1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., primero (01) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06394-01 Accionante: Carlos Alberto Mejía Mejía Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Falta de carga argumentativa – la parte actora no explicó de forma suficiente el yerro atribuido a la sentencia acusada Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 17 de octubre de 2023, Carlos Alberto Mejía Mejía instauró demanda de tutela, con el fin de que se dejara sin efectos la sentencia del 14 de diciembre de 20221, proferida por la autoridad accionada en el marco del medio de control de reparación directa2, que promovió junto con otros3 en contra de la Nación – Rama Judicial y los señores María Isbelia Fonseca González y Antonio Suárez Nariño4. 2.- El referido proceso fue iniciado con el propósito de que se declarara la responsabilidad de estas por el error judicial en que presuntamente incurrió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío al adoptar el fallo de tutela del 29 de enero de 2009, que posteriormente fue revocado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en sentencia del 21 de abril de 2009. 1 Notificada el 13 de abril de 2023. 2 Identificado con número de radicado: 63001-23-31-000-2011-00188-01. 3 Isabel Cristina Mejía Mejía, Diana Milena Cardona Grisales, Juliana y Juan Pablo Mejía López y Santiago Mejía Cardona. 4 Quienes en su momento ostentaron la calidad de servidores judiciales.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06394-01 Accionante: Carlos Alberto Mejía Mejía Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 A través de la sentencia que se cuestiona, la Sección Tercera - Subsección C del Consejo de Estado revocó la decisión del A quo5 de negar las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declaró la caducidad del medio de control. 3.- En el escrito de tutela, la parte actora sostuvo que, al adoptar esa decisión, la autoridad enjuiciada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, toda vez que desconoció la sentencia C-037 de 1996, proferida por la Corte Constitucional, en la que se declaró la exequibilidad del artículo 676 de la Ley 270 de 19967, así como la reiterada jurisprudencia de esta Corporación que establece las reglas para el conteo de la caducidad del medio de control de reparación directa, cuando se atribuye la existencia de un error judicial. 4.- A juicio del accionante, interpretar el artículo 136 del CCA en el sentido de indicar que el término de la caducidad del referido medio de control se debe contabilizar a partir de la sentencia de primera instancia “vulnera el precedente (sic) constitucional obligatorio, pues la guardiana de la Constitución indicó, como presupuesto del error judicial, que el proceso que se cuestiona en acción de reparación directa esté (sic) en firme y haga tránsito a cosa juzgada, habiéndose interpuesto y decidido en su totalidad el recurso de apelación impetrados; pues es necesario que se consolide el error judicial para poder interponer la demanda y solo con la firmeza de la decisión se constituye el daño antijurídico que se pretende imputar al Estado”.
Indicó que, en igual sentido, se ha pronunciado la Sección Tercera del Consejo de Estado8. B. Sentencia de primera instancia 5.- Mediante sentencia del 30 de noviembre de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo, por estimar que no superaba el requisito general de relevancia constitucional ante la falta de una carga argumentativa mínima que explicara con suficiencia la configuración del defecto atribuido a la providencia enjuiciada; aunado a que el contenido de la decisión acusada tampoco pone en evidencia algún ejercicio arbitrario o caprichoso.
C. La impugnación 6.- El accionante considera que el asunto reviste de relevancia constitucional, toda vez que la providencia cuestionada “contradice de manera clara y contundente la sentencia de constitucionalidad C-037 de 1996, así como la reiterada y unificada jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la caducidad de la acción, lo cual de 5 El Tribunal Administrativo del Quindío que profirió el fallo del 13 de noviembre de 2015. 6 “El error jurisdiccional se sujetará a los siguientes presupuestos: 1.
El afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley en los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial. 2. La providencia contentiva de error deberá estar en firme.” (se destaca). 7 Ley Estatutaria de Administración de Justicia. 8 Para tal efecto, trajo a colación las sentencias del 7 de diciembre de 2021 y 8 de mayo de 2023, proferidas al interior de los procesos con radicado número “680012331000201055502” y “25000232600020051052601”, respectivamente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06394-01 Accionante: Carlos Alberto Mejía Mejía Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 manera contundente genera violación a los derechos fundamentales a la igualdad, seguridad jurídica y acceso a la administración de justicia, pues el Consejo de Estado violando su precedente y el precedente constitucional obligante impidió que la acción de reparación directa (…) fuera decidida de fondo”.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Cuestión previa 7.- El 12 de febrero de 2024, el consejero en encargo Nicolás Yepes Corrales manifestó estar impedido teniendo en cuenta que integró la Sala que aprobó la sentencia que es objeto de reproche. 8.- De acuerdo con lo señalado en el artículo 399 del Decreto 2591 de 199110, el juez que conozca de la tutela debe declararse impedido siempre que concurran las causales del Código de Procedimiento Penal, so pena de incurrir en las sanciones correspondientes.
Según el numeral 6 del artículo 56 de dicha normatividad, es una causal de impedimento “Que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso (…)”. 9.- En las condiciones anotadas, habrá de declararse fundado el impedimento invocado, pues el consejero Yepes Corrales conformó la Sala de Decisión que aprobó la providencia acusada, por lo que es clara su participación previa en el proceso.
D. Competencia 10.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. E. Análisis del caso concreto 11.- De entrada esta Subsección debe anticipar que confirmará el fallo impugnado, pues una revisión de los planteamientos aducidos tanto en el escrito de tutela como el de impugnación, permite evidenciar no solo la falta de suficiencia en cuanto a su carga argumentativa, sino que a través de los alegatos propuestos la parte actora pretende convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa. 9 “(…) El juez deberá declararse impedido cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal so pena de incurrir en la sanción disciplinaria correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá adoptar las medidas procedentes para que se inicie el procedimiento disciplinario, si fuere el caso”. 10 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06394-01 Accionante: Carlos Alberto Mejía Mejía Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 12.- Para sustentar la ocurrencia del desconocimiento del precedente, el señor Mejía Mejía alegó que la autoridad accionada se apartó de: (i) la sentencia C-037 de 1996 y (ii) “la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado” sobre la materia, para lo cual trajo a colación dos providencias proferidas por la Sección Tercera de esta Corporación. 13.- No obstante lo anterior, omitió precisar con claridad las razones por las cuales las providencias que alega como desconocidas resultan ser un precedente judicial aplicable a su caso, pues se limitó a transcribir extractos de las mismas para sustentar su tesis, pero no puntualizó si los hechos, fundamentos de derecho, problemas jurídicos a resolver y ratio decidendi eran similares y, por ende, aplicables a su asunto. 14.- La manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “ (i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver;
(ii) se trata de un problema jurídico semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son [similares] o plantean un punto de derecho [de igual característica] al que se debe resolver posteriormente” 11. De esta forma, el precedente utilizado debe guardar semejanza entre los hechos, el problema jurídico planteado y la normativa utilizada para resolver el caso. 15.- A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente impone a la parte actora la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho; carga que no fue acreditada en el presente asunto, ya que el tutelante omitió explicar de forma clara y precisa por qué las providencias que alegó como precedentes comportan tal carácter para el caso concreto. 16.- En tal sentido, no basta con que el accionante enuncie los derechos presuntamente vulnerados y los defectos en que incurrió la autoridad accionada, sino que tal vulneración debe estar justificada, es decir, tener una carga argumentativa mínima, en la que se exprese con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional revelan un juicio de desvalor de los derechos fundamentales de quien la promueve de cara a la acción y definición que ha adoptado el juez encargado por mandato constitucional de definir el derecho y, se debe argumentar los motivos de la presunta vulneración. 17.- Bajo ese escenario, la Sala encuentra que los alegatos esgrimidos para sustentar la configuración del yerro endilgado, lejos de demostrar una vulneración algún derecho fundamental producto de un supuesto desconocimiento del precedente, realmente se orientan a reabrir una discusión en torno a la caducidad 11 Corte Constitucional, Sentencia T-1033 de 2012.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06394-01 Accionante: Carlos Alberto Mejía Mejía Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 del medio de control de reparación directa, con el único propósito de que se valide la tesis propuesta por el accionante. 18.- Aunque no es posible verificar el contenido de las dos sentencias del Consejo de Estado cuyo desconocimiento se alega, pues no fueron aportadas a la demanda y tampoco se encontraron en la página web de la Corporación, toda vez que el número de radicación indicado por el demandante no arrojó ningún resultado al ser consultado, de los extractos citados en el escrito de tutela es posible advertir que en ellas se acogió un criterio según el cual el término de la caducidad se debe contabilizar desde el día siguiente a la ejecutoria de la decisión contentiva del error. 19.- Sobre este tipo de asuntos esta Corporación ha sostenido que, dada la complejidad de tal fenómeno jurídico, no existe un criterio unificado por parte del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa para definir el momento en que debe contabilizarse el término de la caducidad en aquellos eventos en los que se endilga un error judicial, por lo que dicho estudio debe atender a las particularidades de cada caso. 20.- En este punto, la Sala estima necesario traer a colación el análisis efectuado por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, en la sentencia del 14 de diciembre de 2022: << (…) en los eventos en los que se analiza la responsabilidad patrimonial del Estado por error jurisdiccional, el daño se concreta en una providencia contraria a la ley, capaz de lesionar o vulnerar los derechos de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva de la parte o tercero interesado, de ahí que el criterio para determinar la fecha a partir de la cual inicia el término para ejercitar el derecho de acción, sea el día siguiente a aquel en que la parte actora tuvo conocimiento de la providencia a la que le atribuye el yerro12.
Como el fenómeno jurídico procesal de la caducidad es un tema complejo "que involucra de una parte razones de justicia y de otra el interés de la seguridad jurídica y que no es posible establecer criterios absolutos, pues todo depende de las circunstancias que rodean el caso concreto"13, esta Sección del Consejo de Estado ha precisado que, cuando se reclama una indemnización de perjuicios por error jurisdiccional, la contabilización del término de dos (2) años para ejercer el derecho de acción no puede seguir una regla única, sino que el juez debe analizar las particularidades de cada caso14.
En el expediente se encuentra acreditado que: (i) Oscar Grajales Vanegas presentó acción de amparo en la cual solicitó se ordenara su nombramiento en propiedad en la plaza que, para ese momento, ocupaba en interinidad Carlos Alberto Mejía Mejía; (ii) mediante sentencia del 29 de enero de 2009, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío amparó los derechos fundamentales del señor Grajales Vanegas y ordenó su nombramiento en propiedad en el cargo de 12 Cita original: “Al respecto, véase por ejemplo Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 22 de octubre de 2021, exp. 53730. Así mismo, esta Subsección de la Corporación, en sentencia del 19 de noviembre de 2021, exp. 52793, remarcó: "debe entenderse que el término de caducidad no puede comenzar a contarse desde una fecha anterior a aquella en que el daño ha sido efectivamente advertido". 13 Cita original: “Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 16 de agosto de 2001, exp. 13.772.” 14 Cita original: “Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de octubre de 2021, exp. 61099.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-06394-01 Accionante: Carlos Alberto Mejía Mejía Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 Notario Quinto de Armenia;
(iii) el 3 de febrero de 2009, Carlos Alberto Mejía, en su condición de tercero interesado, impugnó el fallo dictado el 29 de enero de 2009 por el aludido Consejo Seccional de la Judicatura; y (iv) mediante sentencia de fecha 21 de abril de 2009, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura revocó la decisión adoptada en primera instancia y dejó sin efectos los actos administrativos expedidos para el cumplimiento de este último proveído.
Ciertamente, no se encuentra dentro del proceso constancia o documento indicativo de la fecha en la cual fue notificada al señor Carlos Alberto Mejía la providencia contentiva, a juicio de los demandantes, de error jurisdiccional. Sin embargo, el material probatorio arrimado al plenario permite inferir, sin ambages, que el entonces Notario Quinto de Armenia en interinidad, por lo menos, tuvo conocimiento del contenido la sentencia que a la postre determinó su salida del cargo, el día 3 de febrero de 2009, toda vez que en ese momento (…) impugnó el fallo de primera instancia desfavorable a sus intereses.
Por tanto, siguiendo la regla jurisprudencial anteriormente señalada, el término bianual de caducidad de la acción de reparación directa corría, en este asunto, desde el 4 de febrero de 2009 hasta el 4 de febrero de 2011, empero, los demandantes solo hasta el día 15 de abril de 2011 formularon (…) la respectiva solicitud de conciliación extrajudicial es decir, cuando ya había fenecido el término previsto en la ley para el efecto (…).
Y es que, bajo este escenario, no era necesaria la sentencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para denotar el supuesto error en que, según la parte actora, incurrió la providencia que ordenó el nombramiento de Oscar Grajales en el cargo de Notario Quinto de Armenia — cuyo acatamiento en virtud de lo dispuesto en el Decreto No. 2591 de 1991 debía efectuarse sin demora —pues, en línea con el análisis propuesto, el señor Carlos Alberto Mejía, desde el momento de la impugnación, tenía conocimiento de las razones que posteriormente sirvieron de sustento al fallador de segundo grado para revocar el amparo concedido por el Consejo Seccional de la Judicatura y calificarlo como errado (…).
Desde luego, el error jurisdiccional, por ser ostensible y palmario, no precisa su existencia de una providencia ulterior que lo haga notar o emerger, sino que, de suyo, adquiere connotación y autonomía en la decisión que lo contiene. Sostener lo contrario, conllevaría alivianar las características identitarias del error, a tal punto que aquél pudiera invocarse en todos los eventos en que una providencia judicial sea rebatida por el fallador de segundo nivel.
Más aun, el hecho de que se exija la interposición de los recursos no significa que la prédica del error o el conocimiento que se tenga de aquél esté supeditado a las resultas de los medios impugnatorios procedentes. A lo anterior se añade que, tratándose de decisiones de tutela, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que es perfectamente plausible postular un error jurisdiccional de una sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta que se trata de decisiones que, por su naturaleza, entrañan un cumplimiento inmediato, del cual pueden desprenderse daños15, siendo este el evento que aduce el demandante dentro del presente caso.
En ese orden (…) contrario a lo expresado por el Tribunal Administrativo del Quindío en el fallo apelado, en ningún modo la ejecutoria de la decisión mediante la cual se ordenó la revocación de la sentencia de tutela proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío podía fungir a manera de hito inicial para el conteo del término de caducidad de la acción de reparación 15 Cita original: “Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de julio de 2019, exp.. 46929 y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 14 de febrero de 2018, exp.43.735.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-06394-01 Accionante: Carlos Alberto Mejía Mejía Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 directa, porque como se dijo, la expedición de esa providencia en nada influía en el conocimiento que el tercero interesado tenía acerca del error achacado al juez de primer grado.
Además, siguiendo el derrotero trazado por esta misma Subsección en un asunto similar al que ahora se analiza16, la sentencia proferida en primera instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, el 29 de enero de 2009, dada la revocación de que fue objeto, nunca cobró firmeza, por lo que, menos aún, podría considerarse que el señor Carlos Alberto Mejía adquirió certeza de la decisión generadora del daño tras su ejecutoria.>> 21.- Por lo reseñado anteriormente, esta Sala confirmará la sentencia del 30 de noviembre de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 22.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por el consejero Nicolás Yepes Corrales, en los términos expuestos en la presente sentencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR el fallo dictado el 30 de noviembre de 2023, por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE17 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 16 Cita original: “Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 28 de junio de 2019, exp. 45401”. 17 VF