CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Proceso: Reparación directa INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL-La escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del daño alegado.
INEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA-El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-El término en vigencia del CPACA se contabiliza a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo.
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 6 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO El 30 de diciembre de 2011, el Concejo Municipal de Barrancabermeja expidió el Acuerdo No. 021, que ordenó que la sobretasa del impuesto predial correspondiente al medio ambiente equivaldría al 1.0 por mil sobre el avalúo catastral.
El 15 de noviembre de 2018, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja profirió sentencia en la que declaró la nulidad del artículo 7 del citado Acuerdo, porque no se ajustaba a lo prescrito en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993. La demandante reclama las sumas dejadas de recibir como consecuencia de la disminución en las transferencias realizadas por el ente territorial demandado por concepto de sobretasa ambiental.
Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 2 ANTECEDENTES La demanda El 6 de noviembre de 2020, la Corporación Autónoma de Santander (en adelante CAS) formuló demanda de reparación directa contra el Municipio de Barrancabermeja, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: «PRIMERA: Declárase responsable al MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA identificado Nit. 890.201.900-6, representado legalmente por su alcalde ALFONSO ELJACH MANRIQUE, por el daño antijurídico sufrido por la CORPORACIÓN AUTONOMA DE SANTANDER CAS identificada Nit. 900.508.526-9, ante el flagrante incumplimiento de la norma declarada nula en sentencia del 7 de noviembre de 2018.
SEGUNDA: Reconocer como consecuencia de lo anterior, que la entidad MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA identificada Nit. 890.201.900-6, representado legalmente por su alcalde ALFONSO ELJACH MANRIQUE es responsable por acción y por omisión del daño continuado y permanente, es administrativa y económica (sic) responsable de todos los daños y perjuicios de orden material (daño emergente y lucro cesante) y de los daños inmateriales o morales, que han sido ocasionados al patrimonio económico del demandante los cuales se discriminan así: Condénese al MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA identificada Nit. 890.201.900-6, representado legalmente por su alcalde ALFONSO ELJACH MANRIQUE por los perjuicios materiales causados a la demandante CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER al pago: 1- Por concepto de daño emergente, la suma de DOS MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS VEINTICUATRO MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS MCTE ($ 2.858.324.299). • Año 2012 MIL NOVENTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL PESOS MCTE.
($ 1.093.556.000); • Año 2013 MIL CIEN MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS MCTE ($ 1.100.469.594); • Año 2014 de SEISCIENTOS SESENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS PESOS MCTE ($ 664.298.700). 2- Por concepto de lucro cesante, los intereses civiles causados desde la fecha que se hicieron exigibles cada uno de los dineros, liquidados al momento del pago efectivo.
TERCERA: Que de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política y el inciso final del art. 140 del CPACA, y si hay lugar a ello, se vincule a cualquier entidad, persona jurídica o natural en su propio nombre o a nombre del Estado o de tales entidades, que haya intervenido en la causación del daño. Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 3 CUARTA: Que la sentencia que defina esta demanda se cumpla dentro de los términos que su despacho señale y que me sea reconocida personería para actuar en nombre y representación de los demandados conforme al poder que me ha sido otorgado»1.
Hechos La demandante afirmó que el 30 de diciembre de 2011, el Concejo Municipal de Barrancabermeja expidió el Acuerdo No. 021 de 2011 “por medio del cual se modifica el capítulo I impuestos directos impuesto predial unificado del Acuerdo 029 de 2005 por medio del cual se adopta el Estatuto Tributario para el Municipio de Barrancabermeja”.
Adujo que el citado Acuerdo incurrió en una contraposición legal, al consagrar que la sobretasa de impuesto predial correspondiente al medio ambiente equivaldría al 1.0 por mil sobre el avalúo catastral, en la medida que esta orden va en contra del artículo 44 de la Ley 99 de 1993 que señala que “los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial”.
Relató que el 15 de noviembre de 2018, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja profirió sentencia dentro del proceso de nulidad simple en la que declaró la nulidad del “aparte contemplado en el artículo 7 del Acuerdo No. 021 de diciembre de 2011, el cual dispone ‘1.0 por mil’”. La demanda sostuvo que la CAS ha sufrido una grave afectación año a año por la disminución en las transferencias que por concepto de sobretasa ambiental le ha realizado el Municipio de Barrancabermeja, al punto que una auditoria arrojó como resultado una diferencia en el recaudo por dicha sobretasa para el año 2012 equivalente a $1.093.556.000, para el año 2013 ascendió a $1.100.469.594 y para el 2014 el monto era de $664.298.700. 1 Samai, índice 2, carpeta «ED_01EXPEDIENTEDIGIT», documento «01.
DEMANDA», p. 1-2. Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 4 Por último, la parte actora puso de presente que la entidad demandada no había compensado, pagado o transferido monto alguno con el fin de sanear el pasivo generado por el error en la aplicación de la norma declarada nula2.
Contestación de la demanda El Municipio de Barrancabermeja, al oponerse a las pretensiones, planteó la excepción de inepta demanda por indebida escogencia del medio de control, toda vez que el daño alegado por la entidad demandante no se refiere a un hecho, omisión u operación de la Administración, sino que tiene su origen en la expedición del Acuerdo No. 021 de 2011, por medio del cual se dispuso que la tarifa de la sobretasa ambiental sería del 1,0 por mil del avalúo catastral.
Expuso que el daño alegado tuvo como fuente la expedición y ejecución del Acuerdo Municipal que, según la accionante, generó disminución en el ingreso patrimonial de la CAS por concepto de la sobretasa ambiental. Advirtió que como el Acuerdo No. 021 de 2011 tiene el carácter de acto administrativo general, la parte demandante debió demandar la nulidad y restablecimiento del derecho, escenario en donde podía obtener la indemnización de los derechos económicos vulnerados, en virtud de lo normado en el artículo 138 del CPACA, respecto del cual, añadió, ya había operado el fenómeno de la caducidad.
Destacó que, en este caso, la sentencia que declaró la nulidad del artículo 7 del Acuerdo No. 021 de 2011 no tiene la virtud de revivir un término de caducidad que ya está vencido, pues el origen del daño no fue la declaratoria de nulidad del citado Acuerdo, sino la expedición del acto administrativo de carácter general, toda vez los efectos económicos negativos los sufrió la demandante desde que este entró en vigencia. Resaltó que el origen del daño no se manifestó con la declaratoria de nulidad del artículo 7 del Acuerdo No. 021 de 2011, puesto que la entidad demandante tuvo conocimiento del daño y los perjuicios que le estaba ocasionado el acto administrativo desde su ejecución. La parte demandada también señaló que, si se llegara a considerar que el medio de control idóneo es el de reparación directa, también operó la caducidad, en la 2 Samai, índice 2, carpeta «ED_01EXPEDIENTEDIGIT», documento «01.
DEMANDA». Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 5 medida que la CAS tuvo conocimiento del daño desde la expedición del acto administrativo que consagró la tarifa de la sobretasa ambiental en un valor del 1,0 por mil del avalúo catastral y no sobre el 1,5 por mil del avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial3.
Sentencia de primera instancia El 6 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia en la que negó las pretensiones de la demanda. Fundamentó la decisión con apoyo en la sentencia del 24 de abril de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en donde se expuso que, por regla general, los efectos de las sentencias que declaran la nulidad de los actos administrativos de carácter general que contienen tributos son ex nunc, lo que implica que la norma desaparece una vez se haya declarado la nulidad, pero los efectos producidos mientras estuvo vigente conservan plena eficacia. Resaltó que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter general que contenga disposiciones de orden tributario, no implica per se la responsabilidad del Estado en relación con los pagos que haya hecho la persona afectada con la disposición que resultó anulada.
Consideró que era necesario que el interesado generara una manifestación de la administración para reclamar las sumas que considere adeudadas por la entidad demandada. Y en caso de que no se adelante un procedimiento administrativo se configuraría una situación jurídica que no admite discusión en sede de reparación directa, habida cuenta que el daño no tendría el carácter de cierto o persistente.
Expuso que en este caso, la CAS desconoció el principio del privilegio de lo previo, según el cual, antes de acudir a los estrados judiciales se debe permitir a la administración analizar el caso particular a efectos de que adopte las medidas correctivas pertinentes y, si es del caso, retrotraer la consecuencia nociva derivada de la decisión administrativa, que para el presente caso afectó el recaudo de la sobretasa ambiental durante el término que estuvo vigente el artículo 7 del Acuerdo No. 021 de diciembre de 2011. 3 Samai, índice 2, documento «ED_13CONTESTADEMANDA».
Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 6 Finalmente, estimó que la CAS debió presentar la reclamación que hace en esta demanda previamente ante el Municipio de Barrancabermeja, para obtener el pago de la diferencia que arrojaba la liquidación de la sobretasa, con el fin de provocar un pronunciamiento de la administración, que en caso de ser negativo sería pasible de revisión judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Indicó que, como la parte actora no acreditó que hubiera solicitado el pago de la diferencia de la sobretasa ambiental, no probó la existencia de un daño cierto que deba ser indemnizado4. Recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el que manifestó que la naturaleza de la obligación legal de la transferencia de los municipios y distritos a favor de las corporaciones, para financiar la gestión pública ambiental, se diferencia de la relación jurídica obligacional tributaria -característica del impuesto predial- existente entre el contribuyente -sujeto pasivo de la acción- y el municipio quien lo percibe y recauda -sujeto activo del impuesto predial-, y que por ello, no podía afirmarse que la corporación autónoma regional es beneficiaria de una obligación tributaria o fiscal, sino que es destinataria de una participación o transferencia presupuestal.
Presentó inconformidad con la decisión de limitar la procedencia de la acción de reparación directa a que existiera un acto administrativo de carácter particular y concreto entre la norma declarada nula y el daño irrogado al interesado, puesto que, en virtud del principio de legalidad, la entidad demandada tenía la obligación de cumplir la disposición contenida en la norma contraria a la ley superior, máxime cuando la relación de las partes no son de sujeto activo de un tributo y otro pasivo; si no de un recaudador y el otro beneficiario de una transferencia. Por lo anterior, solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y se ordenara al ente territorial demandado a cumplir con los propósitos de los postulados que en materia ecológica estableció la Constitución Política y, en consecuencia, condenara al municipio a realizar la transferencia de la sobretasa ambiental de acuerdo con el porcentaje establecido en el artículo 44 de la Ley 99 4 Samai del Tribunal, índice 24.
Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 7 de 1993, habida cuenta que la conducta del demandado continúa generando efectos contrarios al ordenamiento jurídico5. Trámite de segunda instancia El 18 de octubre de 2022, el Tribunal concedió el recurso de apelación6 y el 28 de abril de 2023, el Despacho lo admitió7.
Como no se solicitaron pruebas en el recurso de apelación, se ordenó ingresar el expediente al Despacho para fallo, de conformidad con el artículo 247 CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. CONSIDERACIONES 1. La demanda se presentó el 6 de noviembre de 2020, luego el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – en adelante, CPACA–.
Conforme al artículo 308 del CPACA8, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante, CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción contenciosa administrativa conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de 5 Samai del Tribunal, índice 27. 6 Samai del Tribunal, índice 29. 7 Samai, índice 4. 8 “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.
Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.
Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 8 una entidad estatal, según el artículo 104 del CPACA9. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA10, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, porque el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA11, esto es, $438.901.50012. Medio de control procedente 3. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.
Problema jurídico 4. Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo de carácter general que posteriormente es declarado nulo. Análisis de la Sala 5. La Sala se detiene en el análisis de la procedencia del medio de control, toda vez que, al ser un presupuesto procesal, de configurarse una indebida escogencia, debe ser declarada por el juez, incluso de oficio.
Es decir, aunque la materia de la apelación se concreta a que no debía exigírsele a la parte demandante a que acudiera previamente a la administración, porque en este caso la relación de las partes no es de sujeto activo de un tributo y otro pasivo, sino de una parte 9 “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]”. 10 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”. 11 “Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]”. 12 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2020, $877.803, por 500.
Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 9 recaudador y de la otra beneficiaria de una transferencia, se estudiará de oficio la procedencia del medio de control y, además, si este se interpuso en tiempo. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso –aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo– al juez de la segunda instancia le corresponde pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte apelante, “sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”.
Dentro de estos últimos aspectos se encuentra la procedencia del medio de control, la cual puede –y debe– ser estudiada de oficio por el juez, tanto en primera como en segunda instancia. En esa línea se pronunció la Sala Plena de esta Sección en sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, al sostener13: “Este entendimiento (…) de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”. 6.
El medio de control de reparación directa está establecido para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo (artículo 90 CN y artículo 140 CPACA).
El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el idóneo para impugnar la legalidad de un acto administrativo de carácter particular cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, pudiéndose solicitar el restablecimiento del derecho y también que se reparen los perjuicios causados con el acto (artículo 138 CPACA).
Este medio de control, con las precisiones que adelante se hacen, también puede promoverse contra actos 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de abril de 2018, Rad. 46005. Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 10 de carácter general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por ese acto o la reparación del daño causado al particular por el mismo acto, siempre y cuando la demanda se presente dentro de los cuatro meses siguientes a su publicación (artículo 138 CPACA).
Los medios de control antes referidos comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo que se considera ilegal, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, y aún un acto administrativo cuando no se cuestiona su legalidad, la indemnización de los perjuicios se debe perseguir a través de la acción de reparación directa. 7.
Por su parte, el medio de control de nulidad simple está establecido para que cualquier persona solicite por sí, o por medio de representante, que se anule un acto administrativo; su objeto es la protección de la legalidad. Procede cuando el acto lo haya expedido un funcionario u organismo incompetente, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió, o por violación de las normas superiores de derecho (artículo 137 CPACA).
El medio de control de nulidad simple está instituido para la defensa objetiva del ordenamiento, y su procedencia frente a un acto administrativo no está condicionada a que este tenga un carácter general o particular. Por ello – excepcionalmente– a través del medio de control de nulidad es posible estudiar la legalidad de un acto de carácter particular y concreto, conforme a la teoría de los móviles y finalidades, siempre que ello no lleve implícito el restablecimiento automático de un derecho en controversia. 8.
La teoría de los móviles y finalidades –de origen jurisprudencial en vigencia del CCA– fue trasladada a norma jurídica en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011. En esa línea, el medio de control de nulidad simple no es el único que procede contra actos de carácter general y, a su vez, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el único que procede contra actos de Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 11 contenido particular.
La finalidad de la demanda –y si ésta implica o no un restablecimiento automático del derecho– es la que determina, entonces, el medio de control procedente. Más allá de la naturaleza del acto, es decir, si es general o particular, por el objetivo de la demanda puede recurrirse al contencioso subjetivo –nulidad y restablecimiento del derecho– y al contencioso objetivo –nulidad simple–.
En tal virtud, si un acto administrativo es de carácter general, pero impacta situaciones particulares y concretas y, además, causa un daño, para cuestionar su legalidad, lograr el restablecimiento del derecho afectado y reclamar la indemnización de perjuicios, debe atacarse por la vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, si el acto general no causa un daño concreto, para atacar su legalidad puede cuestionarse en sede de nulidad simple, siempre y cuando con la demanda no se persiga el restablecimiento automático del derecho del demandante o de un tercero. La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado se ha pronunciado en este sentido: “Pues bien, la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos solo es susceptible de ser desvirtuada a través de la nulidad simple o de la nulidad y restablecimiento del derecho, según corresponda.
Las disposiciones de carácter general se debaten a través de la primera acción; sin embargo, si se considera que contienen en algún punto efectos particulares –actos administrativos mixtos– procederá la segunda pretensión. La Sección Primera de esta Corporación ha definido los actos administrativos mixtos como aquellos que producen efectos generales y también particulares en la medida en la que crean una situación jurídica frente a un sujeto determinado.
Para determinar la acción procedente frente a los actos administrativos analizados resulta de especial relevancia la teoría de los móviles y finalidades que en vigencia del CCA fue desarrollada por la jurisprudencia y, luego, positivizada por la Ley 1437 de 2011. En virtud de esta teoría, las decisiones generales no solo son susceptibles de nulidad simple y las de contenido particular de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que, según los objetivos buscados con la demanda, en el primer caso puede recurrirse al contencioso subjetivo y en el segundo al de carácter objetivo.
Así las cosas, si un acto administrativo además de ser general regula situaciones particulares y concretas, para cuestionar su legalidad existen dos posibilidades: i) atacarlo por la vía de la nulidad y restablecimiento del derecho o ii) cuestionarlo en sede de nulidad simple, siempre y cuando con la demanda no se persiga el restablecimiento automático del derecho del demandante o de un tercero”14.
(se destaca). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de diciembre de 2020, expediente 52.958, M.P. Martha Nubia Velásquez Rico. Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 12 En otra oportunidad en donde también se reclamó por vía de reparación directa los perjuicios causados con un acto administrativo de carácter general, la Sección Tercera de esta Corporación señaló: “18.
Aunque en el texto de la demanda no existe un acápite de concepto de la violación, pues, por obvias razones, no era un requisito en el medio de control interpuesto, de los hechos, pretensiones y argumentos esgrimidos, se desprende que el origen del daño está en el acto administrativo ya referido, frente al cual la parte actora señala varias inconformidades a la vez que reclama la reparación de los daños patrimoniales y morales.
Es en virtud de esta causa, que controvierte el acto -ya anulado- y pretende el resarcimiento de los daños causados con la alerta sanitaria 001 de 2010 expedida por el INVIMA. 19. Precisado lo anterior, y con el referente normativo ya explicado, si los demandantes signan como fuente del daño al referido acto administrativo, debieron proponer en su contra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de cuestionar no solo la legalidad del mismo y solicitar el restablecimiento de sus derechos, sino también pedir la reparación de los daños siguiendo la pauta jurisprudencial vigente sobre los móviles y finalidades.
Sostener que el juicio de nulidad simple no excluye la ulterior acción de reparación directa, implicaría desconocer la fuente del daño y soslayar que el medio de control idóneo para cuestionar la antijuridicidad del mismo solo puede residir en acreditar la ilegalidad del acto administrativo que lo propicia. Así las cosas, el medio de control adecuado, pertinente y procedente en este caso, era el de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que se acusa de generar el daño”15. 9.
Según la demanda, la CAS se considera lesionada en sus derechos patrimoniales y reclama la reparación de los perjuicios derivados de la expedición de un acto administrativo de carácter general que posteriormente fue declarado nulo. Puntualmente, afirmó que el Concejo Municipal de Barrancabermeja expidió el Acuerdo No. 021 –acto administrativo general–, que ordenó que la sobretasa del impuesto predial correspondiente al medio ambiente equivaldría al 1.0 por mil sobre el avalúo catastral.
Adujo que esta decisión se apartó del contenido del artículo 44 de la Ley 99 de 1993, que prevé que los municipios y distritos podrán establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial. Expuso que, por esta razón, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja profirió sentencia dentro del proceso de nulidad 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2023, expediente 62.861, M.P. José Roberto Sáchica.
Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 13 simple en la que declaró la nulidad del aparte contemplado en el artículo 7 del Acuerdo No. 021 de diciembre de 2011, el cual disponía 1.0 por mil del avalúo de los bienes, como base para liquidar la sobretasa ambiental.
En el proceso quedó acreditado que el 30 de diciembre de 2011, el Concejo Municipal de Barrancabermeja expidió el Acuerdo No. 021, cuyo artículo 7 ordenó que la sobretasa del impuesto predial correspondiente al medio ambiente equivaldría al 1.0 por mil sobre el avalúo catastral16. Está probado que la CAS presentó demanda de nulidad simple contra el Municipio de Barrancabermeja, con el fin de que se declarara la nulidad de dicho acto administrativo.
También está acreditado que el 15 de noviembre de 2018, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja profirió sentencia en la que declaró la nulidad del artículo 7 del citado Acuerdo, porque no se ajustaba a lo prescrito en el artículo 44 de la Ley 99 de 199317. El numeral segundo de esta providencia, además, señalo que la nulidad declarada se hacía “sin perjuicio de las situaciones individuales y concretas de carácter definitivo que se hayan producido y consolidado en vigencia del aparte del artículo que se declara nulo, por cuanto están revestidas de presunción de legalidad, de acuerdo a lo señalado en la parte motiva”18. 10.
Revisados los hechos, pretensiones y argumentos esgrimidos en la demanda, se tiene que el daño reclamado –sumas dejadas de recibir como consecuencia de la disminución en las transferencias realizadas por el ente territorial demandado por concepto de sobretasa ambiental– tiene origen en la expedición del Acuerdo No. 021 de diciembre de 2011, frente al cual la parte actora señala que el acto administrativo se apartó de una norma superior y a la vez reclama la reparación de los daños patrimoniales que le causó a la entidad ambiental.
Es en virtud de esta causa, que controvierte el acto general -ya anulado- y pretende el resarcimiento de los daños causados por el citado Acuerdo. Bajo este panorama fáctico y de acorde con la jurisprudencia citada, si la CAS señala como fuente del daño al referido acto administrativo, debió formular en su contra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de cuestionar no solo la legalidad del mismo y solicitar el restablecimiento de sus derechos, sino 16 Samai, índice 2, carpeta «ED_01EXPEDIENTEDIGIT», documento «ED_17ACUERDONO021». 17 Samai, índice 2, carpeta «ED_01EXPEDIENTEDIGIT», documento «07.
SENTENCIA SIMPLE NULIDAD 2018 - 00091». 18 Ibidem, p. 21. Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 14 también pedir la reparación de los daños siguiendo la pauta jurisprudencial vigente sobre los móviles y finalidades.
No se puede pasar por alto, que la demandante en este proceso fue la misma entidad que en el pasado presentó la demanda de nulidad simple contra el multicitado Acuerdo, momento para el cual ya conocía la existencia del menoscabo económico sufrido y, por ende, la fuente del daño. Así las cosas, el medio de control adecuado, pertinente y procedente en este caso, era el de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que se acusa como generador del daño. 11.
Ahora bien, en este caso hay lugar a adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud de lo previsto en el artículo 171 del CPACA, que señala que el juez dará a la demanda el trámite que le corresponda, aunque el actor haya indicado una vía procesal inadecuada. Precisado lo anterior, se estudiará si el medio de control se interpuso dentro de la oportunidad de ley.
Aunque el régimen procesal aplicable al asunto es el contenido en el CPACA, el estudio de este presupuesto procesal se sujeta a la ley vigente al momento en que empezó a correr el término de caducidad. Lo anterior se ajusta a lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP19, según el cual los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr.
En atención a lo expuesto, la Sala advierte que el régimen aplicable para el conteo del término de caducidad no es el contenido en el artículo 164 del CPACA, sino el previsto en el artículo 136 del CCA. Como el Acuerdo No. 021 se profirió el 30 de diciembre de 2011, la norma aplicable para el conteo de la caducidad es la contemplada en el artículo 136 numeral 2 del CCA.
Lo anterior, por cuanto el 19 «Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones (…)».
Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 15 conteo inicia a partir del día siguiente a la publicación del acto administrativo de carácter general – época en que regía el CCA–. Conforme al numeral 2 del artículo 136 del CCA, cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse en el término de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. 12.
Ahora, de conformidad con el artículo 43 del CCA, los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el diario oficial, o en el diario, gaceta o boletín que la entidad haya destinado para el efecto o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto.
En el expediente no obra copia de la publicación del Acuerdo No. 021 de 2011 en diario oficial, o en el diario, gaceta o boletín que el Concejo Municipal o el Municipio de Barrancabermeja haya destinado para el efecto. De las pruebas documentales aportadas al proceso y los hechos relatados en la demanda tampoco se puede concluir la fecha exacta en la que los demandantes conocieron el acto administrativo.
Sin embargo, la fecha de admisión de la demanda de nulidad simple permite establecer que, para ese momento, la CAS conocía el acto administrativo de carácter general, de modo que se tendrá esa data como fecha cierta para el conteo de la caducidad. De conformidad con la sentencia que declaró la nulidad del Acuerdo No. 021, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja admitió la demanda de nulidad simple el 21 de marzo de 201820.
De manera que el término de 4 meses empezó a correr el 22 de marzo de 2018 y vencía el 22 de julio de 2018. Como la demanda se presentó el 6 de noviembre de 202021, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. En consecuencia, se modificará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander para declarar la caducidad del medio de control procedente de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. 20 Samai, índice 2, carpeta «ED_01EXPEDIENTEDIGIT», documento «07.
SENTENCIA SIMPLE NULIDAD 2018 – 00091», p. 2. 21 Samai, índice 2, documento «ED_02ACTADEREPARTO». Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 16 Costas 13. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el Código General del Proceso.
El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. El artículo 361 ibidem establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho». Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, el numeral 3 del mismo artículo establece que «en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda».
Asimismo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. De conformidad con el artículo 366.4 del CGP y en los términos del Acuerdo No. 10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala fijará las agencias en derecho, en la segunda instancia, que estarán a cargo de la parte actora en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, la cual se reconocerá en favor de la entidad demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Radicación: 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235) Demandante: Corporación Autónoma de Santander Demandado: Municipio de Barrancabermeja Asunto: Reparación directa 17 PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 6 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, se adecúa la demanda al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
SEGUNDO: DECLARAR la caducidad del término para formular el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
TERCERO: CONDENAR a la parte actora a pagar a favor de la parte demandada la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por concepto de agencias en derecho en segunda instancia. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.
CUARTO: En firme esta providencia, DEVÚELVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.