76001233100020040551001 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Proceso: Reparación Directa EXCEPCIONES DE FONDO-El superior puede estudiar todas las excepciones de fondo y declarar las que encuentre probadas, así no hubieran sido alegadas.

CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño, aunque los efectos del daño perduren en el tiempo. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO En abril de 2001, la sociedad Construcciones Técnicas Santamaría S.A. –en adelante CONCRETESA S.A.– suscribió un convenio con el Instituto Municipal de Reforma Urbana y Vivienda de Interés Social de Guadalajara de Buga –en adelante IMVIBUGA– para el desarrollo de las urbanizaciones Santa Clara y Santa Laura, en el Municipio de Buga.

El proyecto de vivienda de interés social requería de un subsidio familiar municipal, entregado por IMVIBUGA, y otro subsidio otorgado por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana –en adelante INURBE–. Aunque el INURBE asignó el subsidio de vivienda familiar a 32 postulantes, posteriormente, negó el desembolso del dinero, pues consideró que los subsidios no podían aplicarse en proyectos de vivienda del Municipio de Buga.

La sociedad demandante aduce que la negativa del INURBE impidió que se desarrollara el proyecto de vivienda y, con ello, la privó de recibir las utilidades. Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Referencia: Reparación directa 2 ANTECEDENTES La demanda El 16 de diciembre de 2004, la sociedad CONCRETESA S.A. y Jesús Alfredo Santamaría Gaitán, a través de apoderado, presentaron demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el INURBE1 – hoy liquidado– para que se hicieran las siguientes declaraciones: «[…] PRETENSIONES DE CONSTRUCCIONES TÉCNICAS SANTAMARÍA S.A.- CONCRETESA 1.1.

Que se declare que LA NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL - INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA (INURBE) / EN LIQUIDACIÓN es administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios hasta ahora causados y que en lo sucesivo se causen a la sociedad CONSTRUCCIONES TÉCNICAS SANTAMARÍA S.A. - CONCRETESA, por el hecho de haber impedido arbitrariamente a esta sociedad el desarrollo y construcción de las urbanizaciones de vivienda de interés social denominadas "Santa Clara" y "Santa Laura" del municipio de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca). 1.2.

Que, en consecuencia, se condene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL - INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA (INURBE) / EN LIQUIDACIÓN a pagar a la sociedad CONSTRUCCIONES TÉCNICAS SANTAMARÍA S.A. - CONCRETESA las sumas de dinero correspondientes a los siguientes rubros: - La suma equivalente a por lo menos novecientos sesenta (960) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento del fallo, por concepto del lucro cesante correspondiente a los honorarios de trabajo y a las demás utilidades que la sociedad actora dejó de percibir por la imposibilidad de desarrollar la construcción de la urbanización "Santa Clara". - La suma equivalente a por lo menos setecientos ochenta y siete (787) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento del fallo, por concepto del lucro cesante correspondiente a los honorarios de trabajo y a las demás utilidades que la sociedad actora dejó de percibir por la imposibilidad de desarrollar la construcción de la urbanización "Santa Laura". - La suma mínima de quinientos millones de pesos ($500'000.000.00), con corrección monetaria, por concepto del lucro cesante correspondiente los honorarios de trabajo y a las demás utilidades que la sociedad actora dejó de percibir por la imposibilidad de desarrollar otro proyecto urbanístico en la ciudad de Guadalajara de Buga, denominado “Remanso de la Arboleda”, con motivo directo de la situación en que quedó sumida por las arbitrariedades de la entidad demandada. - Los intereses moratorios que lleguen a causarse, a partir de la ejecutoria de la sentencia. 1 El Decreto 554 de 2003 suprimió el INURBE y el artículo 17 dispuso que una vez culminada la liquidación, la totalidad de procesos judiciales, las reclamaciones en las que fuera parte esa entidad y las obligaciones derivadas de estos serían asumidas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

A través del Diario Oficial No. 49.071 del 21 de febrero de 2014, ese Ministerio publicó el acta final de liquidación del INURBE del 13 de febrero de 2014. Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Referencia: Reparación directa 3 1.3.

Que se ordene a la entidad demandada el cumplimiento de la sentencia dentro del término fijado en el art. 176 del CCA.

2. PRETENSIONES DE JESÚS ALFREDO SANTAMARÍA GAITÁN 2.1. Que se declare que LA NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL - INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA (INURBE) / EN LIQUIDACIÓN es administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios materiales y morales hasta ahora causados y que en lo sucesivo se causen al señor JESUS ALFREDO SANTAMARÍA GAITAN, por el hecho de haberse visto personal e injustamente involucrado en un proceso penal originado en la situación que arbitrariamente generó la entidad demandada al impedir que la sociedad CONSTRUCCIONES TÉCNICAS SANTAMARÍA S.A. - CONCRETESA, por él legalmente representada, desarrollara y construyera las urbanizaciones de vivienda de interés social denominadas "Santa Clara" y "Santa Laura" del municipio de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca). 2.2.

Que se ordene a la entidad demandada el cumplimiento de la sentencia dentro del término fijado en el art. 176 del CCA. […]»2. Hechos Los demandantes indicaron que el 6 de abril de 2001, CONCRETESA S.A. celebró un convenio asociativo con IMVIBUGA para que la sociedad construyera las urbanizaciones de vivienda de interés social Santa Clara y Santa Laura, en el Municipio de Buga.

En desarrollo del acuerdo, la sociedad obtuvo la postulación de varias personas interesadas en obtener los subsidios de vivienda de interés social que asignaba el INURBE, conforme al Decreto 2420 de 2001. Treinta y dos personas fueron seleccionadas, les adjudicaron un subsidio por 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes y eligieron aplicar los subsidios en las urbanizaciones mencionadas.

Los beneficiarios de los subsidios suscribieron un contrato de promesa de compraventa con CONCRETESA S.A. e IMVIBUGA y autorizaron a la sociedad para 2 Folios 5 y 6 c. 1. Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Referencia: Reparación directa 4 que tramitara y recibiera el importe de los subsidios, y para que utilizara las sumas de dinero que tenían en cuentas de ahorro programado como cuota inicial.

En enero de 2002, CONCRETESA S.A. inició la gestión del desembolso de los subsidios ante el INURBE, sin embargo, la entidad devolvió la documentación e indicó que no había concepto jurídico favorable para los desembolsos. En razón a lo anterior, la sociedad solicitó a la oficina jurídica de la entidad el concepto. Esta oficina indicó que como el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC– certificó que la distancia entre Cali y el Municipio de Buga era de 49.560 metros, los subsidios podían aplicarse en dicho municipio.

Con el concepto jurídico, CONCRETESA S.A. solicitó, en varias oportunidades, a la Regional del Valle del Cauca del INURBE el desembolso de los subsidios. Sin embargo, la Dirección Regional negó la solicitud, al considerar que los subsidios no podían aplicarse en el Municipio de Buga, pues este estaba a más de 50 km de Cali, conforme a una certificación del Instituto Nacional de Vías –INVIAS–.

Esto, según la entidad, desconocía la Circular No. 59 de la Gerencia General de la entidad y el Decreto 2420 de 2001, que establecía los municipios en los que aplicaba el subsidio. En noviembre de 2002, el jefe de la División de Vivienda y Entorno del INURBE informó al gerente de CONCRETESA S.A. que la vigencia de los subsidios había caducado, sin que los beneficiarios hubieran presentado las promesas de compraventa.

Además, reiteró el concepto jurídico que había indicado que el Municipio de Buga estaba a 49.56 kilómetros de Cali, según lo certificado por el IGAC. Los demandantes adujeron que el INURBE fue contradictorio y arbitrario, y sus decisiones impidieron que CONCRETESA S.A. desarrollara y construyera las urbanizaciones de vivienda de interés social.

En consecuencia, perdieron los ingresos y utilidades que hubiera generado la ejecución del proyecto. Indicaron que como Jesús Alfredo Santamaría Gaitán era el representante legal de la constructora y utilizó los recursos de las cuentas de ahorro programado de los beneficiarios, fue vinculado a un proceso penal que le causó perjuicios morales y materiales3.

Contestación de la demanda 3 Folios 6 a 13 c. 1. Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Referencia: Reparación directa 5 La Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio sostuvo que los daños alegados en la demanda no tenían relación directa con las funciones y actuaciones de ese ministerio, pues su labor era de regulación de políticas públicas y no de ejecución de proyectos y obras.

Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva4. El INURBE indicó que los proyectos de vivienda Santa Clara y Santa Laura eran responsabilidad del convenio entre CONCRETESA S.A. e IMVIBUGA, que debía contar con la financiación necesaria para su desarrollo y no comprometer dineros de los que no tenían seguridad que el Gobierno Nacional fuera a otorgar.

Aunque los subsidios fueron aprobados, estaban condicionados a su aplicabilidad en el territorio del proyecto de vivienda5. Sentencia de primera instancia El 27 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia en la que negó las pretensiones, al considerar que los demandantes no tenían legitimación material en la causa, pues la sociedad constructora no hizo parte de la postulación a los subsidios de vivienda y prestó una colaboración desinteresada a las personas que los pretendían.

Estimó que los demandantes no tenían ningún derecho sobre los subsidios, pues estos se otorgaron de forma individual. Por lo anterior, la negativa del INURBE no causó un daño antijurídico directo e indemnizable. Sostuvo que la sociedad tenía una mera expectativa sobre los subsidios y aunque los beneficiarios suscribieron una promesa de compraventa con la constructora, esto no garantizaba que los subsidios aplicaran a esos proyectos.

Además, los beneficiarios no cuestionaron las razones por las que el INURBE negó el desembolso de los subsidios. Agregó que el proceso penal iniciado en contra de Jesús Alfredo Santamaría Gaitán culminó el 28 de mayo de 2004 con preclusión, porque el investigado devolvió el dinero que había retirado de las cuentas de ahorro programado.

Estimó que la acción penal se originó por un actuar personal de Santamaría Gaitán y no como consecuencia de las actuaciones del INURBE, por ello, no es un daño antijurídico indemnizable6. 4 Folios 29 a 33 y 352 a 356 c. 1. 5 Folios 359 a 369 c. 1. 6 Folios 439 a 448 c. principal. Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Referencia: Reparación directa 6 Recurso de apelación La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia, en el que esgrimió que la sociedad constructora no había afirmado que tuviera derechos sobre los subsidios o que tuviera expectativa en adquirirlos, sino que el desembolso de los mismos era el factor determinante para desarrollar los proyectos de vivienda.

Como el INURBE, de forma arbitraria e ilegal, negó los desembolsos, impidió que los proyectos se desarrollaran. Sostuvo que la negativa de la entidad se basó en razones falsas e ilegales, pues desconoció que los subsidios se podían aplicar en el Municipio de Buga, que estaba a una distancia menor a 50 kilómetros de Cali y así lo determinó el IGAC.

Indicó que la entidad, en un principio, profirió concepto jurídico favorable y después, lo desconoció y le atribuyó al INVIAS la competencia para certificar la distancia entre ciudades. Frente al daño alegado por la vinculación de Jesús Alfredo Santamaría Gaitán al proceso penal, afirmó que este actuó conforme a la promesa de compraventa y la autorización de los promitentes compradores.

Como el INURBE negó el desembolso de los subsidios, se frustró la posibilidad de desarrollar los proyectos de vivienda de interés social7. Trámite de segunda instancia El 6 de diciembre de 2018, el Tribunal concedió el recurso de apelación8 y el 22 de febrero de 2018, el Despacho los admitió9. El 3 de mayo de 2019, se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia10.

La Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio afirmó que quiénes tenían derechos ciertos sobre los subsidios eran los propios beneficiarios y no los demandantes, pues cada subsidio se adjudicó de forma individual y podía destinarse a otros proyectos de vivienda en otros municipios. La entidad no estaba obligada al desembolso de los recursos si no se cumplían todos los requisitos para ello.

Los demandantes sólo tenían una expectativa sobre los subsidios, pues los utilizarían en las urbanizaciones Santa Clara y Santa Laura y el hecho de haberlos perdido no constituía un daño antijurídico11. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio12. 7 Folios 450 a 460 c. principal. 8 Folio 464 c. principal. 9 Folio 470 c. principal. 10 Folio 472 c. principal. 11 Folios 473 a 479 c. principal. 12 Folio 480 c. principal.

Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Referencia: Reparación directa 7 CONSIDERACIONES 1. Como la demanda se presentó el 16 de diciembre de 2004, el régimen aplicable es el Código Contencioso Administrativo –en adelante CCA–.

Conforme al artículo 266 del CCA, en los procesos iniciados antes de la vigencia de ese código, los recursos interpuestos, los términos que comenzaron a correr y las notificaciones en curso, se regían por la ley vigente al momento de esas actuaciones. Por su parte, el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –que empezó a regir desde el 2 de julio de 2012– prevé que las actuaciones administrativas, las demandas y procesos en curso a la vigencia de dicho código seguirían rigiéndose y culminarían conforme al régimen jurídico anterior, esto es, el CCA.

Adicionalmente, conforme al artículo 267 del CCA, en los aspectos no regulados se seguiría el Código de Procedimiento Civil –en adelante CPC– en lo que fuera compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 2.

La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 del CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 del CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 del CCA, esto es, $179.000.00013. Acción procedente 13 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2004, $358.000, por 500.

Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Referencia: Reparación directa 8 3. La reparación directa es la acción idónea para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo14, en este caso por una falla del servicio que se imputa a una entidad pública.

Demanda en tiempo 4. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. Problema jurídico 5. Corresponde a la Sala determinar si operó el fenómeno preclusivo de la caducidad del término para demandar. Análisis de la Sala 6. La Sala se detiene en el análisis del fenómeno preclusivo de la caducidad del término para demandar, toda vez que, al ser un presupuesto procesal, de configurarse, debe ser declarada por el juez, incluso de oficio.

Es decir, aunque la materia de la apelación se concreta en la responsabilidad del INURBE por la negativa en el desembolso de unos subsidios de vivienda de interés social y aunque se está en presencia de un apelante único –parte demandante– se estudiará de oficio la caducidad de la acción de reparación directa interpuesta. En primer lugar, el artículo 164 del CCA autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para intentar la acción. En esa línea se pronunció la Sala Plena de esta Sección en sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, al sostener15: «[…] este entendimiento […] de los límites competenciales del ad quem frente al recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela 14 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamentos jurídicos 2 y 3]. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de abril de 2018, Rad. 46005, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Referencia: Reparación directa 9 un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.

Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada» (resaltado fuera del texto). 7.

El fenómeno de caducidad para demandar se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que, como ha señalado la jurisprudencia, está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes.

La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular pretensiones, en proceso de reparación directa, según el artículo 136.8 del CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.

Este término de caducidad es una norma de orden público –y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 del CPC)– de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Así lo resaltó la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad de ese precepto, pues la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho.

Por ende, según la Corte, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas en la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado, situación que no se extiende a quien no acudió en tiempo a la defensa de sus derechos16.

Este criterio lo reiteró la Corte en el estudio de constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136.9 CCA, al destacar que la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que apunta a la protección del interés general, de modo que su configuración impide el ejercicio de la acción y no puede iniciarse 16 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3.5].

Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Referencia: Reparación directa 10 válidamente el proceso. También señaló que la caducidad, dado su carácter de orden público, es indisponible y puede ser declarada de oficio por el juez, cuando se verifique su ocurrencia17.

El artículo 136 CCA dispuso que el punto de partida para el cómputo del término de caducidad es el hecho dañoso (acción u omisión causante del daño) y fijó el plazo para la interposición de la demanda en dos años, sin hacer distinciones sobre el tipo de daño que se cause. Por ello, basta verificar el día en que ocurrió el hecho, omisión u operación administrativa para contabilizar el plazo señalado, a menos que el perjudicado no hubiera podido conocer el daño en esa fecha, pues en este evento, la caducidad se debe contar desde que tuvo conocimiento de este18.

Así, aunque los efectos del daño perduren en el tiempo, el conteo del término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño19. 8. Según los demandantes, la sociedad CONCRETESA S.A. y Jesús Alfredo Santamaría Gaitán sufrieron perjuicios como consecuencia de las decisiones del INURBE, mediante las cuales negó el desembolso de los subsidios de vivienda de interés social que había adjudicado a 32 personas, que pretendían aplicarlos en las urbanizaciones Santa Clara y Santa Laura.

Conforme a la demanda: «[…] la entidad demandada, con las evidentes arbitrariedades […] impidió que la sociedad […] desarrollara y construyera las urbanizaciones de vivienda de interés social […] de esta manera, CONCRETESA se vio privada de los ingresos correspondientes a los honorarios de trabajo y las demás utilidades que hubiera podido percibir en condiciones normales, con la ejecución de esos proyectos […] incluso el representante legal de CONCRETESA fue sometido a un proceso penal por los acontecimientos a que se viene haciendo referencia […] situaciones injustas, obviamente generadas por la arbitrariedad del INURBE […] Jesús Alfredo Santamaría Gaitán, siendo representante legal de CONCRETESA, fue personalmente señalado como el causante de dichas situaciones y prácticamente fue sometido al escarnio público […] fue sometido a un proceso penal, cuyo trámite le ocasionó múltiples inconvenientes, mortificaciones y erogaciones.

Y todo ello, como es más que obvio, con motivo directo de las arbitrarias actitudes del INURBE […] (resaltado fuera del texto)20» 17 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001 [fundamento jurídico 4]. 18 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2011, Rad. 20.692 [fundamento jurídico 3.1]. 19 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre de 2020, Rad. 61.767 [fundamento jurídico 4]. 20 Folios 12 y 13 c. 1.

Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Referencia: Reparación directa 11 Así las cosas, conforme a los argumentos y pretensiones de la demanda, el daño alegado frente a CONCRETESA S.A. y Jesús Alfredo Santamaría Gaitán provino de las actuaciones del INURBE que, según los demandantes, fueron arbitrarias, contradictorias e ilegales.

Según las pruebas allegadas al expediente, el 31 de diciembre de 2001 el INURBE, mediante comunicaciones dirigidas a cada uno de los 32 beneficiarios, informó que mediante Resolución No. 769 del 28 de diciembre de 2001, les había asignado un subsidio familiar de vivienda por $7.150.00021. El 18 de febrero de 2002, Jesús Alfredo Santamaría Gaitán –como representante legal de CONCRETESA S.A.– solicitó a la Regional Valle del INURBE tramitar las órdenes de desembolso de los subsidios asignados mediante la Resolución No. 769 del 28 de diciembre de 2001 y adjuntó varios documentos: la carta de asignación, la copia del contrato de promesa de compraventa, certificación de cuenta de ahorro programado, entre otros22.

Ante la negativa de la entidad, por no contar con un concepto jurídico favorable23, el 28 de junio de 2002, la sociedad reiteró la solicitud del trámite de los desembolsos y adjuntó un concepto jurídico de la oficina jurídica del INURBE del 26 de junio de 2002. El documento establecía que conforme al IGAC, la distancia entre el Municipio de Buga y Cali era de 49.560 metros y, por ello, conforme al Decreto 2420 de 2001 y la Ley 388 de 1997, «el subsidio familiar de vivienda asignado en virtud del Decreto 2420 de 2001 para la ciudad de Cali podría ser aplicado en el Municipio de Buga»24.

El 12 de julio de 2002, el INURBE devolvió la documentación allegada por CONCRETESA S.A. e indicó que la solicitud no cumplía lo establecido en el Decreto 2420 de 2001 ni lo señalado en la Circular 59 de la entidad. Agregó que el concepto jurídico del 26 de junio de 2002 no ordenaba la aplicación de los subsidios en otros municipios, distintos a los establecidos en la mencionada circular25.

El 21 de octubre de 2002, el jefe de la oficina jurídica del INURBE reiteró el concepto del 26 de junio de ese año26 y el 28 de octubre siguiente, la Directora Regional del Valle del Cauca del INURBE informó al jefe de la oficina jurídica que el INVIAS había certificado que la distancia entre Cali y el Municipio 21 Folios 100 a 131 c. 1. 22 Folios 180 a 184 c. 1. 23 Hecho 2.4 de la demanda en el folio 9 c. 1. 24 Folios 189 a 192 c. 1. 25 Folio 193 c. 1. 26 Folio 207 c. 1.

Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Referencia: Reparación directa 12 de Buga era de más de 50 kilómetros. Además, la Circular 59 de la Gerencia General establecía las directrices claras y puntuales de dónde aplicarían los recursos de los subsidios y en el Departamento del Valle del Cauca no estaba previsto el Municipio de Buga27.

Finalmente, según las pruebas allegadas, mediante oficio DVE No. 14129 del 26 de noviembre de 2002 –recibido por CONCRETESA S.A. el 2 de diciembre de 2002– el jefe de la División de Vivienda y Entorno del INURBE, al contestar una nueva solicitud para tramitar el desembolso de los subsidios, indicó a Jesús Alfredo Santamaría Gaitán que los 32 beneficiarios de los subsidios asignados en la Resolución No. 769 de 2001 no presentaron las promesas de compraventa a la fecha de vencimiento del subsidio –31 de octubre de 2002– por ello, no tenían ampliación del plazo para aplicar los subsidios y su vigencia había caducado.

En el oficio también reiteró el concepto de la oficina jurídica del 26 de junio de 2002, conforme al cual el Municipio de Buga estaba a 49.56 kilómetros, según el IGAC28. Con relación a la indagación penal iniciada en contra de Jesús Alfredo Santamaría Gaitán, está acreditado que el 4 de octubre de 2002, la Fiscalía General de la Nación dio apertura a la investigación, por el presunto delito de abuso de confianza29, y el 28 de mayo de 2004, la precluyó, pues el investigado pagó la obligación dineraria que tenía con los querellantes30.

Así las cosas, conforme al material probatorio allegado, está probado que la última actuación del INURBE, en la que indicó que no haría el desembolso de los subsidios, toda vez que había caducado su vigencia sin el cumplimiento de los requisitos necesarios, se profirió el 26 de noviembre de 2002 y la sociedad demandante recibió el oficio el 2 de diciembre siguiente, según el sello de recibido.

Para la Sala, es a partir de esta fecha en la que la parte demandante tuvo conocimiento del daño, ya que de acuerdo con las pretensiones los daños alegados tienen origen en las actuaciones y decisiones del INURBE, que consideraron arbitrarias e ilegales. Además, en el expediente no obran actuaciones posteriores de la entidad demandada y fue a partir de ese momento en que la sociedad CONCRETESA S.A. y el señor Jesús Alfredo Santamaría 27 Folios 211 y 212 c. 1. 28 Folio 216 c. 1. 29 Folio 219 c. 2A. 30 Folios 309 y 310 c. 2A.

Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Referencia: Reparación directa 13 Gaitán, en su condición de representante legal de la sociedad, conocieron que la entidad no otorgaría los subsidios de vivienda.

Respecto de las pretensiones que formuló Jesús Alfredo Santamaría Gaitán, por la vinculación a un proceso penal por el delito de abuso de confianza –conforme al contenido de la demanda– estas pretensiones comparten la misma fuente del daño alegado por la sociedad CONCRETESA S.A., esto es, las decisiones y actuaciones del INURBE, al negar el desembolso de los subsidios de vivienda a los 32 beneficiarios.

Según la demanda, las pretensiones respecto de esta persona no están encaminadas a cuestionar en modo alguno la decisión jurídica de la vinculación al proceso penal o alguna decisión que se haya tomado en el marco de ese proceso. Por ello, la fecha de contabilización de caducidad, respecto de esas pretensiones, también inicia el 2 de diciembre de 2002, fecha en que la sociedad –de la que Jesús Alfredo Santamaría Gaitán era representante legal– recibió el oficio DVE No. 14129 del 26 de noviembre de 2002.

Conforme a la demanda, los subsidios estaban amparados por la prórroga de vigencia hasta el 31 de diciembre de 2002, que dispuso el Decreto 2455 del 30 de octubre de 200231. El término de caducidad no se puede contabilizar desde el 31 de diciembre de 2002, pues previo a esa fecha, el INURBE ya había decidido que no tramitaría el desembolso de los subsidios –oficio del 26 de noviembre de 2002– había comunicado la decisión y CONCRETESA S.A. la recibió el 2 de diciembre de 2002.

Así las cosas, el hecho dañoso alegado, esto es, la negativa de la entidad a desembolsar de los subsidios, ya se había concretado y materializado, y los demandantes ya tenían conocimiento del alegado hecho dañoso. Por lo anterior, el término de dos años para interponer la acción de reparación directa por estos hechos comenzó a contabilizarse a partir del 3 de diciembre de 2002 y venció el 3 de diciembre de 2004.

Como la demanda se presentó el 16 de diciembre de 200432, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia. Costas 31 Conforme al numeral 2.13 de la demanda, que obra a folio 11 c. 1. 32 Conforme al acta individual de reparto que obra a folio 18 c. 1. Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Referencia: Reparación directa 14 9.

Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA MODIFICAR la sentencia del 27 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF Radicación: 76001-23-31-000-2004-05510-01 (63395) Actor: Construcciones Técnicas Santamaría S.A. y otro Demandado: Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Referencia: Reparación directa 15 Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.