Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Tema: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la acción especial de revisión contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 28 de septiembre de 2018, que confirmó el fallo del Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta del 17 de noviembre de 2016, que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez en favor de la señora Paula Dominga Freyle Torrenegra.

I. SÍNTESIS DEL CASO La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) con fundamento en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, solicitó la revocatoria de las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 47001-3333- 004-2015-00158-01.

Estas decisiones ordenaron la reliquidación de la pensión de vejez de la accionada bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de lo que devengó en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales. La entidad demandante señaló que la prestación se reconoció con violación al debido proceso, toda vez que los jueces hicieron una interpretación errada de la norma, desconocieron el precedente jurisprudencial y lo probado en el trámite judicial.

También arguyó que la pensión se reliquidó en un monto mayor al que corresponde, por desconocimiento del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que significó a una delimitación equivocada del ingreso base de liquidación (en lo sucesivo IBL) y la tasa de reemplazo. II.

ANTECEDENTES Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1. Del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2.1.1. Demanda 1. La señora Paula Dominga Freyle Torrenegra, en ejercicio del señalado medio de control, solicitó que se declarara la nulidad de los siguientes actos: (i) la Resolución 57737 de 17 de diciembre de 2007, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL) le reconoció la pensión de vejez; y (ii) la Resolución RDP 023133 de 21 de mayo de 2013, que reliquidó dicha pensión. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se le reliquidara la pensión de vejez en cuantía del 75 % del promedio de todos los factores salariales que devengó durante el último año de servicios, con inclusión de la asignación básica; la bonificación por servicios prestados, las horas extras; las primas de antigüedad, alimentación, vacaciones, semestral y navidad; y cualquier otra prestación que recibió como contraprestación laboral, a partir del 28 de marzo de 2007.

Así mismo, solicitó que se le pague la diferencia entre lo recibido y lo que se debió pagar, de manera indexada. 3. Sostuvo que es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por haber trabajado como servidora pública por más de 20 años en la Registraduría Nacional del Estado Civil1; que adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993 y se retiró del servicio el 1 de enero de 2001. 4.

Reprochó que las resoluciones acusadas no tuvieron en cuenta los factores que constituyeron salario y que devengó durante el último año de servicio. 2.1.2. Sentencia de primera instancia 5. El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta el 16 de noviembre de 2016, durante la audiencia inicial, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en consecuencia, le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez en favor de la demandante en una suma equivalente al 75% del salario promedio que devengó durante el último año de servicio, entre 1999 al 2000, incluyendo como factores salariales: la asignación básica, incremento por antigüedad, alimentación, bonificación por servicios prestados; y las primas de servicio, navidad y vacaciones.

Así mismo, ordenó pagar a la actora las diferencias, debidamente actualizadas, y declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 4 de marzo de 2010. 6. Argumentó que se probó que la señora Freyle Torrenegra laboró en la Registraduría Nacional del Estado Civil durante más 20 años y tenía más de 35 años de edad al 1° de abril de 1994, por lo que es beneficiaria del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

También señaló que la demandante está cobijada por las leyes 33 y 62 de 1985, normas que determinan liquidar la pensión en suma equivalente al 75% del salario promedio y tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, siempre y cuando no estén excluidos expresamente por el legislador. 1 Del 1 de agosto de 1973 al 30 de diciembre de 2000 y del 1 de junio de 2016 al 22 de febrero de 2018.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 7. Por último, el juez de primera instancia indicó que en su decisión se apartó del precedente de la Corte Constitucional contenido en las sentencias C-258 de 2013, T- 078 de 2014 y SU-230 de 2015, porque versan sobre el régimen de congresistas, que es diferente al que ampara a la demandante. 2.1.3.

Sentencia de segunda instancia 8. El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante fallo del 28 de septiembre de 2017, confirmó la sentencia de primera instancia, en cuanto ordenó reliquidar la pensión de la señora Paula Dominga Freyle Torrenegra con el 75% de promedio de lo que devengó en el último año de servicio2. 9. Fundamentó su decisión en las leyes 33 y 62 de 1985 y en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de 20103, según la cual para liquidar la pensión deben tenerse en cuenta todos los factores que percibe el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa de sus servicios.

Adicionalmente, destacó que los factores mencionados en esas normas solo son enunciativos y no taxativos. 10. Indicó que respecto de los destinatarios del régimen de transición existen dos posturas jurisprudenciales alrededor de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; la primera, contenida en la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, según la cual la pensión debe calcularse a partir de lo dispuesto en las normas anteriores, salvo en lo atinente al IBL, que debe calcularse de conformidad con lo previsto en la Ley 100; y la segunda, que atiende a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de febrero de 2016, que estableció que los beneficiarios del régimen de transición deben pensionarse en los términos de liquidación de las normas anteriores, incluyendo el IBL. 11.

Respecto a esta disyuntiva, refirió que el Consejo de Estado en sentencia del 9 de marzo de 20174 resaltó la inconveniencia de aplicar la tesis de la Corte Constitucional, ya que esto implicaría aplicar un régimen pensional de manera fragmentada y no integral, lo cual afectaría los derechos fundamentales de los pensionados. 12. El Tribunal encontró debidamente acreditado que la demandante laboró en la Registraduría Nacional del Estado Civil desde el 1 de agosto de 1993 hasta el 30 de diciembre de 2000, en el cargo de secretaria 5140-12 de la Delegación Departamental del Magdalena y que nació el 28 de marzo de 1952, es decir, que al 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía más de 20 años de servicio y más 40 años de edad; lo que la hacía beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100. 2 Esta decisión está contenida en el numeral 1° del acápite resolutivo del fallo. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, Rad. 25000-23-25-000-006-07509- 01(0112-09). 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de marzo de 2017, Rad. 68001-23-31-000-2011-00949-01(2237-14), M.P. César Palomino Cértes.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 13. Así las cosas, consideró que la señora Freyle está amparada por la Ley 33 de 1985 y, por tanto, tiene derecho a que se le reliquide la pensión en un porcentaje equivalente al 75% del promedio de los salarios percibidos en el último año de servicio, incluyendo todos los factores salariales y demás conceptos que percibió como contraprestación directa de su labor durante ese periodo. 2.2.

Acción especial de revisión 2.2.1. Demanda5 14. La UGPP, en ejercicio de la acción de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, solicitó de manera principal: (i) La revocatoria de las sentencias antes descritas. (ii) Que se declare que la demandada, la señora Paula Dominga Freyle Torrenegra, no tiene derecho a que se le reliquide su pensión con aplicación integral de la Ley 33 de 1985, esto es, con un monto pensional del 75% de lo devengado durante el último año; sino que se le aplique el artículo 36 o 21 de la Ley 100 de 1993 para establecer el IBL y se tengan en cuenta solo los factores base de cotización establecidos taxativamente en el Decreto 1158 de 1994. 15.

A juicio de la accionante se configura la causal a), toda vez que las órdenes judiciales violaron el derecho al debido proceso de la UGPP, ya que la reliquidación de la pensión no se ajustó a derecho, pues interpretaron de manera equivocada los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993; tampoco se tuvo en cuenta el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales.

Indicó que las decisiones judiciales acusadas son contrarias a la ley y la jurisprudencia, en la medida que otorgaron un aumento en la mesada pensional sin fundamento constitucional ni legal. Adicionalmente, alegó que las decisiones se apartaron de lo «debidamente probado en el trámite judicial» 16. De otra parte, consideró que también se configura la causal b); señaló que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la demandada tenía más de 35 años de edad y más de 20 años de servicios, es decir, cumplió con los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición establecidos en el artículo 36 de esta ley, razón por la cual tenía derecho a que se le reconociera la pensión de vejez con las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto establecidas en la normativa que regía antes de la Ley 100, para este caso, la Ley 33 de 1985.

En ese orden, señaló que el IBL aplicable debió ser el correspondiente al 75% del promedio de lo que devengó sobre la media del salario de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho; y no el IBL previsto en la ley anterior. 17. Frente a los factores salariales, indicó que deben aplicarse los estipulados en el Decreto 1158 de 1994, toda vez que esta era la norma vigente para la fecha en la que la demandada consolidó el estatus pensional; en consecuencia, el IBL debió liquidarse 5 Se sintetiza el contenido del escrito mediante el cual se presentó la demanda de revisión y el de su subsanación, visible a folios 246 a 258 del expediente.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 teniendo en cuenta los factores que la accionada acreditó haber devengado y que estuviesen enlistados en esa norma. 18.

De igual manera, indicó que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado tienen una postura pacífica frente al reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición, a quienes se les liquida la pensión conforme las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto del régimen anterior.

Para el efecto, citó las siguientes decisiones de la Corte Constitucional: C-168 de 1995, C-258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, T-039 de 2018 y SU-023 de 2018; y la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 emitida por el Consejo de Estado. 19. Para finalizar, concluyó que en el presente asunto se configuró un abuso palmario del derecho en el reconocimiento de la pensión de la señora Freyle, porque se mal interpretó el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y se desconocieron los precedentes obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 2.2.2.

Actuaciones procesales relevantes 20. Mediante auto del 2 de diciembre de 20196 se admitió la demandada y se ordenó notificar a la entidad recurrente y a la señora Paula Dominga Freyle Torrenegra, a esta última personalmente. En auto del 21 de mayo de 20217, después de varios intentos infructuosos de notificación a la señora Freyle, se libró despacho comisorio al Tribunal Administrativo del Magdalena, el cual fue debidamente tramitado el 9 de febrero de 20228. 21.

A través de auto del 9 de mayo de 20249, se decretaron las pruebas aportadas con la demanda y se prescindió del periodo máximo probatorio. Además, se dispuso requerir, por la Secretaría de la Sección Segunda de esta corporación, a la demandada para que designara abogado en defensa de sus intereses, sin embargo, guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia 22.

Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA10. 6 Folio 264 y 265. 7 Folio 272 cuad. ppal. 8 Folio 269 cuad. Tribunal 9 Folio 289 cuad. Ppal. 10 «Artículo 249. Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por Los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003».

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 23. La Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201911, por tratarse de un asunto de carácter laboral. 3.2 Oportunidad 24.

La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; asimismo, se evidencia que las sentencias objeto del recurso fueron proferidas y quedaron ejecutoriadas en vigencia de la Ley 1437 de 201112, por lo que resulta aplicable lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 251 de esta normativa que señala lo siguiente: […] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […].

(Se destaca). 25. En el presente caso, la sentencia del 28 de septiembre de 2017 del Tribunal Administrativo del Magdalena quedó ejecutoriada el 7 de noviembre de 2017 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 9 de noviembre de 2018, es decir, dentro del término previsto en la normativa en mención. 3.3 Problema jurídico 26.

Según los planteamientos expuestos en la demanda, la Sala se ocupará de establecer si la decisión judicial incurrió en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual se deberá dar respuesta al siguiente problema: ¿la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la señora Paula Dominga Freyle Torrenegra se obtuvo con violación al debido proceso y/o en una cuantía superior a la prevista por la ley, porque a juicio de la parte actora, la pensión no se liquidó de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 y la interpretación que sobre esta norma han efectuado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 27.

Para resolver el problema planteado, la Sala analizará las generalidades de la acción especial de revisión y las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y luego, el caso concreto. 3.4. Generalidades sobre la acción especial de revisión y las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reiteración de jurisprudencia13. 28. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación contra las sentencias, que constituye una excepción al principio de cosa juzgada. Está regulado 11 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 12 Según la constancia de la Secretaría General del Tribunal Administrativo del Chocó (folio 131 vuelto), el fallo de segunda instancia del 6 de septiembre de 2012, que confirmó el reconocimiento de la pensión del señor Hernán Salguero García, quedó en firme el 28 del mismo mes y año. 13 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 2 de junio de 2022, Rad. 11001-03-15- 000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 en los artículos 248 y siguientes del CPACA, y su ámbito de acción está restringido a las causales taxativas previstas por el legislador, las cuales no admiten interpretaciones extensivas14. 29.

El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció una «acción especial»15, en la que se facultó a determinadas entidades para pedir la revisión de las providencias judiciales, transacciones o conciliaciones que ordenaron el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. La norma en cita estableció expresamente las causales de procedencia, así: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que legalmente son aplicables. 30.

Dicha revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión; con todo, presenta elementos que lo caracterizan según la jurisprudencia del Consejo de Estado16 y de la Corte Constitucional, a saber: (i) Tiene por objeto controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia17.

(ii) La legitimación en la causa por activa es limitada porque para ejercerla se requiere de un solicitante calificado18. 14 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.

REV- 2001-00091; 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678; 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02; 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078; 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070; 20 de abril de 1993, Rad. REV-045; y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037. 15 Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.

Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés “ […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]”(subrayas de la Sala).

Cfr., sentencia de 25 de febrero de 2022 dictada por la Sala Novena Especial de Decisión dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-04468-00 REV. MP. Gabriel Valbuena Hernández. Entre otras, Sala Novena Especial de Decisión sentencia de 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15- 000-2019-01749-00. MP. Gabriel Valbuena Hernández, Sala Veinticinco Especial de Decisión de sentencia de 21 de agosto de 2020, radicación 11001-03-15-000-2019-03846-00 REV y sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020- 04141-00 REV.

MP. Martha Nubia Velásquez Rico. 16 Entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencia del 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000- 2020-03549-00. MP. William Hernández Gómez y sentencia de sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2019- 01749-00.

MP. Gabriel Valbuena Hernández. 41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A.MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A.MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 18 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 (iii) No se extiende a reabrir el debate probatorio, sino a revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social19.

(iv) No es una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues se contrae a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) cuando se concedió con vulneración del debido proceso; y a la liquidación (literal b) en un valor mayor al que corresponde20. 31. A partir de los antecedentes históricos, la acción de revisión, originada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo que hace parte de la reforma pensional establecida en la citada ley, con el fin de reducir el déficit fiscal para así hacer viable financieramente el sistema pensional, conforme se lee en la exposición de motivos.

De modo que, sobre «[…] la revisión de providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocieron sumas periódicas o pensiones, se indicó que permite ‘afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los graves perjuicios que pueda sufrir la Nación’»21. 32. Ahora bien, respecto a las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200322, se tiene que, según la primera de ellas, la acción especial de revisión es procedente en el evento en que la sentencia recurrida reconoce una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública con violación al debido proceso.

Así, resulta necesario que la parte actora allegue los elementos sobre los que sustenta su petición y acredite que el reconocimiento pensional se efectuó con desconocimiento de las garantías constitucionales que constituyen el derecho al debido proceso, conforme lo prevé el artículo 29 superior, esto es, (i) el derecho al juez natural o funcionario competente;

(ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento; y (iii) las garantías de audiencia y defensa23. 33. En cuanto a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esta corporación ha explicado lo siguiente: […] El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que las pensiones con cargo al erario deben ser revisadas «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.

MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, sentencia de 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03549-00, demandante: UGPP. MP. William Hernández Gómez. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 27 de marzo de 2014, radicación No. 11001-03-25-000-2011-00561-00 (2129-2012) MP.

Gerardo Arenas Monsalve. 22«[…]a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 23 Al respecto puede verse, entre otras decisiones, la sentencia dictada por la Sala Novena Especial de Decisión el 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15-000-2019-01749-00.

MP. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, la causal obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]».

En efecto, uno de los principales propósitos de esta Ley y, en particular, del artículo 20 ibídem, era el de reducir el déficit fiscal y hacer del sistema pensional un sistema posible, realizable, en términos económicos, de tal forma que fuera posible la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía excediera lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. En sentido similar, esta Corporación explicó que la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.

A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular. […]24. 34.

En este orden de ideas, la acción de revisión no permite plantear nuevamente el debate de la instancia ni subsanar falencias en la actuación, sino que su finalidad consiste en la revisión de los reconocimientos pensionales o de prestaciones periódicas que afectan la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 35. Se destaca que la causal b) al señalar que la acción especial de revisión procede «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido según la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», permite que se verifique la validez el monto de la prestación, más no que se determine si procede o no su reconocimiento. 3.5.

Análisis del caso concreto 36. Según lo expuesto en la demanda de revisión, el problema jurídico propuesto se formuló alrededor de si la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la accionada se obtuvo con violación al debido proceso y en una cuantía superior a la prevista por la ley, porque a juicio de la accionante, la pensión no se liquidó de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 y la interpretación que sobre esta norma han hecho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, sino en aplicación a la norma anterior; por lo tanto, a fin de resolverlo, se precisan como hechos probados y relevantes los siguientes: (i) La señora Paula Dominga Freyle Torrenegra nació el 28 de marzo de 24 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-001884-00, MP. Alberto Yepes Barreiro. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 195225 y prestó sus servicios en la Registraduría Nacional del Estado Civil del 1 de agosto de 1973 hasta el 30 de diciembre de 2000; el último cargo que desempeñó fue el de secretaria 5140-12 de la Delegación Departamental del Magdalena26; y adquirió el estatus pensional el 28 de marzo de 200727.

(ii) En el último año de servicios, la demandada devengó los siguientes factores: asignación básica; incremento por antigüedad, auxilio de alimentación; auxilio de transporte; bonificación por servicios prestados; prima de servicios; prima de navidad; y prima de vacaciones28. (iii) CAJANAL, mediante la Resolución 57739 del 17 de diciembre de 2007, reconoció una pensión de vejez a la señora Paula Dominga Freyle Torrenegra, efectiva a partir del 28 de marzo de 200729.

(iii) A través de la Resolución RDP 023133 del 21 de mayo de 2013, la UGPP negó la reliquidación de la pensión de la accionada30. 37. Una vez expuestas las causales alegadas y los presupuestos fácticos del asunto, la Sala procede a estudiar el ingreso base de liquidación y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 3.5.1. El ingreso base de liquidación para los beneficiarios de los regímenes de la transición de la Ley 100 de 1993 38.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, estableció las siguientes reglas sobre el ingreso base de liquidación, para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que se pensionaron según la Ley 33 de 1985, así: 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: 25 Folio 49 cuad. ppal, registro civil de nacimiento. 26 Folio 202 cuad. ppal, certificado expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil. 27 Folio 148 a 150 cuad Trbunal, Resolución 57737 de 17 de diciembre de 2017 28 Folio 205 a 215 cuad. ppal, certificados expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil. 29 Folio 234 a 236 cuad. ppal. 30 Folio 230 a 233 cuad ppal.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 93.

Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. […] 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 pensional y a ellos se debe limitar dicha base31. 39.

De acuerdo con la interpretación jurisprudencial referida, quienes siendo beneficiarios de la transición tuviesen derecho al reconocimiento pensional en los términos de la Ley 33 de 1985, son sujetos de esta disposición, pero solamente en cuanto al tiempo de servicios, edad y tasa de reemplazo; sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto en los artículos 21 y 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993, según sea el caso. 3.5.2.

Verificación de las causales de revisión invocadas por la UGPP 3.5.2.1 Causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 40. En el caso bajo análisis, la UGPP sostuvo que se configuró la causal del literal a) porque las decisiones judiciales acusadas son contrarias a la ley y la jurisprudencia; además, arguyó que desconocieron lo probado en el trámite judicial e insistió que otorgaron un aumento en la mesada pensional sin fundamento constitucional ni legal, por cuanto desatendieron los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, así como el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994.

Añadió que, en el caso de la demandada, como beneficiaria del régimen de transición, el ingreso base de liquidación está regido por los artículos 21 y el inciso 3 del 36 de la Ley 100 de 1993. 41. Según se explicó en el acápite del marco normativo de esta providencia, la acción especial de revisión no es una tercera instancia para reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, en tanto se limita a revisar los aspectos, en concreto, frente a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, concernientes al reconocimiento del derecho cuando este se otorgó con vulneración al debido proceso. 42.

En tal sentido, es imperioso que la parte actora demuestre los elementos sobre los que sustenta su petición y acredite que el reconocimiento pensional se efectuó con desconocimiento del referido derecho constitucional. 43. Al respecto, la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, por la Sala 22 Especial de Decisión del Consejo de Estado, en la cual se resolvió una acción especial de revisión32, señaló que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental al debido proceso comprende los siguientes tres elementos esenciales: (i) El derecho al juez natural o funcionario competente.

(ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa. (iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem. 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado número 52001-23-33-000-2012-00143-01. 32 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, Rad. 11001-03-15-000- 2018-01884-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 44. Así las cosas, revisada la demanda presentada por la UGPP, se advierte que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa que le correspondía en lo que respecta a la violación del derecho al debido proceso, comoquiera que no alude ningún elemento que amerite revisar la Sala en virtud del desconocimiento de las garantías constitucionales que debieron atenderse. 45.

Lo anterior obedece a que en lugar de dar cuenta de una situación constitutiva de una violación al debido proceso, lo que se reprocha es una presunta omisión de las autoridades judiciales en la aplicación de las normas y la jurisprudencia que prevén los criterios a tener en cuenta para liquidar la pensión, lo que corresponde a un aspecto del fondo del asunto, que por cierto, fue ampliamente debatido y decidido en el proceso ordinario, y que no está llamado a reabrirse por vía de la acción especial de revisión, pues se insiste, no es una tercera instancia. 46.

Conclusión: el sustento de la presunta configuración de la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no guarda relación con los elementos esenciales del derecho al debido proceso, por tal razón, se declarará infundada la mencionada causal. 3.5.2.2. Causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 47. La UGPP alegó la causal prevista en el literal b), argumentando que las sentencias de instancia ordenaron la reliquidación de la pensión de jubilación sin tener en cuenta que el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 está regido por los artículos 21 y 36 ídem y el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales.

Igualmente, indicó que existió un abuso palmario del derecho, dado que la reliquidación pensional fue irregular y concedió ventajas irrazonables a la señora Paula Dominga Freyle Torrenegra por el incremento de la pensión en el 19.12%. 48. Ahora bien, se destaca que para esta Subsección lo relevante cuando se trata de acciones especiales de revisión es analizar el criterio jurisprudencial vigente33 para la época en que el Tribunal dictó la decisión censurada.

Esto, acorde con los efectos del fallo de unificación del 28 de agosto de 201834 de la Sala Plena de lo Contencioso – Administrativo, según el cual «debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables»; y que «las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 49.

En el mismo sentido, en el fallo de unificación de la Sección Segunda del 11 de junio de 2020 CE-SUJ-S2-021-2035, se explicó que los conflictos judiciales resueltos están amparados por la cosa juzgada y son inmodificables, para garantizar la seguridad jurídica y los principios fundamentales de la seguridad social. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 13 de junio de 2024, radicado número 11001- 03-25-000-2018-01458-00 (4815-2018). 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado número 52001-23-33-000-2012-00143-01. 35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de junio de 2020, radicado número 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017).

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 50. Nótese que la Sección Segunda de esta corporación sostenía desde el año 2010 una tesis jurisprudencial en cuanto a la reliquidación pensional de los beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993, que cambió solamente con la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo del 28 de agosto de 2018.

En efecto, la Sección Segunda, en el fallo del 4 de agosto de 2010 sostuvo, en materia de reliquidación pensional, que los jubilados conforme la Ley 33 de 1985, como beneficiarios del régimen de transición regulado en la Ley 100 de 1993, tenían derecho a la aplicación integral del régimen anterior, y, en concreto, que el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales del ingreso base de liquidación pensional, sino que estaban simplemente enunciados, por ello, era procedente la inclusión de todos los conceptos devengados por el trabajador en el último año de prestación de servicio. 51.

En el presente caso, el Tribunal Administrativo del Magdalena dictó la sentencia el 28 de septiembre de 2017, en la que expuso el desarrollo jurisprudencial del ingreso base de liquidación en la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, e hizo énfasis en que compartía la posición del tribunal de cierre señalada en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, respecto a que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se les aplicaba en su integridad el régimen pensional anterior.

Ello, en cuanto a la edad, tiempo de servicios, monto de la pensión y los factores salariales percibidos por el actor de forma periódica y como retribución directa del servicio. 52. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena, que confirmó el fallo del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta, que había accedido a las pretensiones de la demanda de la señora Paula Dominga Freyle Torrenegra, en el sentido de incluir en la reliquidación pensional todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, siguió la línea jurisprudencial vigente y aplicable para el asunto particular, por tanto, prevalece la fuerza de cosa juzgada. 53.

Con lo anterior, en manera alguna se desconoce que para el momento en que se dictaron las sentencias objeto de revisión y con posterioridad, la Corte Constitucional, entre otras, en las providencias relacionadas en la demanda de la referencia36, defendía una tesis contraria a la que para ese entonces sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado; no obstante, como se destacó con antelación, en el margen de la autonomía funcional, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena decidieron acogerse a la postura del máximo tribunal de lo contencioso – administrativo, lo que resulta razonable y no es constitutivo de una circunstancia que permita predicar la configuración de la causal excepcional que se estudia. 54.

Por otra parte, la UGPP señaló que se configuró un abuso palmario del derecho, toda vez que la señora Paula Dominga Freyle Torrenegra obtuvo una ventaja irrazonable en el incremento de su pensión. Sobre el particular, se indica que la procedencia de las causales de revisión debe interpretarse atendiendo la facultad de revisión de los reconocimientos pensionales, que afectan los principios de solidaridad 36 C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU -210 de 2017, SU- 395 de 2017 y SU- 631 de 2017, T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, proferidos por la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 y sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. A su turno, el Acto Legislativo 01 de 2005 refiere que procede la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos legales, acorde con el procedimiento establecido por el legislador, pero que a la fecha no ha sido expedido. 55.

El abuso del derecho en materia pensional fue abordado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-258 de 201337, al indicar que se debe evidenciar un gran incremento de los ingresos que no corresponda a la vida laboral y que represente un salto abrupto frente a los salarios recibidos en toda la vida productiva. En otras palabras, precisó que «los incrementos significativos de los ingresos del servidor en sus últimos años de servicios –incremento que escapa el sendero ordinario de su carrera salarial- conducen a una pensión que no guarda ninguna relación con los aportes que acumuló en su vida laboral y que, por tanto, imponen al Estado la obligación de proveer un subsidio muy alto para poder pagar la pensión reconocida». 56.

Sin embargo, la UGPP no acreditó en el presente proceso la configuración del abuso del derecho en la reliquidación pensional ordenada por las autoridades judiciales de instancia, comoquiera que el incremento de la mesada pensional en el 19.12%38 dispuesto en las providencias censuradas no demuestra que el valor de la pensión haya aumentado significativamente sin guardar relación con los salarios recibidos por la señora Paula Dominga Freyle Torrenegra en su vida laboral. 57.

En consecuencia, la sentencia del 28 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena que confirmó el fallo del 17 de noviembre de 2016 del Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta, mediante la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez en favor de la accionada, no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003. 58.

Conclusión: La sentencia objeto de revisión no incurrió en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la reliquidación pensional se ajustó a la interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, vigente para la fecha en que se dictaron las providencias. 4. Costas 59. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», remisión que se entiende al Código General del Proceso. 60.

Por su parte, la Ley 2080 de 2021, en el artículo 47, adicionó un segundo inciso en el sentido que «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 61. En este orden de ideas, en atención al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se condenará en costas por la naturaleza del asunto, de un lado, en la medida que se 37 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 38 Según lo menciona la UGPP en la demanda de revisión. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 ventila un interés público, pues la entidad legitimada pretende la salvaguarda del equilibrio y sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, propósito que motivó al legislador de 2003 para estatuir ese mecanismo especial de revisión contra sentencias que ordenan un reconocimiento pensional en detrimento del erario39; de otro, porque no se evidencia que la demanda se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal. 62.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con el fin de que se infirme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 28 de septiembre de 2017, que confirmó la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta del 17 de noviembre de 2016, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 47001-3333-004-2015-00158-01.

SEGUNDO. - ACEPTAR la renuncia a la abogada Lucía Arbeláez De Tobón, identificada con cédula de ciudadanía 32.412.769 de Medellín y tarjeta profesional 10.254 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada de la UGPP, en los términos del poder visible en el índice 47 de Samai. TERCERO.- RECONOCER personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio, identificado con cédula de ciudadanía 8.299.453 de Medellín y tarjeta profesional 12.100 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado principal de la UGPP en los términos del poder visibles en los índices 52 y 53 de Samai.

CUARTO. - No condenar en costas. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR 39 Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 22 de noviembre de 2021, proceso con radicado 11001-03-15-000-2019-01749-00, M.P. Gabriel Valbuena Hernández; sentencia del 2 de junio de 2022 proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 5 de junio de 2023, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2021-06622-00, M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01670-00 (5696-2018) Demandante: UGPP Demandado: Paula Dominga Freyle Torrenegra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx