1 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintidós (2022).
Radicación núm.: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Actor: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Demandado: Bogotá Distrito Capital – Secretaría de Educación Tesis: La SED no excedió su competencia con la expedición de los actos enjuiciados al proceder a valorar el contenido de la totalidad de documentos requeridos para la legalización de su nueva sede de educación formal.
Es cierto que la licencia de construcción conferida a la nueva sede de la sociedad demandante permitía actividades de adecuación del inmueble arrendado para el comercio y equipamiento colectivo educativo, pese a que estuviere allí expresado que la adecuación del inmueble arrendado estaba destinado para prestar el servicio de educación no formal.
No es cierto que el Tribunal resolvió negar las pretensiones de la demanda aduciendo que la actora no aportó el concepto de uso de suelos en el trámite de legalización de su nueva sede. No es posible variar la destinación de un contrato de arrendamiento con base en una carta aclaratoria, si no existe certeza sobre las facultades de la persona que la suscribe y que afirma actuar a nombre de la arrendadora.
No adolecen de falsa motivación y desviación de poder los actos que negaron la solicitud de legalización de la nueva sede de una institución educativa bajo el argumento que los documentos que fueron aportados en ese trámite no se ajustaban a los requerimientos legales para esos efectos. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada contra la sentencia del 23 de abril de 2015, proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.
I. LA DEMANDA 2 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), el Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada (en adelante Instituto San Ignacio), interpuso demanda en contra de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá (en Adelante SED)1. 1.1.
Pretensiones “PRETENSIÓNES (Sic) Solicito de manera respetuosa al Señor Juez, que surtidos los trámites del proceso ordinario, declare: PRIMERA. La Nulidad de las Resoluciones No. 10-138 del 12 de Agosto de 2.011 y 1064 del 07 de Junio de 2.013, proferidas por la Secretaría de Educación. SEGUNDA. Que como consecuencia de la declaración de NULIDAD, de las resoluciones a que se refiere la pretensión primera, se ordene a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento y pago de la suma de DOS MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y SIENTE MILLONES QUINIENTOS MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS M/CTE ($ 2.647.500.395.00) por concepto de sanciones pecuniarias de arrendamientos, adecuaciones planta física, traslados, deserción, de estudiantes, (Sic) cancelación de contratos de prestación de servicios, a entidades gubernamentales y no gubernamentales, logística, publicidad, daño al buen nombre, indemnización a terceros y disminución total de los ingresos de mi representada, durante los años subsiguientes, con su respectiva actualización monetaria, de acuerdo al IPC, que permitan recuperar el dinero perdido y dejado de percibir, como consecuencia de la expedición delos (Sic) actos administrativos demandados.
TERCERA. Que se ordene cumplir el fallo en los términos y en las condiciones establecidas en las artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. CUARTA: Que se condene a la demanda (Sic) a pagar las costas y gastos del presente proceso”2 1.1. Los actos cuestionados “RESOLUCIÓN NO. 10-138 12 de agosto de 2011 Por la cual se Niega la Autorización de Legalización de Nueva Sede a un establecimiento de educación formal de Adultos de naturaleza privada, denominado INSTITUTO SAN IGNACIO LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE BOGOTÁ D.C. en uso de sus atribuciones legales y en especial de las que le confiere las leyes 115 de 1994, 715 de 2001 y Decretos 1860 de 1994, y 330 de 2008 y, CONSIDERANDO: 1 Visible a folios 1 a 24 del Cuaderno del Tribunal. 2 Visto a folio 6 del Cuaderno del Tribunal 3 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que mediante escrito radicado E 2011 – 133480 de 12 de julio de 2011, la Señora ITALA YANETH GONZALEZ en calidad de rectora del INSTITUTO SAN IGNACIO, solicitó a la Secretaría de Educación la legalización de la Nueva Sede ubicada en la Avenida Calle 72 No. 82 A-06 Barrio Tabora, en donde pretenden continuar la prestación del servicio educativo formal de Adultos.
Para ello anexó Licencia de Construcción LC 06-02 0490 de 12 de octubre de 2008; copia de solicitudes ante la Secretaría de Salud (Hospital Engativá) y ante la Alcaldía Local de Engativá. Que el día 05 de agosto de 2011 el Supervisor comisionado, una vez realizado el estudio y evaluación de la solicitud y documentación anexa sobre la nueva sede, emite informe de resultados mediante oficio S 2011-041853, y Concepto Técnico, teniendo en cuenta los siguientes argumentos: (…) “En cuanto al asunto en referencia, con base en el análisis de la documentación existente en los archivos de esta Dirección Local, le informo lo siguiente: 1.
En escrito radicado bajo el Nº E-2011-133480, se refieren a la legalización de los “Ciclos I y II de Educación Formal de Adultos”. Los trámites que se han venido adelantando de parte de los propietarios del Instituto últimamente, hacen referencia a los Ciclos I y II de Media, es decir a los equivalentes a los grados 10º y 11º de la Educación Formal Regular. 2.
En el contrato de arrendamiento, en la cláusula cuarta se registra que “El arrendatario se compromete a destinar este inmueble para oficinas”. En este mismo contrato, en la cláusula decimocuarta, literal b, se registra, entre otras, como causal de terminación a favor del arrendador: “el cambio de destinación del inmueble”. Teniendo en cuenta que plantean un uso educativo para el inmueble, la causal de cambio de destinación puede justificar la terminación del contrato a favor del arrendador.
Esto generaría serios inconvenientes y problemas relacionadas con la sostenibilidad del proyecto educativo. En el día de hoy, recibí documentos en donde la inmobiliaria informa que el contrato de arrendamiento “… fue aprobado con la destinación bien inmueble para establecimiento de educación. (…) 3. La Licencia de Construcción Nº LC-06-2-0490, con vigencia a Octubre 12 de 2008, de la Curaduría Urbana Nº 2 de Bogotá, otorga licencia para “… adecuación a centro de educación no formal de escala zonal en un piso de una edificación de tres pisos y ampliación en un piso para el mismo uso educativo …”.
Es claro que en esta licencia no se autoriza el uso relacionado con Educación Formal y adultos. En el día de hoy recibí copia del concepto de uso, en donde aparece como uso principal “comercio” y como uno de sus usos complementarios “Dotación equipamientos colectivos” a escala vecinal en el sub sector II. (…) 4. No presenta el correspondiente de ocupación. A cambio, presenta la solicitud de visita a la Alcaldía Local de Engativá, calendada el 12 de julio de 2011. 5.
No presenta el correspondiente concepto favorable de sanidad. A cambio, presenta la solicitud de visita al Hospital de Engativá, calendada el 12 de julio de 2011. 6. Una vez revisados los archivos que reposan en esta Dirección Local de Educación, se pudo establecer: a) Sobre el cumplimiento de requisitos para la legalización de la planta física del INSTITUTO SAN IGNACIO, entre otros, se le ha requerido formalmente mediante: 4 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i. Oficio Nº S-2010-029201 del 26 de febrero de 2010. ii.
Oficio de fecha 25 de marzo de 2010, notificado el 5 de abril de 2010. iii. Oficio No S-2010-122032 del 7 de septiembre de 2010. b) Mediante Resolución Nº 1786 del 29 de mayo de 2008 se niega la solicitud de ampliación al INSTITUTO SAN IGNACIO. c) Mediante Resolución Nº 3775 del 23 de septiembre de 2008 se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Res.
Nº 1786 del 29 de mayo de 2008, confirmándola, es decir negando la ampliación del servicio de Educación Formal de Jóvenes y Adultos al INSTITUTO SAN IGNACIO para los Ciclos I y II de Media (equivalentes a los grados 10º y 11º de Educación Formal Regular). d) Mediante resolución Nº 10-078 del 26 de enero de 2009 se le concedió “… prórroga por una única vez y hasta el 30 de mayo de 2009 (cinco (5) meses) …” para presentar ante la supervisión de educación del CADEL 10 de Engativá la Licencia de Construcción necesaria para conceder la ampliación del servicio educativo solicitada para los Ciclos I y II de Media. e) Los estudiantes del Instituto San Ignacio han sido objeto de reconocimiento académico por parte de las Secretaría de Educación de Bogotá, mediante Resoluciones: i. Nº 3395 del 5 de septiembre de 2008. ii.
Nº 10-077 del 26 de Enero de 2009 iii. Nº 10-103 del 14 de abril de 2009. 7. Tarifas: a) Para el año 2010, el Instituto San Ignacio fue enviado a régimen Controlado mediante Resolución Nº 10-130 del 24 de mayo de 2010. Ante está providencia, se presentó recurso de reposición y la Res. Nº 10-130 fue confirmada mediante Res. Nº 10-134 del 22 de junio de 2010. b) Para el año 2011 la Profesional de Inspección y Vigilancia Karolina Mejia Acosta no le aprueba tarifas debido a que “…existen evidencias en el archivo, de que la misma no h legalizado la nueva planta física en donde se encuentra funcionando…”.
En consecuencia, dadas las circunstancias enumeradas anteriormente, la documentación aportada no reúne los requisitos para legalizar la nueva sede del INSTITUTO SAN IGNACIO en lo relacionado con la prestación del servicio de Educación Formal de Jóvenes y Adultos. Por lo anterior, la Supervisión de Educación de Engativá, conceptúa que es procedente NEGAR la legalización de la sede del INSTITUTO SAN IGNACIO, ubicada en la Avenida Calle 72 Nº 82 A – 06, Barrio Tabora, para prestar el servicio de Educación Formal de Jóvenes y Adultos” Sic.
Por lo anterior, este Despacho considera, que dadas las condiciones encontradas y observadas en los diferentes aspectos, dentro del proceso de evaluación realizada a la propuesta por parte del Supervisor Local de educación comisionado, la solicitud de Legalización de la Nueva Sede, debe NEGARSE sin perjuicio de que la institución pueda presentar nueva solicitud con los requisitos legales. 5 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto anteriormente,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: NEGAR la autorización de Legalización de la Nueva Sede para el servicio educativo No Formal de Adultos, ubicada en la Avenida Calle 72 No. 82 A-06 Barrio Tabora, al establecimiento educativo de la naturaleza privada denominado INSTITUTO SAN IGNACIO, dirigido por la señora ITALA YANETH GONZALEZ en calidad de rectora; de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. (…)”3.
“RESOLUCIÓN No. 1064 07 de junio de 2013 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación contra la Resolución No. 10-138 del 12 de agosto de 2011” EL SECRETARIO DE EDUCACIÓN DE BOGOTÁ, D.C. Nombrado mediante decreto 006 del 2 de enero de 2012 y en uso de sus atribuciones legales y en especial de las conferidas por las leyes 115 de 1994, 715 de 2001, decreto 907 de 1996, derecho 3433 de 2008 y decreto distrital 330 de 2008, y I.
CONSIDERANDO
1.
ANTECEDENTES: a) Mediante Resolución No. 10-138 del 12 de agosto de 2011, la Dirección Local de Educación de Engativá, resolvió negar la autorización de legalización de la nueva sede para el servicio educativo formal de adultos, ubicada en la avenida calle 72 No. 82 A – 06 Barrio Tabora, al establecimiento educativo de naturaleza privada denominado INSTITUTO SAN IGNACIO.
Adviértese que en el ARTÍCULO PRIMERO de la parte resolutiva de la mencionada resolución, se hace referencia incorrectamente a “NEGAR la autorización de Legalización de la Nueva Sede para el servicio educativo No Formal de Adultos (…)”, cuando lo correcto era señalar que se negaba la autorización de legalización de la nueva sede para el servicio educativo formal.
De todas maneras, dicha equivocación no es relevante frente a la decisión, toda vez que en la parte considerativa de la resolución No. 10-138 se hace referencia a educación formal de adultos. b) El anterior acto administrativo fue notificado de manera personal, el día 1 de septiembre de 2011, al representante legal del INSTITUTO SAN IGNACIO, quien dentro del término legal presentó RECURSO DE APELACIÓN, contra la referida Resolución No. 10-138 del 12 de agosto de 2011. c) Como consecuencia de lo anterior, fue remitido el expediente ante este Despacho, para decidir el RECURSO DE APELACIÓN. (…) II.
CONSIDERACIONES 3 Visto folios 63 a 65 ibídem. 6 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo establecido en el Decreto Distrital No. 330 de 2008, este despacho es competente para conocer del presente RECURSO DE APELACIÓN, por tal razón procede a decidir el mismo.
Mediante resoluciones Nos. 5385 y 5433 del 28 de diciembre de 2005, la Secretaría de Educación, concedió Licencia de funcionamiento a partir del año 2005 al establecimiento denominado INSTITUTO SAN IGNACIO ubicado en la Avenida calle 72 No. 78-53 – Avenida 68No. 78-53, Calendario A, mixto, para ciclos lectivos Integrales Especiales III (6º y 7º) y IV (8º y 9º) de educación básica secundaria, jornada diurna, modalidad presencial de propiedad del INSTITUTO DE AUXILIARES EN SALUD SAN IGNACIO y dirigido por MARIA EUSEBIA CEIDIZA MEDINA con C.C. (…) Mediante resolución No. 1786 del 29 de mayo de 2008, la Secretaría de Educación niega la autorización de ampliación del servicio educativo al establecimiento educativo denominado INSTITUTO SAN IGNACIO, ubicado en la Av.
Calle 72 No. 78-53 para los ciclos I y II de Educación Media. Mediante resolución No. 3775 del 23 de septiembre de 2008, se confirma en todas sus partes la resolución No. 1786 del 29 de mayo de 2008, por la cual la Secretaría de Educación, negó la autorización de ampliación del servicio educativo al denominado INSTITUTO SAN IGNACIO ubicado en la calle 72 No. 778-53.
El 26 de enero de 2009 se dictó la Resolución No. 10-078, mediante la cual el Director Local de Educación de Engativá, concedió prórroga por única vez y hasta el 30 de mayo de 2009 (cinco (5) meses) al INSTITUTO SAN IGNACIO, para que presente ante la Supervisión del CADEL 10 de Engativá, la Licencia de Construcción idónea debidamente otorgada por la Curaduría Urbana 2, que permitiera conceder la ampliación del servicio educativo solicitado en los Ciclos I y II (10º y 11º) de Educación Media.
El día 12 de julio de 2011, la representante legal del INSTITUTO SAN IGNACIO, presentó ante la Dirección Local de Educación de Engativá solicitud de legalización de la nueva sede ubicada en la Av. Calle 72 No. 82 A – 06, para lo cual presentó los siguientes documentos: − Contrato de arrendamiento No. 1557 del 1 de julio de 2011 − Licencia de Construcción No. LC-06-2-0490 del 12 de octubre de 2008 − Oficio de fecha 12 de julio de 2011, suscrito por la representante legal del INSTITUTO SAN IGNACIO, dirigido a la Alcaldía de Engativá, mediante la cual solicita visita – permiso de ocupación a la sede ubicada en la Av.
Calle 72 No. 81 A – 06. − Oficio de fecha 12 de julio de 2011, suscrito por la representante legal del INSTITUTO SAN IGNACIO dirigido al Hospital de Engativa, mediante la cual solicita visita – concepto sanidad a la sede ubicada en la Av. Calle 72 No. 81 A – 06. Mediante oficio de fecha 5 de agosto de 2011, suscrito por el supervisor JUAN AGUSTÍN RODRÍGUEZ ROZO, informa al Director Local de Educación de Engativá que de conformidad con el análisis de la documentación aportada y de la documentación existente en los archivos de esta Dirección Local, respecto del INSTITUTO SAN IGNACIO, conceptúa que “(…) la documentación aportada no reúne los requisitos para legalizar la nueve (sic) sede del INSTITUTO SAN IGNACIO en lo relacionado con la prestación del servicio de Educación Formal de Adultos.”.
“Por lo anterior, la Supervisión de Educación de Engativá, conceptúa que es procedente NEGAR la legalización de la sede del INSTITUTO SAN IGNACIO, ubicada en la Avenida Calle 72 No. 82-A-06 Barrio Tabora para prestar el servicio de Educación Formal de Jóvenes y Adultos”. 7 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo anterior, se profirió la Resolución No. 10-138 de 12 de agosto de 2011, suscrita por la Dirección Local de Educación de Engativá, mediante la cual se negó la autorización de legalización de la nueva sede.
Adviértese que en el ARTÍCULO PRIMERO de la parte resolutiva de la mencionada resolución, se hace referencia incorrectamente a “NEGAR la autorización de Legalización de la Nueva Sede para el servicio educativo No Formal de Adultos (…)”, cuando lo correcto era señalar que se negaba a la autorización de legalización de la nueva sede para el servicio educativo formal.
De todas maneras, dicha equivocación no es relevante frente a la decisión, toda vez que en la parte considerativa de la resolución No. 10-138 se hace referencia a educación formal de adultos. Para este despacho, la decisión adoptada en la Resolución No. 10-138 de 12 de agosto de 2011, fue acertada teniendo en cuenta lo siguiente: i. En la cláusula cuarta del contrato de arrendamiento, se expresa: “CUARTA: DESTINACIÓN El arrendador se compromete a destinar este inmueble para OFICINAS”.
En el literal b) de la cláusula décima cuarta, se expresa que una de las causales de terminación del contrato será “El cambio de destinación del inmueble”. Como consecuencia de lo anterior, el cambiar el uso de la destinación del bien de oficina a establecimiento educativo, faculta al arrendador a dar por terminado el contrato, lo que de presentarse llevaría a la privación del servicio público de educación a los alumnos de dicha institución. No considera el despacho, que para el cambio de destinación del bien de oficinas a establecimiento educativo sea suficiente la comunicación del 5 de agosto de 2011 de la inmobiliaria MAKRO, dirigida a la Secretaría de Educación señalando “(…) que el contrato número 1557 de arrendamiento fue aprobado con la destinación bien inmueble para establecimiento de educación (…)”, ya que lo primordial para el caso que nos ocupa, no es la destinación pactada en el mismo, sin que obre en el expediente un otrosi suscrito por las partes del contrato de arrendamiento donde modifiquen su destinación. ii.
En la Licencia de Construcción No. LC-06-2-490 con vigencia del 12 de octubre de 2008 para el predio ubicado en la AC 72 81 A 06, se
RESUELVE
“Otorgar licencia de construcción en las(s) modalidad (es) de ampliación, adecuación, modificación, demolición parcial en el predio urbano localizado en la dirección AC 72 81 A 06 licencia de construcción para adecuación a centro de educación no formal de escala zonal en un piso de una edificación de tres pisos y ampliación en un (1) piso para el mismo uso educativo, se mantiene en comercio de escala vecinal aprobado en primavera gestión y se modifica el segundo (2) piso para generar un depósito que hace parte del comercio de primer piso con dos cupos de parqueadero ubicado al interior de la edificación de tres (3) pisos y ampliación en un piso para el mismo uso educativo se mantiene el comercio de escala vecinal aprobado en primea gestión y se modifica el segundo piso para generar un deposito (Sic)que hace parte del comercio de primer piso con dos (2) cupos de parqueadero ubicados al interior de la edificación. Es valida (Sic) para demolición parcial propietarios Teresa de Jesús Sánchez de Perdomo (…) (negrillas fuera del texto).
Obsérvese que la licencia de construcción aportada, fue aprobada para adecuación a centro de educación NO FORMAL, y en el presente caso el INSTITUTO SAN IGNACIO, pretende que le otorgue autorización para la nueva sede para EDUCACIÓN FORMAL, no habiéndose expedida la licencia de construcción para dicha destinación. 8 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otra parte, en el concepto de uso, aportado el 5 de agosto de 2011, se hace referencia al uso principal “comercio” y como unos de sus usos complementarios “Dotacional equipamiento colectivos” a escala vecinal en el sub sector II. iii.
Certificado de Permiso de Ocupación del 9 de septiembre de 2011, suscrito por la Alcaldesa Local de Engativá donde certifica que la Alcaldía Local de Engativá en cumplimiento del artículo 53 del Decreto Ley 1469 de abril 30 de 2010, certifica que el proyecto adelantado con el predio ubicado en la en la (Sic) avenida calle 72 No. 81 A-06 de esta ciudad, cumple con lo aprobado en la Licencia de Construcción No. LC- 06-2-490 con fecha de ejecutoria 02 de octubre de 2006, expedido por la curaduría urbana No. 2, la cual autoriza una edificación para 4 pisos, con un local en primer piso y mezanine y una institución educativa en tercer y cuarto piso.
Además en dicho certificado se manifiesta que se corroboró que el uso del suelo es permitido para educación no formal y formal de adultos. En consideración del despacho, el certificado de permiso de ocupación no modifica la Licencia de Construcción No. LC-06-2-490 con fecha de ejecutoria 02 de octubre de 2006, la cual reiterase fue aprobada para adecuación NO FORMAL, y no para educación FORMAL, que es lo que se pretende instalar en el predio.
Por lo anterior, al no cumplirse cabalmente con los requisitos para la legalización de la nueva sede del INSTITUTO SAN IGNACIO, es del caso CONFIRMAR la Resolución No. 10 – 138 del 12 de agosto de 2011 proferida por la Dirección Local de Educación de Engativá.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Aclarar la Resolución No. 10-138 del 12 de agosto de 2011, en su artículo primero quedando así: “ARTICULO PRIMERO: Negar la autorización de legalización de la nueva sede para el servicio educativo formal”.
ARTÍCULO SEGUNDO: Confirmar la Resolución No. 10-138 del 12 de agosto de 2011, de la Dirección Local de Educación de Engativá. (…)”4. 1.2. Normas violadas y concepto de violación Como normas infringidas, se señalaron las previstas en los artículos 6, 29 y 84 de la Constitución Política; el artículo 138 de la Ley 115 de 1994, el inciso 3 del artículo 3 del Decreto 3433 de 2008, el artículo 53 del Decreto Ley 1469 de 2010 y los artículos 3, 14 y 17 del CPACA5.
La parte actora endilgó los cargos de infracción de norma superior, desviación de poder y falsa motivación a los actos demandados, que pueden sintetizarse de la siguiente manera: 4 Visible del folio78 a 86 ibídem. 5 Visible a folios 7 a 19 ibídem. 9 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.1.
Adujo que la entidad demandada quebrantó el artículo 6 Superior al atribuirse competencias que no le correspondían, extralimitándose en sus funciones, cuando cuestionó los actos, conceptos y autorizaciones expedidas por otras autoridades distritales, en vez de limitarse, como le correspondía, a verificar el cumplimiento de los requisitos para la legalización de la planta física del Instituto San Ignacio. 1.2.2.
Dicha circunstancia, manifestó, también implicó el desconocimiento del artículo 29 ibídem, pues la autoridad demandada ignoró el debido proceso al aplicar e interpretar erróneamente la normativa sobre la materia, esto es, la Ley 115 de 1994, el Decreto 3433 de 2008 y el Decreto Ley 1469 de 2010. 1.2.3. Respecto del artículo 84 constitucional, indicó que la administración distrital creó un requisito que no estaba contemplado en el proceso de legalización de su nueva sede, pues condicionó su expedición a la modificación de oficios y actos administrativos emitidos por otras autoridades y con fundamento en el supuesto incumplimiento de aquel, negó la solicitud elevada. 1.2.4.
En lo tocante al artículo 138 de la Ley 115 de 1994, precisó que, tal como dicha norma lo exige, contaba con la licencia de funcionamiento, la estructura administrativa, la planta física, los medios educativos adecuados y el Proyecto Educativo Institucional (PEI). Documentos obrantes en el expediente administrativo y que demuestran lo equivocada que fue la decisión adoptada en los actos enjuiciados. 1.2.5.
En cuanto al inciso 3 del artículo 3 del Decreto 3433 de 2008, resaltó que esa normativa se refiere a los requisitos para obtener licencias de funcionamiento definitivas y condicionales. Respecto de estas últimas, adujo que deben ser expedidas por la secretaría de educación competente, previa presentación y aprobación del Proyecto Educativo Institucional (PEI), el concepto de uso de suelo y de la licencia de construcción o acto de reconocimiento.
En ese sentido, aseguró que, como en el presente asunto fueron entregados a la autoridad demandada el PEI, el concepto sanitario o acta de visita del Hospital de Engativá, la licencia de construcción que hacía innecesario el concepto del uso del suelo y la solicitud de permiso de ocupación radicada ante la Alcaldía Local de Engativá, era claro que se habían cumplido las estipulaciones determinadas en la mencionada norma, y por ende, se debió haber conferido la licencia de funcionamiento condicional. 10 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que la negativa contenida en los actos enjuiciados configuró falsa motivación en atención a que la disposición normativa en cuestión fue desconocida e interpretada equivocadamente por parte de la demandada.
Entidad que, olvidando que solo está facultada para solicitar documentación adicional, pero no para cuestionarla, le negó la licencia de funcionamiento. Concluyó alegando que, mediante oficio S-2011-081102 del 3 de diciembre de 2011, dicha entidad acusó recibo de los documentos que esa institución allegó junto con la solicitud de expedición de licencia de funcionamiento e informó que realizaría visita de verificación a la nueva planta física, la cual, pese a ser obligatoria, nunca fue adelantada, tal como consta en los considerandos de la Resolución 10-138 de 2011, acusada. 1.2.6.
Con respecto al artículo 53 de la Ley 1469 del 2010, manifestó que fue violado en la medida que fue negada la licencia de funcionamiento bajo el argumento de que la solicitud carecía de la documentación necesaria para tal fin, pese a que, como la norma permite, esta puede ser allegada parcialmente junto con los anexos que acreditaban que ya habían sido pedidos los demás documentos faltantes.
Sostuvo que esos documentos restantes fueron entregados a la entidad demandada, “como consta en proyecto de resolución que se cumplió con la entrega de estos documentos, con el recurso de apelación impetrado por mi mandante, contra la Resolución 10 – 138 del 12 de Agosto de 2011”6 Frente a ese último aspecto, reiteró el argumento de que la demandada se arrogó competencias que no le correspondían, al poner en duda los documentos emitidos por otras autoridades, cuando únicamente debía corroborar que se encontraran completos.
Adujo que la licencia de construcción hacía referencia únicamente a la educación no formal, pero que la entidad demandada no podía controvertirla y que en la visita técnica realizada por parte de un arquitecto adscrito a la asesorías de obras de la Alcaldía de Engativá dentro del trámite para la obtención del permiso de ocupación, se corroboró que la planta física cumplía con lo determinado en el artículo 53 del Decreto 1469 de 2010.
Agregó que, en el citado permiso de ocupación, se certificó 6 Visible a folio 11 del Cuaderno del Tribunal. 11 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el uso del suelo permitía la entrada en funcionamiento de un establecimiento de educación no formal y formal para adultos.
También indicó que, aun cuando en el contrato de arrendamiento se manifestaba que el inmueble sería destinado para oficinas, la inmobiliaria, mediante una carta, aclaró que el contrato versaba sobre instalaciones cuyo uso estaba destinado a la educación y ese documento fue allegado al procedimiento administrativo, es decir, la irregularidad fue subsanada. 1.2.7.
Alegó como desconocidos el artículo 3 del CPACA, al manifestar que los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción que rigen la actuación administrativa fueron vulnerados dado que la demandada tardó más de 150 días calendario en resolver su solicitud de aprobación de la licencia de ampliación para los ciclos I y II de educación media.
Agregó que, en virtud de lo previsto en dicho postulado normativo, en las actuaciones administrativas a cargo de las entidades públicas debe primar el principio de celeridad, por lo cual deben tenerse en cuenta las normas de procedimiento para que las decisiones se tomen en el menor tiempo posible y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en los mismos, por lo que no deben exigirse documentos que no sean estrictamente necesarios, ni autenticaciones o notas de presentación personal que no sean requeridas expresamente por la Ley.
Alegó que el retardo injustificado en la resolución de una actuación administrativa es una causal para una sanción disciplinaria, que se puede interponer de oficio o por queja del interesado, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda corresponder al funcionario. Sostuvo que el artículo 4 ibídem, señaló que el principio de eficacia se tendrá en cuenta en los procedimientos administrativos, con el fin de remover los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias.
Igualmente, adujo que dicha norma establece que las nulidades que resultaren de vicios del procedimiento podrán sanearse en cualquier tiempo o a petición del interesado. 1.2.7.1. Indicó que también fue vulnerado el artículo 14 ibídem, dado que tal norma indica que las peticiones debieron haberse resuelto en los quince (15) días siguientes a su presentación y en caso de que no fuere posible responder en tal lapso, debía informarse al interesado los motivos de la demora y señalar la fecha en que se dará una resolución de fondo a lo pedido.
Sin embargo, resaltó que dicha situación nunca se satisfizo en el presente asunto. 12 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.7.2. Afirmó que también se vulneró el artículo 17 ibídem debido a que todos los requerimientos de la entidad demandada fueron atendidos pese a que dicha disposición indica que solo estaba facultada para realizar uno, a partir del cual tendría que haber emitido una decisión con la información que hubiese recopilado.
Sobre el particular, adujo que, “con el pronunciamiento emitido por la Sra. Gerente del Cadel 10º, no hizo más que inmiscuir a la Administración en un debate bizantino, y jurídico innecesario y entrabar lo que diligentemente debió acometer ella, el asesor jurídico y el supervisor una vez recepcionaron nuestra petición (Oct. 6/06) en lo atinente a la Solicitud de Ampliación de la Licencia para los Ciclos I – II de Educación Media (Adultos) grados 10º y 11º, tal y como fue consignado con Concepto Favorable, por el Supervisor Jesús Agustín Rodríguez (Agosto 27/07), y que ahora se pretende desconocer y dejar sin efecto, lo que conlleva un grave perjuicio y detrimento patrimonial de nuestra institución, por ende a los educandos”7 En ese sentido, aseguró que a la administración no quedaba más que emitir un pronunciamiento favorable y conceder la Resolución de Ampliación de la Licencia de Funcionamiento para los Ciclos I – II de esa institución educativa. 1.2.8.
En el acápite que la parte actora denominó desviación de poder, luego de reiterar los argumentos expuestos en el punto 1.2.6. de la presente providencia sobre la licencia de construcción y el contrato de arrendamiento, agregó que la primera de éstas le había sido conferida por la Curaduría Urbana No. 2, señalando que, aun cuando aquella en su parte resolutiva únicamente se refirió a educación no formal, dicha situación no modificó el hecho de que mediante Resolución No. 5435 del 20 de diciembre de 2005, la Secretaría de Educación había determinado el tipo de educación que estaba autorizado a prestar: educación básica, por lo que es claro que los actos demandados tuvieron como fundamento razonamientos equivocados y que en nada afectaban la solicitud presentada en tanto para esa institución educativa era posible desarrollar dos actividades, una principal y otra complementaria, simultáneamente.
Resaltó que si bien con la petición inicial tan sólo se presentó la solicitud de expedición del permiso de ocupación y del concepto favorable de sanidad en virtud de los incisos segundo y tercero del Decreto 3433 de 2008, no puede perderse de vista que los mencionados documentos fueron allegados junto con el recurso de 7 Visible a folio 14 del Cuaderno del Tribunal 13 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apelación interpuesto en contra de la Resolución No. 10-138 del 12 de Agosto de 2.011, sin que hubieran sido tenidos en cuenta por la entidad demanda al desatar el mismo.
En esa línea, indicó que en los actos enjuiciados se hizo referencia a las “tarifas ampliación Ciclos I y II”8 para justificar la no legalización de su nueva sede, aun cuando ese tema correspondía a un trámite diferente que en nada se relacionaba con el resuelto en las resoluciones cuya nulidad se pretende. 1.2.9. En relación con el cargo de falsa motivación, la parte actora reiteró íntegramente los argumentos descritos en los cargos de violación del Decreto 3433 de 2008 y de desviación de poder, para concluir que estaba acreditada la falsa motivación de los actos censurados;
“prueba de ello es la copia del proyecto de Resolución suministrado a mi mandante, según el cual se revocaba la Resolución No. 10.138 del 12 de Agosto de 2.011, después del análisis de la documentación presentada por ella, con la cual se demostraba el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos exigidos para obtener la legalización de la nueva sede, de lo contrario como se explica que habiéndose proyectado este acto administrativo, posteriormente se profiera otro completamente diferente, posteriormente no solo la documentación aportada, sino fundamentándolo, en hechos y motivos ajenos a la solicitud y sin argumentos suficientes para desvirtuar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley para este tipo de trámites”9.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Secretaría de Educación Distrital de Bogotá allegó escrito de contestación a la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente10: 2.1. “Competencia y funciones de la Secretaría de Educación del Distrito y de sus Direcciones Locales de Educación”.
Luego de plantear la excepción de legalidad de los actos demandados, manifestó que no era cierto que esa entidad únicamente tuviera competencias para verificar el cumplimiento de los documentos señalados en los artículos 138 de la Ley 115 de 8 Folio 16 ibídem. 9 Visible a folios 19 y 20 del Cuaderno del Tribunal. 10 Visible a folios 130 a 140 ibídem. 14 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1994 y 3º del Decreto 3433 del 2008, sin que le fuera permitido cuestionar el contenido de éstos.
Para sustentar lo dicho, citó los literales p) de los artículos 3 y 13, respectivamente, del Decreto 330 de 200811 y explicó que esa Secretaría tiene la función de aprobar lo relacionado con el funcionamiento de las Instituciones de Educación tanto no formal como formal por conducto de las Direcciones Locales de Educación. Al respecto de estas últimas, expresó que se encargan de adelantar lo relacionado con los trámites necesarios para la legalización de instituciones dedicadas a la prestación del servicio público de educación formal, de conformidad con las normas vigentes para tal fin.
Siendo ello así, expresó que, contrario a lo manifestado por la parte actora, dicho análisis implica un estudio que va más allá de la verificación acrítica de los documentos aportados con la solicitud, pues el literal p) del primer artículo enunciado refiere que es función de la SED “Aprobar la creación y funcionamiento de las instituciones de educación formal y no formal, a que se refiere la Ley General de Educación (…)”; entendiéndose por aprobar: “constatar, corroborar o verificar, que los requisitos y o documentos que se aporten, no solo estén completos, sino que además estén acordes con las normas legales vigentes, sin que por esta razón esté usurpando las funciones de otras autoridades, ni se extralimite en sus funciones”12. 2.2.
“Motivación, clara, suficiente y sometida a la legalidad de las Resoluciones atacadas” Por otro lado, se refirió a los artículos 138 de la Ley 115 de 1994, 28 del Decreto 3011 de 1997, 1, 2 y 3 del Decreto 3433 de 2008, para señalar que los documentos aportados por la accionante eran insuficientes para la obtención de la licencia pretendida pues no contaba con concepto favorable o licencia de funcionamiento para la prestación del servicio de educación formal en la calle 72 No. 82 A 06.
Ello en tanto, contrario a lo que indicó en su libelo introductorio, mediante la Resolución 5435 de 2005 se le autorizó una modalidad diferente, esto es, la jornada calendario A, mixto, para ciclos integrales especiales III (6º y 7º) y IV (8º y 9º) de educación básica secundaria, jornada diurna, en la Avenida Calle 72 No. 72 – 53 – Avenida 68 11 “Por el cual se determinan los objetivos, la estructura, y las funciones de la Secretaría de Educación del Distrito, y se dictan otras disposiciones”. 12 Folio 136 ibídem. 15 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No. 78 – 53, de la que, acusó, ha realizado dos traslados posteriores a sedes sin legalizar.
Por su parte, en cuanto a la Resolución 10-138 de 2011, señaló que la Dirección Local de Educación constató que, dados los resultados del estudio y la evaluación de la solicitud realizados por el Supervisor Comisionado, así como de los documentos que la acompañaron, no se cumplieron los presupuestos para legalizar la nueva sede de la demandante en lo tocante con educación formal para adultos puesto que: i) el contrato de arrendamiento señalaba que el inmueble se usaría para oficinas y que una destinación diferente generaba su terminación, ii) la Licencia de Construcción No. LC-06-2-0490 del 12 de octubre de 2008, otorgada por la Curaduría Urbana No. 2, no autorizó un uso relacionado con la educación formal de Jóvenes y Adultos, dado que refirió como uso principal, el comercial, y como complementario, el de dotación de equipamientos colectivos; iii) únicamente se presentó la solicitud del permiso de ocupación; iv) no se presentó el concepto favorable de sanidad y v) se evidenció que, mediante la Resolución No. 1786 del 29 de mayo de 2008, confirmada por la Resolución No. 3775 del 23 de septiembre del mismo año, le fue negada la ampliación del servicio de educación formal de jóvenes y adultos para los ciclos I y II de media, equivalentes a los grados 10º y 11º de educación formal regular.
Los anteriores motivos, adujo, explican con suficiencia la razón de la negativa de conceder la licencia, máxime si se tiene en cuenta que no solo se incumplieron los requisitos del artículo 3 del Decreto 3433 del 2008, sino que el hecho de que el inmueble arrendado tuviera como destinación el uso de oficinas, para el que no iba a ser utilizado, ponía en riesgo la disposición de una adecuada planta física tal como la requiere el artículo 138 de la Ley 115 de 1994, pues, como se indicó, una de las causales de terminación unilateral del contrato consistía en destinar para un uso diferente el inmueble arrendado.
Ahora bien, aun cuando este último aspecto pretendió resolverse mediante una carta aclaratoria de la inmobiliaria encargada del arriendo del inmueble, manifestó que la parte actora falló al considerar que aquella eliminaba el riesgo derivado de la cláusula contractual descrita, así como tampoco corrigió lo relativo al uso del suelo que, según el único documento obrante en el proceso, estaba determinado para comercio, con lo cual únicamente se subsanó el requisito del concepto de sanidad, que no fue suficiente para modificar la decisión adoptada por la Dirección Local de Educación de Engativá. 16 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó indicando que “el incumplimiento de la licencia de construcción no se subsanó, y el permiso de ocupación es un documento diferente que no subsana las irregularidades o defectos que aquel contenga y por eso la ley los diferencia”13.
III. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia del 23 de abril del 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda. 3.1. Con respecto a la violación de los artículo 6, 29 y 84 de la Constitución, acerca de los cuales indicó que la parte actora los consideró desconocidos bajo el argumento de que los funcionarios de la SED asumieron competencias que no les fueron asignadas, observó que, tal como lo indicó la demandada, de conformidad con lo establecido en el artículo 3º del Decreto distrital número 330 de 2008, se dispuso que dicha entidad y sus direcciones locales están facultadas para resolver las solicitudes relacionadas con la creación, funcionamiento y legalización de los establecimientos educativos de carácter formal y no formal en el Distrito Capital.
Atribución que, advirtió, no se limita únicamente a la recepción de los documentos requeridos para tal fin, sino que involucra el análisis de las exigencias establecidas para que aquellas instituciones puedan desarrollar su actividad, es decir, determinar si se cumplen o no y la validez de los anexos que soportan la solicitud; agregó que el rechazo es una posibilidad cuando los requisitos no se cumplan.
Arguyó que tal circunstancia acaeció en el presente asunto con el cuestionamiento de los documentos expedidos por la curaduría urbana, el permiso de ocupación y el contrato arrendamiento del inmueble en que funcionaría la sede educativa. Sobre el particular también expresó que la parte actora, pese a señalar que el procedimiento no se adelantó de la forma adecuada, no explicó cuáles de las formas propias del trámite de autorización de su nueva sede fueron transgredidos.
Adicionalmente, aclaró que el hecho de que la entidad demandada considerara que los documentos aportados con aquella solicitud no cumplían los requisitos legales necesarios para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento, no implicó una errónea interpretación y aplicación de las normas legales, ni un cuestionamiento encaminado a desvirtuar la legalidad de los actos proferidos por otras autoridades, sino a determinar que no fueron cumplidos los requisitos necesarios para que fuera habilitada la nueva sede del Instituto San Ignacio. 13 Visible a folio 140 del Cuaderno del Tribunal. 17 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.
El segundo cargo analizado por la primera instancia fue la violación de los artículos 138 de la Ley 115 de 1994, relativos a los requisitos que debe tener un establecimiento de educación; 3 del Decreto 3433 del 2008 que incluyó como requisitos adicionales, para las licencias definitivas y condicionales, el concepto de uso del suelo, el concepto sanitario, la licencia de construcción y el permiso de operación; y 53 del Decreto 1469 de 2010, que determinó el certificado del permiso de ocupación como requisito para éstos.
Sobre el particular, evidenció que, aun cuando los documentos que la parte actora manifestó haber aportado con su solicitud y con el recurso de apelación presentado ante la negación de la licencia de funcionamiento fueron allegados, tal situación no implicaba que los requisitos para la aprobación de la sede hayan sido satisfechos, pues la autoridad competente debe corroborar que en efecto correspondan a los requerimientos legales sobre la materia.
En ese orden, señaló que compartía la conclusión a la que llegó la entidad demandada concerniente a que los arrimados, junto con la solicitud de autorización de legalización de la nueva sede del Instituto San Ignacio, no estaban ajustados a los requerimientos para que la misma pudiera funcionar como establecimiento educativo. En efecto, expuso que el contrato de arrendamiento celebrado entre la actora y la inmobiliaria no contempló la destinación específica de la edificación para el funcionamiento de la institución educativa, sino que se determinó su uso para oficinas y se impedía de manera expresa su cambio de destinación. Igualmente, advirtió que dicha cláusula contractual no fue subsanada con la comunicación enviada por la inmobiliaria, en la que ésta informó que el citado contrato había sido aprobado posteriormente con la destinación para el funcionamiento de un establecimiento de educación, dado que no fue allegado ningún documento que acreditara la modificación del mismo, la firma de un otro sí o la implementación de cualquier otro mecanismo dirigido a concretar la manifestación de las partes en dicho aspecto.
Refirió que la licencia de construcción allegada con la solicitud tampoco estaba plenamente ajustada al objeto perseguido por la sociedad actora, dado que fue aprobada por la Curaduría Urbana para la adecuación del edificio arrendado como un centro de educación no formal, cuando lo pretendido por la sociedad demandante era la autorización de la legalización de la nueva sede de dicho instituto como establecimiento de educación formal.
En ese orden, precisó que la licencia de construcción no fue expedida para la destinación que pretendía darle la sociedad 18 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante, razón por la cual, no se ajustaba a las exigencias previstas para el nivel de educación que sería ofrecido en dicha sede. 3.3.
Frente al desconocimiento de los artículos 3, 14, 17 y 41 del CPACA, expresó que dicho cargo no estaba llamado a prosperar debido a que su argumentación se encontraba dirigida a cuestionar una actuación administrativa que no corresponde a la que fue resuelta por la entidad accionada en los actos censurados. Al respecto, precisó que en el concepto de violación del libelo introductorio se dijo que el 6 de octubre de 2006 la empresa actora había radicado una petición ante la SED con el fin de que le fuera concedida una licencia de funcionamiento y la ampliación para los ciclos I y II de educación media para jóvenes y adultos.
Adujo que ese trámite habría culminado el 24 de agosto de 2007, mediante la emisión de un acto por parte de la entidad enjuiciada, sin que el mismo haya sido objeto de alguna pretensión de anulación en la demanda. Por otro lado, aseguró que, de la revisión de antecedentes administrativos allegados al plenario, pudo evidenciar que la petición que dio inicio al trámite de expedición de los actos enjuiciados data del 24 de mayo de 2011 y que su objeto fue la legalización de la sede educativa ubicada en la calle 72 No. 82 A – 06 de propiedad de la actora.
Resaltó que tal solicitud fue negada en la Resolución No. 10-138 de 2011 y que esa decisión fue confirmada en Resolución 1064 de 2014. Por ende, expresó que, como las disposiciones censuradas no guardaban relación con el primero de los reproches, estos son, los relativos al trámite de aprobación académica que fue pedido por la demandante en el año 2006, no era posible abordar el análisis sobre el incumplimiento de los principios orientadores y del término para su resolución oportuna, dado que, insistió, esos cuestionamientos no eran parte del objeto de la litis. 3.4.
En cuanto a los cargos de desviación de poder y falsa motivación señaló que, como estos estaban fundados en las mismas razones que fueron esgrimidas para sustentar la violación de las normas constitucionales y legales, era pertinente reiterar que: i) la entidad demandada no se arrogó competencias que no le correspondían pues su labor implica necesariamente el análisis detallado sobre el cumplimiento de los diferentes requisitos legales para que cualquier establecimiento educativo pueda funcionar en una nueva sede, y ii) el ejercicio de esa competencia y por ende, las objeciones que se presenten a los soportes allegados por los 19 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitantes que hayan sido proferidos por otras autoridades, no implica que se esté poniendo en duda su la legalidad.
Expresó que, aunque la entidad accionada en un proyecto de acto administrativo hubiere considerado revocar la Resolución No. 10 – 138 de 2011, lo cierto era que dicha actuación finalmente no aconteció y que, por el contrario, en la Resolución No. 1064 de 2013, acusada, fue confirmada tal decisión. En esa medida aseguró que el citado proyecto de resolución “no puede tenerse sino como una simple expectativa que no fue concretada por la Secretaría de Educación y que no puede considerarse como resultado favorable para su solicitud”14 Finalmente, estimó que las referencias sobre otros trámites relacionados con la parte actora, como las tarifas y modalidades del servicio, no implican falsa motivación de los actos acusados en tanto, pese a no estar relacionados con la solicitud de legalización de la nueva sede, hacen parte de un análisis de contexto que la entidad demandada desarrolló frente a las diferentes labores que el Instituto demandante adelanta.
IV. EL RECURSO DE APELACIÓN El Instituto San Ignacio interpuso oportunamente recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, haciendo énfasis en su desacuerdo con las consideraciones realizadas sobre la licencia de construcción, el concepto del uso del suelo y el contrato de arrendamiento, pero también alegó que los actos demandados incurrieron en desviación de poder, falsa motivación e infracción del artículo 138 de la Ley 115 de 1994, los artículos 2 y 4 del Decreto 3433 de 2008, el artículo 255 del Decreto 469 de 2003, que modificó el anexo 2 del Decreto 619 de 2000, el artículo 3 del Decreto 3433 del 2008, el artículo 53 del Decreto 1469 de 2010, y los artículos 6, 29 y 84 de la Constitución15.
Los fundamentos se sintetizan así: 4.1. Respecto de la licencia de construcción, indicó que aquella es solicitada para que se autoricen unos usos específicos, ninguno de los cuales se enmarca en lo que denomina el Tribunal como de servicio de educación no formal o formal. Precisó que, mediante la licencia de construcción No. LC-06-2-0490 expedida el 23 de febrero de 2006, la Curaduría Urbana No. 2, de conformidad con lo señalado en le Ley 388 de 1997 y el Decreto 564 de 2006, que reglamentan la materia, le concedió 14 Visible a folios 354 Cuaderno del Tribunal. 15 Folios 379 a 391 ibídem. 20 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autorización para el comercio, así como para el equipamiento colectivo educativo.
De ahí que el hecho de que en aquella autorización se señale que fue concedida “PARA ADECUACIÓN A CENTRO DE EDUCACIÓN NO FORMAL”16, no pueda tenerse como causa para negar la legalización de la nueva sede del Instituto, en la medida que dicha indicación no altera las verdaderas facultades de las curadurías urbanas, las cuales, como se indicó, no tienen competencia para autorizar la prestación del servicio de educación. Advirtió que “mal podría, la demandada, hacer semejante aseveración, en el sentido que mi mandante “no contaba con el concepto favorable ni con la licencia de funcionamiento para la prestación del servicio de educación formal en la calle 72 No. 82 A 06”.
Precisamente porque la autorización para prestar el servicio de educación formal, no puede otorgarse por parte de la curaduría urbana, por lo que el problema no es que en la licencia se hubiere dejado esta observación, (irregularidad a nuestro criterio); el problema de fondo, es que la Secretaría de Educación, (demandada en este caso) y quien tenía pleno conocimiento de la licencia de funcionamiento expedida a mi mandante, para la prestación del servicio de educación formal y no formal, desconoce estos actos administrativos, negando su existencia, incurriendo en una falsa motivación”17 En este punto trajo a colación la Resolución No. 5435 del 28 de diciembre de 2005, mediante la cual le fue otorgada autorización de funcionamiento para la prestación del servicio de educación formal, señalando que la existencia de esta última era suficiente para desestimar la afirmación realizada en la licencia de construcción, pues era claro que le estaba permitida la prestación del servicio de educación formal, mas no, como equivocadamente lo indicó la curaduría, el no formal.
Al respecto indicó lo que sigue: “La licencia de construcción No. LC-06-2-0490. Expedida por la curaduría urbana No. 2 de Bogotá, fue expedida para uso dotacional equipamientos colectivo – educativo, y es precisamente la norma que regula este tipo de trámites, la que no establece o que deba decir o contener textualmente el tipo de educación que se vaya a impartir en el inmueble, la exigencia va encaminada a la capacidad instalada”18.
Concluyó que no era dable exigirle a la Curaduría que le concediera una licencia de construcción en la que indicara el servicio educativo que prestaría, pues no está dentro de las condiciones urbanísticas esa posibilidad; en efecto, tal reconocimiento 16 Folio 380 ibídem. 17 Folio 381 ibídem. 18 Folio 381 ibídem. 21 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subyace en la SED una vez verifique el cumplimiento de los requisitos establecidos para ello. 4.2.
En cuanto al concepto del uso del suelo, señaló que su inexistencia fue otra de las razones por las que se negó la autorización de la nueva sede, lo anterior pese a que en la Resolución No. 10-138 de 2011 se indicó textualmente que el supervisor Rodríguez Rozo recibió copia del concepto del uso, en donde aparecía como uso principal el de comercio, y como uso complementario el denominado “dotacional equipamientos colectivos a escala vecinal”19, lo que significa que dicho documento siempre obró en el expediente administrativo.
Adicionalmente, señaló que, en la Resolución No. 1064 de 2013, por medio de la cual se confirmó la anteriormente mencionada, se transcribió de manera errónea el concepto emitido por el referido supervisor Rodríguez Rozo, pues, aun cuando allí se indicó que aquel profesional señaló que lo procedente era negar la legalización de la sede objeto de la litis, en realidad dicho funcionario, en su concepto del 5 de agosto de 2011, esgrimió lo contrario, esto es, que había lugar a acceder a la solicitud.
Situación bajo la cual consideró configurado el cargo de falsa motivación de los actos demandados y respecto de la que acusó al a quo de adelantar un análisis probatorio poco riguroso. Cuestionó que el a quo hubiera dado plena validez a las afirmaciones contenidas en los actos censurados, sin haber analizado las pruebas que obran en el plenario y que dan cuenta que los mismos adolecen de falsa motivación. Aseveró que de haberse llevado a cabo un análisis acucioso, la conclusión a que hubiera llegado la sentencia de primera instancia sería distinta, dado que se acreditó con suficiencia el cumplimiento de los requisitos para la autorización de legalización de la nueva sede de esa institución educativa.
Sostuvo que llamaba la atención que se echara de menos en el expediente distintos documentos que fueron allegados por esa empresa dentro del trámite administrativo de expedición de los actos enjuiciados, los cuales, pese a ser requeridos por el Tribunal, nunca fueron enviados por la entidad demandada. 4.3. En lo tocante con el contrato de arrendamiento, manifestó que, aunque se celebró para el uso del inmueble en oficinas y que se prohibía expresamente su cambio de destinación sin autorización del arrendador, lo cierto era que al proceso 19 Ibídem 22 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fue allegada una comunicación elevada por este último, en el sentido de precisar que el uso del bien sería para el funcionamiento de un establecimiento de educación. Siendo ello así, cuestionó la aseveración del Tribunal concerniente a que dicho cambio de destinación se realizó sin que fuera soportada en ningún documento legal, en tanto “si bien el documento no contiene un encabezado de manera específica, contiene una modificación expresa al contrato, según solicitud elevada por el arrendatario y aceptada por el arrendador, cuyo resultado fue este documento que presento posteriormente el arrendatario a la SED”20 Por lo anterior, explicó que, aun cuando se contempló una destinación específica al bien inmueble arrendado para el funcionamiento de oficinas, no podía perderse de vista que el artículo 523 del Código de Comercio sólo prohíbe cambiar el uso de un bien inmueble cuando no medie autorización expresa del arrendador, circunstancia que no acaeció en el presente asunto dado que, como se dijo, el mismo había autorizado dicha alteración en la destinación. También, se refirió al artículo 515 del Código de Comercio, en el que se hace referencia al establecimiento de comercio, explicando que, “en razón de la multiplicidad de diversas actividades comerciales que pudiere tener el arrendatario, podrá de acuerdo con estas, con autorización expresa o tácita del arrendador, cambiar la destinación inicial a fuerza de idéntica forma y condición. Entonces podemos concluir, que él (Sic) como quiera que documento presentado, confirmó el cambio de destinación de común acuerdo por las partes, no se podía desconocer ni desestimar esta prueba obrante en el expediente, como argumento para la decisión tomada”21.
Reiteró que el artículo 523 ibídem admite la posibilidad de que el arrendatario pueda variar la destinación del inmueble objeto del contrato siempre que ese cambio no atente en contra de los intereses del arrendador, circunstancia que, según la doctrina, únicamente acontece cuando la alteración en la destinación en el bien provoca deterioros en el mismo.
Resaltó que en el supuesto previsto en el citado artículo para el cambio de destinación de un inmueble, no se establece que el mismo deba ser efectuado a través de un documento legal que demuestre la modificación, la firma de un otrosí o la implementación de otro mecanismo dirigido a concretar la voluntad de las partes 20 Visible a folio 383 del Cuaderno del Tribunal. 21 Folio 391 ibídem. 23 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre ese aspecto, pues la norma sólo exige la autorización expresa o tácita del arrendador, como ocurrió en el presente asunto, con el documento elaborado por éste quien expresó su voluntad de cambiar la destinación del bien para el uso de un establecimiento educativo.
Posteriormente, iteró los argumentos relacionados con su inconformidad frente a la interpretación dada por el a quo a la sentencia de primera instancia. 4.4. En cuanto a los cargos de desviación de poder y falsa motivación, adujo que, contrario a lo observado en la sentencia impugnada, la SED incurrió en ellos debido a que, aun cuando sus funciones no se limitan a “la recepción pasiva de los documentos que acompaña la solicitud”22, lo cierto es que se arrogó competencias que no le correspondían al cuestionar los documentos aportados con la solicitud de legalización, pues son las Alcaldías Locales las encargadas de emitir los permisos de ocupación, las curadurías las reconocidas para determinar los usos del suelo y expedir las licencias de construcción y el arrendador de modificar los contratos por el suscritos.
Tal como aconteció en este caso. 4.5. Sobre la infracción del artículo 138 de la Ley 115 de 1994, los artículos 2 y 4 del Decreto 3433 de 2008, el artículo 255 del Decreto 469 de 2003, que modificó el anexo 2 del Decreto 619 de 2000, apuntó que su contenido no fue tenido en cuenta en la sentencia recurrida, pues de haber sido así, se habría evidenciado que la documentación que aportó en el trámite de legalización de la nueva sede cumplió con los requisitos allí exigidos. 4.6.
En cuanto a los artículos 6, 29 y 84 de la Constitución, adujo que Tribunal desconoció que la demandante no solicitó ante la autoridad demandada la expedición de una licencia de funcionamiento de ese Instituto, pues dicho acto ya había sido expedido por la SED; por el contrario, lo pedido fue la modificación a la mencionada licencia de funcionamiento, para lo cual fueron presentados todos los documentos requeridos en debida forma.
En ese sentido, manifestó que no cuestiona las funciones en cabeza de la SED determinadas en el artículo 3 del Decreto Distrital No. 330 de 2008, sino que la mismas deben ser interpretadas en el artículo 13 ibídem, que menciona que “corresponde a las direcciones locales de educación para atender los trámites de legalización de instituciones de educación formal y de educación para el trabajo y el desarrollo humano, función que la secretaria omitió dar cumplimiento al desconocer la documentación y las normas 22 Folio 385 ibídem. 24 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la regulan violando las normas constitucionales al extralimitarse en el ejercicio de sus funciones al cuestionar documentos expedidos por otros entes que no le eran de su resorte”23 Arguyó que en el presente asunto la SED y sus direcciones locales vulneraron lo previsto en la mencionada norma, al pretender delegar en una Curaduría Urbana la determinación sobre si se desarrolla o no un determinado tipo de educación y si se expide una licencia de construcción para educación formal y no formal.
Asimismo, formuló su desacuerdo con el planteamiento acerca del alcance de las funciones de la SED, pues, aun cuando aquellas no se limitan a hacer una mera verificación de los requisitos, no se extienden al punto de delegar en una curaduría urbana, a través de una licencia de construcción, la potestad de expedir una licencia de funcionamiento, dado que dicha facultad sólo está en cabeza de la entidad demandada.
Alegó que la argumentación esgrimida por el Tribunal que avaló la postura de la Secretaría acerca de la existencia de inconsistencias en la documentación presentada para la legalización de la nueva sede fue superficial. Como fundamento de dicha afirmación reiteró los reproches sobre extralimitación de competencias en la expedición de las decisiones que censuró. En cuanto a la manifestación realizada por el a quo acerca de la insuficiente argumentación sobre las formas propias del trámite de autorización respecto de las cuales el instituto planteó reproches en la demanda, arguyó que las inconsistencias se presentaron en tanto la solicitud fue negada, insistiendo en que los documentos que aportó indefectiblemente llevaban a la autorización de la sede del Barrio Tabora.
Adicionalmente, en cuanto a la violación del artículo 138 de la Ley 115 de 1994, el artículo 3 del Decreto 3433 de 2008 y 53 del Decreto 469 de 2010, presentó su oposición a la postura adoptada en la sentencia de primera instancia en la que, aun cuando se señala que todos los documentos enunciados como soporte del trámite de legalización iniciado ante la SED fueron efectivamente aportados, es decir, cumpliendo con el lleno de los requisitos de la ley, desestimó las pretensiones de la demanda. 4.7.
En el acápite denominado “comercio de comercio”24, reiteró los reproches señalados sobre la interpretación que el Tribunal dio al contrato de arrendamiento. 23 Visible a folio 388 del Cuaderno del Tribunal. 24 Visto a folio 390 ibídem 25 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.8.
Por lo expuesto solicitó desestimar las excepciones planteadas por la demandada y revocar la decisión de primera instancia para, en su lugar, reconocer el restablecimiento de su derecho. V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1. A través de escrito del 8 de junio de 2016, el Instituto San Ignacio descorrió el respectivo traslado solicitando revocar el fallo de primera instancia bajo los mismos argumentos traídos en el escrito de apelación25. 5.2.
Por su parte, la SED, en memorial del 8 de junio de 2016, descorrió el traslado solicitando confirmar la sentencia apelada26. Lo anterior al manifestar que la presunción de legalidad de las resoluciones atacadas no fue desvirtuada. Ello por cuanto, conforme lo dispuesto en los artículos 138 de la Ley 115 de 1994, 3 del Decreto 3433 de 2008, 3 y 13, literales p) del Decreto 3030 de 2008, esa entidad es la responsable de aprobar lo relacionado con las funciones de educación formal y no formal.
Asimismo, resaltó que la Unidad de Inspección Educativa y los Centros Administrativos de Educación Local (en adelante CADEL) son las oficinas encargadas del ejercicio de la inspección y vigilancia en el campo educativo y de tramitar las legalizaciones de las diferentes instituciones, y que la primera entidad en cita, en virtud de lo dispuesto en la Resolución 170 de 2006, es la competente para establecer los criterios orientadores para el mencionado procedimiento de legalización. En ese orden, expresó que era claro que las normas indicadas habían asignado en la SED la función de aprobar lo relacionado con las instituciones de educación formal y no formal a través de las Direcciones Locales de Educación y Cadeles.
Siendo ello así, aludió a que no tenía ningún tipo de soporte jurídico la afirmación del demandante relativa a que la única función de esa entidad es la de constatar que los documentos que se exigen para el trámite de legalización estén completos, pues, por el contrario, está obligada a corroborar y verificar que los requisitos y los documentos que se aporten no solo estén completos, sino que se adecúen a las normas vigentes.
Frente al reproche relativo a si una licencia de construcción es o no un requisito para expedir licencias de funcionamiento, aseguró que el mismo ya se encuentra superado, toda vez que esa entidad, en concepto I – 2008 – 014703, indicó que no 25 Folios 16 a 20 de este Cuaderno. 26 Folio 21 a 24 ibídem. 26 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co era posible expedir esta última clase de licencias sin un adecuado permiso de construcción, por lo que el Instituto demandante no cumplió lo establecido en el artículo 3º del Decreto 3433 de 2008, al no haber aportado, entre otros, el concepto de sanidad, el permiso de ocupación, la licencia de construcción y el concepto de uso del suelo.
Igualmente, precisó que, debido a que la Alcaldía Local está encargada de verificar el cumplimiento de todas y cada una de las partes del proceso constructivo de una edificación, así como de otorgar el permiso de ocupación siempre y cuando la obra cumpla con lo establecido en la licencia de construcción, mientras que el Curador Urbano debe verificar que los proyectos puestos a su consideración para licenciar en sus diferentes modalidades cumplan con las normas de orden distrital y nacional, como las de seguridad y sismo-resistencia, contrario a lo manifestado por el accionante, ni el concepto de ocupación ni el de uso pueden modificar la autorización emitida por la autoridad urbanística.
VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público rindió concepto el 22 de junio del 2016, solicitando confirmar la sentencia impugnada en el proceso de la referencia, en tanto compartió todos los criterios esbozados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que se resumieron en el numeral III de esta providencia27: VII.
DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes VIII. CONSIDERACIONES 8.1. Competencia De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 27 Folios 26 a 38 del expediente. 27 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 8.2.
Hechos 8.2.1. El Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada, obtuvo licencia de funcionamiento en la calle 72 No. 78-53 de Bogotá, para prestar el servicio de educación básica, mixta, calendario A, para los ciclos III y IV, a través de la Resolución No. 5435 del 2005 proferida por la Secretaría de Educación de Bogotá. 8.2.2.
Posteriormente, en mayo de 2011, dicha institución radicó la solicitud de legalización de la planta física ubicada en la calle 72 No. 81 A – 06. 8.2.3. Aquella fue rechazada mediante Resolución 10-138 del 2011, en contra de la cual interpuso recurso de apelación. 8.2.4. Este último fue resuelto de manera adversa a sus pretensiones mediante Resolución 1064 de 2013. 8.2.5.
En contra de esos actos administrativos se interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyas pretensiones fueron denegadas mediante sentencia del 23 de abril de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 8.2.6. La parte actora impetró recurso de apelación en contra del referido fallo. 8.3. Planteamiento De acuerdo con el contenido y alcance de la sentencia de primera instancia, el recurso de apelación elevado por la actora y el escrito en el que la entidad accionada descorrió el traslado para alegar en esta sede, se observa que las partes coinciden en que la SED expidió las Resoluciones No. 10-138 del 12 de agosto de 2011 y 1064 del 07 de junio de 2013, por medio de las cuales negó la solicitud de la autorización de legalización de la nueva sede del Instituto San Ignacio y confirmó dicha decisión, respectivamente.
Sin embargo, se advierte que difieren en relación a si la actora acreditó el cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 138 de la Ley 115 de 1994 y 3º del Decreto 3433 del 2008, para el trámite de legalización de su nueva sede, particularmente, en lo relacionado con la licencia de construcción, el concepto de 28 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co uso de suelos y el contrato de arrendamiento que fueron aportados en ese procedimiento.
Así, en lo que hace a la licencia de construcción, la recurrente asegura que la allegada en el trámite administrativo era suficiente para que aprobaran la legalización de su nueva sede, pues considera que allí le fueron autorizadas actividades de adecuación del inmueble arrendado para el comercio y equipamiento colectivo educativo y que además, la Curaduría Urbana que la expidió no tenía facultades legales para señalar el tipo de servicio para el que la otorgaba, en razón a que la SED es la entidad competente para clasificar la actividad a desarrollar, cuestión que ya había efectuado mediante Resolución 5435 del 28 de diciembre de 2005, a través de la cual había autorizado a ese Instituto para ofrecer e impartir educación formal; entre tanto, para el Tribunal y la entidad accionada la licencia que fue allegada con la solicitud de legalización no estaba ajustada para tal fin, debido a que fue aprobada para la adecuación del edificio arrendado como un centro de educación no formal cuando lo pretendido por la sociedad demandante era la instalación de un centro de educación formal.
Asimismo, la entidad accionada refirió que, tanto el concepto de uso de suelos como el permiso de ocupación, no pueden subsanar la anotada falencia en la licencia de construcción, debido a que se trata de documentos de distinta naturaleza. Respecto al contrato de arrendamiento, discrepan en relación con el alcance de la nota aclaratoria allegada por el arrendador en el procedimiento administrativo, en razón a que, para la accionante, dicho documento era suficiente para alterar las condiciones del citado negocio jurídico, dado que, en virtud de los artículos 517 y 523 del Código de Comercio, existía autorización expresa para el cambio de uso del inmueble, siendo ello suficiente para superar el reparo llevado a cabo por la SED sobre este preciso tópico; en tanto que, para el Tribunal, como en el citado contrato se prohibió la destinación del inmueble a uno distinto al del funcionamiento de oficinas, la modificación en tal aspecto podía implicar la terminación unilateral del contrato por parte del arrendador poniendo en peligro la prestación continua del servicio de educación. Además, advirtió que la carta aclaratoria enviada por la inmobiliaria arrendadora no tenía la connotación para modificar dicha cláusula contractual al no ser implementada por cualquier mecanismo jurídico en el que constara la alteración de ésta, por ejemplo, un otrosí. Asimismo, disienten respecto de la existencia del concepto de uso de suelo, en razón a que, para la actora, aquel sí fue aportado dentro del procedimiento administrativo de legalización de la nueva sede, cuya prueba se advierte en los 29 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co considerandos del acto acusado donde la entidad demandada había indicado haberlo recibido.
Además, cuestionó que el Tribunal en la sentencia recurrida hubiere negado las pretensiones de la demanda teniendo en cuenta transcripciones que no eran reales sobre el citado concepto. Por otro lado, no presentan acuerdo sobre la competencia de la SED para evaluar los documentos que fueron aportados dentro del trámite de legalización de la nueva sede del Instituto de Auxiliares San Ignacio Ltda., puesto que, para la recurrente, la obligación de esa Secretaría se circunscribe exclusivamente a verificar que los documentos para ese tipo de trámite estén completos, sin posibilidad de cuestionar los actos, conceptos y autorizaciones expedidas por otras entidades, razones por las que aseveró que los actos enjuiciados también incurrieron en desviación de poder y falsa motivación; por su parte, el Tribunal refiere que la misma sí contaba con esas potestades, debido a que las funciones que le fueron asignadas a través del Decreto 330 de 2008, incluyen el análisis y evaluación de la información que aporta el solicitante para demostrar el cumplimiento de los requisitos para el desarrollo de la actividad; entre tanto, la entidad accionada refiere a que, en virtud de los artículos 138 de la Ley 115 de 1994, 3 del Decreto 3433 de 2008, 3 y 13 literal p) del Decreto 330 de 2008 y la Resolución 170 de 2006, sí tiene las facultades de aprobar lo concerniente con el trámite de legalización de instituciones de educación formal y no formal a través de las Direcciones Locales de Educación y Cadeles. 8.4.
Del trámite de legalización de los establecimientos de educación formal. En esa perspectiva resulta menester absolver, en primer lugar, si es cierto que la entidad recurrente allegó la totalidad de documentos exigidos para la legalización de su nueva sede de educación formal. A efectos de dilucidar tal aspecto, es preciso hacer alusión a las normas que regulan el servicio de educación en Colombia, así como a las disposiciones que reglamentan el trámite de legalización de sedes de ese tipo de instituciones educativas, de modo que se ubiquen las presuntas falencias en las etapas del procedimiento administrativo objeto de análisis. 8.4.1.
Pues bien, para comenzar, la Sala debe aludir a que el servicio de educación en Colombia tiene rango constitucional y se expresa de la forma que a continuación se enuncia: 30 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 67.
La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.
El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.
Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley.” (Subrayas de la Sala). El desarrollo legal se halla contenido en la Ley 115 de 1994, “Por la cual se expide la ley general de educación”, definiendo para el efecto la estructura del servicio educativo, modalidades de atención educativa a poblaciones, organización para la prestación del servicio educativo, de los educandos, de los educadores, de los establecimientos educativos, dirección, administración, inspección y vigilancia, financiación de la educación, normas especiales para la educación impartida por particulares y disposiciones varias.
El artículo 3º ibídem, determinó que el servicio educativo podría ser prestado por entidades estatales o por particulares que cumplan las condiciones que para esos efectos determine el Gobierno Nacional; veamos: “Artículo 3o. Prestación del servicio educativo. El servicio educativo será prestado en las instituciones educativas del Estado.
Igualmente, los particulares podrán fundar establecimientos educativos en las condiciones que para su creación y gestión establezcan las normas pertinentes y la reglamentación del Gobierno Nacional. De la misma manera el servicio educativo podrá prestarse en instituciones educativas de carácter comunitario, solidarios, cooperativo o sin ánimo de lucro.
Se reconoce la naturaleza prevalente del derecho a la educación sobre los derechos económicos de las instituciones educativas.” (Subrayas de la Sala). Igualmente, es oportuno señalar que, dentro de la estructura del servicio educativo, la Ley 115 de 1994 distinguió tres (3) tipos de modalidades para su prestación; estos 31 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co son: (a) la educación formal, (b) la educación no formal28 y (c) educación informal.
En lo que hace a la primera modalidad la entendió como aquella que está organizada en los niveles preescolar, básica y media, los cuales son desarrollados en ciclos lectivos y que están sujetos a pautas curriculares progresivas y conducentes para la obtención de grados y títulos; por su parte, la educación no formal, no cuenta con niveles y grados y su fin es complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar a los estudiantes en aspectos académicos o laborales; por último, la educación informal fue definida como todo conocimiento libre y espontáneamente adquirido, el cual puede provenir de personas, entidades, medios masivos de comunicación, costumbres, comportamientos sociales y otros no estructurados.
En efecto, respecto de la educación formal, el artículo 10 ibídem la definió así: “Artículo 10. Definición de educación formal. Se entiende por educación formal aquella que se imparte en establecimientos educativos aprobados, en una secuencia regular de ciclos lectivos, con sujeción a pautas curriculares progresivas, y conducente a grados y títulos.”.
Además, el artículo 11 ibídem, contempló que esa modalidad estaba organizada en los siguientes niveles: “Artículo 11. Niveles de la educación formal. La educación formal a que se refiere la presente Ley, se organizará en tres (3) niveles: a) El preescolar que comprenderá mínimo un grado obligatorio; b) La educación básica con una duración de nueve (9) grados que se desarrollará en dos ciclos: La educación básica primaria de cinco (5) grados y la educación básica secundaria de cuatro (4) grados, y c) La educación media con una duración de dos (2) grados.
La educación formal en sus distintos niveles, tiene por objeto desarrollar en el educando conocimientos, habilidades, aptitudes y valores mediante los cuales las personas puedan fundamentar su desarrollo en forma permanente.” El artículo 36 ibídem, indicó que la educación no formal o educación para el trabajo y desarrollo humano29, era: “Artículo 36.
Definición de educación no formal. La educación no formal es la que se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar, en aspectos académicos o laborales sin sujeción al sistema de niveles y grados establecidos en el Artículo 11 de esta Ley.” 28 La denominación de la educación no formal varió por el artículo 1º de la Ley 1064 de 2006 a “educación para el trabajo y desarrollo humano”. 29 Ibídem. 32 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, la educación informal se entendió como sigue a continuación: “Artículo 43.
Definición de educación informal. Se considera educación informal todo conocimiento libre y espontáneamente adquirido, proveniente de personas, entidades, medios masivos de comunicación, medios impresos, tradiciones, costumbres, comportamientos sociales y otros no estructurados.” 8.4.2. Por otro lado, el artículo 138 ibídem contempló que los establecimientos educativos que pretendan prestar el servicio de educación deben reunir los siguientes requisitos: (a) tener una licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, (b) disponer de una estructura administrativa, una planta física y medios educativos adecuados, y (c) ofrecer un proyecto educativo institucional (en adelante PEI).
La norma en comento es del siguiente tenor: “Artículo 138. Naturaleza y condiciones del establecimiento educativo. Se entiende por establecimiento educativo o institución educativa, toda institución de carácter estatal, privada o de economía solidaria organizada con el fin de prestar el servicio público educativo en los términos fijados por esta Ley.
El establecimiento educativo debe reunir los siguientes requisitos: a) Tener licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial; b) Disponer de una estructura administrativa, una planta física y medios educativos adecuados, y c) Ofrecer un proyecto educativo institucional. Los establecimientos educativos por niveles y grados, deben contar con la infraestructura administrativa y soportes de la actividad pedagógica para ofrecer al menos un grado de preescolar y los nueve grados de educación básica.
El Ministerio de Educación Nacional definirá los requisitos mínimos de infraestructura, pedagogía, administración, financiación y dirección que debe reunir el establecimiento educativo para la prestación del servicio y la atención individual que favorezca el aprendizaje y la formación integral del niño. Parágrafo. El Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales y teniendo en cuenta la infraestructura educativa actual, establecerá el programa y los plazos para que los actuales establecimientos educativos se ajusten a lo dispuesto en este artículo.
Cumplidos estos plazos, no podrán existir establecimientos educativos que ofrezcan exclusivamente educación básica, en uno sólo de sus ciclos de primaria o secundaria. Mientras ofrezcan un nivel de educación de manera parcial, deberán establecer convenios con otros establecimientos que desarrollen un proyecto educativo similar o complementario, para garantizar la continuidad del proceso educativo de sus alumnos.” (Subrayas de la Sala). 8.4.2.1.
En cuanto al primer requisito atrás esgrimido, esto es, la licencia de funcionamiento, el interesado en obtenerla, deberá cumplir las condiciones 33 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previstas en el Decreto 3433 de 200830.
Allí, el artículo 2º define las anotadas licencias, así: “Artículo 2º. Licencia de funcionamiento. Licencia de funcionamiento es el acto administrativo motivado de reconocimiento oficial por medio del cual la Secretaría de Educación de una entidad territorial certificada autoriza la apertura y operación de un establecimiento educativo privado dentro de su jurisdicción. Debe especificar el nombre, razón social o denominación del propietario del establecimiento educativo, quien será el titular de la licencia, Número de Identificación DANE y nombre completo del establecimiento educativo, ubicación de su planta física, niveles, ciclos y modalidades que ofrecerá, número máximo de estudiantes que puede atender y tarifas de matrícula y pensión para los grados que ofrecerá durante el primer año de funcionamiento.” (Subrayas de la Sala).
Por su parte, los artículos 3º y 4º ibídem refieren que existen tres clases de licenciamiento; estas son, una definitiva, una condicional y otra provisional. Así, para la expedición de la primera, el interesado deberá allegar con su solicitud los siguientes documentos para su evaluación y aprobación por parte de la entidad competente: (a) la propuesta del PEI, (b) el concepto de uso de suelo (c) el concepto sanitario o acta de visita y (d) el permiso de ocupación o el acto de reconocimiento.
Una vez la respectiva Secretaría de Educación avale dichos documentos concederá licencia por un término indefinido. Para la otorgamiento de una licencia condicional, las mencionadas Secretarías deberán aceptar la propuesta del PEI, del concepto de uso de suelos y de la licencia de construcción o acto de reconocimiento que sean allegadas dentro del trámite administrativo por el interesado.
Ahora, dichas licencias serán conferidas por un plazo de cuatro (4) años, prorrogables por periodos anuales a solicitud del interesado, esto siempre que se acredite que los requisitos adicionales para obtención de la definitiva no han sido expedidos por la autoridad competente por causas que no sea imputables al peticionario. Igualmente, ha de indicarse que el carácter condicional de esta última clase de licencias está supeditado al momento en que la respectiva Secretaría de Educación verifique el cumplimiento de los requisitos señalados para las licencias definitivas. 30 “Por el cual se reglamenta la expedición de licencias de funcionamiento para establecimientos educativos promovidos por particulares para prestar el servicio público educativo en los niveles de preescolar, básica y media”. 34 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, sobre la licencia provisional fue determinado que las citadas Secretarías tendrán que analizar y consentir únicamente la propuesta del PEI y el concepto de uso del suelo.
Las normas en cuestión son del siguiente tenor: “Artículo 3º. Alcance, efectos y modalidades de la licencia de funcionamiento. La Secretaría de Educación respectiva podrá otorgar la licencia de funcionamiento en la modalidad definitiva, condicional o provisional, según el caso. Será expedida a nombre del propietario, quien se entenderá autorizado para prestar el servicio en las condiciones señaladas en el respectivo acto administrativo.
Es definitiva la licencia de funcionamiento que expide la Secretaría de Educación competente, previa presentación y aprobación de la propuesta de Proyecto Educativo Institucional (PEI), el concepto de uso del suelo, el concepto sanitario o acta de visita, la licencia de construcción y el permiso de ocupación o acto de reconocimiento, cuando se requiera.
Esta licencia será concedida por tiempo indefinido, previa verificación de los requisitos establecidos en el presente decreto y demás normas que lo complementen o modifiquen. Es condicional la licencia de funcionamiento que expide la Secretaría de Educación competente, previa presentación y aprobación de la propuesta de Proyecto Educativo Institucional (PEI), del concepto de uso del suelo y de la licencia de construcción o acto de reconocimiento.
El carácter condicional se mantendrá hasta tanto se verifiquen los requisitos establecidos en el inciso anterior. Esta licencia será expedida por 4 años, y podrá ser renovada por períodos anuales a solicitud del titular, siempre que se demuestre que los requisitos adicionales para obtener la licencia en la modalidad definitiva no han sido expedidos por la autoridad competente, por causas imputables a esta.
Es provisional la licencia de funcionamiento que expide la Secretaría de Educación competente, previa presentación y aprobación de la propuesta de Proyecto Educativo Institucional (PEI) y del concepto de uso del suelo. Parágrafo 1º. El solicitante únicamente se entenderá autorizado a prestar el servicio educativo con la licencia de funcionamiento expedida en la modalidad condicional o definitiva.
Parágrafo 2º. Las licencias otorgadas de conformidad con las normas anteriores a la expedición de este decreto conservarán su vigencia. No obstante, cualquier modificación que se requiera deberá ajustarse a lo dispuesto en este decreto. Artículo 4º.Solicitud. Para obtener la licencia de funcionamiento, el interesado deberá presentar a la Secretaría de Educación de la entidad territorial certificada, con no menos de seis meses de antelación a la fecha de iniciación de labores, una solicitud acompañada de la propuesta de Proyecto Educativo Institucional (PEI) y del concepto de uso del suelo de los inmuebles de la planta física propuesta, expedido por la autoridad competente en el municipio o distrito.
La propuesta de PEI deberá contener por lo menos la siguiente información: a) Nombre propuesto para el establecimiento educativo, de acuerdo con la reglamentación vigente, número de sedes, ubicación y dirección de cada una y su destinación, niveles, ciclos y grados que ofrecerá, propuesta de calendario y de duración en horas de la jornada, número de alumnos que proyecta atender, 35 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especificación de título en media académica, técnica o ambas si el establecimiento ofrecerá este nivel; b) Estudio de la población objetivo a que va dirigido el servicio, y sus requerimientos educativos; c) Especificación de los fines del establecimiento educativo; d) Oferta o proyección de oferta de al menos un nivel y ciclo completo de educación preescolar, básica y media; e) Lineamientos generales del currículo y del plan de estudios, en desarrollo de lo establecido en el Capítulo I del Título II de la Ley 115 de 1994; f) Indicación de la organización administrativa y el sistema de gestión, incluyendo los principios, métodos y cultura administrativa, el diseño organizacional y las estrategias de evaluación de la gestión y de desarrollo del personal; g) Relación de cargos y perfiles del rector y del personal directivo, docente y administrativo; h) Descripción de los medios educativos, soportes y recursos pedagógicos que se utilizarán, de acuerdo con el tipo de educación ofrecido, acompañada de la respectiva justificación; i) Descripción de la planta física y de la dotación básica; plano general de las sedes del establecimiento; especificación de estándares o criterios adoptados para definir las condiciones de la planta física y de la dotación básica; j) Propuesta de tarifas para cada uno de los grados que se ofrecerán durante el primer año de operación, acompañada de estudio de costos, proyecciones financieras y presupuestos para un período no inferior a cinco años; k) Servicios adicionales o complementarios al servicio público educativo que ofrecerá el establecimiento, tales como alimentación, transporte, alojamiento, escuela de padres o actividades extracurriculares, y l) Formularios de autoevaluación y clasificación de establecimientos educativos privados adoptados por el Ministerio de Educación Nacional para la definición de tarifas, diligenciados en lo pertinente.
Parágrafo. Para obtener la licencia de funcionamiento en las modalidades condicional o definitiva, el interesado deberá presentar, además, la solicitud acompañada de los requisitos enunciados en el artículo 3º del presente decreto, según el caso.” (Subrayas de la Sala). Entre tanto, el artículo 9º ibídem previó que, cuando una institución educativa pretenda cambiar o abrir una nueva sede, deberá presentar la solicitud de modificación del acto por medio del cual se le otorgó la licencia de funcionamiento, anexando los soportes correspondientes; veamos: “Artículo 9º.Modificaciones.
Las novedades relativas a cambio de sede dentro de la misma entidad territorial certificada, apertura de nuevas sedes en la misma jurisdicción, cambio de nombre del establecimiento educativo o del titular de la licencia, ampliación o disminución de los niveles de educación ofrecidos, fusión de dos o más establecimientos educativos, o una modificación estructural del PEI que implique una modalidad de servicio distinto o en el carácter de la media, requerirán una solicitud de modificación del acto administrativo mediante el cual se otorgó la licencia de funcionamiento.
Para 36 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tales efectos, el titular de la licencia presentará la solicitud, a la que anexará los soportes correspondientes. Cuando un establecimiento traslade la totalidad de sus sedes a otra entidad territorial certificada, la Secretaría de Educación que recibe al establecimiento, previa verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos, expedirá la nueva licencia, dejando en esta constancia de la anterior, y oficiará a la Secretaría de Educación correspondiente para que cancele la licencia anterior.
El particular conservará sus archivos e informará el cambio de sede y la nueva dirección a la Secretaría de Educación de la entidad territorial certificada en la que estaba ubicado. Parágrafo. El particular está obligado a informar de la decisión de cierre del establecimiento a la comunidad educativa y a la Secretaría de Educación en cuya jurisdicción opere, con no menos de seis meses de anticipación. En este caso, el establecimiento entregará a la Secretaría de Educación de la respectiva entidad territorial los registros de evaluación y promoción de los estudiantes, con el fin de que esta dispongan de la expedición de los certificados pertinentes.” (Subrayas de la Sala). 8.4.2.2.
En cuanto al segundo requisito para la legalización de un establecimiento educativo, se tiene que el artículo 138 de la Ley 115 de 1994 determinó que el mismo debe tener una planta física, administrativa y medios educativos adecuados. En ese orden, es menester indicar que, de acuerdo con el artículo 46 del Decreto 1860 de 1994, la infraestructura escolar debe contar con los siguientes elementos: “Artículo 46.
Infraestructura escolar. Los establecimientos educativos que presten el servicio público de educación por niveles y grados, de acuerdo con su proyecto educativo institucional, deberán contar con las áreas físicas y dotaciones apropiadas para el cumplimiento de las funciones administrativas y docentes, según los requisitos mínimos que establezca el Ministerio de Educación Nacional.
Entre estas deberán incluirse: a) Biblioteca, de acuerdo con lo definido en el artículo 42 del presente Decreto; b) Espacios suficientes para el desarrollo de las actividades artísticas, culturales y de ejecución de proyectos pedagógicos; c) Áreas físicas de experimentación dotadas con materiales y equipos de laboratorio, procesadores de datos, equipos o herramientas para la ejecución de proyectos pedagógicos, ayudas audiovisuales y similares, y d) Espacios suficientes para el desarrollo de los programas de educación física y deportes, así como los implementos de uso común para las prácticas.
Parágrafo. Los establecimientos educativos privados que no cuenten con la totalidad de la infraestructura prescrita, siguiendo lo dispuesto por el Ministerio de Educación Nacional, podrán solicitar a las secretarías de educación de las entidades territoriales un plazo no mayor de dos años para completarla en propiedad o uso por convenio con terceros.
El plazo se contará a partir de la fecha de iniciación de labores o de la fecha del presente Decreto en el caso de los establecimientos que se encuentran ya reconocidos. Las instituciones estatales dispondrán de los plazos que les fije el plan de desarrollo de la entidad territorial donde se encuentren localizadas.” (Subrayas de la Sala). 37 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.4.2.3.
En lo que hace al tercer requisito señalado en el artículo 138 de la Ley 115 de 1994, esto es el PEI, el artículo 73 ibídem lo definió como el documento en el que se deben especificar los principios y fines del establecimiento educativo. Allí se deberán expresar los recursos didácticos disponibles, así como la estrategia pedagógica a desarrollar, el reglamento de profesores y estudiantes y el sistema de gestión de la institución. La norma enunciada es del siguiente tenor: “Artículo 73.
Proyecto Educativo Institucional. Con el fin de lograr la formación integral del educando, cada establecimiento educativo deberá elaborar y poner en práctica un Proyecto Educativo Institucional en el que se especifiquen entre otros aspectos, los principios y fines del establecimiento, los recursos docentes y didácticos disponibles y necesarios, la estrategia pedagógica, el reglamento para docentes y estudiantes y el sistema de gestión, todo ello encaminado a cumplir con las disposiciones de la presente ley y sus reglamentos.
El Gobierno Nacional establecerá estímulos e incentivos para la investigación y las innovaciones educativas y para aquellas instituciones sin ánimo de lucro cuyo Proyecto Educativo Institucional haya sido valorado como excelente, de acuerdo con los criterios establecidos por el Sistema Nacional de Evaluación. En este último caso, estos estímulos se canalizarán exclusivamente para que implanten un proyecto educativo semejante, dirigido a la atención de poblaciones en condiciones de pobreza, de acuerdo con los criterios definidos anualmente por el CONPES Social.
Parágrafo. El Proyecto Educativo Institucional debe responder a situaciones y necesidades de los educandos, de la comunidad local, de la región y del país, ser concreto, factible y evaluable.” (Subrayas de la Sala). A su turno, el artículo 15 del Decreto 1860 de 1994, vigente al momento de expedición de los actos censurados, estableció los pasos para la creación del PEI e indicó que cada establecimiento educativo era autónomo para su formulación, adaptación y puesta en práctica; y además, explicó que las Secretarías de Educación debían prestar asesorías en el proceso de formulación de éste cuando así fuese solicitado por el respectivo establecimiento educativo; veamos: “Artículo 15.
Adopción del proyecto educativo institucional. Cada establecimiento educativo goza de autonomía para formular, adoptar y poner en práctica su propio proyecto educativo institucional sin más limitaciones que las definidas por la ley y este reglamento. Su adopción debe hacerse mediante un proceso de participación de los diferentes estamentos integrantes de la comunidad educativa que comprende: 1.
La formulación y deliberación. Su objetivo es elaborar una propuesta para satisfacer uno o varios de los contenidos previstos para el proyecto educativo. Con tal fin el Consejo Directivo convocará diferentes grupos donde participen en forma equitativa miembros de los diversos estamentos de la comunidad educativa, para que deliberen sobre las iniciativas que les sean presentadas. 2.
La adopción. Concluido el proceso de deliberación, la propuesta será sometida a la consideración del Consejo Directivo que en consulta con el Consejo Académico procederá a revisarla y a integrar sus diferentes 38 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co componentes en un todo coherente.
Cuando en esta etapa surja la necesidad de introducir modificaciones o adiciones sustanciales, éstas deberán formularse por separado. Acto seguido, el Consejo Directivo procederá a adoptarlo y divulgarlo entre la comunidad educativa. 3. Las modificaciones. Las modificaciones al proyecto educativo institucional podrán ser solicitadas al rector por cualquiera de los estamentos de la comunidad educativa.
Este procederá a someterlas a discusión de los demás estamentos y concluida esta etapa, el Consejo Directivo procederá a decidir sobre las propuestas, previa consulta con el Consejo Académico. Si se trata de materias relacionadas con los numerales 1, 3, 5, 7 y 8 del artículo 14 del presente Decreto, las propuestas de modificación que no hayan sido aceptadas por el Consejo Directivo, deberán ser sometidas a una segunda votación, dentro de un plazo que permita la consulta a los estamentos representados en el Consejo y, en caso de ser respaldadas por la mayoría que fije su reglamento, se procederá a adoptarlas. 4.
La agenda del proceso. El Consejo Directivo al convocar a la comunidad señalará las fechas límites para cada evento del proceso, dejando suficiente tiempo para la comunicación, la deliberación y la reflexión. 5. El plan operativo. El rector presentará al Consejo Directivo, dentro de los tres meses siguientes a la adopción del proyecto educativo institucional, el plan operativo correspondiente que contenga entre otros, las metas, estrategias, recursos y cronogramas de las actividades necesarias para alcanzar los objetivos del proyecto.
Periódicamente y por lo menos cada año, el plan operativo será revisado y constituirá un punto de referencia para la evaluación institucional. Deberá incluir los mecanismos necesarios para realizar ajustes al plan de estudios. Parágrafo. Las secretarías de educación de las entidades territoriales deberán prestar asesoría a los establecimientos educativos de su jurisdicción que así lo soliciten, en el proceso de elaboración y adopción del proyecto educativo institucional.” (Subrayas de la Sala).
Ubicados en este punto, y entendido el procedimiento administrativo y los presupuestos allí contenidos para la legalización de un establecimiento educativo formal, la Sala abordará el reparo de la actora relacionado con la competencia de la SED para la evaluación de los documentos que se aporten en dicho trámite. 8.5. De la controversia en relación con la competencia de la SED. En tal contexto, deberá dilucidarse si la SED excedió su competencia con la expedición de los actos enjuiciados al proceder a valorar el contenido de la totalidad de documentos requeridos para la legalización de su nueva sede de educación formal.
Pues bien, debe reiterarse que el artículo 3º del Decreto 3433 de 2008 dispuso que las Secretarías de Educación podrán expedir la licencia de funcionamiento definitiva o condicional, previa presentación y aprobación de los documentos allí enlistados. 39 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, vale la pena traer nuevamente a colación el contenido de la aludida disposición normativa: “Artículo 3º.
Alcance, efectos y modalidades de la licencia de funcionamiento. La Secretaría de Educación respectiva podrá otorgar la licencia de funcionamiento en la modalidad definitiva, condicional o provisional, según el caso. Será expedida a nombre del propietario, quien se entenderá autorizado para prestar el servicio en las condiciones señaladas en el respectivo acto administrativo.
Es definitiva la licencia de funcionamiento que expide la Secretaría de Educación competente, previa presentación y aprobación de la propuesta de Proyecto Educativo Institucional (PEI), el concepto de uso del suelo, el concepto sanitario o acta de visita, la licencia de construcción y el permiso de ocupación o acto de reconocimiento, cuando se requiera.
Esta licencia será concedida por tiempo indefinido, previa verificación de los requisitos establecidos en el presente decreto y demás normas que lo complementen o modifiquen. Es condicional la licencia de funcionamiento que expide la Secretaría de Educación competente, previa presentación y aprobación de la propuesta de Proyecto Educativo Institucional (PEI), del concepto de uso del suelo y de la licencia de construcción o acto de reconocimiento.
El carácter condicional se mantendrá hasta tanto se verifiquen los requisitos establecidos en el inciso anterior. Esta licencia será expedida por 4 años, y podrá ser renovada por períodos anuales a solicitud del titular, siempre que se demuestre que los requisitos adicionales para obtener la licencia en la modalidad definitiva no han sido expedidos por la autoridad competente, por causas imputables a esta.
Es provisional la licencia de funcionamiento que expide la Secretaría de Educación competente, previa presentación y aprobación de la propuesta de Proyecto Educativo Institucional (PEI) y del concepto de uso del suelo. Parágrafo 1º. El solicitante únicamente se entenderá autorizado a prestar el servicio educativo con la licencia de funcionamiento expedida en la modalidad condicional o definitiva.
Parágrafo 2º. Las licencias otorgadas de conformidad con las normas anteriores a la expedición de este decreto conservarán su vigencia. No obstante, cualquier modificación que se requiera deberá ajustarse a lo dispuesto en este decreto.” (Subrayas de la Sala) Ahora, frente a las funciones específicas de la SED, se observa que las mismas están reguladas por el Decreto Distrital No. 330 de 2008.
Así, el literal P) del artículo 3 ibídem, contempló que corresponde a esa entidad aprobar la creación y funcionamiento de las instituciones de educación formal y no formal a que se refiere la Ley General de Educación; veamos: “Artículo 3º Funciones. Corresponde a la Secretaría de Educación del Distrito ejercer de conformidad con el Decreto Ley 1421 de 1993, el Acuerdo 257 de 2006, y con las políticas y metas fijadas por el Plan de Desarrollo Distrital y el Plan Sectorial de Educación, las siguientes funciones: (…) P. Aprobar la creación y funcionamiento de las instituciones de educación formal y no formal, a que se refiere la Ley General de Educación” (Subrayas de la Sala). 40 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el literal p) del artículo 13 ibídem, señaló que corresponde a las Direcciones Locales de Educación atender los trámites de expedición o modificación de las instituciones de educación. La norma en comento dispone: “Artículo 13º Direcciones Locales de Educación. Son funciones de las Direcciones Locales de Educación las siguientes: (…) p. Atender los trámites de legalización de instituciones de educación formal y de instituciones de educación para el trabajo y desarrollo humano de acuerdo con las normales legales vigentes y expedir los actos administrativos sobre la materia” De lo hasta aquí expuesto, observa la Sala que, para el trámite de creación y legalización de un establecimiento de educación formal, deben concurrir los siguientes elementos: (i) que el peticionario presente la totalidad de documentos a los que hace referencia los artículos 138 de la Ley 115 de 1994 y 3º del Decreto 3433 de 2008, y (ii) que los mismos sean aprobados por la respectiva Secretaría de Educación. En tal contexto, es preciso dirimir cuál es el alcance de la función de “aprobar” que está en cabeza de las respectivas Secretarías de Educación. Pues bien, la Real Academia de la Lengua Española define la misma como la acción de “calificar o dar por bueno o suficiente algo o alguien”31, de ahí a que esas entidades estén llamadas a efectuar una evaluación de los documentos que le son allegados en los trámites de legalización de un establecimiento de educativo, de modo que verifiquen si los mismos son idóneos para garantizar que esas instituciones puedan prestar el servicio de educación de manera apropiada y continua.
Lo anterior, máxime si se tiene en consideración que el artículo 67 de la Carta Política dispone que la educación es un servicio público que implica una función social, el cual se encuentra sometido a un estricto control y vigilancia por parte del Estado. Ello, en tanto que de la prestación oportuna y eficiente de dicho servicio penden derechos de rango constitucional tales como la dignidad humana, la igualdad de oportunidades, la libertad de escoger profesión u oficio y la participación política, lo que implica que tenga un valor preponderante en para una democracia. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-673 de 2001, dijo: 31 Extraído de https://dle.rae.es/aprobar#3Js4vTy el 9 de junio de 2021. 41 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “En diversos fallos32 la Corte ha resaltado las características de la educación en general, y en Colombia en particular.
En esta última perspectiva, ha enfatizado que la nuestra es una sociedad heterogénea,33 donde el pluralismo y la autonomía de la persona son valores fundamentales, lo que imprime a la educación un carácter igualmente abierto, pluralista y respetuoso de las diferencias entre personas o grupos de personas en Colombia. La educación es entendida en abstracto como parte de la cultura a la vez que como medio para obtener el conocimiento y lograr el desarrollo y perfeccionamiento del ser humano.34 La Constitución no impone un modelo específico de educación. Aquella adopta un sistema mixto – público y privado – en el que el pluralismo cumple un destacado papel, pero en donde el respeto y la promoción de los valores constitucionales fundamentales son un objetivo central (art. 41 C.P.).
Es así como los particulares tienen derecho a fundar establecimientos educativos, mientras que el Estado tiene la potestad de la inspección y vigilancia sobre la educación. La educación adquiere en la Constitución una triple connotación jurídica: es un derecho de la persona, un servicio público y una obligación (art. 67 C.P. incisos 1 y 3).
Como derecho involucra tanto las libertades de enseñanza y aprendizaje (art. 27 C.P.), como el acceso y permanencia gratuitos en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de los derechos educativos según la capacidad de pago (art. 67 inc. 4 C.P.). Como obligación, la educación exige cursar como mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica, entre los cinco y los quince años de edad (art. 67 inc. 3 C.P.).
En su calidad de servicio público, la educación está sujeta al régimen constitucional de los servicios públicos en general (art. 365 C.P.) y tiene una función social: "con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura" (art. 67 inc. 1 C.P.). Esta finalidad incluye en Colombia la formación "en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente" (art. 67 inc. 2 C.P.).
En su dimensión de servicio público, la educación está sujeta a la inspección y vigilancia del Estado, "con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo" (art. 67 inc. 5 C.P.).
Dentro del marco general de la educación se encuentra también el mandato de que la enseñanza esté "a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica", y la competencia legislativa de garantizar "la profesionalización y dignificación de la actividad docente” (art. 68 inc. 3 C.P.)” (Subrayas de la Sala). Por ende, como se trata de un valor axial en el desenvolvimiento de una sociedad adscrita al modelo de Estado Social de Derecho, es deber de quienes se encargan de su gestión efectuar las evaluaciones y ponderaciones que rigurosamente prevea el orden jurídico, de tal suerte que se garantice debidamente el acceso, permanencia y calidad del servicio de educación por quienes se habilitan para ese efecto. 32 Corte Constitucional, Sentencias T-002 de 1992, M.P. Alejandro Martinez Caballero;
T-337 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-252 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-308 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz, entre otras. 33 Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 34 Corte Constitucional, Sentencia T-002 de 1992, M.P. Alejandro Martinez Caballero. 42 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Una interpretación contraria, esto es, una que acepte que cualquier documento que sea aportado en el trámite de legalización de un establecimiento deba ser convalidado por la respectiva Secretaría por el mero hecho de ser allegado en ese trámite administrativo, implicaría un riesgo para la prestación del servicio de educación y los fines perseguidos tanto en el orden Superior como en la Ley 115 de 1994, pues redundaría en una eventual interrupción de la actividad y por ende de un servicio vital para el desarrollo social, como ocurriría de no llegar a verificarse el concepto de usos del suelo y que se trate de una zona que no cuente con la ordenación territorial para esa finalidad.
En tal medida, es claro para la Sala que la SED sí tenía competencias para evaluar los documentos que fueron allegados por el Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Ltda. Aunado a lo anterior, ha de señalarse que dicho estudio no involucra ningún análisis de validez de los documentos allegados con la petición, que por demás no es del resorte de ninguna autoridad administrativa, sino que se trata de una evaluación dirigida a determinar si con tales soportes se encuentra probado que el establecimiento educativo puede prestar el servicio de educación de manera adecuada, de tal forma que sea viable la concesión de la respectiva licencia de funcionamiento.
Ello en tanto, en dicha evaluación no se analiza si esos documentos fueron expedidos conforme a la normativa superior, si fueron proferidos por un órgano competente, si su motivación es real o adecuada, si fueron expedidos con observancia de todas las formalidades y con un fin proporcional y legítimo; por el contrario, el anotado análisis se centra en definir si el peticionario en el trámite de legalización de una institución educativa cumplió con los requisitos dispuestos en los artículos 138 de la Ley 115 de 1994 y 3º del Decreto 3433 de 2008, para el funcionamiento del establecimiento.
Así las cosas, estando definida la competencia de la SED para aprobar los documentos que fueron aportados en el trámite administrativo de legalización de la nueva sede de la recurrente, se pasará a estudiar lo relacionado al análisis que esa entidad dio a los que fueron aportados en el trámite de expedición de los actos censurados. 8.6.
De la controversia sobre los documentos aportados para la expedición de la licencia de funcionamiento. 43 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, es preciso recordar que el artículo 3º del Decreto 3433 de 2008, determinó que eran requisitos para lograr una licencia de funcionamiento definitiva: (i) la propuesta del PEI, (ii) el concepto de uso de suelos, (iii) la licencia de construcción, (iv) el concepto sanitario o acta de visita y el permiso de ocupación. Ahora, se observa que la actora controvierte la conclusión que llevó a cabo la SED en relación con la licencia de construcción y el concepto de uso de suelos, por lo que pasará a absolverse los reparos esgrimidos para cada uno de ellos. 8.6.1.
De la licencia de construcción. En tal contexto, deberá definirse si es cierto que la licencia de construcción conferida a la nueva sede de la sociedad demandante permitía actividades de adecuación del inmueble arrendado para el comercio y equipamiento colectivo educativo, pese a que estuviere allí expresado que la adecuación del inmueble arrendado estaba destinado para prestar el servicio de educación no formal.
Con miras a resolver tal interrogante, es preciso traer en lo relevante la literalidad de la licencia de construcción número LC 06-2-0490 del 12 de octubre de 2006; veamos: “El Curador Urbano No. 2 de Bogotá D.C. Gonzalo Vargas Ayala en ejercicio de las facultades legales que le confiere la Ley 388 de Julio 18 de 1997 y su Decreto reglamentario 564 de febrero 24 de 2006 y en consideración del alcance y características de la solicitud radicada bajo la referencia RESUELVE Otorgar LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN en la(s) modalidad (es) de Ampliación, Modificación, Demolición Parcial en el predio urbano localizado en la dirección AC 72 81 A -06 / AV 68 81 A -06 LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN PARA LA ADECUACIÓN A CENTRO DE EDUCACIÓN NO FORMAL DE ESCALA ZONAL EN UN PISO DE UNA EDIFICACIÓN DE TRES PISOS Y AMPLIACIÓN EN UN (1) PISO PARA EL MISMO USO EDUCATIVO, SE MANTIENE EL COMERCIO A ESCALA VECINA APROBADO EN PRIMERA GESTIÓN Y SE MODIFICA EL SEGUNDO PISO PARA GENERAR UN DEPOSITO QUE HACE PARTE DEL COMERCIO DEL PRIMER PISO CON DOS (2) CUPOS DE PARQUEO UBICADOS AL INTERIOR DE LA EDIFICACIÓN. ES VÁLIDA PARA DEMOLICIÓN PARCIAL.
Propietarios: TERESA DE JESÚS SÁNCHEZ DE PERDOMO. Constructo responsable: RAMIREZ CASTILLA MIGEL ANGEL (…). Urbanización: AGUAS CLARAS, Manzana: 8 Lote (s): 20, con las siguientes características:
6. MARCO NORMATIVO
6.1. POT DECRETO 190/2004 a. UPZ No: 30 (Boyaca Real) b. SECTOR NORMATIVO: 4 c. USOS: I d: EDIFIC:A 44 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
6.2. ZN RIESGO a. Remoción en Masa: no b. Inundación No 6.3. MICROZONIFICACIÓN Z-4
7. CARACTERISTICAS BÁISCAS DEL PROYECTO
7.1. NOMBRE DEL EDICIO O PROYECTO: EDIFICIO INSTITUCIONAL EL TESORO.
7.2. USOS DESCRIPCIÓN USO ESCALA No. UNIDADES Comercio Vecinal A Vecinal 1 Dot. Equipamiento Colectivo – Educativo Zonal 1 Otros Sistema: Loteo Individual Total después de la intervención 2. (…)”35 De lo anterior se colige que la Licencia de Construcción No. LC 06-2-0490 del 5 de octubre de 2006, que fue allegada por el Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Ltda. en el trámite de legalización de su nueva sede, fue conferida para un edificio de tres (3) pisos, en cuya primera planta y parte de la segunda fue autorizado el uso comercial en escala vecinal; a su vez, en la parte restante de la segunda y tercera planta, se aprobó la adecuación y ampliación del inmueble para la prestación del servicio de educación no formal, para el que fue permitido el uso de dotación de equipamiento colectivo – educativo a escala zonal.
Para una mejor comprensión, es menester señalar que el artículo 7º del Decreto 564 de 200636 clasificó las distintas modalidades de la licencia de construcción, siendo las pertinentes para el presente asunto, las de ampliación y adecuación. La norma en cuestión es del siguiente tenor: Artículo 7°. Licencia de construcción y sus modalidades.
Es la autorización previa para desarrollar edificaciones en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad que regule la materia. Son modalidades de la licencia de construcción las siguientes: (…) 2. Ampliación. Es la autorización para incrementar el área construida de una edificación existente, entendiéndose por área construida la parte edificada que corresponde a la suma de las superficies de los pisos, excluyendo azoteas y áreas sin cubrir o techar. 35 Visible a folio 38 del Cuaderno Principal 36 Norma aplicable para la construcción número LC 06-2-0490 dado que esta fue proferida del 12 de octubre de 2006, mientras que el Decreto 564 data del 24 de febrero de 2006. 45 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Adecuación. Es la autorización para cambiar el uso de una edificación o parte de ella, garantizando la permanencia del inmueble original. Cuando no se autoricen obras, solamente deberá cancelarse el (50%) del valor del cargo fijo "Cf" de la fórmula para la liquidación de expensas de que trata el artículo 109 del presente decreto, ante el curador urbano que adelante el trámite.” (Subrayas de la Sala) Además, el artículo 26 ibídem dispuso que la autoridad respectiva deberá revisar desde el punto de vista urbanístico el proyecto objeto de la solicitud, tal y como se evidencia a continuación: “Artículo 26.
De la revisión del proyecto. El curador urbano o la autoridad encargada de estudiar, tramitar y expedir las licencias, deberá revisar el proyecto objeto de solicitud, desde el punto de vista técnico, jurídico, estructural, urbanístico y arquitectónico a fin de verificar el cumplimiento del proyecto con las normas urbanísticas, de edificación y estructurales vigentes.” (Subrayas de la Sala) Por su parte, el artículo 31 ibídem estableció que, entre otras, la licencia contendrá las características básicas del proyecto aprobado, identificando por lo menos, el uso permitido, el área construida, el número de pisos, el número de unidades privadas aprobadas, estacionamientos, índices de ocupación y de construcción. La aludida norma prevé: “Artículo 31.
Contenido de la licencia. La licencia contendrá: 1. Número secuencial de la licencia y su fecha de expedición. 2. Tipo de licencia y modalidad. 3. Vigencia. 4. Nombre e identificación del titular de la licencia, al igual que del urbanizador o del constructor responsable. 5. Datos del predio: a) Folio de matrícula inmobiliaria del predio o del de mayor extensión del que este forme parte; b) Dirección o ubicación del predio con plano de localización. 6.
Descripción de las características básicas del proyecto aprobado, identificando cuando menos: uso, área del lote, área construida, número de pisos, número de unidades privadas aprobadas, estacionamientos, índices de ocupación y de construcción. 7. Planos impresos aprobados por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente para expedir licencias.” En tal contexto, es claro para la Sala que las licencias de construcción son el instrumento por el cual las entidades competentes autorizan la realización de obras en un municipio o distrito, teniendo en cuenta para esos efectos, las normas de uso del suelo que integran el Plan de Ordenamiento Territorial (en adelante POT).
De ahí que en tales licencias deba señalarse de forma expresa los usos del suelo para los que fue conferida. 46 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, como quiera que en la licencia No. LC 06-2-0490 del 5 de octubre de 2006, de conformidad con el Decreto 190 de 200437, fueron autorizados como usos los de “Comercio Vecinal A” a escala “Vecinal” y el de “Dotación Equipamiento Colectivo Educativo” a escala “Zonal”, es preciso definir si en esta última clase de uso, se permitía la construcción de establecimientos de educación de tipo formal, como sostiene la recurrente en la alzada; veamos: “Artículo 233.
Clasificación de los equipamientos según la naturaleza de las funciones: (…) 1. Equipamiento Colectivo: Agrupa los equipamientos relacionados directamente con la actividad residencial y con la seguridad humana. Se clasifican en cinco sectores: a. Educación: Equipamientos destinados a la formación intelectual, la capacitación y la preparación de los individuos para su integración a la sociedad.
Agrupa, entre otros, las instituciones educativas para preescolar, primaria, secundaria básica y media, centros de educación para adultos, de educación especial, de investigación, de capacitación ocupacional, de formación artística, de capacitación técnica, instituciones de educación superior. (…) CUADRO ANEXO N° 2: CUADRO INDICATIVO DE CLASIFICACION DE USOS DEL SUELO
1. EQUIPAMIENTO COLECTIVOS Tipo Descripción Unidades de Servicio Escala Legalización Lineamientos Generales Condiciones 1.1 Educativo Centros de capacitación especial, de ocupación, artísticos y de adultos. Planteles educación preescolar, básica, media, hasta 1.500 alumnos. Centros tecnológicos y técnicos y educación no formal Zonal Zonas Empresariales Zonas de Comercio Cualificado Zonas de Comercio Aglomerado Áreas Industriales Zonas de Equipamiento Colectivo En zona delimitada de comercio y (6) En ejes o zonas comerciales determinados por la ficha reglamentaria (7-A) Mediante Plan de Regularización y Manejo, o reglamentación urbanística. 37 “Por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.” 47 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hasta 1000 alumnos. servicio de las zonas residenciales.
Área de Actividad Central en: Sectores A,C,F,G,J,H,L,M Sectores B,E, Núcleos Fundacionales Áreas Urbanas Integrales (…)” (Subrayas de la Sala). De lo dicho se desprende que, tratándose de usos de Dotación Equipamiento Colectivo Educativo” a escala “Zonal”, el POT de Bogotá vigente a la época en que fue conferida la licencia, permitía que en esa clase de zonas se instalaran: (a) centros de capación especial, de ocupación artística y de adultos, (b) planteles escolares de educación formal, en los niveles de educación preescolar, media y básica de hasta mil quinientos (1.500) alumnos y (c) centros tecnológicos y de educación no formal de hasta la misma suma de alumnos antes señalada.
Por ende, tal como sostiene la apelante, en los usos de suelo determinados en licencia No. LC 06-2-0490 del 5 de octubre de 2006 sí fue autorizado el desarrollo de actividades de educación formal, en los niveles preescolar, básico y medio para hasta mil quinientos (1.500) estudiantes, circunstancia que pone en evidencia que dicha licencia sí se ajustaba a lo previsto en el artículo 3º del Decreto 3433 de 2008, por lo que podía ser tenida en cuenta por la SED para el trámite de legalización de la nueva sede de la accionante.
Ahora, no pasa por alto la Sala que, en la parte resolutiva de la aludida licencia, la Curaduría Urbana No. 2 indicó que la misma se concedía para la adecuación de un edificio para la prestación del servicio de educación no formal. Sin embargo, debe resaltarse que a esa entidad no le era dable elegir el tipo de educación que podía ser llevada a cabo en el mencionado edificio, puesto que dicha función no se encuentra dentro de las enlistadas en los artículos 101 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 9º de la Ley 810 de 2013, 65 y 66 del Decreto 546 de 2006, vigentes al momento de expedición de la licencia en cuestión. 48 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las normas en comento son del siguiente tenor: “Artículo 101.
Curadores urbanos. El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanismo, construcción o demolición, y para el loteo o subdivisión de predios, a petición del interesado en adelantar proyectos de parcelación, urbanización, edificación, demolición o de loteo o subdivisión de predios, en las zonas o áreas del municipio o distrito que la administración municipal o distrital le haya determinado como de su jurisdicción. La curaduría urbana implica el ejercicio de una función pública para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y de construcción. El curador urbano o la entidad competente encargada de ejercer la función pública de verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito, municipios o en el departamento de San Andrés y Providencia y Santa Catalina, serán la entidad encargada de otorgar las licencias de construcción que afecten los bienes de uso bajo la jurisdicción de la Autoridad Marítima Nacional, de acuerdo con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial y previo el concepto técnico favorable de la Dirección General Marítima, Dimar, del Ministerio de Defensa Nacional.
La licencia de ocupación temporal del espacio público sobre los bienes de uso públicos bajo jurisdicción de la Dimar será otorgada por la autoridad municipal o distrital competente, así como por la autoridad designada para tal efecto por la Gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. El Gobierno Nacional reglamentará la distribución del recaudo que realiza la Dimar por los derechos por concesiones o permisos de utilización de los bienes de uso público bajo su jurisdicción, entre la Dimar y el respectivo municipio, distrito o la Gobernación de San Andrés y Providencia, según el caso.
(…)” “Artículo 65. Curador urbano: El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanización, construcción y subdivisión de predios, a petición del interesado en adelantar proyectos de esta índole. Artículo 66. Naturaleza de la función del curador urbano: El curador urbano ejerce una función pública para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes, a través del otorgamiento de licencias de parcelación, urbanización, subdivisión y de construcción.” (Subrayas de la Sala).
Por el contrario, la potestad de autorizar la licencia de funcionamiento de un establecimiento de educación formal o no formal se encuentra radicada en cabeza de las Secretarías de Educación, ello de acuerdo con lo previsto en el literal l) del artículo 151 de la Ley 115 de 1994; veamos: “Artículo 151. Funciones de las secretarias departamentales y distritales de educación. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: 49 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) l) Aprobar la creación y funcionamiento de las instituciones de educación formal y no formal, a que se refiere la presente ley” (Subrayas de la Sala) En tal virtud, encuentra asidero el reparo de la actora en cuanto que no era procedente que la SED indicara que no había acreditado el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 3º del Decreto 3433 de 2008 respecto de la licencia de construcción, bajo el argumento de que la misma se había conferido únicamente para el funcionamiento de una institución educativa no formal, debido a que esa facultad no se predicaba de la Curaduría que la expidió y que, además, en los usos determinados en tal acto, sí fue autorizado el de “Dotación Equipamiento Colectivo Educativo” a escala “Zonal”, que como se dijo, permite el desarrollo de actividades de educación formal.
En tal medida y al encontrarse que la valoración que la entidad accionada hizo respecto de la licencia de construcción fue incorrecta, se pasará a analizar los reproches relacionados con el concepto de uso de suelos. 8.6.2. Del concepto de uso de suelos. Ahora, deberá absolverse si es cierto que el Tribunal resolvió negar las pretensiones de la demanda aduciendo que la actora no aportó el concepto de uso de suelos en el trámite de legalización de su nueva sede.
Para dirimir lo anterior, es preciso traer, en lo relevante, lo dicho por esa Corporación Judicial en la sentencia recurrida: “SEGUNDO CARGO: Violación de los artículos 138 de la ley 115 de 1994, 3° del decreto No. 3433 de 20013 y 53 del decreto No. 1469 de 2010. La parte demandante estimó que la Secretaría de Educación debió haber aprobado la legalización de la nueva sede de la institución en el barrio Tabora, por cuanto acompañó con la solicitud la totalidad los documentos requeridos en las normas que sustentan ese cargo.
Observa la Sala que la ley 115 de 1994, conocida como Ley General de Educación, dispuso que un establecimiento debe tener la licencia de funcionamiento, la estructura administrativa, la planta física, unos medios educativos adecuados y ofrecer un proyecto educativo institucional El decreto No. 3433 de 2008, mediante el cual fue reglamentada la expedición de licencias de funcionamiento para establecimientos promovidos por particulares, incluyó como requisitos adicionales, para licencias definitivas y condicionales, el concepto de uso del suelo, el concepto sanitario, la licencia de construcción y el permiso de ocupación. 50 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El decreto No. 1469 de 2010 reglamentó las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas y en el artículo 53 estableció el certificado de permiso de ocupación como requisito, su definición legal y los alcances en el ámbito de control urbano sobre las construcciones.
La sociedad actora manifestó haber allegado el proyecto educativo institucional, el concepto sanitario, la licencia de construcción y el documento mediante el cual pidió el permiso de ocupación y agregó que el concepto de uso del suelo no fue presentado porque ya contaba con la licencia. Insistió en que al radicar los soportes completos con la solicitud de legalización, no era procedente que la Secretaría de Educación cuestionara dichos actos y conceptos que habían sido expedidos por otras autoridades y que estaban amparados por la presunción de legalidad.
Advierte la Sala que en el expediente está probado que la rectora del Instituto San Ignacio anexó los documentos antes enunciados como soportes del trámite de legalización iniciado ante la Secretaría de Educación y la dirección local de Engativá (fls. 36 y 37 cdno 1). Incluso, algunos de los soportes cuya ausencia fue advertida por la autoridad distrital en el acto que negó la autorización de la sede, fueron anunciados posteriormente como anexos con el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del director local de educación de Engativá (fis. 49 a 51 cdno 1).
Sin embargo, reitera la Sala que el cumplimiento de los requisitos para la aprobación de la sede no queda satisfecho con la simple radicación de los documentos que acompañan la solicitud, pues necesariamente deben estar ajustados a las exigencias previstas en las normas legales. Entonces resulta procedente que las autoridades educativas adelanten el análisis tendiente a determinar si los soportes están acordes con la regulación normativa que sustenta la aprobación que la institución educativa debe recibir para poner en marcha el servicio.
Respecto de la solicitud hecha por la sociedad actora, la Sala comparte la conclusión a la cual llegó la Secretaria de Educación en los actos acusados, según la cual parte de los documentos no estaban estrictamente ajustados a los requerimientos para que la sede del barrio Tabora pudiera funcionar como establecimiento educativo. El contrato de arrendamiento celebrado con la inmobiliaria no contempló la destinación específica de la edificación para el funcionamiento de una institución educativa, en la medida en que estaba prevista para oficinas e impedía expresamente el cambio de destinación (fls. 82 a 85 cdno 2).
Desde este punto de vista, la Sala considera que la citada cláusula contractual no podía ser subsanada con la comunicación enviada por la inmobiliaria en la cual informó que el contrato había sido aprobado, posteriormente, con la destinación para establecimiento de educación. La misiva remitida a la Secretaría de Educación no está respaldada por ningún documento legal que demuestre la modificación del contrato, la firma del otro sí o la implementación de cualquier otro mecanismo dirigido a concretar la voluntad de las partes sobre este aspecto.
La licencia de construcción aportada para soportar la solicitud tampoco estaba plenamente ajustada al objeto perseguido por la sociedad actora, puesto que fue aprobada por la curaduría urbana para la adecuación de la edificación para centro de educación no formal (fls. 38 y 39 cdno 1). Según consta en el expediente, dicha modalidad no corresponde al servicio que aspiraba a ofrecer el instituto en la nueva sede del barrio labora, por cuanto es 51 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co claro que el trámite iniciado ante la dirección local de educación buscaba la autorización para educación formal, según consta en los actos acusados (fls. 63 a 65 y 78 a 86 cdno 1).
Es claro que la licencia de construcción no fue expedida para la destinación que pretendía darle la sociedad demandante, lo cual hace que no se encuentre ajustada a las exigencias previstas para el nivel de formación que iba a ser propuesto en marcha en dicha sede. Ante el incumplimiento de tales requisitos indispensables para la autorización de la sede que el Instituto San Ignacio proyectaba abrir en el barrio Tabora, no era procedente que la autoridad educativa avalara su funcionamiento.
En consecuencia, el cargo tampoco prospera.” (Subrayas de la Sala). De lo anterior se colige que, pese a que para el Tribunal la actora sí allegó la totalidad de documentos que eran exigidos en el trámite de legalización de su nueva sede, lo cierto era que dicho aspecto no bastaba para la aprobación de esa petición, en tanto, los mismos debían ajustarse a los requisitos previstos en la Ley 115 de 1994 y el Decreto 3433 de 2008 y a la evaluación que de los mismos hiciera la SED. En esa medida, aseveró que, ni el contrato de arrendamiento, ni la licencia de construcción, eran acordes a los mencionados requerimientos, en la medida que, en lo atinente al primero, se había dispuesto una destinación distinta al inmueble arrendado; y en cuanto al segundo, se determinó que dicha licencia era concedida para el funcionamiento de un establecimiento educativo no formal, cuando lo pretendido por la actora era prestar ese servicio en la modalidad formal.
Siendo ello así, es claro para la Sala que el Tribunal en la sentencia recurrida no negó los cargos de la demanda bajo el entendido de que no había sido aportado el concepto de uso de suelos, o teniendo en cuenta transcripciones irreales sobre el concepto rendido, como erradamente se sostiene en la alzada. Bajo tal panorama, debe señalarse que, como la premisa en que se funda el anotado cargo es errada, es claro que el mismo no tiene vocación de prosperidad. 8.7.
De la controversia sobre el requisito relativo a la disposición de una estructura administrativa, una planta física y medios educativos adecuados. Pues bien, tal y como se dijo en el punto 8.4.1.2. de la presente providencia, para que pueda ser creado y aprobado el funcionamiento de un establecimiento educativo, éste debe acreditar que cuenta con una estructura física, administrativa y medios educativos adecuados.
Al respecto, vale la pena traer nuevamente a colación el artículo 138 de la Ley 115 de 1994; veamos: 52 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 138. Naturaleza y condiciones del establecimiento educativo.
Se entiende por establecimiento educativo o institución educativa, toda institución de carácter estatal, privada o de economía solidaria organizada con el fin de prestar el servicio público educativo en los términos fijados por esta Ley. El establecimiento educativo debe reunir los siguientes requisitos: a) Tener licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial; b) Disponer de una estructura administrativa, una planta física y medios educativos adecuados, y c) Ofrecer un proyecto educativo institucional.
Los establecimientos educativos por niveles y grados, deben contar con la infraestructura administrativa y soportes de la actividad pedagógica para ofrecer al menos un grado de preescolar y los nueve grados de educación básica. El Ministerio de Educación Nacional definirá los requisitos mínimos de infraestructura, pedagogía, administración, financiación y dirección que debe reunir el establecimiento educativo para la prestación del servicio y la atención individual que favorezca el aprendizaje y la formación integral del niño. Parágrafo.
El Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales y teniendo en cuenta la infraestructura educativa actual, establecerá el programa y los plazos para que los actuales establecimientos educativos se ajusten a lo dispuesto en este artículo. Cumplidos estos plazos, no podrán existir establecimientos educativos que ofrezcan exclusivamente educación básica, en uno sólo de sus ciclos de primaria o secundaria.
Mientras ofrezcan un nivel de educación de manera parcial, deberán establecer convenios con otros establecimientos que desarrollen un proyecto educativo similar o complementario, para garantizar la continuidad del proceso educativo de sus alumnos.” (Subrayas de la Sala). En tal orden, se advierte que la SED, en las disposiciones enjuiciadas, indicó que el contrato de arrendamiento y la carta aclaratoria del mismo, los cuales fueron allegados por la recurrente en el trámite administrativo de expedición de dichos actos, no eran suficientes para garantizar que la nueva sede de la actora cumpliera con el anotado requisito previsto en el artículo 138 ibídem, como quiera que la destinación del inmueble arrendado impedía el desarrollo de actividades educativas; circunstancia que, como se vio al plantear la presente controversia, pone en duda la memorialista, pues aduce que la carta aclaratoria resulta suficiente para acreditar el presupuesto que se echa de menos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 517 y 523 del Código de Comercio. 8.7.1.
Siendo ello así, deberá absolverse si la carta aclaratoria en la cual la arrendadora al parecer concedió su autorización para que el bien inmueble tuviera una destinación al servicio de educación, distinta a la prevista en el contrato de arrendamiento, es suficiente para que se entienda modificado en ese sentido el mencionado negocio jurídico. 53 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con miras a resolver tal aspecto, es necesario traer a colación el citado Contrato de Arrendamiento No. 1557 del 1 de julio de 2011; veamos: 54 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la lectura del anterior negocio jurídico, se advierte con claridad que el documento que allegó la demandante para acreditar el requisito de infraestructura administrativa y planta física consistió en el contrato de arrendamiento en cuya cláusula cuarta se previó que la destinación del inmueble era para “oficinas”.
También se desprende que, de acuerdo con lo dispuesto en la cláusula número décimo cuarta ibídem, el cambio en la destinación constituye una causal de terminación de ese contrato. 56 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, es pertinente indicar que las partes coinciden en que, dentro del trámite administrativo de expedición de las disposiciones censuradas, la recurrente allegó un oficio calendado el 5 de agosto de 2011, dirigido por la sociedad Makro Inmobiliaria a la SED, en el que indicó “que el contrato 1557 fue aprobado con la destinación bien inmueble para establecimiento de educación”38.
La citada carta aclaratoria es del siguiente tenor: En ese orden de ideas, observa la Sala, de la revisión del citado contrato de arrendamiento y de la Carta Aclaratoria del 5 de agosto de 2011, que este último documento fue suscrito por la señora Andrea Virviescas, en su calidad de funcionaria de la Dirección Administrativa de la Inmobiliaria Marko S.A., sin que exista certeza respecto a si dicha ciudadana tenía las facultades para variar la destinación del anotado contrato, pues no está probado que sea la representante legal de esa sociedad, máxime cuando dicha persona no fue quien suscribió a nombre de esa empresa el negocio jurídico en cuestión. 38 Folio 117 ibídem 57 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tampoco se encuentra acreditado en el plenario si la empresa arrendadora era la propietaria del inmueble o si actuaba como mandataria en dicho contrato, pues en ese evento, debió comprobarse si el dueño la autorizó para variar la destinación del contrato y si esa actuación era acorde con los términos del respectivo mandato.
Lo expuesto es relevante, en razón a que no existe plena convicción sobre si la carta modificatoria del contrato puede comprometer la responsabilidad del arrendador por lo que, aún con la existencia de dicho documento, éste podría pedir la devolución del inmueble en caso que se varíe el uso dispuesto en el respectivo negocio jurídico, comprometiendo con ello, la continua prestación del servicio público de educación. En tal contexto, pese a que se probó que la licencia de construcción aportada por la accionante en el trámite de legalización de su nueva sede, sí se había ajustado a lo previsto en artículos 3º y 4º del Decreto 3433 de 2008 para la concesión de la licencia de funcionamiento, lo cierto es que no se halla acreditado el requisito relacionado con que el establecimiento educativo cuente con una planta física y administrativa adecuada, pues como se vio, el contrato de arrendamiento aportado en el trámite administrativo determinó expresamente que la destinación del inmueble sería para oficinas y que un eventual cambio en la misma implicaría la terminación unilateral de ese negocio. 8.8.
Del cargo relacionado con la falsa motivación y la desviación de poder. 8.8.1. El primer vicio de nulidad en cuestión debe ser entendido desde tres (3) enfoques distintos, a saber: la falsa motivación de hecho, la falsa motivación en derecho y la indebida motivación, aspectos estos que deben ser analizados siempre desde el contenido mismo del acto censurado, es decir, atendiendo su alcance interno, lo que impone que el análisis haga referencia a lo que expone el acto administrativo en la parte motiva y en la resolutiva.
Pues bien, el primero supone un juicio de certeza, es decir, el cuestionamiento acerca de si son ciertos los hechos que se esgrimen como fundamento para expedir la decisión que se cuestiona. Así, de advertir que son falsos, el Juez no tiene opción diferente que acoger la pretensión de nulidad que se funda en la mencionada argumentación, si ellos son determinantes para la decisión que el acto toma.
Por su parte, un cargo de falsa de motivación en derecho está orientado a atacar los supuestos jurídicos esgrimidos en la parte motiva y que sustentan la expedición 58 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del acto, de modo que, si llega a acreditarse que la normativa que invoca la Administración no tiene el alcance para definir la situación jurídica en el acto, la suerte que corre en un juicio de nulidad será la de desaparecer del orden jurídico por ilegal.
Finalmente, la indebida motivación emerge del análisis del acto a partir de cinco (5) tipos de inferencias lógicas; veamos: la primera se presenta cuando la decisión vertida en la parte resolutiva del acto no es la causa eficiente de lo expuesto en la parte motiva. El impugnante entonces puede controvertir la certeza de lo expuesto en cada una de ellas para determinar que lo definido en el acto no es eficiente para producir la decisión. La segunda se formula asegurando que la motivación del acto administrativo no es suficiente ni adecuada con el fin que se pretende alcanzar con su expedición, aspecto este último que tendría que estar contenido en la parte resolutiva.
En este contexto, la discusión vendría a darse sobre las razones aducidas por la Administración para la expedición de la decisión y no sobre lo resuelto, pues este es una meta a alcanzar. Se trataría entonces de una relación teleológica pues se establece a partir de un fin que pretende alcanzar la Administración con los medios que allí enlista, pero en donde se demuestra que éstos no resultan adecuados ni suficientes para ello.
Como tercer criterio para aducir un cargo de falsa motivación encontramos aquél en donde lo resuelto se sustenta exclusivamente en que las demás probabilidades o hechos que se dan alrededor de ella no son posibles o no son probables. Así, lo que busca este tipo de relación excluyente es atacar el juicio de descarte de las otras posibles alternativas que tuvo en cuenta la entidad al expedir el acto para la validez de lo resuelto.
Acontece también la falsa motivación cuando del postulado general que invoca la autoridad demandada en la parte motiva no se deduce el resultado pragmático que se vierte en la parte resolutiva. Por último, la quinta inferencia lógica que conduciría a adelantar un análisis de invalidez por falsa motivación sería la concerniente a la relación de equivalencia significativa, que parte de un presupuesto consistente en que el acto predica una condición de un sujeto en las consideraciones para entenderla semejante o análoga a otro en lo que resuelve.
En tal medida, demostrar la nulidad por esta relación 59 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lógica llevaría a analizar si es cierto tanto lo afirmado en la parte motiva como en la resolutiva, y entonces definir la validez de la decisión. 8.8.2.
Siendo ello así, lo primero que destaca la Sala es que el reproche por falsa motivación en este caso es de hecho, puesto que la recurrente reprocha que el fundamento fáctico expresado en la parte motiva del acto no es cierto, ya que, a su juicio, sí cumplió los requisitos para la legalización de su nueva sede, por lo que la entidad accionada debió permitir su funcionamiento.
Así las cosas, se evidencia que, si bien se acreditó que la licencia de construcción aportada en el trámite de expedición de los actos enjuiciados, sí se encontraba acorde a lo previsto en los artículos 138 de la Ley 115 de 1994 y 3º del Decreto 3433 de 2008, lo cierto es que dicha circunstancia no es suficiente para declarar la ilegalidad de los actos censurados por falsa motivación, en razón a que, como se dijo en el numeral 8.7. de la presente providencia, el contrato de arrendamiento aportado por la recurrente en el procedimiento administrativo disponía una destinación que impedía que se concediera la legalización de su nueva sede educativa.
En tal medida, no existió falsa motivación en la expedición de los actos enjuiciados, debido a que la anotada petición elevada por la recurrente fue negada por la SED luego de establecer que los documentos allegados con la solicitud no eran suficientes para garantizar la prestación del servicio de educación, circunstancia por la que no era procedente conferir la licencia pedida por la actora para su nueva sede.
En esa medida, como los motivos ciertos señalados en los actos recurridos eran suficientes para negar la misma, es claro que el cargo no tiene vocación de prosperidad. 8.8.3. En cuanto la desviación de poder, la jurisprudencia ha señalado que dicho vicio se configura cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia”39.
Por ende, su declaración precisa acreditar tanto (i) la competencia 39 Ver Sentencia C-456 de 1998. 60 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del ente que expide el acto, como (ii) el cumplimiento de las formalidades legalmente impuestas, y en especial (iii) el fin torcido o espurio que persiguió la autoridad al promulgar la decisión cuestionada, distinto al señalado por la ley para el caso concreto.
Esto último implica tomar en consideración tanto los fines generales (bien común) como los específicos impuestos por la legalidad a la actuación concreta enjuiciada (protección de la seguridad documental, agilización de trámites, defensa del patrimonio público, etc.) y contrastarlos con los que el demandante afirma que motivaron la decisión cuestionada; de modo que allí donde se acredite que se procuró un fin distinto al señalado por la ley (el personal de quien tomó la determinación, el de un tercero, el de la misma entidad, el de otra entidad, etc.), pese a la apariencia de legalidad de lo actuado y resuelto, habrá lugar a su anulación. Pero ello presupone, se reitera, la prueba efectiva de los intereses desviados del fin legalmente prescrito.
Bajo tal premisa conceptual, no observa la Sala que se haya comprobado que la SED, con la expedición de la Resoluciones No. 10-138 del 12 de agosto de 2011 y 1064 del 7 de junio de 2013, hubiere tenido propósitos distintos a los señalados en el ordenamiento jurídico; por el contrario, se acreditó que la decisión de negar la legalización de la nueva sede de la accionante fue consecuencia de que la misma no acreditó el cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 138 de la Ley 115 de 1994 y 3º del Decreto 3433 de 2008. 8.9.
En suma, al no estar acreditada ninguna causal de nulidad en contra de los actos enjuiciados, la Sala confirmará la sentencia del 23 de abril de 2015, proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A LL A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de abril de 2015, proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 61 Radicado: 25000 23 41 000 2014 00262 01 Demandante: Instituto de Auxiliares en Salud San Ignacio Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que denegó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 25 de marzo de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.