Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Temas: Pensión gracia – Tiempos válidos para el reconocimiento SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones María Judith Cano Velásquez presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 009503 del 21 de marzo de 2019, RDP 012483 del 12 de abril de 2019 y RDP015447 del 21 de mayo de 2019, a través de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1 En lo que sigue UGPP. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se reconociera y pagara la prestación solicitada con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior al status de pensionado; ii) se ajustaran los valores reconocidos de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC); iii) se cumpliera la sentencia en los términos de los del artículo 192 del CPACA; y iv) se condenara en costas y agencias en derecho. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - María Judith Cano Velásquez nació el 15 de febrero de 1952 y entre el 5 de diciembre de 1977 y el 30 de abril de 2011 prestó sus servicios como docente en el Colegio Popular Diocesano de Dosquebradas (Risaralda), esto es por más de 20 años. - El Colegio Popular Diocesano de Dosquebradas, es un establecimiento educativo del orden municipal. - El 2 de noviembre de 2018, por considerar que cumplía con los requisitos para acceder a la pensión gracia, le solicitó a la UGPP su reconocimiento y pago.
Petición que fue negada mediante Resolución RDP009503 del 21 de marzo de 2019 al estimar que no contaba con los 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, establecidos por la ley para su reconocimiento. - Contra el mencionado acto, interpuso los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos con las resoluciones RDP012483 del 12 de abril de 2019 y RDP015447 del 21 de mayo de esa anualidad, a través de los cuales se confirmó la decisión de negar el reconocimiento pensional. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 6, 25, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; las leyes 57 de 1887, 114 de 1913, 6 de 1945, 4 de 1966, 5 de 1969, 33 de 1985, 62 de 1985, 71 de 1988, 91 de 1989, 60 de 1993, y 115 de 1994. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos3: - El demandante cumplió con lo dispuesto en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para acceder al reconocimiento y pago de la pensión 3 Samai del Tribunal, índice 1, documento: 2_002DEMANDA(.PDF) NroActua 1. 3 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez gracia, pues cuenta con más de 20 años de servicios como educador territorial, tiempo en el que se desempeñó con honradez y buena conducta. - María Judith Cano Velásquez se vinculó como docente oficial antes del 31 de diciembre de 1980 y en el momento de solicitar el reconocimiento de la prestación ya había alcanzado los 50 años de edad. - «[A] pesar de ser una docente nacional», prestó sus servicios en un establecimiento educativo del orden territorial que recibe los recursos del departamento o del mismo municipio para su funcionamiento. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP4 se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que expresan a continuación: - No es procedente realizar el reconocimiento de la prestación solicitada por María Judith Cano Velásquez, por cuanto no acreditó que hubiese prestado 20 años de servicios como docente oficial del orden territorial o nacionalizado, en consideración a que los tiempos laborados fueron de carácter nacional. - La demandante pretende el reconocimiento de la pensión gracia con base en el tiempo de servicios durante el cual contó con una vinculación nacional tiempos que no pueden ser tenidos en cuenta para esos efectos.
Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido; ii) buena fe; iii) prescripción; y iv) la genérica. 11.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia proferida el 23 de septiembre de 20215 negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.
Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: - Mediante Resolución 13903 del 25 de noviembre de 1977, el Ministerio de Educación Nacional nombró a María Judith Cano Velásquez en el cargo de 4 Samai del Tribunal, índice 5, documento: 8_008CONTESTACIONDEMANDA(.PDF) NroActua 5. 5 Samai del Tribunal, índice 24, documento: 21_021SENTENCIAPRIMERAINSTANCIA(.PDF) NroActua 24. 4 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez profesora de «enseñanza secundaria» en la Institución Educativa Popular Diocesano del municipio de Dosquebradas. - No se acreditaron los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; requisito exigido por la ley para beneficiarse de la pensión gracia, toda vez que el material probatorio aportado al plenario da muestra que la demandante estuvo vinculada como docente nacional por más de 25 años, como profesora en el nivel básica secundaria. - De acuerdo con lo probado, la vinculación de la docente fue del orden nacional y no territorial o nacionalizado como lo exigen las normas aplicables. - Hasta el retiro del servicio docente, la demandante mantuvo la condición de docente nacional en la Institución Educativa Popular Diocesano del municipio de Dosquebradas. - La descentralización de la educación no significó que el vínculo laboral sufriera transformación, pues la vinculación del educador lo determina el acto de nombramiento y el carácter de la plaza docente, no el origen de los recursos con los que es financiado.
Es decir que «si se trataba de un nombramiento realizado por la Nación, el docente a pesar de ser administrado por la entidad territorial conservaba su calidad de Nacional, y no como lo afirma la parte demandante, que como consecuencia de la descentralización y la certificación educativa los tiempos de servicio pasaron a ser de carácter territorial». 1.4.
El recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación6 en el cual reprochó la decisión del tribunal de primera instancia, y lo sustentó así: - Si bien su nombramiento como docente fue con vinculación nacional, lo cierto es que todo el tiempo laboró en una institución educativa territorial «la cual recibe los recursos del departamento de Risaralda o del mismo municipio» por tanto, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. - «[L]a naturaleza jurídica de la secretaría de educación de Dosquebradas y los planteles educativos distritales son del orden territorial». - La vinculación del personal docente muta de nacional a territorial, en aquellos 6 Samai del Tribunal, índice 29, documento: 24_024RECURSOAPELACIONSENTENCIA(.PDF) NroActua 29. 5 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez casos en los que el servicio educativo es financiado con recursos provenientes del situado fiscal o sistema general de participaciones. - Los elementos materiales probatorios allegados al proceso permiten inferir que su vinculación y permanencia en el servicio docente fue en calidad de educadora territorial, «bajo la dirección de la secretaria de educación de Dosquebradas». 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandante guardó silencio. La UGPP solicitó confirmar lo decidido en primera instancia, con fundamento en lo expuesto con la contestación de la demanda7. 1.6. El Ministerio Público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia8.
Lo anterior, con fundamento en que la demandante prestó sus servicios con vinculación nacional y no territorial o nacionalizada como lo exige la legislación para para acceder al beneficio pensional. 2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa 2.1.1. Solicitud de unificación de la jurisprudencia Con escrito del 27 de abril de 2022 la UGPP9 solicitó que a través de una sentencia de unificación jurisprudencial se defina «que debe entenderse como ‹plaza docente› su definición, requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuales son las condiciones que debe reunir ‹la plaza› a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21-06-2018, para ser considerado como nacional, nacionalizada o territorial».
(sic) 7 Samai, índice 12, documento: 12_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 12. 8 Samai, índice 13, documento: MemorialWebCGP_14CONCEPTO_CONCEPTODELMINISTERIOPUBLICO191202220190056801 NI11452022(.pdf) NroActua 13. 9 Samai, índice 6, 8_MemorialWeb_Petición(.pdf) NroActua 6. 6 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez Al respecto, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación en auto del 29 de junio de 202310, se pronunció en relación con una solicitud de unificación que guarda identidad con la que se presentó en este caso, para lo cual se abstuvo de avocar el asunto con base en las siguientes consideraciones: i) Lo expuesto por la UGPP en la solicitud de unificar o sentar jurisprudencia, está dirigido a controvertir las reglas definidas en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, lo que difiere del objetivo previsto por el legislador en el artículo 271 del CPACA; ii) El incremento de la litigiosidad en relación con la pensión gracia, que aduce el ente solicitante, no es atribuible a la mencionada sentencia de unificación, sino a que la UGPP continúa asumiendo una posición jurídica distinta de la expuesta por la Sección Segunda.
Lo anterior tampoco constituye un argumento suficiente para avocar conocimiento del asunto con fines de unificación, ya que en esa oportunidad la corporación determinó parámetros claros aplicables en la materia. iii) El análisis de la naturaleza de los recursos del sistema general de participaciones fue abordado en dos oportunidades por esta corporación mediante sentencias de unificación en las que se fijaron lineamientos orientadores para las autoridades administrativas y judiciales.
En efecto, la providencia del 21 de junio de 2018 realizó un estudio riguroso sobre dichos recursos, antes y después de la entrada en vigor de la Ley 60 de 1993. Igualmente, la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202211 identificó las etapas del servicio educativo en Colombia, incluso la previa a la expedición de la Ley 60 de 1993, que es objeto de cuestionamiento por parte de la entidad demandada en su solicitud de unificación. En esta última decisión se precisó que el hecho de que el gobierno central hubiera asumido el pago de las acreencias de los docentes nacionalizados, no implicó que su vinculación mutara de plano a una de carácter nacional. iv) En la sentencia del 21 de junio de 2018 se sentaron reglas precisas en torno al concepto de la «plaza docente» que habilita el reconocimiento de la pensión gracia. En ese sentido, se dejó expreso que la naturaleza de la vinculación se puede acreditar con la copia de los actos administrativos de nombramiento o las certificaciones que demuestren que la plaza ocupada es de aquellas que permiten la sumatoria de tiempos para acceder a la prestación. Lo anterior, se acompasa con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 y con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202212, relacionadas con la conservación de la expectativa de 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de junio de 2023, radicado 15001-23-33- 000-2019- 00099-01 (5605-2019) 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23- 33-000-2016-0278-01 (3018-2017). 12 Ibidem. 7 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez obtener el reconocimiento de la pensión gracia luego de la entrada en vigor de la citada ley13, que se desprende del artículo 15 ibidem. v) El criterio adoptado por el Consejo de Estado para definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia, ha sido pacífico y constante.
Así se puede observar en las sentencias proferidas el 29 de agosto de 199714, 22 de enero de 201515, 21 de junio de 201816 y 11 de agosto de 202217, en las que se estableció que los docentes nacionales no tienen la posibilidad de acceder a esta prestación especial, e igualmente se han señalado los tiempos de servicio computables para ese efecto. vi) Los criterios que plantea para definir las controversias no constituyen premisas que puedan ser aplicadas en forma uniforme, debido a la evolución normativa del servicio educativo y a la competencia para expedir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
Al respecto, la Sección Segunda en la providencia del 20 de octubre de 202218, puso de presente que existe la posibilidad de que el docente que ocupa una plaza territorial o nacionalizada haya terminado sujeto a un régimen salarial y prestacional del orden nacional como efecto de la nacionalización de la educación, sobre todo porque el actual esquema constitucional de competencias le asigna la fijación del régimen prestacional de los servidores públicos a autoridades del orden nacional y les impide a los entes territoriales crear prestaciones sociales para sus servidores.
En ese orden, como se mencionó en líneas anteriores, mediante auto proferido el 29 de junio de 2023, la Sección Segunda de esta Corporación decidió no avocar el conocimiento de un asunto en el que se solicitó proferir sentencia de unificación en relación con «la definición del término “plaza docente”, la prueba idónea para acreditar la calidad de docente territorial y los criterios para determinar esa condición en los empleos docentes», asimismo resolvió: «Las consideraciones aquí expuestas son aplicables a las solicitudes de unificación que se fundamenten en los mismos argumentos que fueron analizados en esta 13 «(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos». 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado S-699.
C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de enero de 2015, radicado 25000-23-42- 000-2012-02017-01 (0775-2014). C.P. Alfonso Vargas Rincón (E). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014) SUJ-011CE-S2-2018. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23- 33-000-2016-00278-01 (3018-2017) SUJ-030CE-S2-2022. 18 Radicado 54001-23-33-000-2013-00344-01 (4053-2015). 8 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez providencia. Por ende, al amparo de la presente decisión, dichos asuntos pueden continuar con su trámite, con el fin de llegar a su pronta resolución.» Así las cosas y comoquiera que en la decisión a la cual se ha hecho referencia en párrafos anteriores, la Sección Segunda ya analizó las razones que sustentan la solicitud de unificación presentada por la UGPP en el presente caso, como se concluyó en esa oportunidad, no se avocará el conocimiento del asunto por cuanto no se encuentran acreditados los supuestos sustanciales para esos efectos, conforme con el artículo 27119 del CPACA. 19 «ARTÍCULO 271.
DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de Unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.
PARÁGRAFO. El Consejo de Estado implementará un mecanismo electrónico de fácil acceso que permita comunicar y alertar a sus integrantes y a la ciudadanía en general respecto de aquellas materias o temas que estén en trámite en la Corporación, y que por su importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, puedan ser propuestos para 9 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez 2.2.
Problema jurídico Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿María Judith Cano Velásquez acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con el régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo;
(2) caso concreto; (3) costas; y (4) conclusión. 2.2. Marco normativo La Ley 114 de 191320 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación21 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». ser asumidos de oficio por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para los fines previstos en este artículo.
Este mecanismo también permitirá que los juzgados y tribunales del país informen sobre procesos en trámite en los respectivos distritos judiciales, que por tener circunstancias similares, puedan ser asumidos por el Consejo de Estado para los fines de este artículo. Así mismo, servirá para advertir las divergencias en la interpretación o aplicación de las sentencias y autos de unificación por parte del Consejo de Estado».
(subrayado fuera de texto) 20 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez Posteriormente, las leyes 116 de 192822 y 37 de 193323, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública.
Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así24: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›.
(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197525 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198926, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200027 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 22 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 23 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 25 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 26 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 27 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 11 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala28 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales.
(…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198929 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original). 28 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 29 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 12 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201830, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202231, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».32 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó 30 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 32 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 13 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - María Judith Cano Velásquez nació el 15 de febrero de 195233, y acorde con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido el 17 de 33 Samai del tribunal, índice 1, documento: 2_002DEMANDA(.PDF) NroActua 1, folio 19. 14 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez mayo de 201134 por la Secretaría de Educación del municipio de Dosquebradas, tuvo una vinculación del orden nacional como docente en propiedad del nivel básica secundaria, con el siguiente tiempo de servicios: Acto Administrativo Novedad Desde Hasta Resolución 13903 del 28 de noviembre de 1977 Nombramiento en propiedad.
Institución Educativa Popular Diocesano – Dosquebradas 05/12/1977 30/04/2011 Total tiempo laborado 26 días, 4 meses y 33 años RETIRO Fecha de retiro: 30/04/2011 Causa de retiro: Voluntario - A través de la ficha No. 629 del 3 de noviembre de 197735, expedida por la División de Educación Intermedia profesional del Ministerio de Educación Nacional, se propuso el nombramiento de María Judith Cano Velásquez como docente profesional en el Colegio Nacional Popular Diocesano de Pereira. - Mediante certificación expedida el 10 de diciembre de 201836, el profesional especializado del área de inspección y vigilancia de la Secretaría de Educación del municipio de Dosquebradas informó que «el Ministerio de educación Nacional mediante Resolución 2745 expedida el 3 de diciembre de 2002 certificó al municipio de Dosquebradas para la administración del servicio público educativo.
Lo cual significa que toda institución educativa que presta el servicio educativo en el municipio de Dosquebradas para la fecha de la Resolución 2745 expedida el 3 de diciembre del año 2002, pasaran a ser administradas técnica y financieramente por el municipio de Dosquebradas». - Con escrito del 20 de diciembre de 201837, María Judith Cano Velásquez solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de su pensión gracia; petición que fue negada a través de las Resoluciones RDP9503 del 21 de marzo de 201938, RDP 12483 del 12 de abril de 201939 y RDP 15447 del 21 de mayo de 201940, por considerar que no se acreditó el requisito de vinculación como docente territorial o nacionalizado. - Según el certificado de historia laboral consecutivo 317 expedido el 8 de junio de 2021 por la Secretaría de Educación del municipio de Dosquebradas, entre el 25 de noviembre de 1977 y el 30 de abril de 2011, la demandante estuvo vinculada como docente en propiedad en la «INSTITUCIÓN EDUCATIVA POPULAR DIOCESANO (Institución del orden Nacional)». 34 Samai del tribunal, índice 1, documento: 2_002DEMANDA(.PDF) NroActua 1, folios 47 al 50. 35 Samai del tribunal, índice 11, documento: 6_006RESPUESTAOFICION0346(.PDF) NroActua 11. 36 Samai del tribunal, índice 1, documento: 2_002DEMANDA(.PDF) NroActua 1, folio 51. 37 Samai del tribunal, índice 1, documento: 2_002DEMANDA(.PDF) NroActua 1, folios 20 al 22. 38 Samai del tribunal, índice 1, documento: 2_002DEMANDA(.PDF) NroActua 1, folios 24 al 28. 39 Samai del tribunal, índice 1, documento: 2_002DEMANDA(.PDF) NroActua 1, folios 34 al 38. 40 Samai del tribunal, índice 1, documento: 2_002DEMANDA(.PDF) NroActua 1, folios 40 al 45. 15 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez De la valoración probatoria, la Sala encuentra que María Judith Cano Velásquez cumplió 50 años de edad el 15 de febrero de 2002, por cuanto nació en este día y mes de 1952, y prestó sus servicios como docente vinculada por nombramiento del Gobierno Nacional en la Institución Educativa Popular Diocesano, cargo que desempeñó hasta el 30 de abril de 2011, cuando le fue aceptada su renuncia. En este punto es importante resaltar que esta vinculación nacional no es controvertida por la accionante, incluso la aceptó e insistió que debía ser computada, en tanto lo que determina la naturaleza de la vinculación es la plaza docente y su fuente de financiación. Ahora bien, dentro de los argumentos expuestos en el recurso de alzada, la demandante sostuvo que, si bien su nombramiento como docente fue con vinculación nacional, lo cierto es que prestó sus servicios en una institución educativa territorial que «recibe los recursos del departamento de Risaralda o del mismo municipio», lo que le otorga el derecho al reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, en el expediente no obra prueba alguna que sustente dicha afirmación. Advierte la Subsección que dentro de los documentos aportados con la demanda, obra formato único para la expedición de certificado de salarios, según el cual el tipo de vinculación de la docente es nacionalizado41; sin embargo, los demás elementos probatorios que componen el expediente permiten concluir que contrario a lo ahí señalado, fue vinculada como docente nacional, conclusión a la cual se arriba con base en los siguientes elementos: i) Ficha No. 629, que contiene la «propuesta»42 del nombramiento de María Judith Cano Velásquez como «profesora de enseñanza secundaria» en el Colegio Nacional Popular Diocesano, elaborada por servidores del Ministerio de Educación Nacional43. ii) Documento44 suscrito por la delegada del FER Risaralda y el jefe de la División de Personal y el coordinador de hojas de vida del Ministerio de Educación Nacional en el que hacen constar que recibieron 628 fotocopias de hojas de vida «que corresponden a igual número de funcionarios de los 41 Samai del tribunal, índice 1, documento: 2_002DEMANDA(.PDF) NroActua 1, folios 47 al 50. 42 Propuesta expedida por solicitud del rector del Colegio Nacional Popular Diocesano de Pereira. 43 «DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN E INSPECCIÓN EDUCATIVA» y el «JEFE DIVISIÓN EDUCACIÓN INTERMEDIA PROFESIONAL», del Ministerio de Educación Nacional. 44 Suscrito el 26 de septiembre de 1990. 16 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez Planteles nacionales, ubicados en el Departamento de Risaralda y descentralizados por mandato de la Ley 24 de 1988 y 29 de 1989» dentro de las cuales se encuentra la de la demandante. iii) Certificado de historia laboral consecutivo 317 expedido el 8 de junio de 2021 por la Secretaría de Educación del municipio de Dosquebradas, según el cual la demandante estuvo vinculada como docente en propiedad en la «INSTITUCIÓN EDUCATIVA POPULAR DIOCESANO (Institución del orden Nacional)».
En relación con los documentos relacionados se advierte que la facultad nominadora de la plaza en la que fue nombrada María Judith Cano Velásquez se encontraba en cabeza del Ministerio de Educación Nacional, razón por la cual la «División de Educación Intermedia Profesional» elaboró la propuesta de nombramiento, motivada en la solicitud presentada por el rector del Colegio Nacional Popular Diocesano de Pereira (Ficha No. 629).
En esa línea, también se evidencia que la hoja de vida de la demandante se encontraba dentro del grupo de docentes vinculados a planteles nacionales «ubicados en el Departamento de Risaralda y descentralizados por mandato de la Ley 24 de 1988 y 29 de 1989», frente a lo cual es importante resaltar que el artículo 54 de la primera norma45 se refiere a la descentralización administrativa en virtud de la cual se le asignó la función de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, que en esa época se encontraban a cargo de la nación, a los gobernadores, intendentes, comisarios y al alcalde mayor de Bogotá; sin embargo esa norma reglamentó el sector educativo nacional.
Lo expuesto, permite concluir que, de acuerdo con la clasificación prevista en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, la vinculación de la demandante fue del orden nacional, toda vez que, según las pruebas aportadas fue vinculada por nombramiento del gobierno nacional. Dicha situación impide el reconocimiento de la prestación, dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, pues es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, y en particular que la interesada haya prestado los servicios en planteles departamentales o municipales durante mínimo 20 años; supuestos fácticos que a todas luces no se cumplen en el sub lite.
Adicionalmente, como se explicó en la sentencia SUJ-030-CE-S2-2021, de acuerdo 45 Modificado por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989. 17 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez con el recuento histórico, durante la primera etapa de la educación en Colombia, por regla general, la educación oficial secundaria estuvo a cargo de la nación46.
Lo anterior refuerza la conclusión de que la vinculación de la demandante fue del orden nacional, toda vez que, fue nombrada como profesora de enseñanza secundaria. Por último, respecto a la afirmación según la cual la fuente de financiación y el carácter de la plaza docente ocupada por la demandante fue municipal lo que la hace acreedora de la prestación, no fue soportada en elementos probatorios.
En ese aspecto, de acuerdo con la certificación expedida el 10 de diciembre de 2018 por el profesional especializado del área de inspección y vigilancia de la Secretaría de Educación del municipio de Dosquebradas se puede inferir que solo fue a partir de la expedición de la Resolución 2745 del 3 de diciembre del año 2002 que dicha institución pasó a ser administrada por la entidad territorial, situación que no conllevó a que la calidad de la vinculación mutara de nacional a territorial, pues como ya se dijo, el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del gobierno nacional son personal nacional.
En consecuencia, los elementos materiales probatorios aportados al plenario permiten establecer que no se acreditó el tiempo de servicios requerido para que el demandado accediera a la pensión gracia, razón por la cual se confirmará la sentencia del 23 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda, por los argumentos esgrimidos en la presente providencia. 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 46 De acuerdo con lo previsto en la Ley 39 de 1903. 18 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.47 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que María Judith Cano Velásquez no acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia prevista en Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. No avocar el conocimiento del proceso de la referencia para dictar sentencia de unificación jurisprudencial, por las razones expuestas.
Segundo. Confirmar la sentencia del 23 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se negaron a las pretensiones de la demanda incoada por María Judith Cano Velásquez contra la UGPP, de acuerdo con las razones expuestas en la presente providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. 47 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 19 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00568-01 (1145-2022) Demandante: María Judith Cano Velásquez
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.