CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 29 de enero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño (sala segunda de decisión), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La señora Beny Luz Olaya Zabala, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 34572 de 16 de septiembre y RDP 49487 de 28 de diciembre, ambas de 2016, por las que se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar esa prestación, liquidada «[…] con la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el año anterior al estatus pensional […]», junto con la indexación, los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, 188 y 192 del CPACA. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que nació el 28 de marzo de 1960, prestó servicios como docente departamental, de manera interrumpida, desde el 1° de enero de 1980; y por colmar los requisitos legales, el 13 de mayo de 2016 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque dicha entidad consideró que sus servicios fueron del orden nacional. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 2°, 4°, 5°, 13, 23, 25, 29, 48, 53, 58, 83, 85 y 86 la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989 y el Decreto 2277 de 1977. Arguye que «[…] se vinculó como docente al Magisterio Oficial del orden territorial y Nacionalizado, y laboró por espacio de más de 20 años, [por tanto], es incuestionable que la PENSION GRACIA debe reconocerse a partir del momento en que reunió los requisitos señalados en las Leyes que regulan la materia [ ]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda.
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no. Propuso las excepciones que denominó inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. Afirma que la demandante «[ ] no demuestra tener vinculación como docente municipal antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que el nombramiento está otorgado por el FONDO EDUCATIVO REGIONAL de lo cual se desprende que dicho lapso es de CARÁCTER NACIONAL [ ]» (sic).
Además, su vinculación a partir del 23 de enero de 1993 tampoco se puede tener en cuenta, toda vez que «[ ] el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 [ ] establece que [ ] el régimen de los docentes vinculados con posterioridad al 01 de enero de 1990 es del orden NACIONAL […]» (sic). Agrega que «[ ] los salarios devengados por la demandante como docente del Departamento de Putumayo se cancelaron con recursos de la Nación y/o Sistema General de Participaciones [ ]» (sic) y «[ ] no basta que el docente tenga la condición de docente territorial, se requiere cumplir también el requisito de que no haya recibido [ ] otra pensión o recompensa de carácter Nacional [ ]». 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Nariño (sala segunda de decisión), mediante sentencia de 29 de enero de 2020, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[ ] acerca del primer lapso – antes del 31 de diciembre de 1980- la Sala lo tendrá por acreditado, con fundamento en la resolución de nombramiento, la resolución de traslado, el acta de posesión y la certificación de historia laboral.
En lo que concierne al carácter del vínculo, se tiene que le permite acceder a la pensión gracia [ ] dado el ente que la designó y la plaza ocupada»; y «[ ] en lo que respecta al segundo periodo, la Sala tendrá en cuenta el que corre desde el 28 de enero de 1993, en razón que así se incluye en el certificado laboral [ ]» (sic). En consecuencia, declaró «[ ] que las mesadas causadas con anterioridad al 11 de octubre de 2014 se encuentran prescritas […]», decretó la nulidad de los actos acusados y ordenó a la entidad demandada «[ ] reconocer a [la actora] partir del 28 de diciembre de 2010 [ ] la pensión gracia en cuantía del 75% de todos los factores salariales que legalmente le corresponden, devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, es decir, el comprendido entre el 28 de diciembre de 2009 y el 28 de diciembre de 2010 [ ]» (sic). 1.4 El recurso de apelación. La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, en el cual insiste en sus argumentos de contestación de la demanda, en el sentido de que la demandante «[ ] no demuestra tener vinculación como docente municipal antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que, el nombramiento est[á] otorgado con el Fondo Educativo Regional, de lo cual se desprende que dicho lapso es de CARÁCTER NACIONAL [ ]» (sic); y «[ ] el tiempo de servicio prestado por [ella] a partir del 28 de enero de 1993 no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia por ser este de carácter NACIONAL, es decir, si bien es docente oficial, no es del orden municipal sino Nacional.
Se desestima en virtud de lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual establece que el carácter del régimen de los docentes vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1990 es de orden Nacional [ ]» (sic). Añade que, «[ ] en el evento de confirmar la decisión del A QUO, en cuanto a ordenar a la Entidad a reconocer y pagar la pensión gracia, [ ] no condenar en costas a la Entidad [ ]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 12 de febrero de 2021 y admitido por esta Corporación a través de auto de 8 de noviembre siguiente, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 13 de diciembre de 2022, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la demandada para reiterar sus argumentos de apelación y agregar que «[ ] la prestación solicitada se torna completamente improcedente en favor de la demandante, ya que en términos legales a partir de la promulgación de la Ley 60 de 1993 todos los docentes vinculados al servicio, tanto de la educación básica primaria, básica secundaria y media se consideran de orden nacional, y se rigen por el régimen pensional de los docentes del orden Nacional [ ]» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como profesora con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo aduce la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario en el expediente digital, que obra en el índice 2 de Samai, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento, la demandante nació el 28 de marzo de 1960. b) Resolución 11 de 11 de marzo de 1980, por medio de la que el intendente nacional del Putumayo, «como presidente de la junta administradora del Fondo Educativo Regional del Putumayo», resolvió: «[ ] ART[Í]CULO PRIMERO: A partir del 1° de enero de 1980 adscríbese al Fondo Educativo Regional del Putumayo, los siguientes planteles educativos y nómbrase sus respectivos docentes: [ ] ZONA ESCOLAR DE PUERTO LEGUIZAMO [ ] 11.
Escuela RM Lagarto Cocha. 14. Benny Olaya Zabala [ ]» (sic). Acto firmado por el referido nominador, los secretarios de educación y hacienda de la entonces intendencia, el representante del vicariato apostólico y el «Delegado Mineducación Ptyo.» (sic). La designada se posesionó el 16 de agosto de 1980 con la observación de que prestó servicios desde el 1° de enero anterior. c) Decreto 17 de 28 de enero de 1993, por conducto del cual la alcaldesa de Puerto Leguizamo (Putumayo) nombra a la accionante, «[ ] para desempeñar el cargo docente en la Escuela San Juan Bosco de la Tagua en reemplazo del licenciado [ ] a quien se le aceptó la renuncia [ ]»; y ordena el envío de la copia del acto administrativo «[ ] al Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER Putumayo, Dirección de Núcleo de Puerto Leguizamo [ ]» (sic). d) De acuerdo con «CERTIFICADO HISTORIA LABORAL», emitido el 10 de octubre de 2012 por la secretaría de educación del Putumayo, la demandante trabajó en virtud de la Resolución 11 de 11 de marzo de 1980, desde el 1º de enero de ese año hasta el 31 de enero de 1982; nombrada luego, a través de Decreto 17 de 28 de enero de 1993, a partir de ese día y estaba activa para la fecha de expedición de ese documento.
Indica que el primer nombramiento fue de carácter nacionalizado y el segundo nacional. e) En «Certificación Salarial» de 23 de mayo de 2011, la precitada secretaría señala que la educadora entre enero de 2010 y el mismo mes de 2011 devengó sueldo mensual básico, auxilio de movilización y primas de vacaciones, alimentación y navidad. f) Certificado de antecedentes disciplinarios elaborado el 12 de julio de 2011 por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que la citada profesora no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. g) Resoluciones RDP 34572 de 16 de septiembre y RDP 49487 de 28 de diciembre, ambas de 2016, con las que la entidad demandada negó la petición de pensión gracia de 13 de mayo del mismo año, formulada por la accionante, pues «[…] los tiempos de servicio aportados [ ] fueron prestados con nombramiento del orden nacional [ ]» (sic).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 28 de marzo de 1960 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 13 de mayo de 2016 la actora pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con las Resoluciones enjuiciadas (RDP 34572 de 16 de septiembre y RDP 49487 de 28 de diciembre, ambas de 2016), puesto que, en criterio de la entidad, su vinculación a la docencia fue de carácter nacional.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la naturaleza de los nombramientos a través de los cuales la demandante prestó servicios como docente. Para dilucidar la problemática planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, en lo atinente al período laborado por la actora en la entonces intendencia nacional del Putumayo del 1º de enero de 1980 al 31 de enero de 1982 (2 años y 1 mes), obran en el plenario el acto de nombramiento y la certificación de la secretaría de educación del Putumayo, en los que se advierte que la designación de la docente se efectuó por el intendente nacional de la entidad territorial y que el carácter de su vinculación fue nacionalizado.
Asimismo, aunque en este caso el nominador haya actuado «como presidente de la junta administradora del Fondo Educativo Regional del Putumayo» y adscrito el plantel en el que nombró a la accionante a aquel Fondo, ello no permite deducir que esa vinculación sea del orden nacional, como lo alega la UGPP, puesto que dichos fondos podían atender los gastos generados por los servicios educativos de los docentes tanto nacionales como nacionalizados.
En esos términos, lo sostuvo el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), así: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Así las cosas, contrario a lo afirmado por la UGPP, en este caso no es dable concluir que la vinculación de la accionante desde 1980 fue del orden nacional porque se realizó en una plaza adscrita al FER del Putumayo, puesto que, como se ha visto, también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos, cuanto más si en la Resolución 11 de 11 de marzo de 1980 se advierte que la designación no emanó directamente del Ministerio de Educación Nacional16, sino que únicamente intervino su delegado ante la entonces intendencia. En consecuencia, el interregno comprendido entre el 1º de enero de 1980 y el 31 de enero de 1982 es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada y con este la actora satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, como lo concluyó el a quo.
En lo atañedero al lapso trabajado del 28 de enero de 1993 al 10 de octubre de 2012 en Puerto Leguizamo (Putumayo), se evidencia que, a través de Decreto 17 de 28 de enero de 1993, la alcaldesa nombró a la accionante, en propiedad, como maestra de una escuela del municipio. De igual forma, se destaca que, contrario a lo aducido por la UGPP, la naturaleza de la vinculación de la accionante a partir de 1993 (i) fue determinada por el acto administrativo de nombramiento, (ii) no mutó a nacional por ser posterior al 1º de enero de 1990 y (iii) tampoco impedía que la educadora accediera al reconocimiento de la prestación deprecada, toda vez que, como se explicó en el marco jurídico, el artículo 15 (ordinal 2º) de la Ley 91 de 1989 estableció la compatibilidad entre las pensiones gracia y ordinaria de jubilación, pues, según el ordenamiento que regula la primera, es suficiente que la interesada demuestre haber servido como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizada en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años), siempre y cuando alguna de estas haya sido con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
En este orden de ideas, obsérvese que la plaza que ocupó la accionante desde 1993 estaba a cargo del municipio antes referido y su nombramiento se produjo sin intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional, motivo por el cual ese lapso se debe contabilizar para el reconocimiento de la pensión gracia. Por tanto, la Sala no comparte el desconocimiento que realizó la accionada de los lapsos anotados, toda vez que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración que se niegue una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en interpretaciones erradas de la norma aplicable a cada caso y de ciertos elementos de prueba.
Ahora bien, esta subsección también aclara que reposa en el expediente «certificado historia laboral» de 10 de octubre de 2012 de la secretaría de educación del Putumayo, en el que figura que el segundo vínculo de la demandante fue de carácter nacional; sin embargo, como se analizó, el contenido del acto de nombramiento permite inferir que la vacante en la que fue designada pertenecía al municipio de Puerto Leguizamo; en consecuencia, debe darse prevalencia al Decreto que originó la relación laboral a partir del 28 de enero de 1993, con lo que se salvaguarda la primacía del derecho sustancial sobre el formal.
Por lo expuesto, la Sala no comparte que la parte accionada aduzca que los servicios de la actora en la otrora intendencia del Putumayo y en Puerto Leguizamo fueron nacionales, habida cuenta de que, según se ha explicado, los medios de prueba permiten concluir que ella se desempeñó como maestra nacionalizada y territorial. Recuérdese que los actos administrativos aportados al expediente, analizados con fundamento en las reglas de la sana crítica, son suficientes para generar certeza acerca de la naturaleza de los mencionados vínculos, por cuanto la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que aquellos comportan prueba idónea de la calidad del educador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en la mencionada sentencia de unificación, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido la docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la actora los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora nacionalizada y territorial por más de veinte (20) años (los cumplió el 28 de diciembre de 2010, fecha en la que consolidó su estatus pensional), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (1º de enero anterior), contar con 50 años de edad (28 de marzo de 2010) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razones por las que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Por último, dado que la entidad demandada en el recurso de apelación solicita se revoque en su totalidad la sentencia apelada, lo cual incluye la condena en costas, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses dla demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada.
Por último, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 29 de enero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño (sala segunda de decisión), que accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Beny Luz Olaya Zabala contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la entidad accionada. 3º. Reconócese personería al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, con cédula de ciudadanía 79.803.031 y tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder a él conferido. 4º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS