Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Manuela Torres Alvear Tema: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003. Cuantía reconocida no excede lo debido SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA _________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Ugpp contra la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la cual se confirmó parcialmente y se modificó la decisión del 14 de diciembre de 2016 emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Manuela Torres Alvear. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Ugpp solicitó que se infirmara la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Magdalena que confirmó parcialmente la decisión del 14 de diciembre de 2016 emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 47001-33-33-007-2014-00022-01, que accedió parcialmente 1 En adelante UGPP. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp a las pretensiones de la demanda presentada por Manuela Torres Alvear y, en consecuencia, declaró la i) nulidad parcial de la Resolución 56520 del 28 de octubre de 2006, por medio del cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez; ii) nulidad absoluta de la Resolución UGM 055312 del 3 de septiembre de 2012, mediante la cual fue reliquidada la prestación; iii) nulidad parcial de la Resolución 004035 del 20 de junio de 2012, por medio de la cual fue reliquidada la pensión; iv) la nulidad absoluta de las resoluciones RDP 07273 del 18 de febrero de 2013 y 18949 del 25 de abril de 2013 a través de las cuales fue negada la solicitud de reliquidación de reliquidación de la prestación. 2.
Como consecuencia de lo anterior solicitó: i) la declaratoria de que Manuela Torres Alvear no era acreedora de un derecho adquirido y por tanto, no le asistía derecho a que su pensión fuera liquidada con la totalidad de factores devengados en el último año de servicio; ii) la reliquidación y pago de la pensión, según lo dispuesto en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-023 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional, es decir, con el ingreso base de liquidación previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como los factores base de cotización taxativamente dispuestos en el Decreto 1158 de 1994 y la tasa de reemplazo del 75%, por haber adquirido el estatus pensional en virtud del régimen de transición. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Manuela Torres Alvear nació el 16 de marzo de 1951 y trabajó en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar2 durante el período comprendido entre el 1° de julio de 1973 y el 6 de abril de 2006. 3.2. Mediante la Resolución 56520 del 28 de octubre de 2006, la Caja Nacional de Previsión Social EICE3 le reconoció una pensión de vejez, con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años, en cuantía de $717.259,53, efectiva a partir del 7 de abril de 2006, condicionada al retiro del servicio. 3.3.
A partir del 1º de enero de 2012, fue aceptada la renuncia al cargo de técnico administrativo código 3124, grado 9. 3.4. Con ocasión del retiro definitivo del servicio, la prestación fue reliquidada con la Resolución 004035 del 20 de junio de 2012, con el 75% del promedio de lo 2 En adelante el ICBF. 3 En adelante Cajanal. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp devengado en los últimos 10 años, en cuantía a $907.822, efectiva a partir del 1° de enero de 2012. 3.5.
A través de la Resolución UGM 055312 del 3 de septiembre de 2012 fue modificada la decisión 56520 del 28 de octubre de 2006, en el sentido de reliquidar la pensión de vejez en los términos previstos en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con la tasa de reemplazo del 79.37% del promedio de lo percibido durante los últimos 10 años, es decir entre el 6 de marzo de 2001 y el 5 de marzo de 2011, en cuantía $960.771, efectiva a partir del 1º de enero de 2012. 3.6.
El 22 de octubre de 2012, fue solicitada la reliquidación de la prestación y mediante la Resolución RDP 007273 del 18 de febrero de 2013 la entidad resolvió desfavorablemente. 3.7. Contra la anterior decisión presentó el recurso de reposición, el cual fue resuelto de manera negativa con la Resolución RDP 018949 del 25 de abril de 2013. 3.8.
Inconforme con lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo4, en orden a que se declarara la nulidad parcial de las resoluciones 56520 del 28 de octubre de 2006, UGM 055312 del 3 de septiembre de 2012, RDP 04035 del 20 de junio de 2012, RDP 07273 del 18 de febrero de 2013 y la RDP 018949 del 25 de abril de 2013, con el fin de que se reliquidara la pensión con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio. 3.9.
El Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, mediante la sentencia del 14 de diciembre de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para lo cual resolvió: «Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad parcial y absoluta y a título de restablecimiento del derecho, se ordenará la reliquidación de la pensión de vejez de la actora teniendo en consideración el equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio devengado durante el último año de servicios, con inclusión de todos los factores salariales, en especial bonificación de servicios, subsidio de alimentación, 2.5% de Estímulo de ahora, prima de vacaciones, bonificación 1er semestre y bonificación 2do semestre y al pago de las diferencias causadas desde el 22 de octubre de 2009 hasta nuestros días, por aplicación del fenómeno prescriptivo […]
PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad parcial de la Resolución Nº 56520 del 28 de octubre 4 En adelante CPACA. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp de 2006, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a la señora MANUELA TORRES ALVEAR, la nulidad absoluta de la Resolución UGM 055312 del 3 de septiembre de 2012, que resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución Nº 56520 del 28 de octubre de 2006, la nulidad parcial de la Resolución 004035 del 20 de junio de 2012, por medio de la cual se reliquidó la pensión de vejez […] la nulidad absoluta de la Resolución RDP 007273 del 18 de febrero de 2013, mediante la cual la UGPP negó la reliquidación de la pensión […] la nulidad absoluta de la Resolución Nº 018949 del 25 de abril de 2013, mediante la cual se resuelve un recurso de apelación contra la Resolución Nº RDP 007273 del 18 de febrero de 2013.
SEGUNDO: En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho ORDÉNESE a la […] UGPP reliquidar la pensión […] con inclusión dentro del ingreso base de liquidación de los factores correspondientes a la reliquidación del derecho pensional reconocido, incluyendo esta vez los factores inobservados, esto es, bonificación por servicios prestados, subsidio de alimentación, 2.5% de estímulo al ahorro, prima de vacaciones, bonificación 1er Semestre y Bonificación 2do Semestre […]»5. 3.10.
En contra de la anterior providencia la Ugpp interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 20 de septiembre de 2017, en la que se confirmó la providencia recurrida, pero modificó el ordinal segundo con fundamento en lo siguiente: «Sea pertinente aquí hacer mención en el recurso de apelación, si en la liquidación de la prestación periódica de la señora Torres Alvear ha de tenerse en cuenta los conceptos de estímulo al ahorro y las bonificaciones de primer y segundo semestre.
El criterio jurisprudencial en sede de unificación proferido por el Consejo de Estado sobre la materia señala de manera enfática que es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé. Siguiendo esa línea jurisprudencial, es claro que ambos conceptos salariales han de ser aplicados en la liquidación prestacional de la pensión de vejez, pues cumplen con los presupuestos delineados en la sentencia proferida en sede de unificación por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, esto es, fueron percibidas de manera habitual y periódica por la accionante como contraprestación de sus servicios […] En lo que respecta a la inobservancia de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad y legalidad en materia de seguridad social, advierte el Tribunal que en la parte resolutiva el juez en primera instancia no hizo relación a descontarse los aportes 5 Cuaderno 1 páginas 152 a 163. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal, motivo por el cual se modificará el numeral segundo de la sentencia apelada, incluyendo esa orden»6. 1.1.3.
Sentencia objeto de revisión 4. En sentencia del 20 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Magdalena resolvió el recurso de apelación interpuesto por la Ugpp, en la cual confirmó parcialmente la decisión del 26 de enero de 2017 emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta, que ordenó la reliquidación de la pensión de Manuela Torres Alvear, sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio (1º de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2011), de conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 y en concordancia con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20107 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 5.
Para tal efecto, se pronunció en estos términos8: 5.1. Manuela Torres Alvear trabajó en el ICBF durante el periodo comprendido entre el 1º de julio de 1973 y el 31 de diciembre de 2011, en el cual percibió salario básico, bonificación por servicios, subsidio de alimentación, 2.5% estímulo al ahorro, prima de vacaciones y las bonificaciones primer semestre y segundo semestre.
Además, para la fecha de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 [1º de abril de 1994], contaba con más de 20 años de servicios y más de 40 años de edad, de manera que resultaba beneficiara del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y le asistía derecho a la liquidación de su prestación con todos los factores y demás conceptos percibidos con ocasión del ejercicio de su labor durante el último año de servicio. 5.2.
Los actos demandados excluyeron de la liquidación de la prestación los factores como bonificación por servicios, subsidio de alimentación, 2.5% estímulo al ahorro, prima de vacaciones y las bonificaciones primer y segundo semestre, lo cual no resultaba viable según las consideraciones del nuevo lineamiento jurisprudencial proferido por el Consejo de Estado, de manera la entidad previsional deberá incluirlas en la reliquidación de la prestación. 5.3.
En la parte resolutiva de la providencia objetada el juez no mencionó el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales incluidos en 6 Cuaderno 1 páginas 164 a 170. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, expediente 25000-23- 25-000-2006-07506-01, M.P. Doctor Victor Hernando Alvarado Ardila. 8 Cuaderno 1 páginas 164 a 1706. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp esta oportunidad, motivo por el cual se modificará la decisión en el sentido de incluir esa orden. 1.2.
La causal de revisión invocada 6. La entidad recurrente invocó las causales previstas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos9: 6.1. Manuela Torres Alvear no tenía derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación en los términos ordenados, puesto que, de acuerdo con los precedentes jurisprudenciales indicados, debían ser tenidas en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, y los factores taxativos del Decreto 1158 de 1994 objeto de cotización y la jurisprudencia. Lo anterior, en el entendido de que el legislador excluyó el IBL de manera expresa del régimen de transición. 6.2.
Asimismo, se evidenció el pago en exceso producto de la orden de reliquidación de la prestación reconocida, toda vez que fue incrementado en un 22.32%, esto es en $295.686, cifra que en los pagos de los últimos 3 años fue calculado en $11’480.477. 1.3. Contestación a la acción especial de revisión 7. Manuela Torres Alvear no contestó la demanda10. 1.4.
Concepto del Ministerio Público 7.1. En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 8. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA11. 9 Folios 185 al 209. 10 En el índice 36 de Samai, en la actuación denominada Soporte notificación Auto que ordena noti(.pdf) NroActua 36, fue notificada electrónicamente de la admisión de la demanda. 11 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp 9. Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201912, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.
Oportunidad 10. Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 11. En el sub judice la sentencia objeto de revisión quedó ejecutoriada el 17 de octubre de 201713 y la presente acción fue radicada el 2 de agosto de 201814, lo que permite concluir que se presentó oportunamente. 2.3.
El problema jurídico 12. Se circunscriben a establecer lo siguiente: ¿la sentencia del Tribunal Administrativo de Magdalena está inmersa en la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, comoquiera que la cuantía del derecho reconocido a Manuela Torres Alvear excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993? 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 12 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 13 Folio 171. 14 Folio 214 reverso. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp 13.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2015 de la Ley 797 de 200316 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 14. En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 15.
Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen17. 16.
Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes18: 15 «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 16 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 17 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 18 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez 9 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 17.
Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»19. 18. En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación20 han admitido Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 19 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 20 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001-03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.
Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 19.
Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»21. 2.4.2. Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 20.
Por medio de la Ley 100 de 1993 fue creado el Sistema General de Pensiones cuyo fin es garantizar el amparo a la población para contingencias provenientes de la vejez, la invalidez y la muerte; sin embargo, en aras de la protección de las expectativas legítimas de los empleados que reunían ciertos requisitos al momento de la entrada en vigencia de la citada norma (1º de abril de 1994 y 30 de junio de 1995 para empleados del orden nacional y territorial, respectivamente), se estipuló un régimen de transición en el artículo 36 ibidem, en el cual se estableció lo siguiente: «La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014*, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley». 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp 21.
Según la anterior cita, se consolida como beneficiario del régimen de transición el trabajador que al 1º de abril de 1994 contara con 35 o 40 años de edad o más si es mujer u hombre, respectivamente, o 15 años o más de servicios cotizados. 22. Al respecto, el Consejo de Estado fue del criterio de que el IBL sí hacía parte de la transición; en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201022 así se refirió al tema: «la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». 23. La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio23 en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «(…) a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. 23 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 12 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». 24.
En la mencionada sentencia se fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 25.
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma». 26.
En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».
Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables (…)». 27.
Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el 13 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)». 28. La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)». 29.
De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el IBL para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 30.
Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp 31.
La Sala Plena también sostuvo: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo». 2.5.
Caso concreto 32. En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: 33. En relación con la causal de revisión establecida en el literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Magdalena profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 26 de febrero de 200924 y del 4 de agosto de 201025. 34.
Al respecto, el ente de previsión recurrente sostuvo que la Corte Constitucional de tiempo atrás había fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado. 35.
Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena del 20 de septiembre de 2017 no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 26 de febrero de 2009, radicado 25000 23 25 000 2003 08992 01 (2559-07) 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 15 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp máximo tribunal de lo Contencioso-Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. 36.
Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 26 de febrero de 2009 se precisó que «a pesar de la Ley 33 de 1985 no señaló nada en cuanto a la liquidación, considera la Sala que en este aspecto se debe aplicar también el régimen anterior porque resulta más favorable al demandante, de no hacerse así, se desconocería el principio mínimo fundamental consagrado en el artículo 53 de la Carta Política (…) Además, no se podría aplicar por una parte, la disposición legal anterior en cuanto a la edad, y por otra, la nueva Ley para establecer la base de liquidación de la pensión, porque se incurriría en violación del principio de inescindibilidad de la ley que prohíbe que dentro de una sana hermenéutica desmembrar las normas legales», en especial, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época. 37.
En efecto, el criterio del Consejo de Estado únicamente se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida (20 de septiembre de 2017), la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma. 38.
Ahora bien, el Tribunal Administrativo del Magdalena, ordenó que la pensión de jubilación de Manuela Torres Alvear se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores: i) asignación básica; ii) Bonificación por servicios; iii) subsidio de alimentación; iv) 2.5% de estímulo al ahorro; v) prima de vacaciones; vi) bonificación primer semestres y vii) bonificación segundo semestre.
Respecto del 2.5 % de estímulo al ahorro, la bonificación primer semestre y bonificación segundo semestre indicó que «[e]l criterio jurisprudencial en sede de unificación proferido por el Consejo de Estado sobre la materia señala de manera enfática que es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa de sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé». 39.
En relación con lo anterior, se advierte que el Tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 2010, que en lo particular dispuso: 16 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp «De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
(…) Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando» [Negrillas del original]. 40. En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente obra la certificación de factores salariales expedida el 5 de enero de 201226 por la profesional universitario del grupo administrativo, oficina de gestión humana del ICBF, según la cual Manuela Torres Alvear devengó en el último año de servicio los siguientes factores: i) asignación básica ii) bonificación por servicios prestado; iii) 2.5% estímulo al ahorro; iv) subsidio de alimentación; v) prima de vacaciones; vi) bonificación primer semestre; vii) bonificación segundo semestre. 41.
Ahora bien, la sala encuentra acreditado que: 41.1. Manuela Torres Alvear nació el 16 de marzo de 195127. 41.2. Mediante la Resolución 56520 del 28 de octubre de 200628, Cajanal le reconoció la pensión de vejez en cuantía equivalente a $717.259,53, esto es con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años, condicionada al retiro definitivo del servicio.
A partir del 1º de enero de 2012, el director regional del ICBF, regional Magdalena, le aceptó la renuncia al cargo de técnico administrativo código 3124, grado 9. 26 Folios 97 y 98. 27 Página 112. 28 Cuaderno 2, páginas 66 al 68. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp 41.3. Con ocasión del retiro definitivo del servicio, la pensión de vejez fue reliquidada con la Resolución 004035 del 20 de junio de 201229, con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años, en cuantía a $907.822, efectiva a partir del 1° de enero de 2012, con exclusión de las primas de vacaciones y navidad, la bonificación especial de recreación, el subsidio de alimentación, el 2.5% de estímulo del ahorro al no estar enlistadas en el Decreto 1158 de 1994. 41.4.
Por medio de la Resolución UGM 055312 del 3 de septiembre de 2012 fue modificada la decisión 56520 del 28 de octubre de 2006, en el sentido de reliquidar la pensión de vejez en los términos previstos en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con la tasa de reemplazo del 79.37% del promedio de lo percibido durante los últimos 10 años, es decir entre el 6 de marzo de 2001 y el 5 de marzo de 2011, en cuantía $960.771, efectiva a partir del 1º de enero de 2012. 42.
Aunado a lo anterior, si bien la resolución mediante la cual se dio cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena no fue allegado al expediente, lo cierto fue que la Ugpp señaló que el incremento correspondió a $295.68830. 43. Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, sobre la pensión reconocida a Manuela Torres Alvear, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral. 44.
Tampoco excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que al 30 de junio de 199531 contaba con más de 40 años de edad32; ii) demostró que completó más de 20 años de servicio33 y iii) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. 45.
En cuanto al 2.5% de estímulo de ahorro esta Corporación se refirió en los siguientes términos «por disposición expresa del Decreto 3596 de 2003 el fomento al ahorro se considera constitutivo de asignación básica mensual, por lo cual es computable 29 Cuaderno 2, páginas 133 a 135. 30 Cuaderno 1, página 184. 31 Fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del orden territorial. 32 Toda vez que nació el 16 de marzo de 1951. 33 En virtud del certificado laboral, suscrito el 12 de marzo de 2012 por el ICBF en cual se indicó que laboró entre el 1º de julio de 1973 y el 31 de diciembre de 2011. 18 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp para efectos de liquidar la indemnización por supresión del cargo reconocida, teniendo en cuenta que se encontraría implícitamente estipulado por el numeral 1 del artículo 140 del Decreto 1572 de 1998 relativo a la ‘Asignación básica mensual’»34 46.
Finalmente, valga resaltar que en la sentencia del 28 de agosto de 201835 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «[n]o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada». 47.
Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 20 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena no incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 y, por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta la Ugpp. 2.6. Costas 48.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3. Conclusión 49. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de la causal invocada, esto es la señalada en el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 34 Sentencia proferida el 17 de abril de 2013, expediente 25000-23-25-000-2007-00750-01 (1857- 09), por la Sección Segunda, Subsección A. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 19 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01236-00 (4206-2018) Demandante: Ugpp F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Ugpp presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 20 de septiembre de 2017, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. No condenar en costas.
Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. VMT