CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-09013-00 Accionante: MÓNICA ÚSUGA VALDERRAMA Accionados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTROS Auto que decide sobre eventual acumulación, admite y niega medida provisional El Despacho procede a emitir un pronunciamiento en relación: i) con la eventual acumulación de los expedientes remitidos al Despacho -los cuales se identificarán más adelante-; ii) con el estudio de admisibilidad de tales procesos de tutela y que cuestionan la expedición del Decreto 1408 de 2021, y iii) con la resolución de las medidas cautelares solicitadas por los actores.

I.

ANTECEDENTES Sea lo primero en indicar que con ocasión de la expedición del Decreto número 1408 de 3 de noviembre de 2021[1], se presentaron, en todo el país, acciones de tutelas solicitando que se deje sin efectos dicho acto administrativo, por cuanto, a juicio de los accionantes, este resulta lesivo de sus derechos fundamentales: «[…] a la libre locomoción, mi libertad de reunión, mi libertad de conciencia, mi derecho al trabajo, mi libre desarrollo de la personalidad, mi derecho a la igualdad y mi derecho fundamental a la dignidad y a la vida digna […]».

El primer proceso admitido y notificado corresponde al expediente de tutela con radicado 11001-03-15-000-2021-07578-00 (Actor: Ana de Jesús Gallo), el cual fue asignado por reparto a esta autoridad judicial. De allí que los distintos despachos judiciales del país remitieron, con destino al citado proceso, todas las acciones de tutela radicadas en contra del referido decreto, para su eventual acumulación a este.

Mediante los autos de 22 y 29 de noviembre de 2021, el Despacho acumuló 811 acciones de tutela que habían sido remitidas para que formaran parte del expediente de antes mencionado. En esa oportunidad, únicamente se acumularon aquellas demandas que fueron remitidas al Despacho hasta el 29 de noviembre de 2021. El 17 de enero de 2022 la Sala de Decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado dictó fallo de primera instancia dentro del expediente número 1001-03-15-000-2021-07578-00 -principal-.

Independientemente de los 811 procesos que fueron fallados por la Sección Primera del Consejo de Estado el 17 de enero de 2022, existen 30 expedientes de tutela que fueron remitidos a este Despacho para su posible acumulación con el radicado 1001-03-15-000-2021-07578-00; procesos en los que igualmente se cuestiona la expedición del Decreto 1408 de 2021.

II. CONSIDERACIONES II.1. De la acumulación de los expedientes objeto de este pronunciamiento y en los que se acusa el Decreto 1408 de 2021 El Decreto 1834 de 2015, en los artículos 2.2.3.1.3.1. y 2.2.3.1.3.3., además de fijar las reglas para el reparto de tutelas masivas, determina la procedencia de la acumulación en acciones de tutelas en los siguientes términos: […] Artículo 2.2.3.1.3.1.

Las acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán, todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas.

A dicho Despacho se remitirán las tutelas de iguales características que con posterioridad se presenten, incluso después del fallo de instancia. Artículo 2.2.3.1.3.3. Acumulación y fallo. El juez de tutela que reciba las acciones tutela podrá acumular los procesos en virtud de la aplicación de los artículos 2.2.3.1.3.1. y 2.2.3.1.3.2. del presente decreto, hasta antes dictar sentencia, para fallarlos todos en la misma providencia […].

(Subrayado por fuera del texto original) Como puede apreciarse, las normas transcritas tienen como propósito que las acciones de tutela que tengan una misma causa, objeto y parte pasiva[2], sean resueltas por el juez que, en primer lugar y de acuerdo con las reglas de competencia, hubiere avocado el conocimiento de la primera de ellas, incluso después de haberse proferido el respectivo fallo; esto con el fin de evitar que, frente a una misma o similar situación de hecho, se produzca una decisión disímil que iría en detrimento de la seguridad jurídica y del principio de igualdad.

Descendiendo al caso de autos, el Despacho encuentra que todos los procesos objeto de la presente decisión fueron remitidos para una eventual acumulación con el de radicación número 11001-03-15-000-2021-07578-00; sin embargo, tal como se explicó en el acápite de antecedentes, tal acumulación deviene improcedente en esta oportunidad, en tanto que dentro de dicho expediente se dictó sentencia de primera instancia el 17 de enero de 2022, resaltando que en el mismo se encontraban acumuladas 811 acciones de tutela.

Así las cosas, y en consideración a que se cumplen los supuestos de que trata el artículo 2.2.3.1.3.1 del Decreto 1834 de 2015, esto es, identidad de accionados, objeto y causa, el Despacho avocará el conocimiento de los 30 expedientes remitidos para acumulación, en aras de garantizar que frente a una misma situación de hecho no se produzca una decisión disímil en detrimento de la seguridad jurídica y la igualdad.

Como consecuencia de lo anterior, y en atención a la necesidad de emitir un pronunciamiento uniforme y oportuno en relación con esos procesos 30 de tutela que no pudieron ser acumulados al expediente con radicado número 11001-03-15-000-2021-07578-00, el Despacho considera pertinente acumularlos al mecanismo de amparo de la referencia, por haber sido este último el primero en haberse presentado dentro de este grupo de acciones.

II.2. De la admisibilidad de los procesos objeto de la presente acumulación Los actores dentro de los procesos con radicados números 11001-03-15-000- 2021-09013-00[3], 11001-03-15-000-2021-09337-00[4], 11001-03-15-000-2021- 09506-00[5], 11001-03-15-000-2021-09590-00[6], 11001-03-15-000-2021-09749- 00[7], 11001-03-15-000-2021-10143-00[8], 11001-03-15-000-2021-10181-00[9], 11001-03-15-000-2021-10469-00[10], 11001-03-15-000-2021-10772-00[11], 11001- 03-15-000-2021-10819-00[12], 11001-03-15-000-2021-11159-00[13], 11001-03-15- 000-2021-11266-00[14], 11001-03-15-000-2021-11514-00[15], 11001-03-15-000- 2021-11557-00[16], 11001-03-15-000-2021-11609-00[17], 11001-03-15-000-2021- 11650-00[18], 11001-03-15-000-2021-11654-00[19], 11001-03-15-000-2021-11661- 00[20], 11001-03-15-000-2021-11682-00[21], 11001-03-15-000-2021-11700- 00[22], 11001-03-15-000-2021-11703-00[23], 11001-03-15-000-2021-11712- 00[24], 11001-03-15-000-2021-11731-00[25], 11001-03-15-000-2021-11735- 00[26], 11001-03-15-000-2021-11741-00[27], 11001-03-15-000-2021-11750- 00[28], 11001-03-15-000-2021-11753-00[29], 11001-03-15-000-2022-00023- 00[30], 11001-03-15-000-2022-00028-00[31] y 11001-03-15-000-2022-00182- 00[32] presentaron, en escritos separados, acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, de los Ministerios del Interior, de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria y Turismo, por considerar vulnerados sus derechos a la igualdad, a la libre locomoción, al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, a la objeción de conciencia, a la libertad de culto, a la vida, a la salud, entre otros, con ocasión de la expedición del Decreto 1408 de 2021, por medio del cual se reglamenta la exigencia de la presentación del carné de vacunación para ingresar a ciertos lugares.

En atención a que los distintos escritos de amparo se ajustan a lo previsto en el artículo 14 del Decreto Ley 2591 de 1991 se admitirán, igualmente, se dispondrá notificar al Ministerio Público para lo de su competencia. II.3. De la solicitud de decreto de la medida provisional planteada en las acciones de tutela admitidas en la presente decisión Los actores dentro de los mecanismos de amparo referenciados en el párrafo 11 de esta providencia coincidieron en solicitar, como medida provisional, la suspensión de los efectos del Decreto 1408 de 3 de noviembre de 2021, por considerar que dicho acto administrativo resulta lesivo de sus derechos fundamentales.

En relación con la procedencia de la precitada solicitud, cabe resaltar que el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991, preceptúa lo siguiente: […] Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.

Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.

La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso […].

Al tenor de la norma citada, las medidas provisionales constituyen una herramienta excepcional del juez constitucional para la protección de derechos fundamentales presuntamente afectados, siempre que se advierta la necesidad y urgencia de su adopción; o la posibilidad de evitar un daño más gravoso, de tal manera que la decisión adoptada en el fallo de tutela resulte eficaz.

En este sentido, la Corte Constitucional ha precisado que, para la procedencia del decreto de las medidas provisionales, la autoridad judicial debe: (i) contar con una duda razonable respecto de la legalidad de la actuación cuestionada, y (ii) garantizar que, con la adopción de las órdenes, se evite que la amenaza del derecho fundamental invocado se concrete en una vulneración o se agrave el daño[33].

Teniendo en cuenta lo anterior, y previa lectura de las solicitudes de medida provisional presentadas por la parte actora, el Despacho advierte lo siguiente: (i) la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, según lo afirman, se originó con ocasión del referido decreto 1408; acto administrativo que se encuentra amparado por la presunción de legalidad, la que solo puede ser desvirtuada luego de un riguroso análisis por parte del juez constitucional, en el que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra acto administrativo; estudio que no se puede realizar en esta etapa procesal, y (ii) el juez de tutela está facultado para adoptar, en la providencia que defina el fondo del asunto -que deberá dictarse en el término señalado en el artículo 86 constitucional-, las medidas necesarias con la finalidad de que se garantice el pleno goce de los derechos fundamentales invocados e, incluso, ordenar volver las cosas al estado anterior a la violación, cuando fuere posible; todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 del Decreto 2591 de 1991.

Por lo anterior, se negarán las medidas provisionales solicitadas en las acciones de tutela que en esta providencia se admiten. En mérito de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE:

PRIMERO: ADMITIR las siguientes acciones de tutela: 11001-03-15-000-2021- 09013-00[34], 11001-03-15-000-2021-09337-00[35], 11001-03-15-000-2021-09506- 00[36], 11001-03-15-000-2021-09590-00[37], 11001-03-15-000-2021-09749- 00[38], 11001-03-15-000-2021-10143-00[39], 11001-03-15-000-2021-10181- 00[40], 11001-03-15-000-2021-10469-00[41], 11001-03-15-000-2021-10772- 00[42], 11001-03-15-000-2021-10819-00[43], 11001-03-15-000-2021-11159- 00[44], 11001-03-15-000-2021-11266-00[45], 11001-03-15-000-2021-11514- 00[46], 11001-03-15-000-2021-11557-00[47], 11001-03-15-000-2021-11609- 00[48], 11001-03-15-000-2021-11650-00[49], 11001-03-15-000-2021-11654- 00[50], 11001-03-15-000-2021-11661-00[51], 11001-03-15-000-2021-11682- 00[52], 11001-03-15-000-2021-11700-00[53], 11001-03-15-000-2021-11703- 00[54], 11001-03-15-000-2021-11712-00[55], 11001-03-15-000-2021-11731- 00[56], 11001-03-15-000-2021-11735-00[57], 11001-03-15-000-2021-11741- 00[58], 11001-03-15-000-2021-11750-00[59], 11001-03-15-000-2021-11753- 00[60], 11001-03-15-000-2022-00023-00[61], 11001-03-15-000-2022-00028- 00[62] y 11001-03-15-000-2022-00182-00[63].

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de medida provisional pedida por los accionantes referenciados en el ordinal anterior, por las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: ACUMULAR al proceso de la referencia los siguientes expedientes: 11001-03-15-000-2021-09337-00[64], 11001-03-15-000-2021-09506-00[65], 11001- 03-15-000-2021-09590-00[66], 11001-03-15-000-2021-09749-00[67], 11001-03-15- 000-2021-10143-00[68], 11001-03-15-000-2021-10181-00[69], 11001-03-15-000- 2021-10469-00[70], 11001-03-15-000-2021-10772-00[71], 11001-03-15-000-2021- 10819-00[72], 11001-03-15-000-2021-11159-00[73], 11001-03-15-000-2021-11266- 00[74], 11001-03-15-000-2021-11514-00[75], 11001-03-15-000-2021-11557- 00[76], 11001-03-15-000-2021-11609-00[77], 11001-03-15-000-2021-11650- 00[78], 11001-03-15-000-2021-11654-00[79], 11001-03-15-000-2021-11661- 00[80], 11001-03-15-000-2021-11682-00[81], 11001-03-15-000-2021-11700- 00[82], 11001-03-15-000-2021-11703-00[83], 11001-03-15-000-2021-11712- 00[84], 11001-03-15-000-2021-11731-00[85], 11001-03-15-000-2021-11735- 00[86], 11001-03-15-000-2021-11741-00[87], 11001-03-15-000-2021-11750- 00[88], 11001-03-15-000-2021-11753-00[89], 11001-03-15-000-2022-00023- 00[90], 11001-03-15-000-2022-00028-00[91] y 11001-03-15-000-2022-00182- 00[92].

CUARTO: NOTIFICAR esta decisión al Presidente de la República, y a los ministros del Interior, de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria y Turismo. También se notificará al agente del Ministerio Público ante esta Sección, para lo de su competencia. Igualmente se REMITIRÁ, a todos los notificados, copia de la solicitud de tutela para que rindan informe sobre el particular, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de esta providencia. Vencido el plazo antes señalado, vuelvan las diligencias al despacho para resolver lo pertinente.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (18) ----------------------- [1] «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID - 19, Y el mantenimiento del orden público», expedido por el Ministro del Interior con delegatario de funciones presidenciales, la Viceministra de Protección Social encargada de las funciones del despacho del Ministro de Salud y Protección Social y el Viceministro de Turismo encargado de las funciones del despacho de la ministra de comercio, industria y turismo. [2] Sobre el análisis de los elementos que deben configurarse para predicar la aplicabilidad del artículo 2.2.3.1.3.1. del Decreto 1069 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1834 de 2015, ver: Corte Constitucional, Auto 172 de 2016, C.P. Alberto Rojas Ríos. [3] Promovido por la señora Mónica Úsuga Valderrama. [4] Promovido por el señor Diego Orlando Becerra Estupiñán. [5] Promovido por la señora Dolly Paola Sierra Páez. [6] Promovido por el señor Alberto Gregorio Lozada Bonett. [7] Promovido por la señora Amanda Villamil Ramírez. [8] Promovido por el señor Marco Fidel Cruz Martínez. [9] Promovido por la señora Darlis Andrea Bedoya Echavarría. [10] Promovido por la señora Rosa Cruz Valencia Serna, en nombre propio y en representación del menor M.A.A.V. [11] Promovido por el señor Omar Devany Balcázar Pineda. [12] Promovido por la señora Bertha Fabiola Vásquez Mendieta. [13] Promovido por la señora Karol Melissa Ruiz Mora. [14] Promovido por la señora María Emir Ramírez Vásquez. [15] Promovido por la señora Yolanda Ramos Conde. [16] Promovido por la señora Gloria Esperanza Pérez Mahecha. [17] Promovido por la señora Blanca Miryan Soto Boyacá. [18] Promovido por la señora Flor Marina Castañeda. [19] Promovido por la señora Ana Rosa Aponte Portilla. [20] Promovido por la señora Liliana Vanessa Rodelo Diz. [21] Promovido por la señora María Margarita Álvarez Ramírez. [22] Promovido por la señora Elizabeth Oidor Meillizo. [23] Promovido por el señor Gilberto Velandia. [24] Promovido por el señor José Helber Martínez. [25] Promovido por la señora Elsa María Aragón de Rodríguez. [26] Promovido por el señor Gustavo Parra Mendieta. [27] Promovido por la señora Martha Maldonado Maldonado. [28] Promovido por la señora Jasmín Peña Suárez. [29] Promovido por la señora Marisol Tovar Páez. [30] Promovido por la señora Nancy Adiela Orozco Herrera. [31] Promovido por el señor Víctor Manuel Gómez Pachón. [32] Promovido por la señora Obdulia Beltrán Sarmiento. [33] Corte Constitucional, Auto A142A de 2014. [34] Promovido por la señora Mónica Úsuga Valderrama. [35] Promovido por el señor Diego Orlando Becerra Estupiñán. [36] Promovido por la señora Dolly Paola Sierra Páez. [37] Promovido por el señor Alberto Gregorio Lozada Bonett. [38] Promovido por la señora Amanda Villamil Ramírez. [39] Promovido por el señor Marco Fidel Cruz Martínez. [40] Promovido por la señora Darlis Andrea Bedoya Echavarría. [41] Promovido por la señora Rosa Cruz Valencia Serna, en nombre propio y en representación del menor M.A.A.V. [42] Promovido por el señor Omar Devany Balcázar Pineda. [43] Promovido por la señora Bertha Fabiola Vásquez Mendieta. [44] Promovido por la señora Karol Melissa Ruiz Mora. [45] Promovido por la señora María Emir Ramírez Vásquez. [46] Promovido por la señora Yolanda Ramos Conde. [47] Promovido por la señora Gloria Esperanza Pérez Mahecha. [48] Promovido por la señora Blanca Miryan Soto Boyacá. [49] Promovido por la señora Flor Marina Castañeda. [50] Promovido por la señora Ana Rosa Aponte Portilla. [51] Promovido por la señora Liliana Vanessa Rodelo Diz. [52] Promovido por la señora María Margarita Álvarez Ramírez. [53] Promovido por la señora Elizabeth Oidor Meillizo. [54] Promovido por el señor Gilberto Velandia. [55] Promovido por el señor José Helber Martínez. [56] Promovido por la señora Elsa María Aragón de Rodríguez. [57] Promovido por el señor Gustavo Parra Mendieta. [58] Promovido por la señora Martha Maldonado Maldonado. [59] Promovido por la señora Jasmín Peña Suárez. [60] Promovido por la señora Marisol Tovar Páez. [61] Promovido por la señora Nancy Adiela Orozco Herrera. [62] Promovido por el señor Víctor Manuel Gómez Pachón. [63] Promovido por la señora Obdulia Beltrán Sarmiento. [64] Promovido por el señor Diego Orlando Becerra Estupiñán. [65] Promovido por la señora Dolly Paola Sierra Páez. [66] Promovido por el señor Alberto Gregorio Lozada Bonett. [67] Promovido por la señora Amanda Villamil Ramírez. [68] Promovido por el señor Marco Fidel Cruz Martínez. [69] Promovido por la señora Darlis Andrea Bedoya Echavarría. [70] Promovido por la señora Rosa Cruz Valencia Serna, en nombre propio y en representación del menor M.A.A.V. [71] Promovido por el señor Omar Devany Balcázar Pineda. [72] Promovido por la señora Bertha Fabiola Vásquez Mendieta. [73] Promovido por la señora Karol Melissa Ruiz Mora. [74] Promovido por la señora María Emir Ramírez Vásquez. [75] Promovido por la señora Yolanda Ramos Conde. [76] Promovido por la señora Gloria Esperanza Pérez Mahecha. [77] Promovido por la señora Blanca Miryan Soto Boyacá. [78] Promovido por la señora Flor Marina Castañeda. [79] Promovido por la señora Ana Rosa Aponte Portilla. [80] Promovido por la señora Liliana Vanessa Rodelo Diz. [81] Promovido por la señora María Margarita Álvarez Ramírez. [82] Promovido por la señora Elizabeth Oidor Meillizo. [83] Promovido por el señor Gilberto Velandia. [84] Promovido por el señor José Helber Martínez. [85] Promovido por la señora Elsa María Aragón de Rodríguez. [86] Promovido por el señor Gustavo Parra Mendieta. [87] Promovido por la señora Martha Maldonado Maldonado. [88] Promovido por la señora Jasmín Peña Suárez. [89] Promovido por la señora Marisol Tovar Páez. [90] Promovido por la señora Nancy Adiela Orozco Herrera. [91] Promovido por el señor Víctor Manuel Gómez Pachón. [92] Promovido por la señora Obdulia Beltrán Sarmiento.