CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: 25000-23-31-000-2008-00598-02 Número interno: 4157-2019 Demandante: Blanca Trujillo de Sanjuan Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) La Sala desata el recurso de apelación presentado por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 17 de octubre de 2017 por el Tribunal Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Blanca Trujillo de Sanjuan, en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en adelante DEAJ, presentada el 9 de mayo de 2008, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución 1720 de 28 de febrero de 2008, proferida por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, que confirmó la Resolución SEAJ08-1468 de 6 de febrero de 2008, proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, que resolvió no acceder a la petición de la actora.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) Tercera. Condenar a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a que pague en favor de mi mandante la diferencia salarial que resulte en la liquidación de la prima especial de servicios a favor de la accionante, entre lo devengado durante los años 1998 a 2005 de los ingresos laborales que por el mismo concepto percibieron esos años los Magistrados titulares de las altas cortes.

(…)”. Igualmente, pidió indexar las sumas de dinero a pagar, el pago de intereses, la aplicación de los artículos 176 y 178 del Decreto 01 de 1984 y la condena en costas y agencias en derecho. La contestación de la demanda La entidad demandada solicitó denegar las pretensiones ya que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.

Además, propuso las excepciones de prescripción trienal de la prestación y la innominada. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria, mediante sentencia de 17 de octubre de 2017 declaró la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento del derecho dispuso: “(…) Tercero. Condénese a la Nación – Rama Judicial (sic) a título de restablecimiento del derecho a pagar a Blanca Trujillo de San Juan (sic), las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, tomando en cuenta para su liquidación, reconocimiento y pago de os ingresos laborales totales anuales de carácter permanente recibidos por los Congresistas, conformados por sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, primas de servicios, prima de navidad y cesantías, durante el período comprendido entre el primero (1º) de enero de 1998 hasta el treinta y uno (31) de agosto de dos mil cinco (2005).

(…)”. Así mismo, el tribunal ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 178 del Código Contencioso Administrativo, y se abstuvo de condenar en costas. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La entidad demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual, en esencia, solicitó el rechazo de las pretensiones ya que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.

Por lo demás, cuestionó la inclusión de las cesantías devengadas por los congresistas, dentro de la base de liquidación para determinar el quantum de la prima especial de servicios. Así mismo, insistió que en caso de confirmar la sentencia de primera instancia, se estudie lo referente a la prescripción trienal de las sumas causadas. El Ministerio Público no intervino en el proceso.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso.

La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En el presente asunto, el debate jurídico gira en torno a ¿si la señora Blanca Trujillo de Sanjuan tiene derecho al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y, en segundo lugar, se abordará el caso concreto.

La jurisprudencia vigente En este caso, se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: “1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.

La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.

Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.

Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.

Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.

Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.

Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”.

De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.

En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.

Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.

Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Previo a desatar la apelación formulada por la entidad demandada, la Sala advierte que la abogada Nubia González Cerón, quien fungía como apoderada de la señora Trujillo de Sanjuan, presentó renuncia al poder otorgado; así, el conjuez ponente la aceptó con auto de 19 de enero de 2022, en el que además se requirió a la demandante para que constituyera un nuevo apoderado que velara por sus intereses en el sub examine, con posterioridad, tal instrucción se reiteró con proveído de 12 de septiembre de 2022.

En atención a que la ausencia de defensa técnica de la señora Blanca Trujillo de Sanjuan, no es atribuible a esta magistratura, puesto que, pese a haber sido requerida en dos (2) oportunidades, la demandante no cumplió con la carga procesal en su cabeza y, teniendo en cuenta que no se observa causal que impida proferir sentencia de segundo grado, se procederá a estudiar los cargos de la apelación y se decidirá lo que en derecho corresponda.

Probado está en el expediente, respecto de la señora Blanca Trujillo de Sanjuan: Que se desempeñó como Secretaria de la Corte Suprema de Justicia – Sala Civil, entre el 17 de octubre de 1989 y el 18 de septiembre de 1990. Que ocupó el cargo de Secretaria General de la Corte Suprema en los siguientes períodos: (i) 19 de septiembre de 1990 a 27 de junio de 1996 y (ii) 28 de junio de 1996 a 31 de agosto de 2005.

Que percibió, desde un principio, la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración restó la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arrojó un 70% de éste, y sobre ese 70%, liquidó tanto el salario como las prestaciones sociales. Que el 6 de febrero de 2008, según se advierte en el expediente, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.

De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se considera: Primero, Blanca Trujillo de Sanjuan tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.

Segundo, Blanca Trujillo de Sanjuan tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales; por lo cual, en este punto, la decisión del a quo será modificada.

Ahora bien, con relación a la inclusión o no de las cesantías devengadas por los Congresistas de la República, la Sala considera que no le asiste razón a la entidad apelante, por las razones que pasan explicarse: El artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, en el cual se creó la prima especial analizada en este pronunciamiento, se refirió a ingresos laborales totales anuales percibido por los Congresistas.

En ese orden de ideas y como lo señala el mandato legal, dicha prima debe ser igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales percibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los Magistrados de las Altas Cortes. Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993, a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión abarca todo aquello que en el año percibe, en ejercicio de la relación laboral, el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social.

En consecuencia, no le es dable al juzgador, distinguir donde la Ley no lo hace, siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales. Aclarado el punto anterior, preciso resulta dilucidar si las cesantías tienen vocación de ser un ingreso permanente. Sobre este aspecto, para la Sala no cabe más que decir que se trata de un verdadero derecho económico que no puede ser desconocido por el empleador o por la autoridad estatal, sin vulnerar derechos fundamentales.

Cabe destacar que con relación a la naturaleza jurídica de las cesantías, se pronunció el Consejo de Estado en los siguientes términos: “Las leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946 y los decretos 2767 de 1945 y 1160 de 1947, tuvieron aplicación inicial para el sector público en los órdenes nacional, seccional y local. Tales normas contemplaron el derecho al auxilio de cesantía por todo el tiempo trabajado a razón de un mes de sueldo por cada año de servicios continuos o discontinuos y proporcionalmente por las fracciones de año. Para efectos de su liquidación se dispuso tener en cuenta el último salario fijo devengado –a menos que hubiere tenido variación en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se haría por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si éste fuere menor de doce meses– y todo lo recibido por el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones. ” De este concepto, se extraen tres elementos esenciales en relación con las cesantías: Es permanente, ya que su pago se efectúa durante todo el tiempo trabajado;

Su cuantía corresponde a un mes de salario por cada año de tiempo de servicio, o proporcional si éste es menor. Su liquidación se realiza por todo lo percibido por el trabajador a cualquier título. Por esta razón y analizada la naturaleza jurídica de las cesantías, concluye la Sala que los servidores indicados en el Decreto 10 de 1993, entre ellos los Magistrados de las Altas Cortes, tienen derecho a una “prima especial de servicios”, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad por los miembros del Congreso.

Surge esencial, en consecuencia, aclarar que en tratándose de la prima especial de servicios, regulada en el Decreto 10 de 1993 que desarrolló el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, fue el mismo Legislador quien al expedir las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992 equiparó los derechos salariales de los de Magistrados de Alta Corte con los Congresistas, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, resultando entonces, que los ingresos laborales totales anuales de los Magistrados deben ser iguales a los ingresos laborales totales anuales de los Congresistas, por cuanto la Ley los ubicó en una misma situación jurídica salarial.

La Ley 4ª de 1992 puso en un nivel de igualdad a los Magistrados de las altas cortes con los Congresistas, en cuanto a remuneración, prestaciones sociales y demás derechos laborales con el fin de nivelar los ingresos de unos y otros y para el efecto se refirió a ingresos laborales, que como ya se dijo, es un concepto que comprende tanto los salariales como los prestacionales, entre ellos la prima especial, razón por la que reafirma esta Sala, como ya se ha venido reconocido en la reiterada jurisprudencia de esta Corporación y como claramente quedó desarrollado en la sentencia de unificación citada en esta providencia; por lo tanto, excluir de la aludida prima especial las cesantías de los Congresistas, resultaría inequitativo por cuanto ya no se presentaría la igualdad entre Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, como fue el ánimo del legislador y como así quedó expresado en la exposición de motivos de dicha Ley al hablarse de la nivelación entre los funcionarios del primer nivel.

Tercero, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, entre el 6 de febrero de 2005, habida consideración de que la actora presentó su reclamación administrativa el 6 de febrero de 2008, y el 31 de agosto de 2005, fecha hasta la que ocupó el cargo de Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia. En este punto, la Sala debe aclarar que el fenómeno de la prescripción extintiva debe estudiarse conforme al numeral 5º de la providencia de unificación citada en el capítulo precedente; por tanto, teniendo en cuenta que la actora presentó su reclamación administrativa el 6 de febrero de 2008, es menester contabilizar un período equivalente a tres años a partir de esa fecha; así, la sentencia de primer grado será modificada en este punto.

Cuarto, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego entre el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. - MODIFICAR el numeral tercero (3º) de la sentencia de 17 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria, dentro del asunto de la referencia, en el entendido de declarar la prescripción extintiva sobre las sumas causadas con anterioridad al 6 de febrero de 2005, conforme lo señalado en la parte motiva de la decisión.

SEGUNDO. - CONFIRMAR en los demás la sentencia apelada.

TERCERO. - ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 176 y 178 del Decreto 01 de 1984.

CUARTO. - ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.

QUINTO. - Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Impedida NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.