Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: PHARMACEUTICAL HEALTH CARE S.A.S. Accionado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
Se declara improcedente. No se cumplen los requisitos generales de procedencia de relevancia constitucional y subsidiariedad. Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la accionante contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La sociedad Pharmaceutical Health Care S.A.S. solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 19 de abril de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del medio de control de controversias contractuales con el número de radicación 25000-23-36-000-2017-02386-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Refirió que el 6 de octubre de 2014 celebró con la sociedad Capital Salud EPS-S S.A.S. el “[…] CONTRATO DE SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS […] [con] modalidad pago por evento […]”, cuyo objeto es el “[…] suministro de medicamentos 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. POS y de alto costo vitales no disponibles, insumos y ambulatorios, bajo la modalidad pago por evento […]”. 2.2.
Relató que el 10 de noviembre de 2014 inició la ejecución del contrato. 2.3. Señaló que para la ejecución del referido negocio jurídico “[…] incurrió en gastos de habilitación de locales comerciales, contratación de personal y adquisición de medicamentos […]”, por la suma aproximada de “[…] a tres mil quinientos millones de pesos ($3.500.000.000,oo) […]”. 2.4.
Sostuvo que el representante legal de la sociedad Capital Salud EPS-S S.A.S., mediante Oficio núm. 112142096988 de 20 de noviembre de 2014, dio por terminado el contrato, en razón a que: (i) las pólizas de cumplimiento aportadas no aseguraban el valor acordado; y (ii) la ejecución del contrato debió iniciar el 6 de octubre de 2014 y no el 10 de noviembre de 2014. 2.5.
Afirmó que, por lo anterior, promovió la demanda de controversias contractuales núm. 25000-23-36-000-2017-02386-00/01 contra la sociedad Capital Salud EPS-S S.A.S., para que se declarara la nulidad del Oficio núm. 112142096988 y se repararan los daños ocasionados con la terminación anticipada del contrato. 2.6. Mencionó que la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 30 de abril de 2020, negó las pretensiones del medio de control. 2.7.
Informó que contra la anterior decisión presentó recurso de apelación y que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de la sentencia de 19 de abril de 2024, revocó el fallo de primera instancia, para en su lugar declarar la caducidad. 2.8. Señaló que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales porque incurrió en un defecto sustantivo, en un defecto fáctico y en un “[…] error fáctico […]”. 2.9.
Frente al defecto sustantivo indicó que existió una “[…] incorrecta […]” aplicación del literal j) de numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111. Al respecto expuso: “[…] [E]l Consejo de Estado pretendía que mi representada presentara la demanda ante el Tribunal de Arbitramento y simultáneamente presentara otra demanda ante la jurisdicción contenciosa en abierto desconocimiento de toda lógica procesal.
Pensemos desde el punto de vista práctico: cualquier demanda presentada ante la jurisdicción contencioso administrativa sería objeto de rechazo por cuanto el 1 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. asunto debía ser objeto de debate ante Tribunal de Arbitramento, así que esa posibilidad se descarta automáticamente.
En este orden de ideas, la interpretación armónica de nuestro ordenamiento jurídico impone que el trámite arbitral, debe ser considerado como término de suspensión de la caducidad, pues solo hasta su fracaso, la jurisdicción contenciosa asume competencia para conocer del asunto. Recordemos que la justicia arbitral no ha sido instituida con vocación de fracaso; por el contrario, la justicia arbitral esta instituida para descongestionar los despachos ordinarios y por lo mismo, está pensada para que se trasladen allí las controversias que ordinariamente conocería en este caso la jurisdicción contencioso administrativa.
Lamentablemente, los costos asociados a esa “justicia privada” hicieron que en nuestro caso, fracasara esa vía procesal y una vez agotada, se promoviera lo correspondiente ante la jurisdicción contenciosa. […] De manera tal que resulta evidente la concreción del defecto en la providencia, pues se encasilla perfectamente en al menos tres de los escenarios esgrimidos por la Corte Constitucional: (i) en primer lugar, el literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, como fundamento de la decisión no era aplicable al caso por cuanto en el presente caso, debía ser interpretada armónicamente con la Ley 1563 de 2012 (arbitramento), y;
(ii) en segundo lugar, por que desconoce la norma del ordenamiento jurídico que, si era aplicable al caso concreto, esto es, la ley 1563 de 2012 en consonancia con las disposiciones pertinentes de la Ley 1437 de 2011 […]”. 2.10. Sobre el defecto fáctico, refirió que la autoridad accionada incurrió en este por “[…] declarar como no probado el requisito contenido en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 […]”.
Al respecto indicó: “[…] la providencia incurre en un defecto factico, toda vez que el consejo de Estado dio por NO acreditado el cumplimiento de un requisito legal (oportunidad de la demanda), aun cuando ante ese supuesto fáctico el demandante no tuvo la oportunidad procesal de probar en contrario; ni se utilizaron las facultades oficiosas por parte del fallador para obtener material probatorio que desacreditara o confirmara tal supuesto factico [sic] […]”. [Negrilla original del texto]. 2.11.
En cuanto al “[…] error fáctico […]”, afirmó que la providencia judicial cuestionada debió limitarse a analizar los argumentos expuestos en el recurso de apelación, relacionados con: (i) la terminación anticipada y sin justa causa del contrato; (ii) la violación del debido proceso en el procedimiento de terminación del contrato; (iii) la ruptura del principio de equilibrio contractual; y (iv) la indemnización de perjuicios.
Al respecto expuso: “[…] [E]l Consejo de Estado opto [sic] por declarar oficiosamente la caducidad del medio de control, se abstuvo de analizar y emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto y obre [sic] las pruebas mismas, ya incorporadas al expediente. Por esa razón, independientemente del detalle y las formalidades que se desarrollaron en el proceso, lo cierto es que el debate judicial debía ser abordado 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. desde siete (7) aristas íntimamente ligadas y dependientes del “CONTRATO DE SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS SUSCRITO ENTRE PHARMACEUTICAL HEALTH CARE S.A.S. Y CAPITAL SALUD E.P.S. S.A.S. modalidad pago por evento” […]”.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…]
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia de PHARMACEUTICAL HEALTH CARE S.A.S., los cuales se encuentran consagrados en nuestra carta política y han sido vulnerados por las demandadas durante el medio de control de controversias contractuales radicado 25000-23-36-000-2017-02386-01.
SEGUNDO: ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO – SECCION TERCERA – SUBSECCIÓN “A” emitir una decisión donde analice de fondo la problemática puesta a su consideración en sede de apelación […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto]. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 8 de octubre de 2024, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela.
Asimismo, se vincularon en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso a la sociedad Capital Salud EPS-S S.A.S. y a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1.
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló, a través del magistrado ponente de la decisión cuestionada, que la acción de tutela no cumplía con el requisito de relevancia constitucional porque “[…] la sentencia cuestionada está fundada en circunstancias fácticas que se hallaron plenamente acreditadas y que evidenciaron que la demanda contractual ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se instauró por fuera de los términos inmodificables establecidos por la ley, hecho que debe ser imperativamente declarado por el juez2, aun si no fue discutido por ninguna de las partes, por tratarse la caducidad de un instituto regulado en normas de orden público y, por tanto, de ineludible cumplimiento […]”. 2 Que, además, está expresamente habilitado para ello de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 187 de la ley 1437 de 2011 (párrafo 13 de la sentencia). 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. 5.2.
Además, precisó que el medio de control de controversias contractuales había caducado “[…] cuando se presentó la solicitud de convocatoria del tribunal de arbitramento […]”. 5.3. Por último, indicó: “[…] 8. En suma, lo que expresa el fallo con base en el análisis puntual y exhaustivo de la normatividad pertinente, es que si la convocatoria para conformar el tribunal de arbitramento se hubiere presentado en tiempo –lo que no ocurrió– y ese procedimiento no se desarrolla por una causa que es atribuible al demandante –como la carga de pagar los honorarios y gastos del arbitramento– éste debe asumir las consecuencias de su conducta, entre estas, que no se sostengan los efectos de haber ejercido el derecho de acción en tiempo –la interrupción de la prescripción y la inoperancia de la caducidad–, no que deba simultáneamente presentar demanda ante la justicia arbitral y la de lo contencioso administrativo […]”. 5.4.
La sociedad Capital Salud EPS-S S.A.S. señaló, a través de apoderado judicial, que carecía de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que la presunta afectación de los derechos fundamentales de la accionante fue ocasionada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6.
Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19913, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20154, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20215, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20196.
VI.2. Cuestión previa 7. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de la solicitud de desvinculación procesal presentada por la sociedad Capital Salud EPS-S S.A.S. 8. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 20067, señaló lo siguiente: 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 4 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 5 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 7 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. […].
Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]”. [Negrilla fuera del texto]. 9.
Así las cosas, y teniendo en cuenta que la sociedad Capital Salud EPS-S S.A.S. fue demandada dentro del proceso de controversias contractuales, en el que se profirió la providencia que es objeto del presente mecanismo de amparo, la Sala considera que a esta entidad sí le asiste el interés jurídico para ser vinculada a esta acción constitucional. 10.
Por lo anterior, se negará la solicitud de desvinculación elevada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VI.3. Problemas jurídicos 11. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la providencia aquí cuestionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente, en un defecto fáctico, en un defecto sustantivo y en “[…] error fáctico […]”. 12. Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Requisitos generales y especiales de procedibilidad 13. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20128, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 14.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 15. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 16.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial9, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución10. 17.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 9 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”11 que encaje en dichos parámetros. 18.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 19.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VI.5. El caso concreto 20. La sociedad Pharmaceutical Health Care S.A.S. solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 19 de abril de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del medio de control de controversias contractuales con el número de radicación 25000-23-36-000-2017-02386-00/01. 21.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales de relevancia constitucional y subsidiariedad. VI.5.1. Del incumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad 22. La acción de tutela es un medio de defensa judicial que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, tiene carácter subsidiario, excepcional y residual.
Esto significa que por regla general este instrumento de protección de derechos fundamentales solo será procedente cuando se hayan agotado todos los medios de defensa judicial previstos por el legislador o cuando los mismos no sean idóneos para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados. 23. Se destaca que este carácter excepcional y residual se encuentra previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.
La norma aludida dispone: 11 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. “[…] CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]”. 24. De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal “[…] acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza […]”12, lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 25.
La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: “[…] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” “La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos.
Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto.
Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]”13. 26.
En este mismo sentido se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril de 2019, al respecto expuso lo siguiente: “[…] la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los 12 Corte Constitucional, Sala Plena, auto 132 de 16 de abril de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 13 Al respecto, ver Corte Constitucional.
Sentencias T-890 de 24 de noviembre de 2011, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio y T-580 de 26 de julio de 2006, M. P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]”14. 27.
Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. 28.
El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 29. Descendiendo al caso objeto de estudio, se observa que uno de los argumentos que sustenta esta acción consiste en el presunto “[…] error fáctico […]” de la autoridad judicial accionada porque en la providencia judicial debió limitarse a analizar los argumentos expuestos en el recurso de apelación, relacionados con: (i) la terminación anticipada y sin justa causa del contrato;
(ii) la violación del debido proceso en el procedimiento de terminación del contrato; (iii) la ruptura del principio de equilibrio contractual; y (iv) la indemnización de perjuicios. Al respecto expuso: “[…] [E]l Consejo de Estado opto [sic] por declarar oficiosamente la caducidad del medio de control, se abstuvo de analizar y emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto y obre [sic] las pruebas mismas, ya incorporadas al expediente.
Por esa razón, independientemente del detalle y las formalidades que se desarrollaron en el proceso, lo cierto es que el debate judicial debía ser abordado desde siete (7) aristas íntimamente ligadas y dependientes del “CONTRATO DE SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS SUSCRITO ENTRE PHARMACEUTICAL HEALTH CARE S.A.S. Y CAPITAL SALUD E.P.S. S.A.S. modalidad pago por evento” […]”. 30.
En criterio de la Sala, el argumento citado busca cuestionar un presunto desconocimiento del principio de congruencia de la sentencia de segunda instancia, porque la autoridad judicial se habría pronunciado sobre aspectos que no fueron expuestos en el recurso de apelación. 31. Esta Sala de Decisión ha sostenido que el recurso extraordinario de revisión, amparado en la causal 5°, es el medio judicial idóneo para controvertir la falta de congruencia externa y/o interna de la sentencia. Al respecto se dijo en el fallo de 16 de febrero de 202315: 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2019, expediente número 11001-03-15-000-2018-04033-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 16 de febrero de 2023. Exp. N° 11001-03-15-000-2023-6776-00. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. “[…] De la revisión del contenido de los argumentos planteados en esta acción de amparo es dable inferir que la inconformidad del actor se concreta en que la sentencia de 6 de julio de 2022 violó el principio de congruencia y la garantía constitucional de doble instancia porque no resolvió de fondo los planteamientos que se efectuaron contra la decisión de primera instancia. 39.
En ese sentido, para esta Sección el debate propuesto en el escrito de tutela está encaminado a demostrar que el fallo judicial incurrió en una nulidad por desconocer el principio de congruencia de la sentencia, en tanto que el juez contencioso se abstuvo injustificadamente de analizar los argumentos señalados en el recurso de apelación. 40.
En relación con el desconocimiento principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia, cabe traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Sala Octava Especial de Revisión de esta Corporación: [ ] La congruencia corresponde a un atributo de la decisión judicial y se traduce en la armonía que deber estar presente en su estructura interna, esto es, la parte motiva y resolutiva del fallo, como en la externa, entendida como la coherencia entre la decisión y lo pedido por las partes.
Este principio es una garantía de que gozan las partes para exigir del fallador una decisión que resuelva la controversia formulada, no solo frente a las pretensiones que formula el actor, sino respecto del pronunciamiento que el juez debe realizar de la defensa de quien funge como parte accionada y que, generalmente, se propone a título de excepciones.
Ahora, la congruencia en la decisión de segunda instancia está atada a la competencia del superior funcional y al examen que le corresponde realizar como consecuencia de la revisión de la providencia de primer grado y el reproche de los apelantes, para que, según su análisis, la revoque, modifique o si lo encuentra pertinente, la confirme, de acuerdo con el artículo 320 armonizado con el 281, ambos del CGP [ ]. 41.
En consecuencia, esta Sección debe concluir que la supuesta omisión que se atribuye por la parte actora a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es susceptible de ser invocada como causal de revisión, motivo por el cual la acción de amparo resulta improcedente ante el desconocimiento del principio de subsidiariedad […]”. [Negrilla fuera del texto]. 32.
En ese orden de ideas, la Sala considera que el argumento objeto de estudio es susceptible de plantearse a través de otro mecanismo de defensa judicial y, además, en el asunto de la referencia no se demostró la configuración de un perjuicio irremediable16. 16 Los requisitos para tal efecto son los siguientes: “[…] Es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y por tanto no puede ser retornado a su estado anterior (…) se presenta un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos: (1) el perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria;
(2) las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (3) el daño o menoscabo ha de ser grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable […]” (Sentencia T-348 de 1997). 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. VI.5.2.
Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 33. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental17 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones18. 34.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales19, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces20. 35.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación21, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto] 36.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202222 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: 17 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 18 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 19 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 20 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 21 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 22 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto]. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. 37.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202323. 38. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales24. 39.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales por haber incurrido, presuntamente, en un defecto fáctico y en un defecto sustantivo. 40. En síntesis, indicó que existió un defecto sustantivo porque se aplicó de manera incorrecta el literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, en razón a que la autoridad judicial pretendía que se interpusiera simultáneamente el medio de control de controversias contractuales y la demanda arbitral.
Además, señaló que conforme a la Ley 1563 de 12 de octubre de 201225, la convocatoria del Tribunal de Arbitramento suspendía el término de caducidad. 41. En cuanto al defecto fáctico manifestó que la accionada no le permitió aportar pruebas y omitió decretarlas de manera oficiosa, tendientes a demostrar que el medio de control había sido interpuesto oportunamente. 42.
En criterio de esta Sala de Decisión, la controversia propuesta por la accionante carece de relevancia constitucional porque pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 43. Al respecto, se observa que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la providencia cuestionada, señaló lo siguiente: “[…] La oportunidad de la demanda 23 Corte Constitucional.
Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 25 “por medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones”. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. 13.
Dado que se trata de un requisito procesal sin el cumplimiento del cual no es posible proferir sentencia de mérito, al encontrar acreditada su configuración, la Sala declarará probada de oficio la excepción de caducidad26. 14. En el texto inicial de la demanda27 la sociedad aseveró que la presentó dentro de la oportunidad legal establecida en la ley porque el contrato terminó el 27 de diciembre de 2014 –30 días después de recibida la comunicación de terminación de Capital Salud–, por lo cual el plazo estipulado para liquidarlo bilateralmente fenecía el 27 de abril de 2015 y por ello, en principio, el término para presentarla habría vencido el 28 de abril de 2017.
Sin embargo: (i) el 28 de octubre de 2015 presentó solicitud de conciliación prejudicial que suspendió el término por 2 meses y 28 días, y (ii) el 22 de marzo de 2017 presentó demanda arbitral, procedimiento en el que, a través de proveído del 28 de agosto de 2017, notificado el 12 de septiembre siguiente, se declaró la cesación de los efectos de la cláusula compromisoria, por lo cual el término se suspendió por 5 meses y 20 días más. En consecuencia, el plazo máximo para incoar la demanda terminaba el 15 de marzo de 2018.
El libelo se radicó el 19 de diciembre de 2017. 15. El cómputo realizado por la sociedad no es correcto, pues parte de la aplicación de una hipótesis normativa en la que no se subsumen los supuestos fácticos en los que se soportan las pretensiones de la demanda. 16. Las reglas de oportunidad para la presentación de la demanda de controversias contractuales están contenidas en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 que contempla una premisa general según la cual “el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”.
Enseguida, este mismo literal se refiere a la oportunidad legal en la que se debe formular la pretensión de nulidad del contrato y, posteriormente, desciende a una serie de reglas especiales que determinan la caducidad en función de si el contrato en el que se origina la controversia es de ejecución instantánea o sucesiva y, en este último caso, si requiere o no ser liquidado y, si ese trámite se impone, si se hizo, de forma bilateral o unilateral, o si se obvió. […] 18.
Aunque la norma en mención establece que en los contratos que requieren de un cierre o balance de cuentas final el término de caducidad comienza a contabilizarse una vez que esto ocurra –sea bilateral o unilateralmente– o cuando venza el plazo otorgado para su realización sin que ello suceda, lo cierto es que bajo un entendimiento global y sistemático del ya mencionado literal j), tales hipótesis no aplican siempre e ineludiblemente cuando el contrato debe ser liquidado, sino, solamente, cuando el conflicto se relacione directamente con los temas que deben ser definidos en tal etapa, no así respecto de aquellos que han quedado precisados desde mucho antes, en la medida que éstos no estarán para entonces en un estadio de verificación final, 26 Ley 1437 de 2011.
Artículo 187, inciso segundo: “ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.
(…)”. 27 La demanda fue inadmitida para que se aclarara si lo que se pretendía era la nulidad de un acto administrativo o el incumplimiento de un contrato (fls. 16 a 17, c. 1). La demanda se corrió para indicar que lo que pretendía era lo primero (fls. 20 a 25, c. 1). 16 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. pues ya no variarán de cara a la proyección de ejecución del negocio jurídico y, por tanto, no será razonable ni justificado que la proposición judicial del conflicto se traslade y extienda hasta ese momento, lo que conduce a concluir que la oportunidad para ventilar estos litigios ante el juez sea la definida en la premisa general, esto es, 2 años contados a partir de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirven de fundamento. 19.
En este caso no existe razón que justifique que el planteamiento del conflicto se trasladara hasta la finalización del plazo convenido por las partes para la liquidación del contrato, en la medida que la terminación unilateral28, que es lo que se discute, quedó definida desde que la sociedad conoció de la comunicación a través de la cual Capital Salud adoptó tal determinación, más cuando para ese momento no se había ejecutado alguna prestación del servicio que se contrató29. 20.
Está probado que a través de comunicación No. CS-SGJ-1253 112142096988 de 20 de noviembre de 201430 Capital Salud terminó el contrato de suministro de medicamentos del 6 de octubre de 2014, determinación que apoyó en las cláusulas vigésima primera y vigésima segunda (numeral 6) del negocio jurídico, la primera de las cuales establecía que cualquiera de las partes podía darlo por terminado en cualquier tiempo, sin que mediara causa diferente a su propia voluntad, dando aviso a la otra con una antelación no menor a treinta (30) días calendario respecto de la fecha en que se pretendiera ponerle fin a la relación negocial. 21.
Según el sello de recibido que aparece en texto de la comunicación y de acuerdo con lo que expresó la contratista en su demanda, ésta conoció de dicha determinación el día 27 siguiente a su expedición, por lo cual, en los términos de lo dispuesto en el inciso primero del literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el plazo para interponer la demanda empezó a contabilizarse a partir del 28 de noviembre de 201431 y fenecía el 28 de noviembre de 2016.
Sin embargo, como la sociedad presentó solicitud de conciliación prejudicial el 28 de octubre de 2015, el término se suspendió hasta el 26 de enero de 2016, cuando se expidió la certificación32 a la que se refiere el artículo 2 de la Ley 640 de 200133 –en concordancia con el artículo 21 ídem–, esto es, por un periodo de 2 meses y 28 días.
Como al momento de la solicitud 28 Capital Salud E Salud E.P.S. S.A.S. es una sociedad de economía mixta con participación pública mayoritaria que desarrolla su actividad en competencia con el sector privado y público, por lo cual, en los términos del artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, en materia contractual se rige por el derecho privado; de ahí que sus actos no puedan catalogarse como administrativos.
Se añade que a partir del texto de la comunicación y del contrato es claro que la entidad al terminar unilateralmente el contrato se fundó en lo estipulado previamente por las partes en el negocio jurídico y no en el ejercicio de una facultad legal. Como no se trata de un acto administrativo y tampoco existe liquidación unilateral, no es del caso aplicar la tesis que ha sostenido esta Corporación acerca de la posibilidad de demandar conjunta o separadamente los actos administrativos concatenados. 29 “Así se deduce de la comunicación del 29 de diciembre de 2014, por medio de la cual la sociedad solicitó a la demandada que “se expida una certificación, donde conste que el Contrato de Suministro de Medicamentos No. EVE 11001PHARMAC0201102014 suscrito entre Pharmaceutical Health Care S.A.S. y Capital Salud E.P.S.s, anteriormente mencionado no ha generado alguna eventualidad desde su inicio hasta la suspensión temporal del mismo realizada por ustedes el día 20 de noviembre por medio del oficio CS-SGJ.1273, debido al aplazamiento del contrato y la NO ejecución del contrato anteriormente citado” (Fl. 151, c. 2).” 30 Folios 149 y 150, c. 2. 31 Como no se trata de un acto administrativo, el momento que se tiene en cuenta para el inicio del cómputo del término de caducidad es el del conocimiento por parte de la contratista de tal determinación y no el de ejecutoria de un acto administrativo que es inexistente. 32 Folios 178 y 179, c. 2. 33 Ley 640 de 2001: “ARTÍCULO
21. SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN O DE LA CADUCIDAD La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable” (énfasis agregado). 17 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. había corrido 10 meses y 29 días y el conteo se reanudó el 27 de enero de 2016, se concluye que la demanda fue extemporánea, pues el plazo para presentarla feneció el 28 de febrero de 2017, pero se instauró ante esta jurisdicción el 19 de diciembre de esa anualidad34. 22.
La contratista estimó que el término para presentar la demanda también se suspendió durante el tiempo que transcurrió entre la solicitud de convocatoria del tribunal de arbitramento –22 de marzo de 201735– y la fecha en que se notificó la decisión de cesación de efectos de la cláusula compromisoria –12 de septiembre de 2017–. La Sala no avala tal entendimiento por dos razones: (i) para el momento en que se presentó la convocatoria arbitral ya había operado la caducidad; pero, aun si ello no hubiere sido así, lo cierto es que (ii) el supuesto fáctico que alega la demandante no suspende el término, pues no existe ninguna norma que así lo disponga. 23.
Las normas que consagran los términos perentorios dentro de los cuales debe ejercerse el derecho de acción para reclamar en juicio el reconocimiento de un derecho o la definición de una situación jurídica conflictiva son de orden público y, por ello, de obligatorio cumplimiento. En concordancia con la naturaleza de la que participan, los plazos que contemplan estas normas están definidos en función de supuestos objetivos que no dependen de la voluntad de las partes, de ahí que para que se entienda configurado el fenómeno de la caducidad basta con que transcurra dicho plazo sin que se presente la demanda; por lo mismo, su suspensión solo opera en los supuestos específicos que determina la ley. 24.
Actualmente se reconocen tres eventos en los que el término para la presentación de la demanda que ha empezado a correr se suspende: i) con la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial (art. 21, Ley 640 de 2001); ii) con la solicitud de extensión de jurisprudencia (art. 102, Ley 1437 de 2011); y, iii) con la petición del Gobierno Nacional o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que emita concepto en relación con las controversias jurídicas que se presenten entre entidades públicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente (art. 112, Ley 1437 de 2011). 25.
La Ley 1563 de 2012 no prevé ningún evento de suspensión del término de caducidad. En el escenario especial e integral de este estatuto y advirtiendo una serie de circunstancias que impiden que el proceso se surta en esa sede y que se explican en razón de los pilares fundamentales que soportan la justicia arbitral y el procedimiento establecido en función de ellos, el legislador contempló una solución diferente a la suspensión, consistente en mantener los efectos que se derivan de la presentación oportuna de la demanda arbitral –la interrupción de la prescripción y la inoperancia de la caducidad– siempre que la demanda ante la jurisdicción permanente se instaure en el plazo máximo que dispone esa normativa para cada uno de tales supuestos, así: a) en caso de rechazo de la demanda por falta de acreditación de la existencia del pacto arbitral (art. 20, inciso 5º36), b) en caso de extinción de los efectos del pacto 34 Reverso folio 12, c. 1. 35 Folio 181, c. 2. 36 “… El tribunal rechazará de plano la demanda cuando no se acompañe prueba de la existencia de pacto arbitral, salvo que el demandante invoque su existencia para los efectos probatorios previstos en el parágrafo del artículo 3o.
En caso de rechazo, el demandante tendrá un término de veinte (20) días hábiles para instaurar la demanda ante el juez competente para conservar los efectos derivados de la presentación de la demanda ante el centro de arbitraje” (énfasis agregado). 18 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. arbitral derivado de la declaratoria de incompetencia del tribunal de arbitramento en la primera audiencia de trámite (art. 30, inciso 1º37); c) en caso de extinción de los efectos del pacto arbitral cuando las personas que no lo suscribieron pero respecto de las cuales el laudo haya de generar efectos de cosa juzgada no se adhieran a él, o cuando no se los logre notificar (art. 36, inciso 2º38).
En todos estos eventos se dispone un término de 20 días hábiles para interponer la demanda. 26. Esa misma ley establece otro supuesto en el que se mantienen los efectos de la presentación de la demanda arbitral en tiempo, cuando se anula el laudo por cualquiera de las causales 3 a 7 de su artículo 41, caso en el cual el artículo 44 dispone expresamente que se considerará interrumpida la prescripción y no operará la caducidad, siempre que la parte interesada presente la solicitud de convocatoria del tribunal de arbitramento dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia. 27.
La razón por la que se declaró la extinción de los efectos de la cláusula compromisoria en la que se soportó la solicitud de convocatoria del tribunal de arbitramento que presentó la sociedad el 22 de marzo de 2017, no corresponde a ninguna de las situaciones previamente descritas, sino que se debió al incumplimiento de la carga que les correspondía a ambas partes del pacto de consignar el valor de los honorarios y gastos fijados por el tribunal (arts. 27 inc. 4º39 y 35, núm. 1, y Ley 1563 de 2012); de manera que, inclusive, si hipotéticamente se considerara que la demanda arbitral se presentó en tiempo, lo cierto es que tendría que concluirse, no solo que ello no suspendió el término de caducidad –porque la ley así no lo establece– sino que no se habilitó el plazo perentorio que la Ley 1563 de 2012 dispone en otros eventos para que se mantengan los efectos de la presentación oportuna de la demanda arbitral. 28.
La desatención de una carga inherente a la habilitación y voluntariedad del pacto arbitral, no puede utilizarse como motivo para extender el término de caducidad, pues se trata de un aspecto meramente subjetivo atribuible a la conducta de las partes al que no está ni puede quedar sujeto tal instituto, en la medida que comporta una consecuencia jurídico – procesal estatuida por el legislador en aras de garantizar los principios referidos, así como la seguridad jurídica que deviene de la certeza de que las situaciones de hecho y de derecho que no sean puestas en conocimiento del juez en el plazo perentorio ordenado por la ley queden consolidadas.
Pretender prevalerse de la desatención de una carga para sacar provecho de ello, no solo se opone al carácter objetivo de la figura de la caducidad y los fundamentos del pacto arbitral, sino también a los postulados de la buena fe procesal que imponen a las partes obrar con la diligencia debida, so pena de asumir las consecuencias adversas de su conducta. 37 “… Si decidiere que no es competente para conocer de ninguna de las pretensiones de la demanda y la reconvención, se extinguirán los efectos del pacto arbitral para el caso concreto, (…).
En este caso, para conservar los efectos derivados de la presentación de la demanda ante el centro de arbitraje, el demandante tendrá un término de veinte (20) días hábiles para instaurar la demanda ante el juez competente” (énfasis agregado). 38 “… Los citados manifestarán expresamente su decisión de adherir al pacto arbitral dentro de los cinco (5) días siguientes.
De no hacerlo, el tribunal declarará extinguidos los efectos del compromiso o de la cláusula compromisoria para dicha controversia. Igual pronunciamiento se hará cuando no se logre notificar a los citados. En la misma providencia en la que se declaren extinguidos los efectos del pacto arbitral, los árbitros ordenarán el reintegro a las partes de la totalidad de los honorarios.
En estos eventos, no se considerará interrumpida la prescripción y operará la caducidad, salvo que se promueva el respectivo proceso ante el juez dentro de los veinte días (20) hábiles siguientes a la ejecutoria de la providencia referida en este inciso” (énfasis agregado). 39 “Vencidos los términos previstos para realizar las consignaciones sin que estas se hubieren efectuado, el tribunal mediante auto declarará concluidas sus funciones y extinguidos los efectos del pacto arbitral para el caso”. 19 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. 29.
Cabe mencionar que el pago de los honorarios y gastos del arbitramento es una carga que las partes conocen y asumen desde el momento mismo en que deciden voluntariamente someter sus conflictos al conocimiento de un panel arbitral y que, inclusive, la Ley 1563 de 2012 prevé mecanismos para que la falta de cumplimiento de esa carga por una de las partes no impida el desarrollo del proceso en esa sede, en tanto habilita a la otra para que haga el pago por aquélla y la dota de mecanismos para recobrar lo que hubiere cancelado por ese motivo (art. 27, inc. 2º40), de esta manera ninguno de los contrayentes queda a merced del otro.
Igualmente, la eventual insuficiencia de recursos no supone una barrera infranqueable para adelantar el procedimiento en sede arbitral, en la medida que esa normativa en el artículo 13 contempla el amparo de pobreza y establece que “el amparado quedará exonerado del pago de los honorarios y gastos del tribunal arbitral, sin que le corresponda a su contraparte sufragar lo que al amparado le hubiese correspondido pagar”. 30.
La lectura sistemática de los artículos de la Ley 1563 de 2012 a los que se hizo alusión previamente revelan que el legislador quiso mantener los efectos de la presentación oportuna de la demanda arbitral cuando por cuestiones ajenas a la voluntad o conducta de las partes el proceso no se puede surtir en esa sede, escenario en el que, por las razones ya explicadas, no puede incluirse la extinción de los efectos de la cláusula compromisoria cuando ello obedece a la falta de pago de los honorarios y gastos del arbitramento.
De esta manera, debe concluirse que si el proceso arbitral no puede continuarse por esta causa, los efectos que está llamada a producir la presentación oportuna de la demanda no se conservan y, en consecuencia, los términos de prescripción y de caducidad tendrán que contabilizarse como si la demanda no se hubiere interpuesto. 31. En este contexto, incluso si se considerara que para establecer el momento en el que empezó a contabilizarse el término para presentar la demanda se debiera tener en cuenta el plazo que las partes pactaron para liquidar el contrato de manera bilateral –4 meses41– se arribaría a la misma conclusión, dado que en este escenario el plazo para realizar ese acuerdo habría corrido entre el 28 de noviembre de 2014 y el 28 de marzo de 2015 y, a su vez, el término para presentar la demanda habría transcurrido entre el 29 de marzo de ese año y el 29 de marzo de 2017.
Teniendo en cuenta la suspensión del término de caducidad que operó por efecto de la solicitud de conciliación (párrafo 21), el plazo habría fenecido el 26 de junio de 2017. La demanda se presentó el 19 de diciembre de 2017. 32. Habiéndose constatado que la demanda se presentó por fuera del término perentorio establecido por la ley, la Sala modificará la sentencia de primera instancia. Se declarará probada de oficio la excepción de caducidad y se mantendrá la condena en costas de la primera instancia en los términos en los que fue decidida por el Tribunal, es decir, solo por concepto de agencias en derecho por un monto de cuarenta y cinco millones de pesos ($45’000.000), en tanto se concluyó que no se causaron ni demostraron expensas en esa 40 “Si una de las partes consigna lo que le corresponde y la otra no, aquella podrá hacerlo por esta dentro de los cinco (5) días siguientes.
Si no se produjere el reembolso, la acreedora podrá demandar su pago por la vía ejecutiva ante la justicia ordinaria. Para tal efecto le bastará presentar la correspondiente certificación expedida por el presidente del tribunal con la firma del secretario. En la ejecución no se podrá alegar excepción diferente a la de pago. La certificación solamente podrá ser expedida cuando haya cobrado firmeza la providencia mediante la cual el tribunal se declare competente.
De no mediar ejecución, las expensas pendientes de reembolso se tendrán en cuenta en el laudo para lo que hubiere lugar. A cargo de la parte incumplida, se causarán intereses de mora a la tasa más alta autorizada, desde el vencimiento del plazo para consignar y hasta el momento en que cancele la totalidad de las sumas debidas”. 41 Cláusula vigésima sexta (fl. 80, c. 2) 20 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S. instancia. La decisión sobre las costas no fue recurrida. […]”. [Negrilla y cursiva original del texto y subrayado fuera del texto]. 44.
La transcripción anterior permite evidenciar que la discusión expuesta por la sociedad accionante fue analizada por la autoridad judicial accionada. 45. En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”42. 46.
Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”43.
En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”44. 47. Conforme a lo anterior, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por no cumplir con los requisitos generales de procedencia de subsidiariedad y relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la sociedad Capital Salud EPS-S S.A.S., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 42 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 43 Ibidem. 44 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 21 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05313-00 Accionante: Pharmaceutical Health Care S.A.S.
CUARTO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Aclara voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.