CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dos (02) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 25000-2342-000-2016-05953-01 (3428-2021) Demandante: Álvaro Bernal Segura Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON - Tema: Topes pensionales.

Aplicación de la sentencia C - 258 de 2013 de la Corte Constitucional Decisión: Confirma la decisión que niega las pretensiones. Condena en costas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA / LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1. La Sala de Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia del 27 de mayo de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A1, negó las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda2 2. El señor Álvaro Bernal Segura, actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo demandó al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON-, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 2.1.1.

Pretensiones 3. Declarar la nulidad del Oficio 20162000045261 de 12 de mayo de 2016 expedido por la entidad demandada, por el cual se le negó su solicitud de inaplicación de la 1 Con ponencia del magistrado José María Armenta Fuentes. 2 Expediente digitalizado en el índice 9. Archivo «10ED_CUADERNO1_03DEMANDA.pdf». Radicado: 25000-2342-000-2016-05953-01 (3428-2021) Demandante: Álvaro Bernal Segura 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia C- 258 de 2013 que limitó el tope de todas las mesadas pensionales reconocidas con amparo del régimen especial de pensiones de Congresistas, a la suma de 25 smlv de manera automática y la devolución de las sumas que se dejaron de pagar en virtud de la misma. 4.

Como consecuencia de la nulidad y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la entidad demandada a reembolsarle las sumas de dinero que resulten como diferencia de las mesadas pensionales dejadas de pagar, debidamente indexadas de acuerdo con el IPC. 5. Adicionalmente solicitó que se condene a FONPRECON al pago de intereses moratorios desde el 1.° de julio de 2013, hasta la fecha de pago efectivo, de conformidad con lo establecido en el inciso 3.° del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 4.° del artículo 195 ibidem. 2.1.2.

Fundamentos fácticos 6. Como sustento de las pretensiones se enunciaron los siguientes hechos: 7. La Corte Constitucional profirió la sentencia C-258 de 2013 a través de la cual se estableció que para el reconocimiento de pensiones se tendrían en cuenta solamente los factores de salario sobre los cuales se hubiere realizado cotizaciones, empleando como IBL lo señalado en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y, que no habría pensiones con mesadas superiores a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 8.

En virtud de lo anterior, FONPRECON limitó, las pensiones, a la cantidad de 25 SMLMV, a través de la Resolución 0443 del 12 de julio de 2013, pero sin intervención de los afectados, incluyendo al accionante. 9. Por ello, se iniciaron contra los pensionados trámites de revisión de los expedientes pensionales, en los cuales no se les vinculó para el ejercicio de sus derechos fundamentales, los cuales culminaron con demandas de lesividad, contra los afectados, a quienes no se les inició el trámite de revocatoria directa, establecido en los artículos 93 a 97 de la Ley 1437 de 2011, ni se les llamó a conciliación prejudicial en los términos del Decreto 1716 de 2009, con lo que se les desconoció el derecho al debido proceso. 10.

El accionante, elevó petición ante la entidad el 27 de abril de 2016, buscado el reembolso de las sumas cuyo pago se suspendió desde el mes de julio de 2013, en virtud de la aplicación de la sentencia C - 258 de 2013. Radicado: 25000-2342-000-2016-05953-01 (3428-2021) Demandante: Álvaro Bernal Segura 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.

En respuesta de lo anterior, la demandada emitió el Oficio 20162000045261 del 12 de mayo del 2016, mediante el cual negó solicitud. 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación 12. Se indicaron como desconocidos por la entidad, el Preámbulo y los artículos 1.°, 2.°, 6.°, 13, 21, 29, 42, 46, 48, 58, 83, 209 de la Constitución Política de Colombia 13.

De orden legal se desconocieron los artículos 3, 4, 93 a 97, 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011; 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, 17 de la Ley 4 de 1992 y el Acto legislativo 01 de 2005 14. Según se indicó en la demanda, el acto demandado incurrió en expedición con infracción de las normas en que debía fundarse pues se profirió sin aplicar las normas que regulan el procedimiento administrativo y se omitió el trámite de revocatoria directa y la conciliación prejudicial; se encuentra afectado de falsa motivación por cuanto se fundamentó en la sentencia C- 258 de 2013, pero sin aplicar de forma correcta, pues no se respetó el debido proceso ni se vinculó al afectado en la actuación administrativa. 15.

De igual manera se desconoció el principio de la doble instancia administrativa, pues no se le permitió ejercer recursos contra el acto administrativo. Finalmente indicó que se incurrió en desviación de poder, pues el acto se expidió con fines distintos a los previstos por la ley, toda vez que se usó la sentencia C-258 como excusa para reducir pensiones sin procedimiento legal. 2.2.1.

Contestación de la demanda 16. FONPRECON3, a través de apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda indicando que, el acto administrativo cuestionado, fue proferido acorde con el ordenamiento jurídico, porque el ajuste automático de las pensiones reconocidas bajo el régimen especial de congresistas fue ordenado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-258 de 2013, por lo que no se requería reliquidación ni procedimiento administrativo previo. 17.

Además, la entidad no modificó la pensión, sino que respondió negativamente a una solicitud de restablecimiento que era improcedente por lo que no se vulneraron los derechos fundamentales del accionante. 3 Ibidem. Archivo « 25ED_CUADERNO1_18CONTESTACIONDEMAND.pdf». Radicado: 25000-2342-000-2016-05953-01 (3428-2021) Demandante: Álvaro Bernal Segura 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.

Según lo explicó el acto demandado no se expidió con razones engañosas o simuladas, tampoco se incurrió en expedición irregular pues no se aplicó la segunda instancia al tratarse de una entidad descentralizada. No hubo una motivación oculta de la entidad, ni desviación de poder en el acto demandado pues el acto administrativo respondió de forma correcta la petición elevada por el demandante. 19.

Finalmente indicó que no se desconoció el derecho de defensa, pues el acto se fundamentó correctamente en la ley y jurisprudencia y finalmente precisó que ese no es el escenario para discutir los efectos de la sentencia de la Corte Constitucional C-258 de 2013 pues se afectaría en principio de la cosa juzgada constitucional. 2.3. Sentencia de primera instancia4 20.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia proferida el 27 de mayo de 2021 negó las pretensiones de la demanda formulada por el señor Bernal Segura. 21. Para tal efecto indicó que la Corte Constitucional profirió la sentencia C – 258 de 2013 en virtud de la cual recordó que según el constituyente (artículo 48) no habría pensiones superiores a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Allí precisó la Corte que la autoridad administrativa tenía la obligación de reajustar inmediatamente todas las mesadas pensionales al límite constitucional contenido en el Acto Legislativo 01 de 2005, sin necesidad de efectuar liquidación alguna, pues de lo contrario, se vulneraría la voluntad del constituyente derivado y del legislador. 22.

Además, la Corte señaló que discutir una decisión de constitucionalidad en vía gubernativa o en la jurisdiccional contenciosa administrativa, repercute en una pretermisión y en una posible afectación de los principios de supremacía constitucional, de la cosa juzgada constitucional y de los derechos y principios ponderados y protegidos en el fallo adoptado por la Corte Constitucional (T- 615 de 2015). 23.

Encontró como demostrado que el demandante prestó sus servicios personales al Estado y al acreditar los requisitos para acceder al reconocimiento de pensión de jubilación, la entidad ahora demandada le hizo el reconocimiento pensional por medio de la Resolución 1526 de 29 de diciembre de 1994. Posteriormente, en cumplimiento de órdenes judiciales la referida pensión fue limitada (sentencia C- 4 Folios 135 y s.s. Radicado: 25000-2342-000-2016-05953-01 (3428-2021) Demandante: Álvaro Bernal Segura 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 258 de la Corte Constitucional) a una cuantía equivalente a un tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Por tanto, como la pensión del demandante superaba en su monto el límite constitucional establecido, resultaba imperativo que la demandada en acatamiento de la citada sentencia C-258 de 2013, realizara la reducción al tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales. Además, esa sentencia no estableció excepciones, porque habría vulnerado el derecho fundamental a la igualdad. 24.

También declaró la providencia en mención, que debía procederse a aplicar la limitación de manera inmediata por parte de la autoridad administrativa a efectos de no vulnerar más la sostenibilidad económica y financiera del sistema de seguridad en pensiones dada la demora en el trámite y conclusión de los procedimientos administrativos. 25.

Concluyó entonces que la decisión de reducir el monto de la mesada pensional del demandante a la suma equivalente a los 25 salarios mínimos legales mensuales, no ocurrió sin el adelantamiento de manera previa de un procedimiento administrativo, como lo reclama el demandante. Por tanto, no se estructuran los vicios de nulidad endilgados en la demanda al acto administrativo acusado. 26.

No se pronunció sobre la condena en costas. 2.5. El recurso de apelación 26. El apoderado del demandante5 interpuso recurso de apelación, donde solicitó revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda. 28. Al efecto, explicó que FONPRECON no cumplió, bajo ningún criterio, con lo ordenado para tales efectos por la Sentencia C-258 de 2013 y la ley, al aplicar «de tajo», un descuento que debía haberse realizado llevando a cabo un procedimiento administrativo de carácter particular, a través del cual se le asegurara al ciudadano afectado sus derechos de audiencia y defensa, a lo sumo y ojalá aplicando para tales efectos lo dispuesto por los artículos 34 a 44 del CPACA. 29.

Adujo que la Resolución 443 de 12 de julio de 2013 no fue publicada por la entidad demandada de la forma que ordena el artículo 65 de la ley 1437 de 2011, que obligaba a emitir «actos de carácter particular con respecto a cada afectado por su actividad». Finalmente indicó que deben reconocérsele las sumas que le fueron descontadas por no tener sustento legal la actuación de FONPRECON. 5 Idem.

Archivo «027_MemorialWeb_Recurso.pdf». Radicado: 25000-2342-000-2016-05953-01 (3428-2021) Demandante: Álvaro Bernal Segura 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público 2.6.1. En esta oportunidad tanto las partes como el agente del Ministerio Público guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 30. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 31. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 3287 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.

No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 32. En el presente caso, el demandante es apelante único, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido en el escrito de apelación. 3.2.

Problema jurídico 33. Corresponde a la Sala de Subsección determinar ¿si FONPRECON estaba facultado legalmente para ajustar de manera automática la mesada pensional del señor Álvaro Bernal Segura al monto de 25 smlmv, a partir del 1.° de julio de 2013, en cumplimiento de la sentencia C-258 de 2013 sin agotar la actuación administrativa previa a dicha determinación? 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 7 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Radicado: 25000-2342-000-2016-05953-01 (3428-2021) Demandante: Álvaro Bernal Segura 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.

Para resolver este cuestionamiento la Sala se referirá a la sentencia C-258 de 2013 y sus efectos; y en segundo lugar, abordará el caso concreto para establecer si la pensión reconocida al actor debe ajustarse a 25 SMLMV en virtud de lo ordenado por dicha Corporación. 3.3. Marco normativo y jurisprudencial. Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional. 35.

La Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 2013 declaró inexequibles las expresiones «durante el último año y por todo concepto», «Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal», contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que establece el régimen especial para los miembros del Congreso de la República, también aplicable a los Magistrados de Altas Cortes y a otros cargos a los que se extiende esa normativa, así como la expresión «por todo concepto», contenida en su parágrafo y, declaró exequibles las restantes expresiones de dicha disposición, relativas «al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable», en el entendido que: (i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo;

(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas; (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso;

(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. 36. Según el máximo tribunal constitucional, el régimen pensional contenido en la Ley 4ª de 1992 consagraba un beneficio excesivo en favor de un sector de la población, que, por regla general, tenía el carácter de privilegiado, lo cual constituía un grave sacrificio de los principios y fines de la seguridad social. 37.

En relación con el tope de 25 smlmv que deben tener las mesadas de las pensiones reconocidas con fundamento en el régimen especial de congresistas, explicó que no constituye una medida regresiva y atiende el límite que siempre se ha fijado en el ordenamiento jurídico, en especial, en Ley 797 de 2003 y el Acto Legislativo 1.° de 2005: Radicado: 25000-2342-000-2016-05953-01 (3428-2021) Demandante: Álvaro Bernal Segura 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Tal como se señaló en las sentencias C–089 de 1997 y C–155 de 1007, debe acudirse a las reglas de tope contenidas en la normativa legal y constitucional vigente, pues ellas reflejan la decisión democrática del Congreso en ejercicio de su facultad de establecer leyes y de reformar la Constitución. Así, tanto la Ley 797 de 2003 como el Acto Legislativo 01 de 2005 coinciden en una regla de tope de 25 smmlv, ese ha sido el criterio razonable fijado por el Congreso a partir de amplios debates y con fundamento en diferentes estudios aportados por el Ministerio de Hacienda y otros organismos públicos encargados de velar por la sostenibilidad del sistema de pensiones.

De igual manera, y como se explicó en precedencia, en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones, conforme a la cual las pensiones sí están sujetas tope y, ese tope es 25 smlmv. Para la Sala, ese criterio razonable debe tomarse en consideración en esta oportunidad con miras a eliminar los obstáculos que la inexistencia de topes en el régimen derivado del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 genera.» 38.

En la citada decisión judicial la Corte También planteó tres casos respecto de la aplicación de la sentencia C-258 de 2013, así: i) A partir de la referida providencia, ninguna pensión de jubilación causada bajo el régimen especial de congresistas (artículo 17 de la Ley 4ª de 1992), puede reconocerse o liquidarse «por fuera de las condiciones que fijan la interpretación conforme a la Constitución». ii) Como efecto inmediato del aludido fallo y sin necesidad de reliquidación, desde el 1.º de julio de 2013, ninguna mesada podrá exceder 25 SMLMV, por lo que «[…] deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa». iii) Para efectos de revocar o liquidar las pensiones de jubilación reconocidas conforme al artículo 17 de la Ley 4ª de 1993, obtenidas con fraude a la Ley o con abuso del derecho, deberá adelantarse un procedimiento administrativo que observe el debido proceso, y las decisiones serán susceptibles de controvertir ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

Respecto del último punto ordenó: «Cuarto.- Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013». 39.

Es importante indicar que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional estableció una distinción entre las pensiones adquiridas con y sin fraude a la ley o abuso del derecho. Dentro de la segunda categoría —esto es, pensiones obtenidas sin fraude a la ley ni abuso del derecho—, la Corte Constitucional identificó dos situaciones diferenciadas: Radicado: 25000-2342-000-2016-05953-01 (3428-2021) Demandante: Álvaro Bernal Segura 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Primera situación: Corresponde a derechos pensionales causados al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, adquiridos cumpliendo todos los requisitos legales, conforme a los criterios jurisprudenciales vigentes, bajo la convicción de actuar de buena fe y con base en los factores salariales de cotización establecidos por el Gobierno Nacional, no por decisión del cotizante. - Segunda situación: Comprende aquellos casos en los que, si bien no se configura abuso del derecho ni fraude a la ley, no puede afirmarse que se haya cumplido íntegramente con las condiciones exigidas para acceder al régimen pensional previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. 40.

Para determinar lo anterior, la Corte Constitucional atendió a que el régimen previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 se extendió a funcionarios que, al 1.° de abril de 1994, no estaban cobijados por el régimen especial. En consecuencia, consideró que dichos servidores no podían ser beneficiarios del mismo, y que, por tanto, «obtuvieron una liquidación o reliquidación de la pensión con clara desproporción, en relación con la que les habría correspondido en una aplicación conforme a la Constitución del mencionado régimen». 41.

La Corte Constitucional dispuso un tratamiento diferenciado por parte de las entidades de seguridad social para cada una de estas situaciones: • En relación con los derechos pensionales causados al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, respecto de beneficiarios que efectivamente se encontraban en el régimen especial al 1º de abril de 1994 y que cumplieron todos los requisitos legales, la Corte reiteró que las mesadas pensionales debían «ser ajustadas, sin necesidad de hacer reliquidaciones caso por caso, hasta bajar a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, tope pensional que fue dispuesto por el Constituyente como razonable.

Es decir, aquí no se trata de una reliquidación sino de un ajuste hacia el futuro». • En cuanto a los derechos pensionales reconocidos con fundamento en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, pero sin cumplir la totalidad de las exigencias para la aplicación de dicho régimen —según la interpretación de la Corte Constitucional—, y sin que se configure abuso del derecho o fraude a la ley, el alto tribunal estableció que las entidades de seguridad social competentes deben revisar o reliquidar las mesadas pensionales mediante el procedimiento administrativo previsto en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003.

Esta revisión procede incluso si las mesadas están por debajo del tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, siempre Radicado: 25000-2342-000-2016-05953-01 (3428-2021) Demandante: Álvaro Bernal Segura 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantizando el derecho al mínimo vital.

En este punto, la Corte Constitucional dispuso: «Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia.»8. 42.

En cumplimiento de la sentencia C-258 de 2013 proferida por la Corte Constitucional, el Fondo de Previsión Social del Congreso expidió la Resolución 443 del 12 de julio de 2013, mediante la cual adoptó medidas orientadas a garantizar la ejecución de las órdenes impartidas por el alto tribunal constitucional. En dicha resolución se dispuso: «ARTÍCULO PRIMERO: Adoptar las medidas tendientes al cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013.

ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar a la Oficina Asesora de Planeación y Sistemas del Fondo de Previsión Social del Congreso que se realicen las modificaciones pertinentes al Sistema de Nómina de Pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, parametrizándolo a efecto de que a partir del 1 de julio de 2013, ninguna mesada pensional supere los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]

ARTÍCULO CUARTO: Comunicar a todos y cada uno de los pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República cuya mesada pensional supere 25 smmlv, que a partir del 1 de julio de 2013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smmlv conforme a lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013». 43.

La Corte Constitucional, en la Sentencia T-615 de 2015, estableció que la Resolución 443 de 2013 constituye un acto general de cumplimiento de una sentencia judicial, razón por la cual no es susceptible de control de legalidad. 44. Posteriormente, en la Sentencia SU-579 de 2019, en la que se acumularon diversas acciones de tutela, los accionantes alegaban que para aplicar el límite pensional de 25 SMLMV era necesario agotar previamente un procedimiento administrativo que garantizara el derecho de audiencia y defensa.

No obstante, la Corte se apartó de dicho entendimiento, con base en las siguientes consideraciones: 8 (i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo. (ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.

(iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso. Radicado: 25000-2342-000-2016-05953-01 (3428-2021) Demandante: Álvaro Bernal Segura 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Carácter vinculante de la Sentencia C-258 de 2013: Esta providencia fundó una línea jurisprudencial que ordena a todas las entidades que administran regímenes pensionales financiados con recursos públicos, reajustar automáticamente las mesadas que excedan los 25 SMLMV.

Esta tesis ha sido reiterada en sentencias como T-892 de 2013, T-320 de 2015 y SU-210 de 2017. - El reajuste debe operar de manera automática, sin necesidad de iniciar un proceso de reliquidación, dado que se trata de un mandato constitucional de obligatorio cumplimiento. En la Sentencia T-615 de 2015, se argumentó que exigir un procedimiento administrativo resultaría desproporcionado y contrario a los fines de la providencia, pues permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales, afectando los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad. - Finalidad del límite pensional: La orden de reajustar automáticamente las pensiones a partir del 1° de julio de 2013 tuvo como propósito limitar las excesivas subvenciones otorgadas por el sistema pensional a poblaciones privilegiadas.

Permitir procedimientos administrativos posteriores a esa fecha implicaría una vulneración continua de los principios de sostenibilidad fiscal e igualdad, tal como lo constató la Corte Constitucional. - Aplicación retroactiva del límite: La orden contenida en la Sentencia C- 258 de 2013 también aplica a pensiones reconocidas con anterioridad a su expedición, dado que los topes pensionales ya estaban previstos en el ordenamiento jurídico a través de las Leyes 4ª de 1976, 71 de 1988, 100 de 1993 y 797 de 2003. - Naturaleza de los actos administrativos de ajuste: Los actos mediante los cuales los fondos de pensiones comunicaron el ajuste de las mesadas al tope de 25 SMLMV tienen el carácter de actos de ejecución de una providencia judicial, en los que las autoridades administrativas se limitaron a cumplir lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013. 45.

En este sentido, conforme a la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, las decisiones y actuaciones adoptadas por Fonprecon para materializar el ajuste pensional ordenado por la Sentencia C-258 de 2013 constituyen actos de ejecución amparados por la cosa juzgada constitucional, razón por la cual no son susceptibles de recursos administrativos ni de control judicial, en tanto no modifican, crean ni extinguen situación jurídica alguna.

Radicado: 25000-2342-000-2016-05953-01 (3428-2021) Demandante: Álvaro Bernal Segura 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.2. Lo acreditado en el proceso 46. De acuerdo con lo señalado en el Oficio demandado 20162000045261 de 12 de mayo de 2016 se advierte del demandante lo siguiente: • Nació el 25 de junio de 1944 y acreditó más de 20 años de servicios en calidad de Representante a la Cámara desde 1970 hasta diciembre de 1993 actuando de forma discontinua. • Mediante Resolución 1526 de 29 diciembre de 1994 el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le reconoció pensión vitalicia de jubilación, que posteriormente fue reliquidada a través de la Resolución 0263 del 5 de marzo de 1996 de conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1359 de 1993. • A través de la Resolución 0443 del 12 de julio de 20139, el director general de la entidad demandada adoptó las medidas tendientes al cumplimiento de la sentencia C-258 de 2013 y ajustó entre otras, la pensión del actor, limitándola a 25 SMLMV. • El 5 de marzo de 2016 el actor solicitó la inaplicación de la sentencia C- 258 de 2013 y la devolución de las diferencias de lo dejado de cancelar por dicho concepto10, lo cual le fue negado a través del Oficio 20162000045261 de 12 de mayo de 201611. 47.

Como se aprecia de lo anterior es evidente que FONPRECON debía atender íntegramente las precisas órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, por lo que debía ajustar dicha prestación al tope de 25 SMLMV, sin necesidad de adelantar un procedimiento administrativo previo, so pena de incurrir en un abierto desacato a una orden judicial impartida en sede de control de constitucionalidad. 48.

En virtud de lo anterior, no le quedaba otra vía a FONPRECON, más que la de realizar el ajuste automático de la pensión que venía devengando el demandante en aras de acatar las pautas dadas por la Corte Constitucional y la materialización del Acto Legislativo 1 de 2005. 49. De acuerdo con ello, la actuación de FONPRECON no fue arbitraria ni modificatoria de la situación jurídica del actor; por el contrario, ocurrió en cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, vinculante para todas las autoridades públicas, por lo que a través del acto demandado no podía accederse 9 Expediente digital.

Archivo «20ED_CUADERNO1_13MEMORIAL- MEMORIALALLEGAREQUERIMIENTO.pdf». 10 Archivo «9ED_CUADERNO1_02ANEXOS.pdf». Idem. Folios 1 y s.s. 11 « Archivo «9ED_CUADERNO1_02ANEXOS.pdf». Idem. Folios 3 y s.s. Radicado: 25000-2342-000-2016-05953-01 (3428-2021) Demandante: Álvaro Bernal Segura 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al pedimento del actor consistente en la devolución de las sumas dejadas de percibir. 50.

En esa línea argumentativa es evidente que no le asistió razón al demandante cuando señaló que FONPRECON debió adelantar un procedimiento administrativo previo para reajustar su pensión, pues como quedó expuesto, en la sentencia SU SU-575 de 2019, la Corte Constitucional estableció que no era necesaria dicha exigencia para ajustar las mesadas pensionales a lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005 y además, los límites máximos de las pensiones fueron previstos en el ordenamiento desde la Ley 4 de 1976 y se siguieron reiterando en las Leyes 71 de 1988, 100 de 1993 y 797 de 2003. 3.4.

Condena en costas. 51. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 52.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 53. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 54.

En consecuencia, se impondrán costas de esta instancia al demandante por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. 55.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Radicado: 25000-2342-000-2016-05953-01 (3428-2021) Demandante: Álvaro Bernal Segura 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de mayo de 2021, por medio la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Álvaro Bernal Segura en contra de la Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON -, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante.

Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.