www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2016-00219-01 (3960-2021) Demandante: Diego Fernando Agudelo Erazo Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta.
REVOCA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia dictada el 6 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Demanda 1. El señor Diego Fernando Agudelo Erazo demandó la nulidad del Oficio 76- 9544-101 del 14 de agosto de 2015 a través del cual el Servicio Nacional de Aprendizaje, en adelante SENA, negó la solicitud de reconocimiento de una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios y el consecuente pago de prestaciones sociales. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar la existencia de una relación de carácter laboral entre el demandante y el SENA; ii) pagar las diferencias salariales de acuerdo con las escalas de asignación básica de los empleos de la entidad y las prestaciones sociales y económicas de ley durante el período en que prestó servicios; iii) cancelar los porcentajes de cotización a pensión, salud, caja de compensación y riesgos profesionales que debió trasladar a los fondos correspondientes por el referido lapso; y iv) condenar al pago de costas procesales.
Hechos relevantes 3. El señor Diego Fernando Agudelo Erazo prestó sus servicios en el SENA Regional Valle del Cauca desde el 27 de enero de 2006 hasta el 14 de agosto de 2015, a través de diferentes contratos de prestación de servicios profesionales. 4. Desarrolló funciones como instructor en los programas de formación profesional integral del SENA, en el nivel y modalidad que le fueran asignados, Radicado: 76001-23-33-000-2016-00219-01 (3960-2021) Demandante: Diego Fernando Agudelo Erazo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 en la clase de actualización en electricidad y en el programa de nivel tecnológico de mantenimiento eléctrico industrial, mantenimiento electrónico e instrumental industrial, los cuales constituyen actividades misionales de la entidad.
Para su ejecución cumplía el horario ordenado por el coordinador respectivo, en diferentes instituciones educativas o en las instalaciones del SENA, y era convocado frecuentemente a reuniones mediante correos electrónicos en los que adicionalmente se le impartían diversas instrucciones. 5. El 25 de junio de 2015 solicitó el reconocimiento de la relación laboral; sin embargo, esta petición fue negada con el acto administrativo objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Normas violadas y concepto de violación 6. La parte actora afirmó que con la negativa de la entidad se desconocieron las siguientes disposiciones: los artículos 1, 2,13, 25, 48, y 53 de la Constitución Política; 8 y 11 del Decreto Ley 3135 de 1968; 8, 24 y 25 del Decreto Ley 1045 de 1978; 15 de la Ley 100 de 1993, 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 de la Ley 119 de 1994; 22 del Decreto 1424 de 1998; 2 del Decreto 1426 de 1998; 1, 2, 36 y 37 de la Ley 115 de 1994. 7.
En el concepto de violación argumentó que las funciones realizadas por el demandante como instructor y durante la realización de sus labores siempre estuvo subordinado a su jefe inmediato, el coordinador de área, debía cumplir horario y recibía una remuneración inferior a la de sus compañeros instructores de planta, por lo que a su juicio la relación contractual sostenida con el SENA disfrazó un verdadero vínculo laboral.
Contestación de la demanda 8. El SENA se opuso a la prosperidad de las pretensiones por las razones que se expresan a continuación1: 9. El demandante no prestó sus servicios personales subordinados en calidad de instructor en el periodo indicado en la demanda, ya que en ningún momento se celebraron contratos laborales con este. 10.
El SENA no subordinó ni pagó al accionante por sus servicios, pues no tenía vínculo contractual con él. 11. Adicionalmente, propuso las excepciones de prescripción, inexistencia de las obligaciones reclamadas, caducidad y la innominada. La sentencia apelada 12. El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, mediante sentencia dictada el 6 de febrero de 2020 accedió a las pretensiones de la demanda, porque 1 Folios 123 a 132.
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00219-01 (3960-2021) Demandante: Diego Fernando Agudelo Erazo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 encontró acreditados los tres elementos de la relación laboral2. 13. En la providencia consideró que quedó demostrado que la parte demandante desarrolló las labores como instructor y que, además, recibía una remuneración. 14.
Respecto del elemento de la continuada subordinación lo encontró probado a través de las declaraciones que se rindieron en las que se señaló que cumplía un horario, recibía órdenes y debía rendir informes, asistir a capacitaciones por lo que declaró la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. 15. Indicó que para el presente caso es aplicable el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, debido a que la parte demandante se encontraba en las mismas condiciones que el personal de planta de la entidad. 16.
Respecto de la prescripción, precisó que la parte demandante terminó su vinculación contractual con la entidad demandada el 30 de junio de 2012 y la reclamación fue presentada el 25 de junio de 2015, es decir dentro del término de prescripción. El recurso de apelación 17. La entidad demanda interpuso recurso de apelación3, en el que argumentó que no existe material probatorio que corrobore la existencia de los elementos que configuran la existencia de una relación laboral, y en el que señaló que la única vinculación que sostuvieron las partes fue de carácter contractual según lo establecido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La demandante 18. El señor Diego Fernando Agudelo Erazo reiteró los argumentos expuestos en la demanda.4 La demandada 24. El SENA guardó silencio.5 El ministerio público 19. El agente del ministerio público no rindió concepto, según se desprende de la constancia secretarial del 14 de julio de 2022.6 2 Folios 171 a 187. 3 Folios 202 a 216. 4 Expediente digital, memorial visible en el índice 14 de la plataforma Samai 5 Folio 229 6 Folio 229.
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00219-01 (3960-2021) Demandante: Diego Fernando Agudelo Erazo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 II. CONSIDERACIONES Problema jurídico 20. De conformidad con los argumentos expuestos en el escrito de apelación7 se debe establecer si efectivamente existió una relación laboral encubierta o subyacente entre las partes.
Análisis de la Sala 21. La jurisprudencia nacional ha sido consistente en señalar que una relación laboral se configura cuando existe una prestación personal del servicio, una remuneración a cambio de esta y una continuada subordinación de quien se beneficia de la actividad (empleador) hacia quien la desarrolla (trabajador). 22. El Consejo de Estado ha identificado ciertas pautas en torno a las relaciones laborales que se encubren o camuflan mediante contratos de prestación de servicios (numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993)8, de las cuales se destacan las siguientes: a. La reclamación encaminada a que se declare la existencia de una relación laboral con el Estado y se reconozcan sus consecuencias prestacionales debe presentarse dentro de los tres (3) años siguientes a la terminación del vínculo contractual, so pena de que opere la prescripción extintiva, aspecto que debe analizarse en la sentencia correspondiente.
Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta (30) días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. b. Los aportes pensionales son imprescriptibles, pero no la devolución de los dineros que pagó el contratista por ese concepto. c. Las reclamaciones sobre los aportes con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial. d. Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. e. El reconocimiento de prestaciones sociales y del tiempo de servicios para fines pensionales a causa de la declaración de existencia de una relación laboral con el Estado se da a título de restablecimiento del derecho. 7 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencias de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015); y SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-2016).
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00219-01 (3960-2021) Demandante: Diego Fernando Agudelo Erazo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 f. El «término estrictamente indispensable» al que se refiere el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato de prestación de servicios, el cual es esencialmente temporal, sin ánimo de permanencia. g. No es procedente la devolución de los aportes que habría tenido que asumir la Administración y que realizó el contratista con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por la naturaleza parafiscal de ellos.
Caso en concreto 23. Teniendo en cuenta que la inconformidad de la parte apelante se circunscribe en cuestionar si se cumple con la carga probatoria para demostrar la existencia de la relación laboral, a continuación se analiza si le asiste razón a la entidad en señalar tales yerros en los que habría incurrido la sentencia dictada el 6 de febrero de 2020. 24.
Del análisis integral de las pruebas recaudadas (documentales y testimoniales), la Sala concluye que el accionante no demostró la continuada subordinación por las siguientes razones: 25. De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, en los contratos de prestación de servicios está ínsito el principio de coordinación que implica un control de las tareas que desarrolla el contratista en aras de lograr la ejecución eficiente y eficaz del contrato9. 26.
Por su parte, la subordinación puede manifestarse de diferentes maneras, según el servicio de que se trate, e implica el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y la posibilidad de imponerle reglamentos al trabajador10. 27. En este caso no se cuestiona que el accionante prestó un servicio de manera personal y a cambio de una remuneración (honorarios) en el marco de múltiples contratos de prestación de servicios, elementos que están suficientemente acreditados con las pruebas recaudadas.
Por consiguiente, el debate se centra en establecer si el actor desarrolló sus labores bajo una continuada subordinación o no. 28. Entre las pruebas documentales se encuentran fichas de actividades administrativas realizadas por el demandante11 a través de las cuales se 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 20001 23 39 000 2016 00062 01 (2794-2019), M.P., Carmelo Perdomo Cuéter. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317- 2016). 11 Folios 22 a 61.
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00219-01 (3960-2021) Demandante: Diego Fernando Agudelo Erazo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 relacionan las diligencias y el horario en el cual se desarrollaron, pero en las mismas no se establece la forma en la que se cumplieron las obligaciones puesto que no pasan de constituir simples informes en los que no se puede advertir el direccionamiento de un superior. 29.
No se puede considerar que por sí mismos estos impliquen la continuada subordinación, puesto que los contratistas son colaboradores del Estado y coadyuvan con las entidades en el logro de sus fines, lo cual implica obligaciones. 30. Respecto de los dos testimonios decretados de oficio en primera instancia12, se deben decir que no permiten concluir que el demandante estuvo sometido a una continuada subordinación por parte de la entidad demandada, pues solo reflejan el cumplimiento de las obligaciones pactadas en los contratos de prestación de servicios. 31.
En ese sentido, se precisa que en el testimonio del señor Milton Martín Garcés señaló lo siguiente: i) que no recordaba a la parte demandante, debido a que en el centro de aprendizaje existían alrededor de unos 100 contratistas13; ii) que los instructores podían estar vinculados a otras instituciones de formación o laborar en otras entidades, ya que de manera autónoma podían organizar su tiempo para cumplir con las horas pactadas en el contrato de prestación de servicios, que inclusive programaban clases en el horario nocturno o los fines de semana.
Por el contrario, los empleados de planta laboran de lunes a viernes: y iii) que los procesos de selección para la contratación de prestación de servicios se realizaba para cada periodo académico y se escogía a los que cumplieran las condiciones de idoneidad del contrato. 32. En el testimonio del señor Aldemar Bermúdez Morillo se indicó que el instructor de planta tiene funciones adicionales de investigación y el instructor contratista se limitaba a la formación objeto del contrato.
Para el caso concreto, afirmó que el señor Diego Fernando dictaba curso de instalaciones que estaba ofertado para los aprendices del SENA y para personal de empresas y precisó que cada curso tenía 6 o 7 instructores que podían ser de planta o contratistas, igualmente señaló que algunos instructores concertaban sus horarios de formación ya que realizaban otras actividades. 33.
Los testimonios practicados no permiten concluir que el demandante estuvo sometido a una continuada subordinación por parte del SENA, pues solo reflejan el cumplimiento de las obligaciones pactadas en los contratos de prestación de servicios. 34. Como los reparos que planteó el SENA en su recurso de apelación están llamados a prosperar en tanto el actor no demostró que la prestación del 12 Milton Martín Restrepo y Aldemar Bermúdez Morillo 13 Folio 155, CD audiencia de pruebas.
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00219-01 (3960-2021) Demandante: Diego Fernando Agudelo Erazo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 servicio hubiera estado sometida a una continuada subordinación, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y negará las pretensiones de la demanda.
Costas 35. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 36.
Al revisar el caso concreto se considera que los argumentos planteados por el demandante tienen un respaldo legal serio y razonable, por lo que esta Sala se abstendrá de condenarlo en costas de ambas instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 6 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En su lugar, SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO. Sin condena en costas en ambas instancias.
CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.