CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., cuatro (4) de julio dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 25000-23-42-000-2020-00235-01 (1977-2022) Demandante: Gladys Rojas Robayo Demandada: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento pensión gracia Decisión: Resuelve apelación contra auto que rechazó la demanda I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte actora contra el auto del 23 de noviembre de 20212, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, con el que se rechazó la demanda de la referencia al encontrar configurada la cosa juzgada.

II.

ANTECEDENTES PROCESALES La señora Gladys Rojas Robayo, por conducto de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la anulación de las Resoluciones RDP 028395 y 035823 del 20 de septiembre y 27 de noviembre de 2019, respectivamente, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que tiene derecho a que la UGPP le reconozca y pague una pensión gracia, equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales que devengó durante el año anterior a la adquisición del estatus, efectiva a partir del 20 de abril de 2009; al pago del ajuste de valor conforme con al Índice de Precios al Consumidor -IPC; al cumplimiento del fallo en el término previsto en el artículo 192 del Código de Procedimiento 1 En adelante UGPP. 2 Folio 152 del expediente. 2 Número interno: 1977-2022 Demandante: Gladys Rojas Robayo Demandada: UGPP Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

La accionante como sustento fáctico de sus pretensiones, expresó que nació el 25 de octubre de 1955 y prestó sus servicios como docente territorial al distrito de Bogotá, con vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 (12 de junio de 1980), designada inicialmente como docente interina y posteriormente en propiedad, hasta completar un total de 26 años, 18 días como docente territorial.

Explicó, además, que con el fin de obtener este reconocimiento anteriormente presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante los Juzgados Administrativos de Bogotá, a fin de obtener la anulación de las Resoluciones PAP 048020 del 15 de abril de 2011 y UMG 051070 del 29 de junio de 2012, demanda que fue conocida por el Juzgado 20 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que mediante fallo del 23 de mayo de 2014, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la actora; sin embargo, en sede del recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por sentencia del 26 de junio de 2015, revocó dicha decisión y negó las pretensiones de la demanda.

Agregó que posterior a esta actuación judicial, esta Corporación profirió la sentencia de unificación SUJ-11-S2 y, por ello, el 9 de mayo de 2019, solicitó nuevamente de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negada a través de los actos que se censuran en este proceso. El conocimiento del asunto correspondió, por competencia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca3 que, por medio de auto del 23 de noviembre de 2021, rechazó la demanda.

Inconforme con esta decisión la actora formuló recurso de apelación, concedido el 25 de febrero de 20224; en consecuencia, el asunto se envió a esta Corporación. III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por auto del 23 de noviembre de 2021, rechazó la demanda por encontrarse configurada la cosa juzgada sobre sus pretensiones.

Consideró que existió identidad de partes entre la demanda que inició este proceso 3 Folio 148. 4 Folio 167. 3 Número interno: 1977-2022 Demandante: Gladys Rojas Robayo Demandada: UGPP y el radicado con anterioridad. Que, a pesar que los actos administrativos son distintos, lo cierto es que la controversia guarda identidad de objeto, que se concreta en el control judicial de actuaciones administrativas que guardan unidad temática específica, como quiera que negaron el reconocimiento de la pensión gracia y las pretensiones de restablecimiento del derecho, materialmente son equivalentes, y el objetivo del reconocimiento prestacional es idéntico.

Por consiguiente, el objeto en este proceso ya fue materia de pronunciamiento judicial dentro del expediente 11001-33-35-023-2013-00330-01, dado que mediante sentencia de esa Corporación del 26 de junio de 2015 revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar denegó las súplicas de la demanda y esa sentencia hizo tránsito a cosa juzgada a partir de la fecha de su ejecutoria.

Añadió que también existe identidad de causa, porque las pretensiones de la demanda encuentran su casusa en la negativa administrativa de reconocimiento de pensión gracia y, en esta demanda, no se refirió ningún hecho nuevo ocurrido con posterioridad a la sentencia proferida el 26 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C; más allá de mencionar la sentencia de unificación dictada por esta Colegiatura, sobre este asunto consideró que los cambios en el precedente judicial orientan decisiones futuras, pero no cuentan con la entidad suficiente para afectar los casos fallados por las autoridades judiciales, dado el carácter vinculante de la sentencia y sus efectos de cosa juzgada.

Expuso que la coherencia del ordenamiento jurídico y el derecho viviente como herramienta necesaria para poner fin a la incertidumbre de los procesos contenciosos exige que haya un máximo de armonía y seguridad jurídica, con el fin de evitar la contradicción jurisprudencial, por lo cual una vez decidida la legalidad o ilegalidad de una situación, contenida en un acto administrativo, no es posible efectuar un segundo pronunciamiento, porque ello implicaría revertir la decisión adoptada en primer lugar, violándose, de esta manera el principio de la cosa juzgada, que comporta la afectación de la seguridad jurídica.

IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la accionante presentó recurso de apelación5. 5 Folios 161, 162 y 163. 4 Número interno: 1977-2022 Demandante: Gladys Rojas Robayo Demandada: UGPP Al respecto, afirmó que la providencia desconoce sus derechos y le impone la pérdida del derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, con fundamento en la aplicación del fenómeno jurídico de la cosa juzgada.

Sostuvo que la decisión desconoce la jurisprudencia y la naturaleza de las prestaciones sociales, las cuales son susceptibles de demandar en cualquier tiempo, modo y lugar, ya que se trata de prestaciones periódicas. Argumentó que es cierto que existe identidad de partes, pero no de objeto ni de causa, dado que los actos demandados son distintos pues mientras que en el primer litigió se pidió la nulidad parcial de las Resoluciones PAP 048020 del 15 de abril de 2011 y UMG 051071 del 29 de junio de 2012; en el segundo proceso se solicitó la nulidad de las Resoluciones RDP 023895 del 20 de septiembre y RDP 035823 del 27 de noviembre de 2019, por ello se persigue la nulidad de actos distintos, nacientes de peticiones diferentes, es decir, hay objetos diferentes.

Así mismo, aduce que esto se hace más relevante cuando el Consejo de Estado ha manifestado en innumerables fallos que las pensiones son susceptibles de revisión en cualquier momento. La pensión de gracia es un derecho imprescriptible y, en consecuencia, puede reclamarse en cualquier tiempo. Además, en la primera demanda se solicitó el reconocimiento de pensión con base en la aplicación extensiva que otorga esta Colegiatura de la pensión gracia y ahora, en la segunda demanda, se solicita con fundamento en el criterio de unificación del Consejo de Estado de la sentencia del 21 de junio de 2018, M.P Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia SUJ-11-S2.

Concluyó que en este asunto no se configuró la cosa juzgada y, por ello, la decisión cuestionada debe ser revocada. V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 243 (numeral 2°)6 y 244 (numeral 4°)7 del CPACA, decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 23 de noviembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, 6 «El que por cualquier causa le ponga fin al proceso». 7 «Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano». 5 Número interno: 1977-2022 Demandante: Gladys Rojas Robayo Demandada: UGPP Subsección F, con el que se rechazó la demanda de la referencia al encontrar configurada la cosa juzgada. 5.2 Problema jurídico.

Con base en los argumentos del impugnante, le corresponde a la Sala resolver si procede a confirmar o revocar el auto que rechazó la demanda, teniendo en cuenta que la demanda no puede ser objeto de control judicial porque operó el fenómeno de la cosa juzgada. Para tal efecto, a continuación, se abordará el estudio de: (i) rechazo de la demanda; y (ii) el caso concreto. 5.3.

Rechazo de la demanda. El Título IV de la Parte Segunda de la Ley 1437 de 2011 regula el trámite de la demanda y el proceso contencioso-administrativo. En su artículo 169, se señalan las causales por la cuales procede el rechazo de la demanda, así: «Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1.

Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.» El a quo rechazó la demanda con fundamento en el numeral 3° citado, al considerar que el asunto no es susceptible de control judicial porque operó el fenómeno de la cosa juzgada.

Sobre este asunto la Sala recuerda las precisiones hechas en providencia del 24 de julio de 2019, por la Sección Tercera de esta Corporación8 sobre la posibilidad de rechazar la demanda cuando existe cosa juzgada. «27. Sobre esta última hipótesis, esta Corporación ha sostenido que hay lugar a invocar esta casual, entre otros, en los eventos en los que, habiendo operado el fenómeno de la cosa juzgada sobre un asunto, el demandante pretendiere volver sobre el mismo, pues los efectos de esta institución jurídico procesal (entiéndase la cosa juzgada), impide al juez ejercer control judicial sobre una controversia ya resuelta. 8 Expediente 47001-23-33-000-2019-00057-01 (63915) MP Alberto Montaña Plata. 6 Número interno: 1977-2022 Demandante: Gladys Rojas Robayo Demandada: UGPP 28.

Es así como, en Auto de 17 de noviembre de 2016, la Subsección B de la Sección Tercera, indicó (se trascribe): «2.12.2. En efecto, la cosa juzgada es una figura jurídica que imposibilita volver a debatir una situación previamente resuelta a través de sentencia ejecutoriada, fenómeno que tiene lugar, según el artículo 303 del Código General del Proceso, cuando se adelanta un proceso posterior con i) identidad de partes, ii) objeto y iii) causa.

De esta forma, a efectos de determinar si hay cosa juzgada, el juez del asunto debe examinar el proceso judicial anterior y establecer si se configuraron los requisitos antes expuestos. […] 2.12.4. Dicho esto, debe advertirse que el principal propósito de la cosa juzgada es evitar que los casos que ya han sido debatidos vuelvan a ser cuestionados en un juicio posterior, es decir, que los asuntos sobre los cuales se ha configurado dicho fenómeno jurídico no son susceptibles de un nuevo control judicial, lo que imposibilita al afectado ejercer nuevamente un medio de control sobre una situación que ya ha sido definida. 2.12.5.

Ahora, si bien la cosa juzgada no se encuentra contemplada de manera expresa como una causal de rechazo de la demanda, lo cierto es que en el numeral 3º del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 se autoriza el rechazo de la demanda en aquellos eventos en los que el asunto no pueda ser susceptible de control judicial, y toda vez que la existencia de una providencia ejecutoriada impide que se vuelva a debatir el asunto bajo el amparo de la figura de la cosa juzgada, en el caso bajo estudio resulta viable que se aplique esta causal ante la evidente imposibilidad de asumir nuevamente una discusión que ya fue objeto de decisión ejecutoriada. 2.12.6.

Además, no puede pasarse por alto que la Ley 1437 de 2011 se encuentra fundada principalmente en los principios de economía y celeridad, los cuales tienen como finalidad evitar desgastes procesales innecesarios e impartir pronta y cumplida justicia, de ahí que pueda el juez en la etapa inicial del proceso adoptar las decisiones tendientes a evitar eventuales desgastes, tal como sería el presente caso si se permitiera continuar con el asunto a pesar de advertirse la improcedencia del medio de control y la existencia de decisiones previas sobre el mismo asunto que hicieron tránsito a cosa juzgada. […]» Ahora bien, el instituto de la cosa juzgada se encuentra definido en el artículo 3039 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión del 30610 del CPACA, establece tres (3) presupuestos para su configuración, a saber: (i) el nuevo proceso 9 «La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes». 10 «ASPECTOS NO REGULADOS.

En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 7 Número interno: 1977-2022 Demandante: Gladys Rojas Robayo Demandada: UGPP debe versar sobre el mismo objeto, es decir, que la pretensión sea idéntica a la debatida en el anterior trámite en el que se dictó el fallo ejecutoriado, (ii) se debe fundar en la misma causa, esto es, que entre la demanda y la sentencia proferida en el anterior asunto haya semejanza en los fundamentos de hecho y de derecho, y (iii) debe existir identidad jurídica de partes. 5.4.

Caso concreto. En el asunto sub examine, se tiene que, con anterioridad al presente proceso, la aquí actora incoó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP (expediente 11001-33-35-023-2013-00330-01), con el propósito de obtener la anulación de las Resoluciones PAP 048020 del 15 de abril de 2011, UMG 051071 del 29 de junio de 2012, por las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que prestó sus servicios por más de 20 años en la docencia oficial, con buena conducta y cuenta con más de 50 años de edad.

De la citada demanda conoció en primera instancia el Juzgado 23 Administrativo del Circuito de Bogotá que, mediante fallo de 23 de mayo de 201411, accedió a tales pretensiones, decisión que fue revocada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con providencia del 26 de junio de 201512 porque la accionante no acreditó la vinculación como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.

En este orden de ideas, se procederá a establecer si en este caso existe cosa juzgada frente a las súplicas planteadas dentro del presente medio de control, para lo cual resulta oportuno analizar a través del siguiente cuadro comparativo si se colman o no los presupuestos procesales exigidos en el artículo 303 del CGP, para que se configure ese fenómeno: 11 Folios 53 a 67. 12 Folios 69 a 83.

Expediente 11001-33-35-023-2013-00330-01 Expediente 25000-23-42-000-2020-00235-01 Partes: Gladys Rojas Robayo contra la UGPP. Partes: Gladys Rojas Robayo contra la UGPP. Actos demandados: Resoluciones PAP 048020 de 15 de abril de 2011, UMG 051071 del 29 de junio de 2012, por medio de las cuales se negó la pensión gracia reclamada por la actora.

Actos demandados: Resoluciones RDP. 028395 del 20 de septiembre de 2019, RDP 035823 del 20 de septiembre de 2019, a través de los cuales se negó a la accionante el reconocimiento de la pensión gracia. Pretensiones: La demandante solicitó se declarara la nulidad de las precitadas Resoluciones y, en consecuencia, se concediera la pensión gracia a partir de la Pretensiones: Depreca la anulación de los aludidos actos administrativos y, como restablecimiento del derecho, pide la pensión gracia a partir del 20 de abril de 2009. 8 Número interno: 1977-2022 Demandante: Gladys Rojas Robayo Demandada: UGPP Así las cosas, conforme al cotejo efectuado en precedencia, en el litigio que ahora nos ocupa se acreditan los tres presupuestos que configuran la cosa juzgada, en la medida en que (i) las partes son las mismas, pues ambos procesos fueron instaurados por la accionante contra la entidad encargada del reconocimiento prestacional: UGPP;

(ii) existe identidad de objeto, pues aunque en los dos expedientes no hayan sido controvertidos los mismos actos administrativos, lo cierto es que en todas las decisiones demandadas la Administración negó la pensión gracia peticionada por la actora; asimismo, el problema jurídico dilucidado en el proceso 11001-33-35-023-2013-00330-01 coincide con el de fondo aquí formulado, esto es, determinar si la profesora acreditó los requisitos para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia. De igual modo, (iii) la causa concuerda con la anterior demanda, toda vez que los actos administrativos por los que se vinculó al servicio educativo son idénticos, así: Expediente 11001-33-35-023-2013-00330-01 Expediente 25000-23-42-000-2020-00235-01 Actos de vinculación Desde el 21 de abril hasta el 12 de diciembre de 1980 Desde el 21 de abril hasta el 12 de diciembre de 1980 Orden de trabajo 5488 del 21 de abril de 1980 Desde el 24 de mayo de 1983 hasta el 17 de junio de 1983 Desde el 24 de mayo de 1983 hasta el 17 de junio de 1983 Oficio del 24 de mayo de 1983 Desde el 19 de julio hasta el 27 de octubre de 1983 Desde el 19 de julio hasta el 27 de octubre de 1983 Resolución 4021 del 1° de diciembre de 1983 Desde el 2 de noviembre hasta el 30 de noviembre de 1983 Desde el 2 de noviembre hasta el 30 de noviembre de 1983 Resolución 4418 Desde el 13 de abril hasta el 30 de noviembre de 1989 Desde el 13 de abril hasta el 30 de noviembre de 1989 Resolución 0481 del 31 de marzo de 1989 Desde el 22 de enero hasta el 3 de diciembre de 1990 Desde el 22 de enero hasta el 3 de diciembre de 1990 Oficio del 28 de febrero de 1990 Desde el 21 de enero de hasta el 3 de diciembre de 1991 Desde el 21 de enero de hasta el 3 de diciembre de 1991 Oficio del 6 de febrero de 1991 Desde el 20 de enero hasta el 30 de noviembre de 1992 Desde el 20 de enero hasta el 30 de noviembre de 1992 Oficio 20 de enero de 1992 Desde el 8 de febrero de 1993, hasta el 26 de febrero de 2019 (fecha de la certificación).

Desde el 8 de febrero de 1993, hasta el 26 de febrero de 2019 (fecha de la certificación). Resolución 176 del 29 de enero de 1993 fecha de adquisición del estatus pensional. Fallo de primera instancia: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con providencia de 26 de junio de 2015, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

AUTO del 23 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, rechazó la demanda porque consideró que el asunto no es susceptible de control judicial al haber operado el fenómeno de la cosa juzgada. 9 Número interno: 1977-2022 Demandante: Gladys Rojas Robayo Demandada: UGPP De este modo, no es posible volver a efectuar un estudio sobre la vinculación de la actora, pues ya se efectuó en el anterior proceso, lo que trae es un nuevo argumento, referido a la expedición de una sentencia de unificación de esta Colegiatura, circunstancia que no representa un nuevo elemento.

Por lo demás, la parte demandante manifestó que la pensión gracia es una prestación que puede ser reclamada en cualquier tiempo, por su contenido periódico, y así lo es; sin embargo, la cosa juzgada impide que el juez se pronuncie nuevamente sobre un asunto que ya ha sido decidido de fondo, esto, como garantía de la seguridad jurídica y de la inmutabilidad de las decisiones judiciales, de conformidad con lo previsto en el artículo 243 de la Constitución Política13, a través del cual se busca que las decisiones judiciales sean definitivas.

De este modo cuando se configura este fenómeno, está prohibido al juez conocer y decidir sobre un asunto que ya ha sido resuelto, salvaguardando de esta manera la consistencia y certidumbre que se espera de las decisiones judiciales, máxime cuando para conceder la pensión gracia se analiza la naturaleza jurídica del tipo de vinculación que ostentó el educador, por lo que no es posible emitir un nuevo pronunciamiento en ese sentido, ya que otra autoridad judicial se pronunció al respecto.

Siendo que, en el presente asunto concurren en su totalidad los supuestos contemplados en el artículo 303 del CGP, para que se configure la cosa juzgada, en la medida en que hay identidad de partes, objeto y causa, el asunto no es susceptible de control judicial y, por ello, es procedente el rechazo de la demanda, como lo concluyó el a quo.

Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 23 de noviembre de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que rechazó la demanda del epígrafe porque el asunto no es susceptible de control 13 “ARTICULO 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.

Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.” 10 Número interno: 1977-2022 Demandante: Gladys Rojas Robayo Demandada: UGPP judicial al haber operado el fenómeno de la cosa juzgada, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones de rigor, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.