www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2016-01562-01 (7711-2023) Demandante: UGPP Demandado: Jorge Enrique Sánchez Patiño Tema: Resuelve apelación de auto que negó el decreto de una medida cautelar.
RECURSO DE APELACIÓN La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra el auto del 28 de julio de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” por medio del cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos que reconocieron y reliquidaron la pensión gracia del señor Jorge Enrique Sánchez Patiño. I.
ANTECEDENTES 1. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de las Resoluciones nro. 8080 del 31 de julio de 1995 y 2369 del 25 de febrero de 2002, mediante las cuales la extinta CAJANAL, reconoció y reliquidó una pensión gracia al señor Jorge Enrique Sánchez Patiño, sin el lleno de requisitos estipulados en la ley para acceder a esta.
“Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene al señor Sánchez Patiño, a devolver los dineros recibidos por concepto de dicha prestación gracia desde que esta se hizo efectiva, esto es desde su estatus pensional y hasta cuando se verifique su pago a la entidad demandante”. Como hechos que sustentan las anteriores pretensiones, se expuso que: • El señor Jorge Enrique Sánchez Patiño mediante escrito del 4 de mayo de 1994 solicitó ante la extinta CAJANAL el reconocimiento de su pensión 1 PDF nro. 28 del expediente digital descargado.
Radicado: 25000-23-42-000-2016-01562-01 Número Interno: 7711-2023 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 gracia al considerar que cumplía los requisitos para ser beneficiario de dicha recompensa. • Mediante Resolución nro. 8080 del 31 de julio de 1995, CAJANAL reconoció la pensión gracia en cuantía de $93.508.36, efectiva a partir del 12 de enero de 1991. • Posteriormente, la misma entidad a través de la Resolución nro. 2369 del 25 de febrero de 2002 reliquidó la pensión del demandado elevando la cuantía a $1.141.736.31. • Mediante Resolución nro.
RDP 8684 del 4 de marzo de 2015, la UGPP negó la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo. Decisión que fue confirmada por las Resoluciones RDP 16551 del 28 de abril de 2015 y RDP 22345 del 2 de junio de 2015. • De la certificación de tiempos de servicio expedida por el Fondo Educativo Regional de Bogotá, se desprende que el interesado laboró desde el 2 de febrero de 1976 hasta el 21 de abril de 1994, sin indicar el tipo de vinculación como docente. • Del acto administrativo de retiro que reposa en el expediente administrativo se advierte que le fue aceptada la renuncia a partir del 2 de abril de 2001, como docente de planteles nacionales. • Expediente administrativo en el que también se encuentra certificado de factores salariales expedido por el grupo de hoja de vida de la dirección de recursos humanos de la secretaría de educación de Bogotá, donde consta que fue nombrado docente en planteles de orden nacional. • Por lo que, el señor Sánchez Patiño no tiene derecho a la pensión gracia, dado que sus tiempos presuntamente nacionalizados desde el 1 de febrero de 1976 hasta el 21 de abril de 1994, en realidad son del orden nacional, los cuales no son válidos para el reconocimiento pensional. • Finalmente, destacó que en el presente caso resulta procedente la acción de lesividad contra los actos acusados, en tanto reconocieron una situación jurídica a favor del docente Jorge Sánchez en detrimento del erario, al que se le impuso una carga prestacional sin fundamento legal, con grave afectación al interés general. 2.
Solicitud de la medida cautelar El apoderado de la UGPP solicitó la suspensión provisional de las Resoluciones nro. 8080 del 31 de julio de 1995 -por medio del cual se reconoció la pensión gracia- y la nro. 2369 del 25 de febrero de 2002 -la cual reliquidó la pensión por Radicado: 25000-23-42-000-2016-01562-01 Número Interno: 7711-2023 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 retiro definitivo- emanadas por la extinta CAJANAL, mientras se decide la legalidad de estas, para evitar el continuado detrimento patrimonial a la Nación. En el acápite de justificación, puso de presente que2: «Teniendo en cuenta que los actos administrativos demandados son claramente violatorios y contrarios a la Ley sustancial, solicito a su honorable despacho que de conformidad con lo consagrado en el artículo 229, 230 numeral 3 y 231 de la Ley 1437 de 2011 y artículo 238 de la Constitución Política, se decrete la suspensión provisional de las sumas a reconocer en virtud de la Resolución No. Durante del proceso.
Lo anterior teniendo en cuenta que a la parte demandada no le asistía, ni le asiste en la actualidad el derecho al reconocimiento y goce de una pensión gracia, por cuanto revisados los documentos que soportan el tipo de vinculación como docente, se encontró el incumplimiento de los requisitos para acceder a ella, tal como es el cumplimiento de los 20 años de carácter nacionalizado, por tanto, acatar el fallo, la pensión otorgada es contraria a la normatividad y la jurisprudencia. Que por las razones jurídicas expuestas en la demanda en el acápite correspondiente al concepto de vulneración y la necesidad de evitar un mayor detrimento patrimonial al Estado, es procedente que su señoría decrete la suspensión provisional de los actos demandados, pues hasta la fecha el Estado Colombiano ha perdido más de $88.806.257 millones de pesos, entre el momento en que comenzó a recibir la primera mesada pensional y hasta la presente, sin que la entidad pública tuviera la obligación de asumirla y seguirla pagando en forma vitalicia.» 3.
Pronunciamiento de la parte demandada No hubo pronunciamiento. 4. Auto resuelve medida cautelar3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, en auto del 28 de julio del 2023 negó el decreto de la medida cautelar solicitada por la UGPP, argumentando que no se dan los presupuestos contenidos en el artículo 231 del CPACA para acceder al decreto de la medida provisional de suspensión de los actos acusados, comoquiera que al analizar dichos actos y confrontarlos con las normas señaladas como violadas en el acápite del libelo demandatorio, no surge la violación alegada, puesto que al demandado le fue reconocida y reliquidada la pensión gracia aplicando la normatividad vigente.
Además, no se allegaron elementos probatorios que permitan determinar las razones por las que los actos demandados generan una vulneración al ordenamiento jurídico que ameriten su suspensión; ni se probó sumariamente la existencia de los perjuicios reclamados, como lo prevé la parte final del inciso primero del artículo 231 del CPACA. 2 El acápite de justificación es transcripción literal del cuaderno de medida cautelar. 3 Actuación visible en el índice 60 del expediente digital.
Radicado: 25000-23-42-000-2016-01562-01 Número Interno: 7711-2023 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Añadió con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, que solo es procedente la suspensión provisional cuando el quebranto de las normas que se invocan como vulneradas se evidencia de la simple comparación entre estas y el acto acusado, sin necesidad de acudir a razonamientos profundos y complejos, ya que ese estudio detallado no es propio del auto que resuelve la medida cautelar, sino de la sentencia. 5.
Recurso de reposición y en subsidio de apelación presentado por la parte demandante4. La apoderada5 de la parte demandante inconforme con lo decidido interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación solicitando se revocara la anterior providencia. En esta oportunidad, expuso que para la procedencia de la medida cautelar debe existir una violación de las disposiciones invocadas en la demanda y la contradicción con las normas superiores que se consideran violentadas.
Con base en lo anterior, y a la luz de los argumentos fácticos de la demanda se evidencia que, en efecto los actos administrativos demandados contrarían el ordenamiento jurídico, toda vez que mediante la Resolución nro. 8080 de 31 de julio de 1995 se reconoció la pensión jubilación gracia a favor del señor Jorge Enrique Sánchez Patiño, contabilizando tiempos de servicio con vinculación de carácter nacional, como consta en los elementos probatorios, transgrediendo de esa forma los lineamientos constitucionales estatuidos en los artículos 1, 2, 6, 121, 122, 128 y 209; los artículos 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913, artículo 6 de la Ley 116 de 1928, literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, artículo 3 de la Ley 37 de 1933, artículo 2 del Decreto 224 de 1972 y artículos 1 y 2 de la Ley 43 de 1975; que regulan la materia.
Aunado a lo anterior, afirmó que mediante la Resolución 02369 del 25 de febrero de 2002 se reliquidó la prestación reconocida al accionado al retiro del servicio, y no con lo establecido por la ley, lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. La Resolución nro. 17246 de 5 de julio de 2002, aclaró la Resolución nro. 02369 de 25 de febrero de 2002, en el sentido de dejar establecido que la fecha de efectividad correcta es a partir de 2 de abril de 2001.
Indicó que los 20 años de servicio que los docentes debían acreditar, deben prestarse en entidades territoriales o nacionalizadas, condición con la que el demandado no contaba, pues como ya se mencionó, Sánchez Patiño, prestó la mayoría de sus servicios como docente nacional. Precisa que con la suspensión provisional de los actos administrativos acusados no se vulneran los derechos del accionado, pues contra las decisiones que se 4 PDF nro. 93 del expediente digital descargado. 5 La entidad otorgó poder a una abogada, quien interpone el recurso; por lo tanto, es diferente al abogado que interpuso la demanda.
Radicado: 25000-23-42-000-2016-01562-01 Número Interno: 7711-2023 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 adopten en el trámite del proceso administrativo, puede ejercer su defensa y contradicción mediante la contestación de la demanda, presentación de excepciones, recursos y alegatos.
Se torna evidente el perjuicio causado al erario, habida cuenta que la prestación erróneamente reconocida y reliquidada está siendo pagada con dineros públicos que debería garantizar el pago de obligaciones legalmente constituidas por los administrados. Así las cosas, el demandado se ha beneficiado de un pago ilegal no establecido en el ordenamiento jurídico, razón por la que solicitó revocar la decisión contenida en auto del 18 de mayo de 2023 (sic), por el cual se negó el decreto de la medida cautelar solicitada. 6.
Auto resuelve recurso de reposición6 En providencia del 21 de septiembre del año anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, al resolver el recurso de reposición, confirmó el auto del 28 de julio de 2023, mediante el cual se negó la solicitud de medida cautelar presentada por la entidad demandante.
Aquí, el despacho judicial expuso que la reposición no esgrimió ningún argumento respecto de la violación de los actos acusados de las normas que señala como violadas, dado que se empeñó en señalar que la pensión se reconoció y reliquidó con infracción de las normas en las que debía fundarse, ocasionando al sistema pensional graves perjuicios económicos y de sostenibilidad financiera, pero sin mayores argumentaciones jurídicas.
Adicionalmente, sostuvo que una vez revisados los actos administrativos atacados, se determinó que el demandado estuvo vinculado como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y laboró por más de 20 años de servicio; de igual manera, precisó que al no existir argumentos nuevos que permitiesen modificar la decisión primigenia y por último, al no probarse siquiera sumariamente la existencia de los perjuicios reclamados, tal como lo prevé la parte final del inciso primero del artículo 231 del CPACA.
Finalmente, concedió en el efecto devolutivo el recurso de alzada. II. CONSIDERACIONES 1. De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011. De conformidad con lo establecido en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá, en providencia motivada, decretar las medidas cautelares que estime indispensables para proteger y garantizar, 6 Actuación visible en el índice 70 de la plataforma SAMAI.
Radicado: 25000-23-42-000-2016-01562-01 Número Interno: 7711-2023 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 transitoriamente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Esta misma norma establece que tal facultad procede, a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso.
La decisión que el juez o magistrado adopte sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Ahora bien, el artículo 230 ibidem, en cuanto al contenido y alcance de las medidas cautelares establece lo siguiente: - Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y - Deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Así mismo, de conformidad con la norma en comento, una o varias de las siguientes medidas cautelares podrán ser decretadas por el juez o magistrado ponente: «1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.
A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» 2.
De los requisitos para la procedencia de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, establece los requisitos para decretar las medidas cautelares y, tratándose de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, consagra los siguientes: i.) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo: Procede por violación de las disposiciones invocadas en la Radicado: 25000-23-42-000-2016-01562-01 Número Interno: 7711-2023 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. ii.) Cuando se pretenda, adicionalmente, el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios: Deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
El artículo en cita además consagra los requisitos para la procedencia de las medidas cautelares en los demás casos, cuando la cautela es una distinta a la de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. 3. Pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren prestado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Radicado: 25000-23-42-000-2016-01562-01 Número Interno: 7711-2023 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» 7 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Radicado: 25000-23-42-000-2016-01562-01 Número Interno: 7711-2023 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Las providencias de unificación jurisprudencial definieron que estas tendrían efectos retrospectivos, por lo que son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. Radicado: 25000-23-42-000-2016-01562-01 Número Interno: 7711-2023 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Así las cosas, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se acredita que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 4.
Caso concreto En síntesis, la apoderada de la parte demandante alegó en el recurso que los actos administrativos acusados contrarían el ordenamiento jurídico, dado que la pensión gracia fue reconocida al señor Sánchez Patiño contabilizando tiempos de servicio de carácter nacional. Además, la prestación reconocida fue reliquidada a partir de la fecha de retiro del servicio, y no tomando como base para el cómputo lo devengado en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional.
Por último, manifiesta que, al incumplir los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes y jurisprudencia, no se deben seguir pagando las mesadas pensionales al señor Jorge Enrique Sánchez Patiño, porque se genera una carga económica que la UGPP no tiene que soportar. En las condiciones descritas, la Sala abordará el estudio de los mencionados aspectos, así: Tal como se expresó en los antecedentes normativos de esta providencia, la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos es procedente cuando se acredite la violación de las disposiciones invocadas en la solicitud, cuando esta surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores expuestas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas.
En hilo de lo antedicho, pese a lo afirmado por la recurrente, en el sentido que la vinculación del demandado desde el 2 de agosto de 1976 en adelante es de carácter nacional, advierte la Sala que en el expediente no reposan los actos administrativos de posesión y nombramiento del señor Jorge Enrique Sánchez Patiño respecto a estos periodos, ello quiere decir que la documentación aportada no permite establecer con claridad la naturaleza del vínculo docente para así llegar a la conclusión a la que arriba la parte demandante.
Y si bien es cierto, existen unos documentos9 donde se consigna que el docente es del orden 9 Certificado de factores salariales del 10 de julio de 2001 visible a folio 52; Resolución nro. 655 del 14 de febrero de 2001 por medio del cual se acepta la renuncia al señor Jorge Sánchez Patiño como docente en planteles nacionales visible a folio 54; la Resolución nro. 37678 del 6 de agosto de 2008 por medio del cual Radicado: 25000-23-42-000-2016-01562-01 Número Interno: 7711-2023 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 nacional, también obra constancia expedida por el coordinador de Certificados del Fondo Educativo Regional de Bogotá visible a folio 33 del expediente digital, donde se informa que «revisadas las tarjetas de control de pagos que se llevan en esta Entidad figura SÁNCHEZ PATIÑO JORGE E., identificado con cédula de ciudadanía nro. 17.065.296 de Bogotá, en la nómina del programa de Jornada Adicional, vinculado a partir del 2 de febrero de 1976» aspecto que podría llevar a concluir que era docente nacionalizado.
Cabe recordar, que la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, dejó sentado que la participación del delegado del Ministerio de Educación Nacional a través del Fondo Educativo Regional, no convierte el vínculo en nacional, siendo en este caso necesario que ello se encuentre acreditado. Así las cosas, los elementos probatorios allegados en esta etapa procesal no permiten determinar la calidad del vínculo del demandando desde el año 1976 en adelante.
Conforme con lo anterior, considera la Sala que sin los actos de nombramiento del señor Sánchez Patiño, u otros documentos, no es posible realizar un análisis o juicio de ponderación, que permitan llegar a la conclusión, que efectivamente se vulneraron las disposiciones normativas invocadas en la demanda, por lo que decretar la medida solicitada resulta prematuro.
Sumado a la falta de elementos probatorios, situación que no permite determinar la calidad del vínculo del hoy demandado, precisa la Sala que dicho análisis debe abordarse en la sentencia y no en esta instancia procesal, pues la suspensión provisional de los actos acusados está atada en primera oportunidad a la recaudación de las pruebas que permitan establecer la calidad del vínculo del señor Sánchez Patiño y posteriormente al estudio de las mismas, para determinar la procedencia de la pensión gracia. En cuanto a la ilegalidad de los actos acusados, por haber procedido a la reliquidación de la prestación teniendo en cuenta el año anterior al retiro y no del año anterior a la adquisición del estatus pensional, advierte la Sala que ello no hizo parte de la solicitud de medida cautelar, introduciéndose dicho argumento en el recurso, por lo que abordar su análisis en este momento, vulnera el debido proceso de los demás sujetos procesales.
De igual forma, se pone de presente que de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 229 de la ley 1437 de 2011, la decisión adoptada en esta etapa procesal no implica prejuzgamiento. se niega la reliquidación de la pensión gracia visible a folios 69 a 74; la solicitud de pensión de jubilación vista en el folio 77, entre otros.
Radicado: 25000-23-42-000-2016-01562-01 Número Interno: 7711-2023 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 5. Conclusión. En virtud de lo previamente analizado, y debido a que los argumentos de apelación formulados por la apoderada de la parte demandante no están llamados a prosperar, la Sala confirmará el auto del veintiocho (28) de julio de dos mil veintitrés (2023), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, por medio del cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional de las Resoluciones nro. 8080 del 31 de julio de 1995 y 2369 del 25 de febrero de 2002.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del veintiocho (28) de julio de dos mil veintitrés (2023), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, por medio del cual se negó la medida cautelar, solicitada por la parte demandante.
SEGUNDO: Por secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA