Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez Demandado: Nación-Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Prima especial de servicios art. 14 de la Ley 4 de 1992.
Decisión: Estarse a lo resuelto, modifica numeral tercero frente al restablecimiento, y confirma en lo demás. Con condena en costas SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. Comoquiera que ninguno de los miembros de la Sala advierte causal de impedimento para conocer del presente asunto1, se procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 28 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda 2. La parte demandante solicitó la nulidad de la Resolución No. 3935 del 9 de julio de 2015,2 mediante la cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga negó el reconocimiento y pago del reajuste de la prima especial de servicios a la parte actora, y el acto ficto o presunto derivado de la falta de respuesta al recurso de apelación. Igualmente, solicitó la inaplicación de los decretos salariales que regulan la prima especial de servicios de 2012 a 2015. 1 Actualmente los miembros de la Sala no tienen un proceso pendiente o interés actual frente a aspectos relacionados con el reconocimiento de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, objeto del presente proceso.
Cabe precisar que, si bien el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves manifestaba impedimento para conocer de asuntos relacionados con la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, por tener un proceso en trámite en el que se debatía un asunto similar, el mismo fue definido mediante sentencia del 16 de septiembre de 2025, decisión que se encuentra ejecutoriada, por lo que a la fecha no existe pleito pendiente entre las partes o interés actual sobre la controversia.
Por otra parte, se advierte que el ponente en casos anteriores había manifestado impedimento por pleito pendiente; sin embargo, este fue resuelto por la Sala mediate auto del 9 de abril de 2026, declarándolo infundado. 2 Índice 55 expediente digital, 002Demanda págs. 43-48, gestión en otros despachos de Samai. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3.
A título de restablecimiento del derecho, peticionó:3 «TERCERA). […] reconozcan y paguen al señor Juez Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Bucaramanga Dr. Reynaldo Rueda Gómez, los valores que por conceptos de prestaciones sociales como primas, cesantías vacaciones, intereses a Ias cesantías, bonificación de servicio y bonificación por actividad judicial y demás emolumentos que la entidad demandada le adeude desde el año de 1.993 hasta la fecha y los años que se sigan causando durante el trámite de la presente demanda hasta cuando se produzca el pago de las prestaciones económicas que ordene la sentencia, mediante la cual ponga fin al proceso, sumas que resultan de aplicar el 30% de prima especial como salario […]. […] QUINTA.
RELIQUIDE, RECONOZCA Y PAGUE a mi poderdante desde el 1° de enero de 1.993 hasta la fecha de la presentación de este medio de control y en adelante, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, como prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, bonificación por servicios prestados y bonificación por actividad judicial y demás prestaciones y emolumentos laborales que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación, el 100% de su remuneración básica mensual legal […] incluyendo por tanto, con carácter salarial el 30% de su sueldo básico, que la administración judicial ha tomado de este para denominarlo prima especial sin carácter salarial, creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, por lo que hasta ahora le ha liquidado sus prestaciones con el 70% de sueldo básica mensual».
Hechos que fundamentan la demanda 4. El actor presta sus servicios a la Rama Judicial como juez promiscuo municipal y juez penal municipal para adolescentes con funciones de garantías, desde el 18 de febrero de 1985. 5. Elevó petición ante la entidad demandada4, solicitando el reajuste de la prima especial de servicios. La anterior solicitud fue resuelta de manera negativa mediante los actos acusados.
Fundamentos de derecho 6. Para el abogado de la parte actora, las decisiones enjuiciadas vulneraron los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 53, 150 y 215 de la Constitución Política; 12 del Decreto 717 de 1978; 14 del Código Sustantivo del Trabajo; 2, 4, 10 y 14 de la Ley 4 de 1992; y 152 de la Ley 270 de 1996; y las Leyes 482 de 1998 y 1437 de 2011. 7.
Al desarrollar el concepto de violación, el actor señaló que la prima especial de servicio, prevista en el artículo 14 de Ley 4 de 1992, corresponde al 30% de la remuneración mensual, debe tener carácter salarial y efectos en la liquidación de todas las prestaciones sociales, en tanto estas se hacen por el 70% tomado como salario básico. 3 Se hace transcripción textual de las pretensiones de la demanda de los numerales 3 y 5. 4 En los hechos de la demanda no se relaciona la fecha de la petición. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Contestación de la demanda 8.
La Rama judicial contestó la demanda5 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por considerar que la prima especial no tiene carácter salarial, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, ya que fue objeto de análisis y decisión de fondo por la Corte Constitucional. 9.
Además, presentó las excepciones de «caducidad», «falta de legitimación en la causa por pasiva», y «prescripción». Sentencia de primera instancia 10. Mediante sentencia del 28 de marzo de 2025,6 el Tribunal Administrativo de Santander accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Para arribar a esa decisión, el a quo concluyó que una cosa es que la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario no tenga carácter salarial como base para liquidar las prestaciones sociales, excepto la pensión, y otra distinta es, como lo ha hecho el Gobierno nacional en los decretos anuales expedidos a partir de 1993, englobar dentro del concepto de asignación básica también el de prima, para quitarle los efectos salariales a ese porcentaje (30%). 11.
Por otro lado, señaló que «es preciso advertir que la fijación del litigio realizada en la mencionada audiencia incluyó, de manera errónea, como problema jurídico, una pretensión que no fue objeto de la demanda, cual es el reconocimiento de la prima especial del 30% como un pago adicional (plus) al salario básico mensual. Esta situación no constituye obstáculo para que la Sala corrija dicha equivocación, en virtud del principio de congruencia y el deber de resolver el litigio conforme a los términos precisos en que fue planteado el debate por el demandante». 12.
Frente a la prescripción determinó que solo procede el pago de las diferencias causadas a partir del 8 de julio de 2012, pues el actor presentó la reclamación administrativa el 8 de julio de 2015. 13. En consecuencia, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción, la nulidad de los actos administrativos demandados, y a título de restablecimiento del derecho dispuso: «TERCERO: CONDENAR, a título de restablecimiento del derecho, a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, si aún no lo ha hecho, a reliquidar y pagar las prestaciones sociales devengadas por REYNALDO RUEDA GÓMEZ, causadas desde el 08 de julio de 2012 —en virtud del fenómeno prescriptivo— y hacia adelante hasta cuando por razón del cargo tenga derecho, sobre el 100% de su asignación básica mensual, es decir, teniendo en cuenta para 5 Índice 55 expediente digital, 034EscritoContestacion, gestión en otros despachos de Samai.. 6 Índice 70, gestión en otros despachos de Samai.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 el efecto el 30% que en su momento se había descontado erróneamente del salario básico a título de prima especial de servicios». 14. Finalmente, el Tribunal no condenó en costas.
Recurso de apelación - La parte demandante 15. Inconforme con esa decisión, el apoderado de la parte demandante la recurrió en apelación7. 16. En su intervención, señaló que el Tribunal modificó la fijación de litigio, pues solo se pronunció sobre «si el demandante tiene derecho a que se le ordene la reliquidación de sus prestaciones sociales, considerando como factor salarial de liquidación el 100% de su asignación básica mensual, en los términos previstos en el artículo 14 de la ley 4 de 1.992 y la jurisprudencia aplicable» y dejó de pronunciarse frente al «pago de la prima especial del 30% sobre el valor del 100% de su salario como plus», ya que consideró que dicha pretensión no había sido solicitada en la demanda. 17.
En consecuencia, afirmó que la sentencia incurrió en una incongruencia al desconocer la prima especial del 30% sobre el valor del 100% de su salario como un plus, conforme se determinó en la fijación del litigio. - La parte demandada 18. La apoderada de la parte demandada recurrió en apelación8 la sentencia de primera instancia. 19.
Adujo que acceder a las pretensiones de la demanda implicaría modificar un régimen salarial claramente definido y establecido en normas superiores, facultad que no le compete a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ni a sus Seccionales, sino al ejecutivo, por expresa disposición legal. Asimismo, resaltó que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial. 20.
Además, invocó la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues consideró que cualquier decisión que se tome afectaría el Presupuesto General de la Nación, por lo que deben ser convocados al presente proceso como litisconsortes necesarios el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública, ya que la Rama Judicial solo ejecuta las disposiciones expedidas por el Gobierno nacional. 21.
También señaló que el demandante debió solicitar la nulidad de los decretos 7 Índice 72, gestión en otros despachos de Samai. 8 Índice 73, gestión en otros despachos de Samai. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 «383 y 384 del 2013,10 de 1993 y los Decretos números 053 y 057 de 1993; 106 de 1994; 043 y 049 de 1995; 36 y 108 de 1996; 054 y 076 de 1997; 050 y 64 de 1998; 038 y 044 de 1999; 2740 y 2743 de 2000; 1480, 2720 y 2777 de 2001; 673 y 685 de 2002; 3569 de 2003; 4172, art. 7° de 2004, 969, art. 7° de 2005; 389, art. 7° de 2006; 618, art. 7° de 2007; 658, art. 7° de 2008 y 723, art. 7° de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 0874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014 y siguientes», dentro del término contemplado en el artículo 138 del CPACA, por lo que consideró que operó el término de la caducidad para aquellas pretensiones de inaplicabilidad. 22.
Agregó que, conforme al Decreto 272 de 2021, desde el mes de abril de 2021 ha venido pagando la prima especial del 30%, como valor adicional a la asignación básica, y que frente a los años anteriores no cuenta con la apropiación presupuestal para cubrir dichas acreencias laborales. 23. Finalmente, solicitó que no fuera condenado en costas.
Trámite correspondiente a la segunda instancia 24. Por auto del 21 de noviembre de 20259, se admitieron los recursos de apelación, y se ordenó correr traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión. 25. La parte demandada10 presentó escrito de alegatos pronunciándose frente al recurso interpuesto por el actor, y señaló que no había lugar a pronunciarse por parte de la primera instancia sobre el reconocimiento de «la prima especial del 30%” sobre el valor del 100% de su salario como un plus», pues ello no fue solicitado previamente ante la entidad. 26.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 27. Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se resolverán las apelaciones, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES Competencia 28. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo11, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los 9 índice 4 de Samai. 10 Índice 10 de Samai. 11 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Tribunales Administrativos. Problema jurídico 29. Le corresponde a la Sala establecer si el actor tiene derecho a que se reliquiden las prestaciones sociales con base en el 100% de su asignación o si, por el contrario, esta se encuentra conformada por el 70% del sueldo y el 30% de la prima especial que no tiene carácter salarial; si los decretos expedidos por el Gobierno nacional que regulan dicho emolumento gozan de presunción de legalidad.
Asimismo, se deberá determinar si la sentencia impugnada vulneró el principio de congruencia por no haberse pronunciado frente al reconocimiento de la prima especial de servicios como un plus al salario. 30. Igualmente, si la Rama Judicial carece de legitimación en la causa, si operó la caducidad de la acción frente a los preceptos respecto de los cuales se solicitó su inaplicación, si la demandada ha cancelado la mencionada prima conforme al Decreto 272 de 2021, y si existe una imposibilidad presupuestal por parte de la demandada para efectuar el pago de lo pretendido. 31.
Para resolver los problemas planteados se abordarán los siguientes aspectos: 1. La prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y el precedente jurisprudencial; 2. Hechos probados; y 3. Caso concreto. La prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 32. La Ley 4 de 1992, en el artículo 14, determinó que «el Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial12 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil». 33. En cumplimiento del mandato anterior, el Gobierno nacional desde 1993 ha expedido anualmente los decretos salariales de los servidores públicos.
Sin 12 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279-96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional».
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 embargo, aquellos emitidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos por el Consejo de Estado, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, el 29 de abril de 201413 bajo el argumento de que «de acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». 34. Ahora, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201914, respecto de la prima especial de servicios determinó lo siguiente: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 35.
Lo anterior, ha sido reiterado en varias oportunidades en las sentencias 11 de 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 29 de abril de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). CP: María Carolina Rodríguez Ruiz 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 julio de 202315, 5 de septiembre de 202316, 5 de diciembre de 202317, 6 de agosto de 202418 y 18 de diciembre de 202419. 36.
Posteriormente, esta corporación mediante sentencia del 9 de abril de 202420, declaró la nulidad de los decretos salariales de los servidores públicos proferidos entre los años 2008 y 2018, pues bajo idéntico criterio se insistió en que el 30% correspondiente a la prima especial «no puede ser deducido del salario». Hechos probados 37.
En el expediente está acreditado que el actor ha prestado sus servicios a la Rama Judicial, sin interrupción, como juez promiscuo municipal21 desde 6 de octubre de 1986, sin que a la fecha de expedición de la certificación laboral se reporte retiro del servicio.22 38. Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales23. 39.
Que el 8 de julio de 2015,24 el actor le solicitó a la demandada el reajuste de la prima especial de servicios, pero esta petición fue negada mediante los actos demandados. Caso concreto 40. La Sala advierte que la entidad demandada ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, en aplicación de una interpretación equivocada de los decretos expedidos por el Gobierno nacional, a través de los cuales se desarrolló el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por lo que el salario y las prestaciones devengados por el demandante se liquidaron sobre un 70% de aquel. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.
Sentencia del 11 de julio de 2023. Radicación: 25000-23-42-000-2017-04777-02 (6109-2019). CP: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 5 de septiembre 2023. Radicación: 73001-23-31-000-2011-00775-02 (4667-2019) CP: Hugo Alberto Marín Hernández 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.
Sentencia del 5 de diciembre de 2023. Radicación: 250002342000201703771 02 (0232-2021). CP: Carmen Anaya de Castellanos. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 6 de agosto de 2024. Radicación: 250002342000201402796 02 (5358-2022). CP: Carmen Anaya de Castellanos. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.
Sentencia del 3 de diciembre 2024. Radicación: 25000-2342-000-2019-01001-02 (4400-2021). CP: Jorge Iván Acuña Arrieta. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 9 de abril de 2024. Radicación: 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019). CP: Clara Elisa Cifuentes Ortíz. 21 El demandante acredita vinculación como juez en periodos anteriores con interrupción del 18/02/1985- 30/08/1985, del 18/09/1985 al 6/11/1985, el 6/12/1985 al 30/12/1985, del 02/05/1986 al 23/05/1986, del 1/07/1986 al 22/07/1986. 22 Ver índice 55 expediente digital, 002Demanda, pág. 63, gestión en otros despachos de Samai.
Fecha de certificación 3 de noviembre de 2015. 23 Ver índice 55 expediente digital, 002Demanda, págs. 64-71 41 gestión en otros despachos de Samai. 24 Índice 55 expediente digital, 002Demanda, págs. 34-41 gestión en otros despachos de Samai. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 41.
En consecuencia, el señor Reynaldo Rueda Gómez tenía derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, y de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales, salvo para efectos de pensión. Distinto es que el 30% que fue erradamente descontado de su remuneración mensual para tenerlo a título de prima especial, sí tiene carácter salarial e incidencia prestacional, ya que constituye un porcentaje de la asignación básica que fue descontado por una exégesis errada por parte de la entidad demandada, por lo que no le asiste razón a la entidad apelante en cuanto se esté modificando el régimen salarial del demandante. 42.
Asimismo, aunque la Rama Judicial sostuvo que actuó conforme a los decretos salariales anuales expedidos por el Gobierno nacional y que gozan de presunción de legalidad, lo cierto es que, mediante sentencia del 29 de abril de 201425 se declaró la nulidad de los apartes de los decretos salariales emitidos entre 1993 a 2007, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como una reducción del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel.
Igualmente, mediante fallo del 9 de abril de 2024, esta Corporación declaró la nulidad de los decretos emitidos entre el 2008 y 2018 que, «establecieron la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario», e indicó que «la nulidad que se declara no implica que la prima especial sin carácter salarial del 30% de la remuneración mensual de los servidores públicos beneficiarios, desaparece del mundo jurídico, sino que, tal como se desprende de la motivación plasmada en esta sentencia, ese porcentaje no puede ser deducido del salario, sin que en ningún caso pueda ser inferior, a la luz de la norma legal, artículo 14 de la Ley 4ª de1992».
En consecuencia, se dispondrá estarse a lo resuelto en las sentencias expedidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, bajo radicados 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) del 29 de abril de 2014 y 110010325000201900609 00 (4735- 2019) del 9 de abril de 2024. 43. Frente a lo señalado por la entidad demandada de que deben ser convocados al presente proceso como litisconsortes necesarios el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública, revisado el expediente se advierte que en la contestación de la demanda la entidad alegó la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva», bajo los mismos argumentos que expone en el recurso alzada, la cual fue negada por el Tribunal de instancia en la audiencia inicial26, sin que la parte interesada la hubiere recurrido, por lo que dicha decisión quedó en firme. 25 Proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07). 26 Índice 55 expediente digital, 042ActaAudienciaInicial, gestión en otros despachos de Samai.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 44. Por otro lado, frente a la caducidad alegada por la entidad demandada se advierte que sus argumentos van dirigidos a señalar que la parte actora pudo haber demandado los decretos salariales relacionados con la «bonificación judicial»27, dentro del término contemplado en el artículo 138 del CPACA.
Al respecto, se encuentra que el presente proceso se refiere al reajuste del salario y las prestaciones sociales, ya que la remuneración mensual del actor fue disminuida en un 30%, para tomarla como prima especial de servicios, y no frente a la bonificación judicial, sumado a que el a quo no dispuso ninguna orden en el fallo impugnado frente a dicho emolumento o inaplicación de tales decretos, y en ese sentido resulta incongruente ese reparo28. 45.
Respecto del argumento de la entidad de que a partir del Decreto 272 de 2021 ha pagado la prima especial en un porcentaje del 30% adicional a la asignación básica mensual. Revisado el expediente, tal afirmación no fue acompañada de ninguna prueba que pueda dar por acreditado ello. 46. Y frente al argumento de que está en imposibilidad presupuestal para reconocer el reajuste ordenado, es del caso señalar que el derecho que le asiste al actor no puede estar condicionado al trámite administrativo que la accionada deberá adelantar ante el organismo correspondiente para que se asigne el rubro destinado al cumplimiento de la sentencia judicial, so pena de desconocer el núcleo esencial del debido proceso y el Estado Social de Derecho. 47.
De otro lado, la parte actora sostuvo que la sentencia de primera instancia vulneró el principio de congruencia, pues modificó la fijación de litigio y no se pronunció sobre «el pago de la prima especial del 30% sobre el valor del 100% de su salario como plus». 48. Al respecto, se tiene que los supuestos que dan lugar a la incongruencia de la sentencia se verifican cuando al demandado se le condena por cantidad superior a la pedida (“ultra petita”), o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma (“extra petita”), o cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones (“minus petita”)29. 49.
Ahora bien, una de las garantías del debido proceso consiste en el límite que tiene la judicatura de no introducir sorpresivamente alegaciones o cuestiones de 27 Menciona los decretos «383 y 384 del 2013,10 de 1993 y los Decretos números 053 y 057 de 1993; 106 de 1994; 043 y 049 de 1995; 36 y 108 de 1996; 054 y 076 de 1997; 050 y 64 de 1998; 038 y 044 de 1999; 2740 y 2743 de 2000; 1480, 2720 y 2777 de 2001; 673 y 685 de 2002; 3569 de 2003; 4172, art. 7° de 2004, 969, art. 7° de 2005; 389, art. 7° de 2006; 618, art. 7° de 2007; 658, art. 7° de 2008 y 723, art. 7° de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 0874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014 y siguientes». 28 Como ya lo ha señalado esta Subsección. Ver sentencia del siete (7) de mayo de dos mil veintiséis (2026).
Radicación: 15001 23 33 000 2016 00269 02 (0860-2025). Magistrado ponente: Juan Camilo Morales Trujillo. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02342-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 hecho, de manera que las partes no hayan podido ejercer su plena y oportuna defensa; por ello, la conformidad entre la sentencia y la demanda en cuanto a las personas, el objeto y la causa, es ineludible exigencia de cumplimiento de principios sustanciales del juicio relativos a la igualdad, bilateralidad y equilibrio procesal, toda vez que la litis fija los límites de los poderes del juez de manera que lo resuelto guarde identidad jurídica con las peticiones y excepciones propuestas por las partes en el marco del litigio, salvo que la ley otorgue facultades oficiosas al juez30.
Cuando se supera este marco de operatividad se produce el quebrantamiento del principio de congruencia. 50. Revisado el expediente, la Sala encuentra que en las pretensiones de la demanda se solicitó condenar a la accionada a que: «[…] RELIQUIDE, RECONOZCA Y PAGUE a mi poderdante desde el 1° de enero de 1.993 hasta la fecha de la presentación de este medio de control y en adelante, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, […] teniendo como base para la liquidación, el 100% de su remuneración básica mensual legal conforme lo señalado por el Honorable Consejo de Estado - Sección Segunda en la sencida (sic) de abril 29 de 2014, dentro del proceso No. 2007- 00087-00, incluyendo por tanto, con carácter salarial el 30% de su sueldo básico, que la administración judicial ha tomado de este para denominarlo prima especial sin carácter salarial, creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, por lo que hasta ahora le ha liquidado sus prestaciones con el 70% de sueldo básico mensual». 51.
Asimismo, se advierte en el acápite de hechos y en el concepto de violación el actor indicó que «como funcionario judicial tiene derecho además de la remuneración mensual a una Prima Especial de Servicios, que asciende al 30% del salario devengado». 52. A su vez, ante la entidad demandada el interesado peticionó «reconocer y ordenar a la División de Recursos Humanos de la Dirección de Administración Judicial de Bucaramanga o a quien corresponda, la reliquidación y reajuste de los salarios adicionando la Prima Especial de Servicios prevista en el Art. 14 de ley 4 de 1992, como Remuneración Mensual ordenada por el Gobierno Nacional, en el equivalente al 30% […]»31. 53.
Ahora bien, la Sala advierte que la fijación de litigio32 obedece a un análisis integral del escrito de demanda y su contestación. Igualmente, debe recordarse 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2013-01223-00(3095-13), C.P. César Palomino Cortés;
Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-26- 000-2019-00001-00 (63.104), C.P. María Adriana Marín. 31 Subrayado fuera de texto. 32 ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] 7.
Fijación del litigio. Una vez resueltos todos los puntos relativos a las excepciones, el juez indagará a las partes sobre los hechos en los que están de acuerdo, y los demás extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la de reconvención, si a ello hubiere lugar, y con fundamento en la respuesta procederá a la fijación de litigio.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 que el artículo 281 del Código General del Proceso establece que la sentencia debe guardar consonancia con «los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley».
Lo anterior, reafirma la postura de que la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial tiene un carácter provisional, razón por la que, en la sentencia se debe estructurar el problema jurídico que tenga en cuenta las pruebas legal y oportunamente recaudadas, los argumentos expuestos por las partes y la línea jurisprudencial aplicable al caso concreto, cumpliendo así con el principio de consonancia que debe existir entre la sentencia y el libelo introductorio. 54.
Así las cosas, esta Corporación ya ha señalado que la fijación del litigio no constituye una camisa de fuerza para el operador judicial, pues en aras de hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, el juez se encuentra facultado para determinar si la decisión debe limitarse al problema jurídico planteado en la audiencia inicial o si este debe ser variado33, por lo que el Tribunal al haber modificado la fijación de litigio no vulneró el principio de congruencia. 55.
No obstante lo anterior, la Sala advierte que hubo una imprecisión por parte del Tribunal en afirmar que el actor no solicitó el reconocimiento de la prima como un adición al salario, y a su vez ordenar en la sentencia impugnada «reliquidar y pagar las prestaciones sociales devengadas […], sobre el 100% de su asignación básica mensual, es decir, teniendo en cuenta para el efecto el 30% que en su momento se había descontado erróneamente del salario básico a título de prima especial de servicios».
Lo anterior, evidencia que el a quo, en la parte resolutiva del fallo, reconoció implícitamente que dicha prima es adicional a la asignación básica, y que no debe ser descontada de ésta última. 56. Por lo tanto, si bien no hay lugar a reconocer diferencia alguna por concepto de la mencionada prima, ya que en el presente caso lo que se dejó de reconocer al actor fue su asignación básica de manera completa, pues fue disminuida en un 30%, con fin de dar claridad al restablecimiento deprecado se modificará el numeral tercero para precisar que procede: i) reconocer, reliquidar y pagar las diferencias correspondientes a los ingresos mensuales sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; y ii) reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales al actor, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios es adicional a la remuneración básica y no tiene carácter salarial. 57.
De conformidad con lo expuesto, se dispondrá: i) estarse a lo resuelto en las sentencias expedidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, bajo radicados 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) del 29 de abril de 2014 y 110010325000201900609 00 (4735-2019) del 9 de abril de 2024; 33 Consejo de Estado- Sección Tercera- Subsección A, sentencia del 27 de agosto de 2020, referencia No. 18001-23-33-000-2013-00151-02.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 ii) modificar el numeral tercero frente al restablecimiento del derecho; y iii) se confirmará en lo demás la sentencia apelada. Condena en costas 58.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 59.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 60. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 61.
En consecuencia, se impondrán costas a la demandada -parte vencida-, por cuanto no prospera el recurso de apelación. Respecto a la parte demandante no se condenará ya que su recurso prosperó parcialmente. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander. 62.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, I. FALLA PRIMERO. ESTARSE a lo resuelto en las sentencias expedidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, bajo radicados 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) del 29 de abril de 2014 y 110010325000201900609 00 (4735-2019) del 9 de abril de 2024, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia impugnada, el cual quedará así: Radicación: 68001-23-33-000-2016-00354-02 (1323-2025) Demandante: Reynaldo Rueda Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 «TERCERO. COMO RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ordena a LA NACIÓN - RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a: i) reconocer, reliquidar y pagar las diferencias correspondientes a los ingresos mensuales sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; ii) reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales al actor, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios es adicional a la remuneración básica y no tiene carácter salarial; iii) lo anterior será reconocido del 8 de julio de 2012 y de ahí en adelante hasta que desempeñe el cargo de juez y/o equivalente.
CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 28 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones y con las precisiones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
QUINTO. Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander.
SEXTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.