Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025) Procede el despacho a resolver la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante, dentro del proceso de la referencia, promovido en ejercicio del medio de control de nulidad en contra del Acuerdo 20191000005986 del 14 de mayo de 2019, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante CNSC).
ANTECEDENTES 1.1. La demanda A través del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la parte actora solicitó que se declarara la nulidad del Acuerdo 20191000005986 del 14 de mayo de 2019 «por medio del cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección por mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta territorial 2019».
Así como de la oferta pública de carrera administrativa – OPEC emitida por la Gobernación del Putumayo. La demanda fue radicada el 19 de noviembre de 2019 ante el Consejo de Estado y por reparto correspondió a este despacho. Mediante proveído del 31 de enero de 2024, se admitió, y, el mismo día, se corrió traslado de la medida cautelar. 1.2.
Solicitud de medida cautelar En escrito aparte de la demanda, el Sindicato de Trabajadores Profesionales de la Gobernación del Putumayo (Sintraputumayo) solicitó como medida cautelar de urgencia, que se suspenda provisionalmente los efectos del acto administrativo acusado, esto es, el Acuerdo 20191000005986 del 14 de mayo de 2019 «por medio del cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección por mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta territorial 2019”, así como de la oferta pública de carrera administrativa – OPEC emitida por la Gobernación del Putumayo, con fundamento en los siguientes argumentos: «[…] para el caso de la convocatoria Territorial 2019 No 1329 de 2019, se tiene que es la misma sala plena de la CNSC quien establece en la Circular 20191000000117 de fecha 29 de julio de 2019, que para que la CNSC aprobase un proceso de selección debe agotar previamente la etapa de planeación y coordinación interinstitucional, hecho este que como ya se demostró, no se cumplió por parte del Departamento de Putumayo, pues este no solo NO apropio los recursos para asumir los costos de la convocatoria, sino que tampoco contaba con un Manual de Funciones y Competencias actualizado ni mucho menos había hecho un reporte real de los cargos a través del aplicativo SIMO de la CNSC, no obstante, y pese a que no se había agotado la etapa de planeación ni coordinación institucional, el Departamento de Putumayo se vio presionado por parte de la CNSC, con la apertura del proceso sancionatorio CNSC 20192130006524 del 13 de junio de 2019, a suscribir el acuerdo No. 20192130006524 el 15 de julio de 2019, vulnerando con ello el principio constitucional de legalidad del gasto y planeación[…]».
En consecuencia de lo anterior, y teniendo en cuenta que el Acuerdo No. CNSC-2019000005986 suscrito por el Departamento de Putumayo el 15 de julio de 2019, es decir con fecha posterior a la fecha de vigencia Ley 1960 del 27 de junio de 2019, fue expedido de manera irregular con violación del debido proceso pues no se observó el principio de legalidad y planeación presupuestal, este no puede producir efectos jurídicos, y por ende debe ser anulado[…]». 1.3.
Oposición a la medida cautelar Dentro del término del traslado, la entidad pública demandada presentó escrito de oposición, por cuanto estimó que no se cumplió con la carga argumentativa necesaria para establecer que el acto acusado hubiera vulnerado el ordenamiento jurídico superior. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Este despacho es competente para decidir la petición de medida cautelar de suspensión provisional del aludido acto administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia. 2.2.
Asunto preliminar 2.2.1. Turnos por unidad temática: Ley 270/96 Art.63A «Los mismos despachos previstos en el inciso segundo del presente artículo podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de las decisiones de fondo. Para tal efecto, fijará periódicamente los temas de agrupación de los procesos y señalará, mediante aviso, las fechas en las que se asumirá el respectivo estudio.
Así mismo, deberá dar prelación a aquellos procesos en que debe dar aplicación al precedente vinculante». 2.3. Las medidas cautelares La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Así, dispone que, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La decisión sobre la medida no implica prejuzgamiento (art. 229 CPACA).
Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias medidas, como es el caso de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo (art. 230-3 CPACA).
El artículo 231 ibidem consagra los requisitos para decretarlas: «Artículo 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios».
(Negrillas fuera de texto). 2.4. La medida cautelar de urgencia El artículo 234 del CPACA dispone que «[d]esde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior […]».
De lo anterior se extrae que el trámite de urgencia de las medidas cautelares representa una excepción a la regla general de escuchar previamente a la contraparte después de dar traslado a la solicitud. Es así, que el Legislador dispuso que el decreto de la medida cautelar de urgencia puede ser ordenado inaudita parte debitoris, esto es, sin necesidad de escuchar previamente a la contraparte, cuando exista un inminente riesgo de afectación de los derechos del interesado.
Aunado a lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que: […] para que sea procedente el decreto de una medida cautelar de urgencia, es necesario que tal circunstancia esté acreditada; adicionalmente, la parte actora debe asumir la carga argumentativa suficiente para demostrar la urgencia de la protección cautelar y las razones por las que, incluso, el trámite que ordinariamente debe impartirse no proporciona la celeridad requerida dada la inminencia y gravedad de la transgresión que se busca evitar.
(énfasis propio) 2.5. La suspensión provisional como medida cautelar La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo está consagrada en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone que la figura en comento será procedente cuando se advierta que el acto demandado infringe los postulados legales invocados en la demanda, es decir, que el operador judicial deberá analizar los argumentos y el material probatorio aportado, a fin de establecer si el acto administrativo demandado vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su decreto, sin que esto implique el prejuzgamiento del asunto en cuestión. En relación con la procedencia de la suspensión provisional, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre cómo la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial, pues ya no se exige, como sí ocurría con el anterior Código Contencioso Administrativo, una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada.
Con la Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o prima facie. Sin embargo, la solicitud debe cumplir con los requisitos señalados por el legislador para su procedencia (art. 231 CPACA).
Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede formularse en la demanda o en escrito separado y en cualquier estado del proceso, situación que impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los requisitos sustanciales de la misma.
Sobre el particular, se ha señalado: «Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.
En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud».
Por otro lado, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, la solicitud deberá: (i) estar razonablemente fundada en derecho; (ii) acreditar, así sea sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y (iii) estar acompañada de los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.
Adicionalmente, debe cumplirse una de las siguientes condiciones: (i) que de no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable; o (ii) que existan motivos serios para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. Ahora bien, de conformidad con los artículos 229, 230 y 231 del CPACA, se llega a la conclusión que la suspensión provisional debe contener los supuestos de i) apariencia de buen derecho – famus boni iuris –, ii) peligro de la mora – periculum in mora –; y iii) ponderación de intereses, que permite concluir que es más gravoso no concederla. 2.5.1.
Apariencia de buen derecho De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, este requisito, establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 231 del CPACA, cobra relevancia en el contexto de la imposición de medidas cautelares sobre actos administrativos presuntamente viciados. En este caso, la condición se interpreta de manera inversa: no como una apariencia de buen derecho, sino como una apariencia de ilegalidad.
Esta circunstancia justifica la adopción de una tutela cautelar temprana, ya que, ante la imposibilidad de ofrecer una respuesta definitiva en un plazo razonable, resulta apropiada una solución provisional en un tiempo adecuado. 2.5.2. Peligro de la mora Es un requisito previsto en el artículo 231 numeral 4 del CPACA que orienta a la verificación de la existencia de un perjuicio irremediable o la posibilidad de que la sentencia tenga efectos nugatorios. 2.5.3.
Ponderación de intereses De conformidad con lo indicado en el numeral 3 del artículo 231 del CPACA, debe establecerse, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 2.6 Caso concreto La parte actora fundamentó la medida cautelar en que el Acuerdo No. CNSC-2019000005986 suscrito por el Departamento de Putumayo el 15 de julio de 2019, […] fue expedido de manera irregular con violación del debido proceso, pues, no se observó el principio de legalidad y planeación presupuestal […]».
Lo anterior, bajo el argumento que la CNSC en la Circular 20191000000117 de fecha 29 de julio de 2019, estableció que para aprobar un proceso de selección se debe agotar previamente la etapa de planeación y coordinación interinstitucional, hecho que no se cumplió por parte del departamento de Putumayo, ya que este no apropio los recursos para asumir los costos de la convocatoria, tampoco contaba con un manual de funciones y competencias actualizado, ni mucho menos, había hecho un reporte real de los cargos a través del aplicativo SIMO de la CNSC, vulnerando con ello el principio constitucional de legalidad del gasto y planeación. Tras revisar la petición de medida cautelar de urgencia solicitada en el presente caso y considerando los puntos previamente expuestos, el Despacho evidencia que la parte actora fundamenta su solicitud en la presunta violación al debido proceso y el principio de legalidad.
No obstante, esta justificación no fue suficiente para respaldar la necesidad de adoptar una medida cautelar sin seguir el procedimiento ordinario establecido en el artículo 233 del CPACA. Lo anterior, teniendo en cuenta que la medida cautelar de urgencia estipulada en el artículo 234 ibidem, debe contar con una justificación sólida que explique no solo por qué no se puede esperar la sentencia sino, también, por qué no es viable seguir el procedimiento ordinario, que garantiza el derecho de contradicción del demandado.
Por lo tanto, no fue posible evaluar la urgencia ni la proporcionalidad de los riesgos derivados de la no suspensión provisional del acto administrativo demandado, ello porque la parte demandante no proporcionó información suficiente al respecto. Esto impide al Despacho concluir que los riesgos sean de tal inminencia y gravedad que justifiquen una intervención judicial urgente, sin garantizar el derecho de defensa de la entidad demandada, razón por la cual, la Sala realizara el estudio de la medida cautelar prevista en el artículo 231 del CPACA.
En ese sentido, el despacho observa que la medida cautelar carece de una debida argumentación y sustentación, pues, solo se limita a elevar la petición y alegar, sin mayor justificación, la vulneración del derecho al debido proceso y el principio de legalidad, al no observarse la etapa de planeación presupuestal en el proceso de selección, con fundamento en diversas circulares y acuerdos proferidos por la CNSC respecto de las cuales no se realiza un estudio detallado que permita evidenciar la vulneración que se alega.
Además, en el presente asunto no se acreditó, ni siquiera sumariamente, que negar la suspensión pueda generar un perjuicio irremediable o que los efectos de la sentencia puedan ser nugatorios. En este orden de ideas, la solicitud tampoco cumple con los requisitos previstos en los numerales 3º y 4º del artículo 231 del CPACA, porque en el escrito petitorio no se esgrimen «argumentos y justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla».
A lo anterior se agrega que la violación del ordenamiento jurídico que reclama la parte actora no emerge en el estado en el que se encuentra el presente asunto, pues, para ello, resulta necesario analizar el material probatorio que se recaude en el proceso, con miras a establecer si, en efecto, existe violación alguna del ordenamiento jurídico.
Con el acervo con que se cuenta en este momento no es posible realizar el análisis que se pretende con la medida cautelar. En consecuencia, el despacho negará la suspensión provisional del acto administrativo demandado. Por último, comoquiera que quien se halla legalmente habilitado para ello, confirió poder en nombre de la CNSC, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de este.
Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo demandado, solicitada por el Sindicato de Trabajadores Profesionales de la Gobernación del Putumayo (Sintraputumayo), de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RECONOCER PERSONERÍA a la abogada Yenifer Margarita Pardo Mejía, con cédula de ciudadanía 1.143.347.112 y tarjeta profesional 246.940 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en nombre de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), conforme al mandato conferido.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REGRESAR el expediente al despacho para continuar con el trámite correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.