CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897-02 Referencia. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA.

NO SE AGOTÓ LA VÍA GUBERNATIVA RESPECTO DEL ACTO QUE CORRIGIÓ LOS LINDEROS DEL INMUEBLE QUE POSTERIORMENTE FUE EXPROPIADO. EL ACTO DE DECLARATORIA DE URGENCIA NO INCURRIÓ EN FALSA MOTIVACIÓN. EL DICTAMEN OFICIAL NO FUE DESVIRTUADO. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por los apoderados de los señores MARTHA LUCIA, MARÍA TERESA, LUZ MARLENE, LUZ STELLA y JHON FERNANDO PALACIO AGUIRRE contra la sentencia de 21 de julio de 2014, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, por la cual se denegaron las súplicas de la demanda. 2 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1. LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE y otros, por medio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA, presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, tendiente a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1ª.

Son nulos los siguientes actos: a) La Resolución núm. 082 de 2009, “por medio de la cual se declara la situación de urgencia para la adquisición de inmuebles para la centralidad de Calazania Blanquizal de la ciudad de Medellín”, expedida por el Municipio de Medellín. b) La Resolución núm. 341 de 2009, “por medio de la cual se adiciona y aclara la Resolución 082 de marzo 2 de 2009”, expedida por el Municipio de Medellín. c) La Resolución núm. 2506 del 23 de diciembre de 2009, “por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble”, expedida por el Municipio de Medellín. 3 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) La Resolución núm. 0354 de 1º de marzo de 2010, “por medio de la cual se decide un recurso de reposición”, contra la anterior resolución, expedida por el Municipio de Medellín. e) La Resolución núm. 5031 de 2009, mediante la cual se fijan las áreas de los predios con matrícula 5084980 y 960072333, expedida por la Subsecretaría de Catastro de Medellín. 2ª.

Que, a título de restablecimiento del derecho, se restituya el lote de terreno identificado con la matrícula 01N- 5084970 al patrimonio de la familia Palacio Aguirre. 3ª. Que se indemnicen los perjuicios causados a la Familia Palacio Aguirre por la declaratoria de nulidad de los actos acusados. 4ª. Subsidiariamente, que se reajuste el precio en los términos de la Ley 388 de 1997; y, en consecuencia, se indemnicen los daños causados a la familia Palacio Aguirre. 5ª.

Que se condene en costas al demandado. 4 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2. La parte actora fundamentó su demanda, en síntesis, en los siguientes hechos: 1º.

Que la familia Palacio Aguirre era propietaria de un lote de terreno identificado con la Matrícula Inmobiliaria núm. 01N-5084970, ubicado en la Calle 55 núm. 85D-90, de aproximadamente 40.000 mts2, ubicado en el sector Altos de Calasanz, el cual se sometió a la formulación del Plan Parcial, instrumento de planificación complementaria al Plan de Ordenamiento Territorial.

Es así, como el lote se incluyó en el Plan Parcial Altos de Calasanz, a través del Decreto 397 de marzo 6 de 2007. 2°. Agregó que la Alcaldía de Medellín expidió dos resoluciones, por medio de las cuales se declaró la situación de urgencia para adquirir predios en el sector, lo cual permitió surtir el procedimiento previsto en la Ley 388 de 1997, a través de la compra y, posteriormente, con la expropiación por vía administrativa, la cual fue decretada para dicho lote mediante la Resolución 2506 de 23 de diciembre de 2009. 3°.

El lote de terreno de propiedad de la familia Palacio Aguirre fue integrado al Decreto de Plan Parcial 397 de marzo 6 de 2007, “por el cual se adopta en suelo de expansión urbana el Plan Parcial 5 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Desarrollo Altos de Calasanz”, dentro del cual se identificó el lote en cuestión como la Unidad de Actuación Urbanística Número 3, el cual concede a los propietarios el derecho de explotar económicamente, a través de la urbanización, los predios incluidos en el mismo. 4°.

Luego, por Resolución núm. 082 de 2009, se declaró la situación de emergencia para la adquisición de inmuebles en la centralidad de Calsanía - Blanquizal, en la cual se señaló que los terrenos se requerían para la construcción de equipamientos educativos y de salud. 5°. Por oficio de 20 de abril de 2009, con radicado núm. 200900147252, dirigido al Juzgado Octavo Civil Municipal de Medellín, ante el cual se surte el proceso de simulación del contrato de compraventa que tiene como objeto el lote en cuestión, se indicó que la entidad demandada deseaba comprar parte del lote de la familia Palacio Aguirre y requería inscribir la resolución por la cual se dispone su expropiación por vía administrativa. 6°.

Señaló que solo hasta el 16 de septiembre de 2009 se expidió la Resolución núm. 1474, “por la cual se inician las diligencias 6 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tendientes a la adquisición por negociación voluntaria expropiación por vía administrativa y se formula ofertas de compra”, por lo que desde el mes de abril se ofició al Juzgado para inscribir la resolución de expropiación por vía administrativa, por parte de la administración municipal, sin haber formulado siquiera oferta de compra para abrir la posibilidad de enajenación voluntaria. 7°.

Adujo que, en el mes de octubre de 2009, el Municipio de Medellín recortó el área del lote, sin fundamentos legales y sin revisiones de linderos, mediante la Resolución núm. 5031 de 2009, expedida por la Subsecretaría de Catastro Municipal, violando el debido proceso en cuanto al procedimiento para establecer el área real del lote expropiado. 8°.

Sostuvo que la División de Catastro Municipal pagó al mismo precio el metro cuadrado de terreno del predio beneficiado con el Plan Parcial y el del predio que no tenía esta Ley de urbanismo; así, ambos fueron valorados en $60.000 pesos el m2, realizando un tratamiento igualitario por lo bajo del lote que tenía ya sus normas de construcción, situación agravada por el hecho de que el Municipio de Medellín pagó los mts2 resultantes después de haber disminuido y unido irregularmente su área que quedó en 32578.89 mt2. 7 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9°. Indicó que se interpuso recurso de reposición contra la Resolución 2506 de diciembre 23 de 2009, que dispuso la expropiación administrativa del terreno de propiedad de la familia Palacio Aguirre, el cual fue resuelto por el Municipio de Medellín por Resolución núm. 0354 de 1o. de marzo de 2010.

I.3. En apoyo de sus pretensiones, la actora adujo la violación de las siguientes disposiciones: Ley 388 de 1997; el Acuerdo 062 de 1999; el Decreto Nacional 2181 de 2006; el Acuerdo 046 de 2006; el Decreto 397 de 2007; el Decreto 1420 de 1998; y la Ley 223 de 1995. Como cargos de violación adujo, la violación directa de la ley; falsa motivación y la violación al debido proceso.

Para tal efecto, manifestó: Que no se invocan los motivos de urgencia en las actuaciones demandadas, sino que se limitan a proveer fórmulas justificadoras en abstracto, ya que los motivos de necesidad de equipamentos en salud y educación no son reales, de manera tal que existen a menos de 200 metros dos colegios y lotes cercanos donde se pueden 8 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollar los proyectos de educación y salud y que no están cobijados bajo la normatividad del plan parcial. Que el Plan Parcial encuentra su marco normativo en la Ley 388 de 1997, en el Acuerdo 062 de 1999 y en el Decreto Nacional 2181 de 2006, a través de los cuales se establece el procedimiento de adopción de los citados planes, lo cual debe armonizarse con el Acuerdo 046 de 2006, Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellín. Que, conforme con lo anterior, la Resolución núm. 2506 de 23 de diciembre de 2009, “por medio de la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble”, busca modificar lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial, norma esta que posee una jerarquía superior, pues pretende a través de un proceso menor desconocer el trabajo del Plan Parcial que posibilita el desarrollo urbanístico de la zona.

Insiste en que dicha Resolución 2506 viola una norma superior, pues quebranta la norma en que debió fundarse porque para modificar la planificación existente para un territorio, debió surtirse el mismo proceso que para su expedición; y, en este caso, el acto 9 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo contradice al Plan de Ordenamiento Territorial y lo modifica a través de una Resolución; es decir, que se pretende revocar un decreto del Alcalde a través de una resolución, acto este de menor jerarquía. Que el Plan Parcial Altos de Calazans ha dispuesto un área de cesiones que soporta las cargas de las urbanizaciones circundantes, con un área aproximada de 40.000 mt2; y que el Municipio de Medellín a través de una resolución expropia un inmueble de un área de poco más de 32.000 mt2, para la construcción de equipamientos de vivienda y salud, con lo que está desconociendo lo dispuesto previamente en el Plan Parcial.

Señaló que el acto administrativo cuestionado incurre en el vicio de falsa motivación, debido a que la motivación es insuficiente y no responde al por qué de la expropiación del lote de terreno de la familia Palacio Aguirre, ya que tras estar en plena negociación para la explotación comercial del inmueble, el Municipio de Medellín ordenó su expropiación, lo que impidió a la parte actora beneficiarse del Plan Parcial; y que, en su lugar, la entidad demandada se aprovechó de un lucrativo negocio. 10 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que la administración municipal parte del avalúo realizado por la Subsecretaría de Catastro Municipal, para realizar una oferta de compra y, posteriormente, expropiar el inmueble, ya que pone al propietario en desventaja al momento de negociar el predio, lo que constituye violación al debido proceso.

Que la Ley 223 de 1995 establece que la valoración del bien inmueble tiene como fin el cobro del impuesto predial, valor catastral que no debe ser inferior al 40%; que para el presente caso la Secretaría de Hacienda de Medellín precisó que el avalúo catastral corresponde al 50% del valor comercial del bien inmueble, de tal suerte que entre el precio ofrecido por el Municipio de Medellín de $1.923.3713640 y el avalúo comercial resultante, hay una diferencia de $704.470.360.

I.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Medellín, mediante apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: Que el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 definió los motivos de utilidad sobre los cuales se adelantaron los procesos de adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación. 11 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta norma, entre otras, sirvió de sustento para decretar la expropiación teniendo en cuenta que en la unidad de actuación se van a desarrollar proyectos de vivienda tipo 1 y tipo 2 y los equipamientos constituyen usos complementarios al uso principal, usos estos que se ajustan a los motivos de utilidad pública señalados en los literales a) y b) del citado artículo 58.

Que la adquisición de los lotes de la unidad de actuación núm. 3, a través de la figura de la expropiación, previo el agotamiento de la enajenación voluntaria, se sustenta en el hecho de que dichos lotes resultan estratégicos para la construcción de los equipamientos de salud y educación, en orden a satisfacer las necesidades de una población que se localiza alrededor del área de planeamiento del Plan Parcial.

Así las cosas, está sustentado en tres instrumentos: en el Plan de 2009 “Visión Colombia segundo Centenario”; en el Plan de Ordenamiento Territorial; y en el Plan de Desarrollo, que definen las políticas generales para el desarrollo del territorio. Explica que el Plan Parcial para la unidad de actuación núm. 3 plantea como uso principal, vivienda tipo 1 y tipo 2; desde el punto de vista del Plan de Ordenamiento Territorial se permite la construcción de 12 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co equipamiento de orden barrial orientado a satisfacer necesidades educativas y de salud de la población del sector. Sostuvo que la Subsecretaría de Catastro Municipal, tiene la facultad, por Ley, de realizar el avalúo comercial en forma objetiva, transparente y veraz.

Refiere que los evaluadores del Municipio de Medellín están facultados para la realización de los avalúos comerciales mediante el artículo 20 del Decreto 1420 de 1998, el cual reza “El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, como la entidad que cumple sus funciones y las personas naturales o jurídicas y autorizadas por la Lonja en sus informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones y las mejoras si fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación”.

Asimismo, la Resolución 620 de 2008, por la cual se establece la metodología para la realización de los avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997, enuncia cuatro métodos posibles en la elaboración de los avalúos; y en su artículo 6° dispone la posibilidad de utilizar cualquiera de ellos. Añadió que la Unidad de Cartografía al revisar la información sobre áreas y linderos de los inmuebles con matrículas inmobiliarias núms. 5084970 y 96556, pudo determinar, mediante un estudio jurídico, que 13 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el inmueble con matrícula 5084970 tiene un plano protocolizado en la Escritura Pública núm. 903 de 7 de marzo de 1997 de la Notaria 20, que permitió corregir los linderos de este y también del inmueble con matrícula 96559, por encontrarse incluido parte de este último en el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 5084970, motivo por el cual disminuye el área del lote de 38.446 mt2 a 32.578.89 mt2.

Propuso las excepciones de: falta de agotamiento de vía gubernativa frente a la Resolución núm. 5031 del 8 de octubre de 2009, que modificó los datos de los predios identificados con matrículas 5084970 y 96559 a partir del 1o. de enero de 2007, contra la cual procedían los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, no siendo interpuesto este último; caducidad de la acción, teniendo en cuenta que la Resolución 0354 de 1o. de marzo de 2010 fue notificada el 5 de marzo de 2010 y la demanda se presentó el 20 de septiembre de 2010, esto es, por fuera del término legal previsto para ello; incumplimiento del requisito de procedibilidad e ineptitud sustantiva; falta de norma constitucional y legal para controvertir motivos de utilidad pública o interés social de expropiación; y falta de causa para pedir.

I.5. Tercero Interesado: 14 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dentro del proceso se ordenó vincular como tercero interesado al señor JHON FERNANDO PALACIO AGUIRRE, al cual se le nombró curador ad litem quien se adhirió a las pretensiones formuladas en la demanda y solicitó que se le tuviese en cuenta como demandante dentro del proceso.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 21 de julio de 2014, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa frente a la Resolución núm. 5031 de 2009, y se inhibió para pronunciarse sobre los aspectos de fondo que de ella se derivaran; asimismo, denegó las demás pretensiones de la demanda.

Lo anterior, con base en los razonamientos que pueden resumirse, así: En cuanto a la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, el Tribunal de instancia señaló que la Resolución núm. 5031 de 8 de octubre de 2009, mediante la cual se fijan las áreas de los predios con matrículas 5084980 y 960072333, en su parte resolutiva determinó, 15 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el artículo sexto, que contra esa decisión procedían el recurso de reposición y el de apelación, de forma directa y subsidiaria. Que no se aportó al plenario prueba del agotamiento de los recursos que, en el presente caso, debieron interponerse para poder acudir ante la Jurisdicción, por lo que declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa respecto de dicho acto y se inhibió para pronunciarse sobre los aspectos de fondo que de él se deriven, como las áreas del predio y la modificación de los mismos.

Con relación a la excepción de caducidad, consideró que no estaba llamada a prosperar, habida cuenta que la Resolución 2506 de 23 de diciembre de 2009, fue notificada a los interesados el 5 de marzo de 2010; y que, no obstante, la demanda se presentó el 20 de septiembre de 2010, obra constancia de conciliación de esa fecha, reflejando que la solicitud se presentó el 6 de julio de 2010.

Que, conforme a lo anterior, para el momento en que se presentó la solicitud de conciliación aún no se cumplía el término de 4 meses previsto en la Ley, pues restaba un día para el vencimiento: y que como se desprende de la Certificación de la Procuraduría 113 Judicial 16 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I Administrativa, a la fecha en que se expidió la misma, se acudió a la jurisdicción. Acerca de la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, consideró que tampoco estaba llamada a prosperar pues, en la audiencia de conciliación ante la Procuraduría se hizo expresa referencia de los actos demandados, así no se hubiera hecho en la respectiva solicitud de conciliación. En cuanto a los cargos relativos a la falta de motivación y los motivos de declaración de urgencia y la violación a las normas superiores, adujo, en síntesis, lo siguiente: Que, el cargo de falta de motivación no está llamado a prosperar, toda vez que no se aportó sentencia que determine incumplimiento de la obligación de uso del bien expropiado y no se aportaron pruebas que demostraran que el bien inmueble no está siendo utilizado con los fines para los cuales fue objeto de expropiación; es decir, que no se demostró que hubiese discordancia entre la realidad fáctica y la motivación del acto (necesidad del inmueble para desarrollar programas de salud, educación, recreación y generación de espacios públicos urbanos), pues los supuestos de hecho existentes fueron 17 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídicamente bien calificados para proceder a la expropiación por vía administrativa. Que, contrario a lo afirmado por la parte actora, los actos acusados no contradicen el Plan de Ordenamiento Territorial, pues el Decreto 397 de 2007 delimitó el proyecto en la Unidad de Actuación Urbanística para el predio expropiado que puede ser usado para fines residenciales y complementarios entre los que se permiten los equipamientos públicos y privados de salud, educación y deportes, el cual es precisamente el objeto de la medida de urgencia y el motivo de utilidad descrito en los actos demandados.

Respecto de la declaración de urgencia, consideró que los motivos señalados en las resoluciones núms. 082 de 2009 y 341 de 2009 se integran dentro de los de utilidad pública prevista en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, esto es, la ejecución de un proyecto de infraestructura de salud, educación, recreación y generación de espacios públicos urbanos. Que el Decreto núm. 397 de 2007 delimitó el proyecto en la Unidad de Actuación Urbanística para el predio expropiado, disponiendo que el mismo puede ser usado para fines residenciales y 18 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co complementarios, entre los que se permiten los equipamientos públicos y privados de salud, educación y deportes, el cual es, precisamente, el objeto de la medida de urgencia y el motivo de utilidad pública descrito en los actos demandados, de lo cual se concluye que no prospera el cargo de violación de normas superiores.

Asimismo, precisó que los actos demandados siempre reconocieron los derechos y el porcentaje del propietario JOHN FERNANDO PALACIO AGUIRRE. En cuanto al valor indemnizatorio, el Tribunal de instancia sostuvo que se designó un auxiliar de la justicia para realizar el avalúo comercial de los inmuebles, con el fin de establecer la veracidad del realizado por la administración municipal; e indicó que el dictamen fue descartado teniendo en cuenta que se presentaron inconsistencias, como que los datos que se obtuvieron lo fueron de conformidad con el año 2006 y no para el momento en que se realizó el peritaje o para el momento en que se expropió el bien; además, porque el auxiliar de la justicia no explicó, de manera integral, por qué se avaluó el proyecto en el marco de vivienda de interés prioritario y no en otro tipo de venta para comercio, y no tiene en 19 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta lo dispuesto en el Decreto 397 de 2007, respecto de los usos del Plan Parcial ni se hizo un estudio comparativo. Finalmente, indicó que, en relación con los perjuicios reclamados, si bien se allegaron constancias de diversas empresas interesadas en realizar negocio con los propietarios del predio, no se consigna en las mismas el valor por el que se pensaba realizar la transacción, lo que permita definir si con la compra de alguna de estas empresas se recibiría mayor valor al otorgado por el Municipio de Medellín, para derivar un detrimento.

En consecuencia, el Tribunal de instancia denegó las demás pretensiones de la demanda. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN III.1. JHON FERNANDO PALACIO AGUIRRE, a través de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando, en síntesis, lo siguiente: 1. “Indebido e incompleto análisis sobre los motivos de los actos administrativos demandados con falsa motivación”: 20 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que si el acto administrativo que resolvió la expropiación administrativa del bien de propiedad de los demandantes ( Resolución 2506 de 2009), estuvo motivado, entre otras, por la Resolución 082 de 2009, que definió las especiales condiciones de urgencia, se debe analizar y efectuar el debido control de legalidad a efectos de determinar si dichos motivos de utilidad pública o de interés social estuvieron acordes con el resultado de la expropiación del bien inmueble objeto del presente proceso.

Resaltó que la motivación de la declaratoria de urgencia por parte del Municipio de Medellín estuvo dada expresamente para la adquisición de un inmueble con fines de construir equipamientos relacionados con educación, salud y recreación, mas no vivienda, por lo que si los motivos de urgencia y utilidad para expropiar estaban determinados para dichos propósitos, no podía la administración haber expropiado con otros fines distintos, pues ello conlleva la configuración de un vicio de legalidad del acto administrativo que determinó la expropiación del bien inmueble.

Sostuvo que se encuentra probado dentro del proceso que, entre otros, mediante oficio 200900280947 de 15 de julio de 2009 del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín, 21 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que dicho municipio le dio una destinación diferente al bien inmueble que expropió ya que actualmente existen sendos proyectos de vivienda.

Asimismo, refirió que el avalúo efectuado por el Municipio de Medellín en el acápite de reglamentación urbanística - categoría de uso, se indica “(…) Residencial, tipo 1 donde la vivienda multifamiliar es uso principal y el uso de colegio y guardería es permitido como complementario y compatible (…)”. En este sentido, se tiene que la misma Resolución 082 de 2009 habría contravenido las normas de reglamentación urbanística adoptado mediante Decreto 397 de 6 de marzo de 2007, por cuanto los motivos de utilidad pública y criterios de urgencia no estuvieron orientados a lo que disponía la reglamentación urbanística. 2.

“No análisis de la no disposición del valor pagado por el Municipio de Medellín a los propietarios del inmueble”. Indicó que el 23 de diciembre de 2009, mediante la Resolución núm. 2506 se ordenó el pago del valor del precio indemnizatorio; y luego de deducciones al demandante le correspondió $856.182.839, los cuales se le debieron pagar directa e inmediatamente a él; sin 22 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co embargo, la administración municipal consideró a voluntad propia la consignación de dicho dinero a cargo de las cuentas del Juzgado 8º Civil Municipal de Medellín, lo que le ocasionó un daño que no fue advertido en el fallo impugnado, siendo que el control de legalidad de los actos debe ser pleno. 3.

“Frente a la controversia del precio indemnizatorio reconocido el a quo no efectuó la debida valoración aplicable al caso conforme a las pruebas aducidas en el proceso”. Afirmó que si bien no es necesario que exista dentro del proceso otro dictamen a efectos de determinar las falencias formales y materiales de las cuales adolece el mencionado dictamen, la parte demandante cumplió con suficiente prueba documental a efectos de determinar que los medios utilizados por el avaluador del inmueble fueron incorrectos, reflejándose en la fijación del precio comercial del inmueble expropiado.

Además, el avalúo no cumplió con las exigencias dispuestas en el Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución núm. 2506 de 2009. 4. “No atención de la solicitud efectuada por la apoderada de las demandantes con relación al nombramiento de nuevo perito para 23 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nuevo dictamen, lo cual hubiera permitido tener más elemento de juicio a la hora de la decisión”. Señaló que a folio 920 del expediente, la apoderada de las demandantes solicitó la designación de un nuevo perito para efectuar un nuevo dictamen dadas las falencias del mismo, frente a lo cual el a quo no se pronunció. Añadió que era viable que el Tribunal hubiera ordenado la práctica de otro dictamen con distinto perito, conforme a lo establecido en el artículo 34 del CCA.

III.2. El apoderado de las señoras LUZ STELLA, MARTHA LUCÍA, MARÍA TERESA y LUZ MARLENE PALACIO AGUIRRE, fundamentó su inconformidad con la sentencia apelada, en síntesis, así: 1. Agotamiento de la vía gubernativa: Que el Tribunal de instancia no hizo análisis frente a la Resolución núm. 5031 de 2009, por medio de la cual se modificaron las áreas de los predios identificados con matrícula inmobiliaria 01N-5084970 y 01N-96559, sin tener en cuenta que dicho acto hace parte del trámite de la expropiación por vía administrativa. 24 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que contra los actos de trámite no procede el agotamiento de la vía gubernativa, sino exclusivamente frente a los actos administrativos que ponen fin al trámite o actuación, por lo que siendo esta Resolución la que modificó las áreas, incluso después del avalúo, menos aún puede predicarse una falta de agotamiento de la vía gubernativa.

Señaló que en el acto administrativo que modificó el área del lote para dejarlo en 32.578 mt2, no existió realmente un estudio o informe técnico, sino un acto acomodado a la necesidad del momento sin fundamento alguno. Indicó que durante el trámite se presentaron una serie de irregularidades que se encuentran probadas en el proceso, ya que a pesar de que el Plan Parcial Altos de Calazans se estudió por un término aproximado de 5 años y luego de transcurrir 2 años más sin haber sufrido modificación alguna los linderos del lote, en medio del procedimiento de la adquisición del predio y sin soporte jurídico, el terreno perdió casi 8.000 mt2. 2.

El valor indemnizatorio en la expropiación administrativa. 25 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que el experticio presentado por el perito no cumple con la tarea encomendada y muestra unos errores graves en la valoración, ya que el peritaje se realizó con precios desactualizados, no hubo un estudio comparativo del mercado que hace parte del método residual y avaluó en el peor de los usos posibles.

Adujo, además, que el avalúo realizado por el Municipio viola flagrantemente el principio de avalúo sobre el mayor y mejor uso, teniendo en cuenta los proyectos inmobiliarios que se ofrecían al momento de la presentación de la demanda, a fin de realizar una estimación real y razonable frente a los ingresos reales del proyecto inmobiliario.

Además, refirió que el avalúo que realiza catastro se fundamentó en el valor residual del lote si se construye vivienda de interés prioritario, por lo que se toma el lote al precio más bajo posible con un precio que no corresponde al avalúo del mercado, cuando la ley dispone que el avalúo debe hacerse con el mayor y mejor uso, conforme lo establece la Resolución 620 de 2008. 3.

Motivación de la declaración de urgencia. Señaló que de la lectura de la motivación de los actos administrativos demandados, se desprenden situaciones generales e inconexas, las cuales no cumplen la exigencia del acto administrativo de brindar una 26 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co explicación clara y concreta, ya que se refiere de manera urgente la adquisición de los 5, y luego de 6 bienes inmuebles, entre ellos, un lote de 40.000 mt2, inscrito en un Plan Parcial y que ya tenía establecido su porcentaje de aporte para la construcción de equipamientos educativos, de acuerdo con la demanda generada por el mismo Plan Parcial.

Agregó que el Municipio de Medellín avalúa con fundamento en un proyecto de vivienda de interés prioritario, que es el peor uso que se le podría dar al inmueble. Al respecto, señaló que se aportó concepto técnico elaborado por la empresa Concreta Gestión Urbana, denominado “concepto técnico de evaluación de propuesta de compra del predio por parte del Municipio de Medellín”; y que de los testimonios se desprende que el Municipio realizó el avalúo en un escenario que no es el de mayor y mejor uso, sino el de VIS. 4.

Modificación del uso del suelo en la Unidad de Actuación número 3. Señaló que, el Plan de Ordenamiento Territorial a través de su instrumento de planificación denominado Plan Parcial Altos de Calasanz, ha dispuesto un uso del suelo para la Unidad de Actuación Urbanística núm. 3; como uso mixto, residencial y comercial, y la 27 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construcción de un jardín infantil hace parte de un uso del suelo institucional educativo, el cual está dispuesto para ser construido en la Unidad de Actuación Urbanística número 8; de forma tal que autorizar la construcción de tal equipamiento, contrariaría lo dispuesto por el Plan de Ordenamiento Territorial para el uso del suelo. 5.

Adujo que el Tribunal no valoró la pertinencia de las pruebas que se aportaron, respecto a las constancias de diversas empresas interesadas en realizar negociaciones con la parte demandante, sobre el lote de terreno en cuestión como sustento de la inmovilización comercial que sufrió el lote de terreno, y en consecuencia no estudió la pretensión de reconocimiento de una indemnización. 6.

Finalmente, sostuvo que el procedimiento expropiatorio por vía administrativa, realizado por el Municipio de Medellín, se adelantó con violación a lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, por cuanto no existieron en la realidad, condiciones de urgencia o emergencia, que facultaran a la administración para expedir la Resolución 082 de 2009, con la cual se dio inicio el trámite expropiatorio. 28 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- ALEGATOS DE CONCLUSION IV.1.- Vencido el plazo, Jhon Fernando Palacio Aguirre, presentó en forma oportuna alegatos de conclusión, en los cuales, en síntesis, se reafirma en lo expuesto en el recurso de alzada y solicita que se revoque la providencia apelada.

IV.2.- La parte demandante y la parte demandada guardaron silencio. IV.3. El Ministerio Público, en la oportunidad concedida para presentar sus alegatos, guardó silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de las Resoluciones núms. 082 de 2009, por la cual el Municipio de Medellín declara la situación de urgencia para la adquisición de inmuebles para la centralidad de Calasania Blanquizal; 341 de 2009, por medio de la cual se adiciona y aclara la Resolución 082 de marzo 2 de 2009; 2506 de 23 de diciembre de 2009, por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble; 0354 de 1o. de marzo de 2010, por medio de la cual se resuelve un recurso 29 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de reposición; y 5031 de 2009, por la cual la Subsecretaría de Catastro de Medellín actualizó el área del terreno identificado con la matrícula 5084970. Los mencionados actos, son del siguiente tenor: “[…]RESOLUCION NÚMERO 082 DE 2009 (Marzo 2) “Por medio de la cual se declara situación de urgencia para la adquisición de inmuebles para la Centralidad de Calasania- Blanquizal, de la ciudad de Medellín”.

EL DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN MUNICIPAL en uso de sus atribuciones legales, en especial por las conferidas en los artículos 58, 63, 64 y 65 de la Ley 388 de 1997, de conformidad con la competencia asignada en el Acuerdo Municipal 46 de 2006.

CONSIDERANDO

(…) El Acuerdo 46 de 2006, por el cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín, define en el artículo 126 los “Lineamientos de Proyectos y Tratamientos Estratégicos” (…)Aportan a la consolidación del sistema estructurante y a la construcción del modelo o proyecto de ciudad, por lo tanto deberán ser iniciados en el corto, mediano y largo plazo, en aplicación de los contenidos de la Ley 388 de 1997” Entre los proyectos estratégicos definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial se encuentra un grupo denominado en el artículo 130, “De los proyectos de Generación de Equilibrio Urbano”, entre los cuales se incluyen La Consolidación de Centralidades Urbanas y la Generación de Nuevos Espacios Públicos y equipamientos de Escala Zonal. […] 5.

En el artículo 58, literal a) de la Ley 388 de 1997 se establece como motivo de utilidad pública e interés social 30 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la adquisición de inmuebles para la ejecución de proyectos de infraestructura de salud, educación y recreación. De igual forma el literal c, establece también como motivo de utilidad pública la generación de espacios públicos urbanos. […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Declarar de urgencia la adquisición de inmuebles que se identifican en los registros catastrales como a continuación se describen, requeridos para infraestructura en el sector educación, salud o provisión de espacios públicos urbanos: […]”. “[…]RESOLUCION NÚMERO 341 DE 2009 (Julio 23) “Por medio de la cual se adiciona y aclara la Resolución 082 de marzo 2 de 2009” EL DIRECTOR DE DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN, en uso de las atribuciones conferidas en las leyes 136 de 1994, 388 y 397 de 1997 y en el Decreto Ley 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo y CONSIDERANDO: (…)

RESUELVE

ARTÍCULO 1 °: Adiciónase el artículo primero de la resolución 082 de 2 de marzo de 2009 con el siguiente predio identificado con el CBML (Código Catastral) 1302003000, con un área de 1.468 m2, para ser adquirido todo el predio. […]”. “[…] RESOLUCION 5031 DE 2009 RADICADO 34315 Y 35913 (Julio 23) El subsecretario de Despacho de Catastro del Municipio de Medellín, en uso de las atribuciones legales, en especial las conferidas por la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Decreto Municipal 012 de 2004. 31 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

RESUELVE

(…) Artículo Tercero: Modificar los datos de los predios identificados con matrícula 5084970 y 96559 a partir del primero de enero de 2007, teniendo en cuenta el levantamiento de la siguiente forma: […] Se deben tener en cuenta los siguientes avalúos y vigencias: Avalúo año 2007: $1.004.183.000 Avalúo año 2008: $1.044.346.000 Avalúo año 2009: $1.096.567.000 Artículo sexto: Contra la presente resolución procede el recurso de Reposición ante el Subsecretario de Catastro y el de Apelación en forma directa o subsidiaria ante el Secretario de Hacienda, el cual podrá interponerse en la diligencia de notificación personal o dentro de los (5) días siguientes a ella o a la desfijación del edicto según el caso, de conformidad con lo preceptuado por el Artículo 140 de la Resolución 2555 de 1988 del IGAC.

“[…] “[…]RESOLUCIÓN NÚMERO 2506 DICIEMBRE 23 DE 2009 “Por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble” EL ALCALDE DE MEDELLÍN En uso de sus facultades legales, en especial las otorgadas por la Ley 9 de 1989, por la Ley 388 de 1997, artículos 58 y siguientes y el decreto de delegación 2321 del 23 de diciembre de 2009.

CONSIDERANDO: (…) Que el Departamento Administrativo de Planeación Municipal en uso de sus atribuciones legales, en especial las conferidas en los artículos 58, 63, 64 y 65 de la Ley 388 32 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1997, de conformidad con la competencia asignada en el Acuerdo Municipal 46 de 2006, expidió la RESOLUCIÓN N°082 de marzo de 2009 “ por medio del cual se declara la situación de urgencia para la adquisición de inmuebles para la centralidad de Calasania- Blanquizal, de la ciudad de Medellín, por tanto autoriza la expropiación por vía administrativa de unos inmuebles.

(…)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: OBJETO DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Dispone la expropiación por vía administrativa del derecho de propiedad que tiene en común y en proindiviso JHON FERNANDO PALACIO AGUIRRE con C.C. 70.559.829 (5.0% del derecho de propiedad), MARTHA LUCIA PALACIO AGUIRRE con C.C. 24.305.227 (12.5% del derecho de propiedad), LUZ MARLENY PALACIO AGUIRRE con C.C. 24.296.581 (12.5% del derecho de propiedad), MARIA TERESA PALACIO AGUIRRE con C.C. 32.333.415 (12.5% del derecho de propiedad), LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE con C.C. 42.873.257 (12.5% del derecho de propiedad) INMUEBLE ubicado en la calle 57 N° 85D-900, Paraje Blanquizal, fracción de Robledo, corregimiento de San Cristóbal, Zona de expansión Altos de Calasanz, de la ciudad de Medellín, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria N° 01N- 5084970, cuya área y linderos son como quedaron expresados en la parte motiva de esta resolución. Modificar los datos de los predios identificados con matrícula 5084970 y 96559 a partir del primero de enero de 2007, teniendo en cuenta el levantamiento de la siguiente forma: […]“.

“[…]RESOLUCIÓN NÚMERO 0354 (MARZO 1 DE 2010) “POR MEDIO DE LA CUAL SE DECIDE UN RECURSO DE REPOSICIÓN” EL ALCALDE DE MEDELLÍN En uso de sus facultades legales, en especial las otorgadas por la Ley 9 de 1989, por la Ley 388 de 1997, artículos 58 y 33 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes y el decreto de delegación 0443 de del 1 de enero de 2010.

CONSIDERANDO: (…)

SEGUNDO: Al realizar el avalúo comercial por el método residual el cual se anexa, con sus cargas y obligaciones, confrontando con el método comparativo del mercado, se tuvieron en cuenta las investigaciones de mercado de la zona y se consultó la base de datos comercial OIME de la Subsecretaría, dando como promedio por mt2 lote de $49.259, la cual se anexa con un coeficiente de variación del 7.5%, como lo establece la Resolución 620 de 2008, para e método residual se tuvo en cuenta la edificabilidad dada por el Plan Parcial, los usos como el de vivienda, comercio y otros, con sus cargas y obligaciones.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: No reponer la decisión contenida en la Resolución 2506 del 23 de diciembre de 2009[…]”. Sea lo primero reiterar por la Sala que, según lo establecido en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por expresa remisión del artículo 267 del CCA, el recurso de apelación se entiende interpuesto en lo desfavorable a la apelante, por lo cual el superior, en principio, no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo.

Como ya se precisó, en el escrito de la demanda la parte actora solicitó la nulidad de los actos acusados con fundamento en: i) la violación directa de la ley, ya que sostiene que la Resolución núm. 34 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2506 de 23 de diciembre de 2009, que expropia el terreno de la familia Palacio Aguirre a favor del Municipio de Medellín, pretende modificar lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial, adoptada mediante Decreto municipal, el cual es de mayor jerarquía que la Resolución; ii) falsa motivación, y (iii) violación al debido proceso, dado que, por una parte no se invocan los motivos de urgencia en las actuaciones demandadas, sino que se limitan a proveer fórmulas justificadoras en abstracto, pues los motivos de necesidad de equipamentos en salud y educación no son reales; y, por la otra, la administración municipal parte del avalúo realizado por esta misma, para hacer una oferta de compra y posteriormente expropiar el inmueble, lo cual pone en desventaja al propietario.

A su vez, el Municipio de Medellín señaló que la expropiación administrativa está sustentada en tres instrumentos: en el Plan de 2009 “Visión Colombia segundo Centenario”; en el Plan de Ordenamiento Territorial y en el Plan de Desarrollo, que definen las Políticas Generales para el desarrollo del territorio. Así las cosas, los lotes resultan estratégicos para la construcción de los equipamientos de salud y educación, en orden a satisfacer las necesidades de una población que se localiza alrededor del área de planeamiento del Plan Parcial. 35 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en la sentencia que es objeto del recurso de apelación, consideró que frente a la Resolución 5031 de 2009 no se agotó la vía gubernativa, al no haberse interpuesto el recurso de apelación que procedía en su contra; en cuanto a la declaración de urgencia, consideró que los motivos señalados en las resoluciones núms. 082 de 2009 y 341 de 2009 se integran dentro de los de utilidad pública prevista en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, esto es, la ejecución de un proyecto de infraestructura de salud, educación, recreación y generación de espacios públicos urbanos; y que el Decreto núm. 397 de 2007, delimitó el proyecto en la Unidad de Actuación Urbanística para el predio expropiado, según el cual puede ser usado para fines residenciales y complementarios, entre los que se permiten los equipamiento públicos y privados de salud, educación y deportes, el cual es precisamente el objeto de la medida de urgencia, por lo que colige que no se están violentando normas superiores; que, adicional a lo anterior, como no se aportaron pruebas que demostraran que el bien inmueble no está siendo utilizado con los fines para los cuales fue objeto de expropiación, no hay lugar a declarar la falsa motivación. Respecto del valor indemnizatorio, el Tribunal de instancia descartó el dictamen practicado, por cuanto presentó 36 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inconsistencias ya que no se hizo para el momento en que se realizó el peritaje o para el momento en que se expropió el bien; y, además, porque el auxiliar de la justicia no explicó de manera integral por qué se avalúa el proyecto en el marco de vivienda de interés prioritario y no en otro tipo de venta para comercio.

Y, finalmente, en relación con los perjuicios reclamados, indicó que los demandantes no probaron que hubieran podido recibir de las ofertas allegadas al proceso mayor valor al otorgado por el Municipio de Medellín, para derivar un detrimento. Inconforme con dicha decisión, el señor Jhon Fernando Palacio Aguirre a quien el Tribunal reconoció como tercero y las demandantes Luz Stella, María Teresa, Luz Marlene y Martha Lucía Palacio Aguirre, mediante apoderado, interpusieron recursos de apelación, los cuales se pueden resumir, en síntesis, en los siguientes argumentos: i) Que no se requería el agotamiento de la vía gubernativa frente a la Resolución núm. 5031 de 2009, que modificó las áreas de los predios expropiados, ya que dicha Resolución es un acto de trámite que se adelantó para la adquisición del bien inmueble, por lo que no es un acto definitivo, y el Tribunal de instancia debió pronunciarse respecto de la modificación del área del terreno; ii) Que sí se incurrió en falta de motivación de los actos administrativos acusados en relación con 37 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la declaración de urgencia, ya que la misma se decretó para construir equipamientos relacionados con la educación, salud y recreación, mas no para vivienda. Así mismo, autorizar la construcción en la Unidad de Actuación Urbanística núm. 3 respecto de la construcción de un jardín infantil contraría lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial para el uso del suelo; iii) Insisten en que el valor indemnizatorio en la expropiación del bien inmueble fue desventajoso para las demandantes y el tercero, pues, se realizó con precios desactualizados; no se hizo un estudio comparativo del mercado que hace parte del método residual.

Asimismo, se debió haber objetado por error grave el dictamen realizado por el perito nombrado por el Tribunal de instancia; sin embargo, se podía desestimar el avalúo realizado por la entidad demandada con las demás pruebas obrantes en el proceso, y además porque no cumplió con las ritualidades del Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 2509 de 2009; iv) Reiteran el reconocimiento de una indemnización por perjuicios, ya que la administración reconoció un menor valor respecto del lote expropiado, conforme a las pruebas allegadas al proceso; así como, el no pago por parte del Municipio dentro de los términos de Ley a la cuenta bancaria del vinculado como tercero, lo que le ocasionó un perjuicio económico. 38 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sea lo primero precisar que el señor Jhon Fernando Palacio Aguirre no puede tener la condición de tercero, pues se trata de una verdadera parte, como quiera que es propietario de los terrenos en cuestión, en común y proindiviso, con sus hermanas demandantes en este proceso.

Significa ello que tiene su propia pretensión, que debió ser formulada en una demanda y no a través de una coadyuvancia; tal pretensión estaba sujeta al cumplimiento de todos los presupuestos de procedibilidad de la acción, como, por ejemplo, el agotamiento de la vía gubernativa, conciliación prejudicial y caducidad, etc. Sin embargo, esta situación no tiene mayor incidencia en el proceso, esto es, no afecta la validez de lo actuado durante el trámite procesal y en el evento de que las pretensiones de la demanda fueran acogidas, ya lo relacionado con los aspectos económicos del fallo deberán ser planteados en otro escenario, que no es el de este proceso.

Ahora bien, la Sala procederá a resolver cada uno de los argumentos planteados en los recursos de alzada. 39 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Primer argumento relacionado con el No Agotamiento de la vía gubernativa frente a la Resolución núm. 5031 de 2009.

Sostiene la parte actora que la Resolución núm. 5031 de 2009, por medio de la cual se modificaron las áreas de los predios identificados con matrículas inmobiliarias 01N-5084970 y 01N-96559, hace parte del trámite de la expropiación por vía administrativa, por lo que considera que es un acto de trámite respecto del cual no procede el agotamiento de la vía gubernativa.

Al respecto, la Sala estima pertinente traer a colación lo dispuesto en los artículos 49 y 50 del CCA, que son del siguiente tenor: “[…]

ARTICULO 49. IMPROCEDENCIA. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.

ARTICULO

50. RECURSOS EN LA VIA GUBERNATIVA. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: 40 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito. No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Jefes de Departamento Administrativo, Superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica. 3.

El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.

Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”.

ARTICULO 51. OPORTUNIDAD Y PRESENTACION. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> De los recursos de reposición y apelación habrá de hacerse uso, por escrito, en la diligencia de notificación personal, o dentro de los cinco (5) días siguientes a ella, o a la desfijación del edicto, o a la publicación, según el caso.

Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo. Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el Procurador regional o ante el Personero Municipal, para que ordene su recibo y tramitación e imponga las sanciones correspondientes. 41 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición. Transcurridos los términos sin que se hubieren interpuesto los recursos procedentes, la decisión quedará en firme. Los recursos de reposición y de queja no son obligatorios”.

(Resaltado por la Sala) Por su parte, la Resolución 2555 de 19881, establece respecto de la rectificación catastral y el agotamiento de los recursos en vía gubernativa, lo siguiente: “(…) TITULO CUARTO DE LA CONSERVACIÓN DEL CATASTRO CAPITULO I OBJETIVO DE LA CONSERVACIÓN Y MUTACIONES CATASTRALES (…) ARTÍCULO 93°. Mutación Catastral.

Se entiende por mutación catastral todo cambio que sobrevenga respecto de los elementos físico, jurídico o económico de los predios cuando sea debidamente inscritos en el Catastro. (…) ARTÍCULO 96°. Rectificaciones. Se entiende por rectificación la corrección en la inscripción catastral del predio, por errores en los documentos catastrales advertidos en cualquier momento, de oficio o a petición de parte (…)

ARTÍCULO 140. Oportunidad y Presentación. De los recursos de reposición y apelación habrá de hacerse uso por escrito, en la diligencia de notificación personal, o dentro de los cinco días siguientes a ella o a la desfijación del edicto, según el caso. 1 “Por la cual se reglamenta la Formación, Actualización de la Formación y Conservación del Catastro Nacional, y subroga la resolución No. 660 del 30 de marzo de 1984”, 42 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el Jefe de la respectiva Oficina de Catastro, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso de apelación. Del recurso de queja se podrá hacer uso dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el Jefe de la Oficina de Catastro ordenará inmediatamente que se le remita el expediente y decidirá lo que sea el caso.

Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó, salvo lo dispuesto para el de queja. El recurso de apelación podrá interponerse directamente o como subsidiario del de reposición. Transcurridos los términos sin que se hubieren interpuesto los recursos procedentes, la decisión quedará en firme. Los recursos de reposición y de queja no son obligatorios.

Los recursos de reposición y de apelación siempre deberán resolverse de plano, salvo que deban practicarse pruebas a petición de parte o de oficio. Frente a los actos de trámite esta Sala2 ha señalado que “son instrumentos que permiten desarrollar en detalle los objetivos y funciones de la administración, de esta manera la existencia de estos actos no se explica por sí sola, sino en la medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes dentro 2 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Primera-Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez- providencia del veinte (20) de enero de dos mil veinte (2020)- rad núm: 11001-03-24-000-2018-00391-00. 43 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de una actuación administrativa”3. Por el contrario, los actos definitivos ponen fin a la actuación, de modo que en ellos se agota la actividad de la administración, o tan sólo queda pendiente la ejecución de lo decidido. En este contexto, únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Sin embargo, en el proceso de expropiación administrativa, existen actos de trámite que pueden ser demandables. En efecto, en sentencia de 11 de diciembre de 20154 la Sala unificó su postura acerca de la demandabilidad de los actos expedidos dentro del proceso de expropiación administrativa; y en dicha providencia se sostuvo, lo siguiente: 3 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 6 de septiembre de 2012. Rad.: 2007 – 00374. Magistrado Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. 4 Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera- consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés rad. Núm 25000232400020060100201. 44 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] para que proceda la extinción del derecho de propiedad, se debe cumplir con los siguientes presupuestos20: “1. La existencia de una ley en la que el legislador defina cuáles son los motivos de utilidad pública o de interés general que pueden dar lugar a la expropiación, como una forma de garantizar el principio de legalidad. 2.

La intervención de la jurisdicción, que a través de sus jueces y por medio de una sentencia judicial, debe determinar la procedencia de la expropiación en un caso concreto, intervención ésta que garantiza los derechos al debido proceso y a la defensa del particular que verá afectado el dominio que legítima y legalmente viene ejerciendo. 3.

El pago de una indemnización previa a la expropiación que resarza los perjuicios que se le causen al particular con la orden de extinción de dominio en favor del Estado”. Con fundamento en los anteriores requisitos, es que se ha entendido que son tres los pilares en los cuales descansa la figura de la expropiación, i) el principio de legalidad fundamento de todo Estado de Derecho, ii) la efectividad del derecho de defensa y del debido proceso del particular que va a ser expropiado y iii) el pago de una indemnización que no haga de la decisión de la administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución”21.

No obstante lo anterior, fue el propio Constituyente de 1991, quien consagró las excepciones a cada uno de ellos, y al efecto dispuso que podrá haber expropiación sin indemnización; que no solo procederá la expropiación judicial sino también la administrativa, y que en caso de controversia no se pueden discutir los motivos de utilidad pública ni interés general definidos previamente por el legislador22, todo ello en su redacción primigenia.

En cuanto éste último, para la Sala es claro que se trataba de un límite especial al contenido de la función de control judicial sobre los actos administrativos, expedidos dentro del proceso expropiatorio que trajo la Constitución Política de 1991. En efecto, como se precisó, el artículo 58, en su redacción original, disponía que las razones de equidad, así como los 45 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador, no podían ser controvertibles judicialmente23. El artículo era del siguiente tenor: (…) En este sentido, dentro de las controversias que se originaban respecto del proceso expropiatorio no resultaba posible plantear discusión alguna sobre los motivos invocados por el legislador en relación con la declaración de interés público o de utilidad social.

La anterior fue la regla que imperó hasta que el propio Congreso de la República, en uso de su facultad para reformar la Constitución consagrada en los artículos 114 y 374 de la Constitución Política, eliminó el inciso final del artículo 58 de la Carta Política, a través del Acto Legislativo 01 de 1999, como se advierte a continuación: (…) Así pues, se proscribió la ausencia de control judicial en el marco del principio de legalidad, entendido éste como el ejercicio del poder público de acuerdo con las prescripciones del ordenamiento jurídico, toda vez que no puede existir acto sin juicio dentro de un Estado de Derecho.

Ahora bien, dilucidado el sentir del Constituyente en cuanto a la necesidad de garantizar la tutela judicial respecto de los motivos de utilidad pública o de interés social dentro del proceso expropiatorio, para la Sala resulta imperioso determinar el momento en el cual se accede a la Administración de Justicia para hacerlo efectivo.

De esta manera, la Sala estima que el mismo se encuentra determinado por la naturaleza del acto, de acuerdo con lo consagrado en los artículos 49 y 50 del Código Contencioso Administrativo, los cuales disponen que solo pueden impugnarse los actos administrativos definitivos más no los de trámite o preparatorios. En efecto, el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo preceptúa que por regla general los recursos sólo proceden contra los actos administrativos que finalicen las actuaciones en sede administrativa, indicando que son actos definitivos, los que “ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite 46 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”. De la misma manera el artículo 49 ibídem, regula el tópico de los recursos en los siguientes términos: “no habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”.

Los actos de trámite “son instrumentos que permiten desarrollar en detalle los objetivos y funciones de la administración, de esta manera la existencia de estos actos no se explica por sí sola, sino en la medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes dentro de una actuación administrativa”24. Por el contrario, los actos definitivos ponen fin a la actuación, de modo que en ellos se agota la actividad de la administración, o tan sólo queda pendiente la ejecución de lo decidido.

En este contexto y en lo atinente a los actos a través de los cuales se declaran los motivos de utilidad pública o de interés social, la Sala rectifica el criterio que sostiene que ellos dentro del proceso expropiatorio sólo cumplen una función preparatoria en la expedición de los actos que finalmente ordenan la expropiación, dado que lo mismos sí crean una situación jurídica particular y concreta.

En efecto, se trata de un acto que produce efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado, por cuanto ordena adelantar e iniciar el trámite expropiatorio respecto de unos bienes determinados. Lo anterior cobra mayor fuerza en el entendido de que el mismo constituye la etapa inicial del procedimiento expropiatorio sin el cual no resulta posible habilitar a la autoridad para adelantarlo; no puede olvidarse que entre al acto expropiatorio y el que declara las condiciones de utilidad pública e interés social existe una relación de causa a efecto, pues sin la existencia de los primeros no pueden expedirse los segundos25.

Bajo los conceptos que anteceden, el acto administrativo en estudio, al estar llamado a generar perjuicios al administrado, es pasible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo anterior sin perjuicios de los instrumentos procesales de impugnación dispuestos en el ordenamiento jurídico frente a la decisión de expropiación por vía administrativa, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, el cual dispone: 47 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 71. - Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares (…)” (Negrillas fuera de texto).

En conclusión, la Sala adopta los siguientes criterios en aras de unificar la jurisprudencia: • Todo procedimiento expropiatorio debe respetar el principio de legalidad como expresión democrática del Estado Social de Derecho. • No puede haber actos exentos de control judicial; se proscribe la inexistencia de controles judiciales respecto de las actuaciones resultantes del ejercicio del poder público en materia expropiatoria. • Los actos que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social crean una situación jurídica particular y concreta; producen efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado. • La revisión judicial de los motivos de utilidad pública o de interés social se puede hacer vía judicial a través del ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho. • La acción especial contencioso – administrativa también procede contra el acto administrativo que decide la expropiación con el fin de “obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

Se hace énfasis que la decisión guarda relación con la expropiación administrativa figura diferente a la expropiación judicial”26 (Subrayado fuera de texto). 48 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme a lo establecido en la sentencia transcrita, se tiene entonces que “No puede haber actos exentos de control judicial; se proscribe la inexistencia de controles judiciales respecto de las actuaciones resultantes del ejercicio del poder público en materia expropiatoria”.

Ahora bien, se advierte que dentro del proceso que adelantaba el Municipio de Medellín para adquirir los predios para la conformación de la centralidad de Calazania Blanquizal se expidió la Resolución núm 5031 de 2009, por parte del Subsecretario de Despacho de Catastro del Municipio de Medellín, el cual basado en la facultad que le otorgaba el artículo 96 de la Resolución núm. 2555 de 1988, adelantó la corrección en la inscripción catastral del predio que era propiedad de las demandantes y el tercero, con el fin de modificar los linderos y determinó que se debían tener en cuenta los siguientes avalúos y vigencias, así: “[…] Artículo Tercero: Modificar los datos de los predios identificados con matrícula 5084970 y 96559 a partir del primero de enero de 2007, teniendo en cuenta el levantamiento de la siguiente forma: […] Se deben tener en cuenta los siguientes avalúos y vigencias: Avalúo año 2007: $1.004.183.000 Avalúo año 2008: $1.044.346.000 Avalúo año 2009: $1.096.567.000[…]”. 49 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe resaltar que este acto acusado fue expedido cuando ya se habían adelantado las diligencias tendientes a la adquisición de enajenación voluntaria o expropiación administrativa por parte del Municipio de Medellín, en el cual no solo hubo una mutación catastral del predio, ya que modificó los linderos del terreno que era de propiedad de los demandantes, sino que también estableció los avalúos a tener en cuenta en las vigencias correspondientes a los años 2007 a 2009.

Por lo tanto, la Sala encuentra que la Resolución núm. 5031 de 2009 no es un acto de trámite, como alegan los recurrentes, sino que, por el contrario, es un acto definitivo, ya que modificó la situación jurídica del predio y de contera, es susceptible de control jurisdiccional, tal y como lo ha sostenido esta Corporación. Empero, dicho acto no forma parte del trámite del proceso de expropiación. Es independiente del mismo, pues para proceder a expropiar un bien no es necesario que, previamente, haya corrección de linderos.

Esta es una situación excepcional. No es una etapa de ese proceso, como sí lo es el que declara la urgencia que siempre debe anteceder a la decisión de expropiar. Ahora, frente al agotamiento de la vía gubernativa, ha sido pacífica la jurisprudencia de esta Corporación al señalar: 50 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “La vía gubernativa es el mecanismo que debe utilizar quien se encuentra inconforme con una decisión o actuación de la administración para debatirla antes de acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La misma está estatuida para, por un lado, obtener la satisfacción de una pretensión subjetiva y por el otro, para ejercer un control de legalidad sobre las decisiones administrativas, de modo tal que se le permita a la entidad pública revisar la legalidad de los actos que expide con el objeto de que pueda revocarlos, modificarlos o aclararlos antes de acudir a la Jurisdicción. En otras palabras, la vía gubernativa es el mecanismo idóneo para que las autoridades administrativas puedan rectificar sus propios errores, antes de que sean objeto de un proceso judicial.

Agotada la vía gubernativa en los términos del artículo 63 del CCA, es procedente la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto es un presupuesto procesal necesario para interponerla. Ahora, la jurisprudencia ha señalado que en sede judicial no pueden cambiarse de forma sustancial o agregarse nuevas peticiones a las expuestas ante la administración, precisamente porque en la vía administrativa es donde se le solicita a la entidad una decisión sobre una pretensión específica y en tal virtud, la administración sólo tiene la oportunidad de pronunciarse respecto de las que le formulan.

Así, debe existir congruencia entre lo pedido en sede administrativa y lo que se solicita en la demanda, lo contrario desconocería la naturaleza y el objeto mismo del agotamiento de la vía gubernativa5[…]”. Así mismo, esta Sala6 ya había precisado que cuando procede el 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.

Providencia del 21 de junio de 2018. Expediente 50001-23-33-000-2010-00606-01(1586-16). M.P. Dr. William Hernández Gómez. 6 Consejo De Estado-Sala De Lo Contencioso Administrativo- Sección Primera- consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón- providencia del nueve (9) de mayo de dos mil diecinueve (2019), rad núm: 25000-23-36-000-2016-02111-01 51 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso de apelación contra una decisión de la administración, su interposición es obligatoria para entender agotada la vía gubernativa, y poder acudir ante esta jurisdicción. Al respecto, se precisó: “(…) la jurisprudencia de esta Corporación, con fundamento en lo previsto en el artículo 51 del CCA, reiteradamente ha sostenido que cuando procede el recurso de apelación contra una decisión de la administración, su interposición es obligatoria para tener por agotada la actuación. Sobre el particular, en sentencia de 2 de agosto de 20187, la Sección Quinta, explicó: “[…] En ese orden de ideas, la vía gubernativa se agota con la interposición de los recursos contra los actos de definan una actuación administrativa, sin embargo, el único recurso obligatorio es el de apelación. Ahora bien, descendiendo al caso concreto, se tiene que los fallos con responsabilidad fiscal son actos administrativos susceptibles de control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En el presente evento, tal y como se dejó dicho, contra el fallo con responsabilidad fiscal demandado procedían los recursos de reposición y apelación, por lo que la parte actora, de manera previa a demandar debió haber interpuesto, por lo menos el recurso de apelación contra la decisión acusada, con el fin de que la administración pudiera revisar su propia decisión. […]”.

En efecto, en auto de 18 de febrero de 2010, esta Sala, al resolver un recurso de súplica interpuesto contra una providencia que había rechazado una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por no haber agotado el requisito previo del agotamiento de la vía gubernativa, sostuvo: 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente Carlos Enrique Moreno Rubio (E), radicado 2006-02892-02. 52 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] No obstante lo anterior, la actora ejerció los recursos de forma extemporánea, en consecuencia no agotó la vía gubernativa de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 62 y 63 del C.C.A. que disponen que la vía gubernativa se entenderá agotada cuando existiendo recursos contra el acto administrativo no se ejerzan o cuando se hayan resuelto los recursos interpuestos. […]”.8 La tesis anterior fue reiterada en sentencia de 28 de abril de 2011, en la que esta Sala, prohijando una posición jurisprudencial de la Sección Cuarta, señaló: “[…] Cabe señalar que la Corporación, entre otras, en sentencia de 23 de abril de 2009 (Expediente núm. 2005- 00552-01, Actora: Ford Motor de Colombia Sucursal, Consejero ponente doctor Héctor J. Romero Díaz), que ahora se prohija, ha sostenido que la presentación extemporánea de los recursos, como en este caso, surte el mismo efecto que no haberlos interpuesto, es decir, el no agotamiento de la vía gubernativa, figura esta que de conformidad con el artículo 63 del Código Contencioso Administrativo, acontece cuando contra los actos administrativos no procede ningún recurso, o cuando éste se haya decidido, o cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos. […]”.9 De tal manera que al tratarse de un acto definitivo, que no forma parte necesaria del trámite de todo proceso de expropiación, que modificó una situación en particular, no puede sustraerse el interesado de interponer el recurso de apelación, con el fin de agotar la vía gubernativa frente al mismo, pues se está en presencia de un requisito de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejo Ponente Marco Antonio Velilla Moreno, radicado 2009-00016-00. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Conseja Ponente María Elizabeth García González, radicado 2005-01119-01. 53 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del derecho. Así las cosas, le asistió razón al Tribunal de instancia al haber declarado probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa frente a la Resolución núm. 5031 de 2009, y haberse relevado de entrar a decidir de fondo sobre los cargos de violación que se le endilgaron a dicho acto administrativo, en especial, lo concerniente a la modificación de las áreas del predio, puesto que dicho acto administrativo quedó en firme y sigue gozando de la presunción de legalidad que le es inherente.

Segundo argumento referente a la falsa motivación de los actos administrativos acusados en relación con la declaración de urgencia. La parte actora indicó que los actos administrativos acusados en relación con la declaración de urgencia incurren en falsa motivación ya que ésta se fundamentó en la construcción de equipamientos relacionados con educación, salud y recreación, mas no para vivienda.

Asimismo, sostuvo que se autorizó la construcción en la Unidad de Actuación Urbanística núm. 3 de un jardín infantil, lo cual 54 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contraría lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial para el uso del suelo.

Para dilucidar este cargo, cabe tener en cuenta lo siguiente: El artículo 58 la Constitución Política reconoció el derecho constitucional a la propiedad privada, de la siguiente manera: “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa- administrativa, incluso respecto del precio”.

En desarrollo del anterior precepto constitucional, la Ley 9ª de 198910 estableció instrumentos para la adquisición y expropiación de inmuebles por motivos de utilidad pública e interés general y, posteriormente, la Ley 388 de 1997, que modificó la Ley 9ª de 1989, 10 por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. 55 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dispuso en sus artículos 63 a 72 lo atinente al procedimiento de expropiación por vía administrativa. Particularmente, sobre el reconocimiento y pago de la indemnización, el artículo 67 establece “[…] en el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 6111 de la presente ley.” Sobre la indemnización a que hacen referencia los artículos 58 de la Constitución Política y 67 de la Ley 388 de 1997, la Corte Constitucional12 ha precisado que en tanto la expropiación constituye la limitación más gravosa al derecho de propiedad, resulta indispensable que el Estado, que actuó motivado por razones de utilidad pública e interés social, reconozca una indemnización previa y justa que comprenda no sólo el valor del bien expropiado sino los perjuicios que se causan al afectado con dicha medida, pues 11 ARTICULO

61. MODIFICACIONES AL PROCEDIMIENTO DE ENAJENACION VOLUNTARIA. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9a. de 1989: El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica. […]. 12 C-227 de 2011. 56 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co si la indemnización no reúne tales características terminaría por configurarse un acto confiscatorio. Asimismo, esta Sala13 ha reiterado que: “(…) “el principio general que subyace en estas normas de rango superior, indica que los daños y perjuicios que se originen en el acto de autoridad mediante el cual se decrete la incorporación al dominio público de bienes de propiedad particular para satisfacer con ellos una necesidad de interés general, presupone necesariamente la obligación a cargo de la autoridad que ostenta la potestas expropiandi, de indemnizar plena y previamente al afectado, con el propósito de restablecer el equilibrio roto por la privación patrimonial a la cual es sometido de manera forzada.

En otras palabras, el hecho de que en estos casos el interés general deba prevalecer sobre los intereses privados, no significa en modo alguno que por dicha circunstancia queden excluidas las garantías que la Constitución reconoce en favor del propietario, pues no puede pretenderse que éste deba asumir a título personal un detrimento en su patrimonio, como consecuencia de la ruptura del principio de igualdad en el reparto de las cargas públicas.

Así las cosas, la indemnización que ha de reconocerse al afectado en estos casos como consecuencia de la transmisión imperativa de su derecho de dominio, constituye un instrumento para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad y reparado de manera integral”. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 26 de abril de 2018, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación: 05001-23-31-000-2007- 03162-01. 57 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, se tiene que el artículo 63 de la Ley 388 de 1997, dispone: “Se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de la presente ley”.

Los artículos 58 y 63 de la Ley 388 de 1997, disponen lo siguiente: “ARTICULO

58. MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA. El artículo 10 de la Ley 9ª de 1989, quedará así: "Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana; b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo; 58 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos; d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios; e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo; f) Ejecución de proyectos de ornato, turismo y deportes; g) Funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades públicas, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las de las sociedades de economía mixta, siempre y cuando su localización y la consideración de utilidad pública estén claramente determinados en los planes de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen; h) Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y local, incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico; i) Constitución de zonas de reserva para la expansión futura de las ciudades; j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos; k) Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley; l) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta ley; m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes." (…)

ARTICULO

63. MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA. Se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e 59 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de la presente ley.

Igualmente se considera que existen motivos de utilidad pública para expropiar por vía administrativa cuando se presente el incumplimiento de la función social de la propiedad por parte del adquirente en pública subasta, de los terrenos e inmuebles objeto del procedimiento previsto en el capítulo VI de la presente ley”. (Resaltado fuera de texto) Por su parte, el artículo 65 de la citada norma expone: “Criterios para la declaratoria de urgencia. De acuerdo con la naturaleza de los motivos de utilidad pública o interés social de que se trate, las condiciones de urgencia se referirán exclusivamente a: 1.

Precaver la elevación excesiva de los precios de los inmuebles, según las directrices y parámetros que para el efecto establezca el reglamento que expida el Gobierno Nacional. 2. El carácter inaplazable de las soluciones que se deben ofrecer con ayuda del instrumento expropiatorio. 3. Las consecuencias lesivas para la comunidad que se producirían por la excesiva dilación en las actividades de ejecución del plan, programa, proyecto u obra. 4.

La prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilización del sistema expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad territorial o metropolitana, según sea el caso”. (Negrillas propias) A su vez, el artículo 64 ibidem establece: “Condiciones de urgencia. Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía 60 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo…”. Ahora bien, el Acuerdo Municipal núm. 46 de 200614, que se invoca como fundamento de la Resolución 082 de 2009, que hizo la declaratoria de urgencia, previó lo siguiente: “ARTÍCULO 485°.

De la adquisición y expropiación de inmuebles. Toda adquisición o expropiación de inmuebles para ser destinados a los fines señalados en el artículo 58 de la ley 388 de 1997, deberá cumplir con los objetivos y regulaciones de usos del suelo establecidos en el presente Plan de Ordenamiento y en los instrumentos que lo desarrollen. Declaración de Urgencia: Cuando la Administración Municipal decida utilizar el mecanismo de la expropiación por vía administrativa, la competencia para declarar las condiciones de urgencia que la hacen posible, será del Departamento Administrativo de Planeación Municipal.

Anuncio: Para dar cumplimiento a lo previsto en el parágrafo 1° del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, las entidades municipales encargadas de la adquisición de inmuebles, realizarán el anuncio de los proyectos urbanísticos y de los planes de ejecución de obras de infraestructura y equipamientos. Una vez realizados los anuncios de los proyectos, se descontará del avalúo comercial que se practique, para fijar el precio de los inmuebles en los procesos de adquisición por enajenación voluntaria, expropiación judicial o administrativa, el mayor valor que se haya generado con ocasión del anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la adquisición, salvo en el caso en que el 14 Por el cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones 61 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propietario del suelo demuestre haber pagado la correspondiente participación en plusvalía”. A su vez, este artículo transcrito facultó al director del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín para expedir el acto de urgencia. En virtud de lo anterior, se expidió la citada Resolución 082, “por medio de la cual se declara situación de urgencia para la adquisición de inmuebles para la Centralidad de Calasania- Blanquizal, de la ciudad de Medellín”, que se sustentó, por una parte, en el Acuerdo 46 de 200615, el cual en su artículo 126 dispuso: “Los proyectos y tratamientos estratégicos que presenta el Plan de Ordenamiento Territorial son un conjunto de actuaciones orientadas a la obtención de los principales objetivos estratégicos del Plan, ya que pueden modificar un problema crítico o aprovechar un potencial especial, contribuyendo a generar impactos significativos en la estructura espacial y a orientar favorablemente el desarrollo.

Aportan a la consolidación del sistema estructurante y a la construcción del modelo o proyecto de ciudad, por tanto deberán ser iniciados en el 15 Por el cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones 62 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corto, mediano y largo plazo, en aplicación de los contenidos de la ley 388 de 1997. Este conjunto de proyectos aparecen consignados a continuación”; y, por la otra, en el Acuerdo 16 de 2008, que adoptó el Plan de Desarrollo 2008-2011. Este Acuerdo previó que se debían desarrollar equipamientos educativos por cobertura con calidad, la cual consiste en la construcción, reposición, ampliación y dotación de plantas físicas; que para el desarrollo integral se requiere la concentración de labores en la creación de escenarios sanos y seguros tipo jardines infantiles.

Obsérvese que, no es cierto entonces, como lo sostienen los apelantes, que no estuviera autorizada la construcción de jardines infantiles. Ahora, igualmente aducen los apelantes que se incurrió en falsa motivación por cuanto no estaba autorizada la construcción de viviendas. Sin embargo, advierte la Sala que obra a folios 266 a 309 del C. 1. el Decreto 397 de 200716, de cuyo artículo 1217 se 16 “Por el cual se adopta en suelo de expansión urbana el Plan Parcial de Desarrollo Altos de Calasanz” 17 “Áreas de Manejo Especial 3 Y 4: Áreas de Manejo Especial en Consolidación, Corporación de Vivienda y Desarrollo Social CORVIDE, Jardines de Calasania, Altos de Calasania, Condado de Calasanz y 63 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colige que la Centralidad de Calasania- Blanquizal del Municipio de Medellín, tiene un área con urbanizaciones consolidadas con la respectiva licencia urbanística o en proceso de la misma, por lo que cuando la autoridad municipal expidió la Resolución núm. 082 de 2009, dichas urbanizaciones no solo estaban permitidas por la autoridad municipal, sino que estaban construidas o en proceso de construcción. Concordante con lo anterior, en el avalúo practicado por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, cuando se hace una descripción general del sector donde está el predio de marras, se dice que el mismo “se encuentra ubicado en la zona de expansión altos de Calasanz del Corregimiento de San Cristóbal, el cual se caracteriza por nuevas urbanizaciones, tanto de casas unifamiliares como de departamentos de vivienda de interés social denominadas Calasanias”.

Asimismo, la mencionada Resolución 082 invocó el artículo 58 literal a) de la Ley 388 de 1997, al señalar que en esta disposición “(…)se establece como motivo de utilidad pública e interés social la Serravalle: Corresponden a urbanizaciones ya consolidadas, cuentan con la respectiva licencia urbanística o se encuentran en proceso de la misma” 64 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adquisición de inmuebles para la ejecución de proyectos de infraestructura de salud, educación y recreación. De igual forma el literal C, establece también como motivo de utilidad la generación de espacios públicos urbanos. (…) Los numerales 3° y 4° del artículo 65 de la precitada Ley, señalan como criterios para la declaratoria de urgencia, las consecuencias lesivas que tiene la dilación en la población de minoría de edad y la prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilización del sistema expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad territorial”; lo cual no quiere decir que la administración haya expropiado para urbanizar, ya que no obra prueba dentro del expediente en la cual se pueda determinar que dichos predios fueron destinados para esa actividad.

No obstante, si en gracia de discusión se admitiera que los terrenos expropiados no fueron utilizados para la adquisición de inmuebles para la ejecución de proyectos de infraestructura de salud, educación y recreación, sino para viviendas de interés social, se advierte que el literal b) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, también establece como motivos de utilidad pública el “Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social”.

Se colige de lo anterior, como bien lo afirmó el a quo en el fallo recurrido, que la Resolución 082 se encuentra debidamente motivada en razones de utilidad pública y/o interés social, amén de que no obra 65 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prueba dentro del expediente que permita establecer, sin lugar a dudas, que la motivación del acto no corresponde a la realidad.

Ahora, respecto de la modificación del uso del suelo alegada por los apelantes, la Ley 388 de 199718, en su artículo 27, establece: “Artículo 27. Para la aprobación de los planes parciales de que trata la presente ley, se tendrá en cuenta el siguiente procedimiento: 1. Los proyectos de planes parciales serán elaborados por las autoridades municipales o distritales de planeación, por las comunidades o por los particulares interesados, de acuerdo con los parámetros que al respecto determine el Plan de Ordenamiento Territorial”.

Y, el Acuerdo 46 de 200619, respecto de los planes parciales reguló lo siguiente: “ARTÍCULO 353°. Confluencia de planes en un sector. Cuando exista la confluencia de normas de planificación intermedia debidamente adoptadas por la autoridad competente, (tales como: plan de equipamiento y espacio público, plan de patrimonio, planes de ordenamiento de cuencas, planes ambientales, entre otros); los planes parciales deberán tener en cuenta su normatividad específica, dando prioridad al interés dominante que la norma protege de manera que el plan parcial no altere los aspectos fundamentales del otro. 18 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 19 “Por el cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones”. 66 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 354°. Áreas con planes parciales adoptados. Aquellas áreas del territorio urbano o de expansión, en las cuales se haya formulado y adoptado un plan parcial o el instrumento de planificación que se determine para regularlo, independientemente del polígono en el cual se ubiquen y el tratamiento que se les haya asignado, a partir del momento de adopción de estos planes, todos los predios ubicados en su interior, sólo podrán desarrollarse por lo allí regulado.

ARTÍCULO 355 °. Modificación de los Planes Parciales. Cuando la nueva propuesta modifique el modelo de ocupación original (estructura de espacios públicos, vías, movilidad entre otros) o la estructura del reparto equitativo de cargas y beneficios, el ajuste del plan debe acogerse a las reglamentaciones vigentes. Posteriormente, el Municipio de Medellín al expedir el Decreto núm. 397 de 200720, dispuso: “ARTÍCULO 12°.

LINEAMIENTOS PARA EL DESARROLLO DE LAS ÁREAS DE MANEJO ESPECIAL. Los lineamientos para el desarrollo de las Áreas de Manejo Especial son las siguientes: (…) LAS AME 3 Y 4: Áreas de Manejo Especial en Consolidación, Corporación de Vivienda y Desarrollo Social CORVIDE, Jardines de Calasania, Altos de Calasania, Condado de Calasanz y Serravalle: Corresponden a urbanizaciones ya consolidadas, cuentan con la respectiva licencia urbanística o se encuentran en proceso de la misma.

(…) ARTÍCULO 13°. UNIDADES DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA EN EL ÁREA DE INTERVENCIÓN. El área de intervención o por desarrollar del plan parcial, se compone de siete (7) Unidades de Actuación Urbanística, las cuales se identifican de forma tal que permiten repartir equitativamente las cargas y los beneficios al interior del plan parcial (…)”. 20 “Por el cual se adopta en suelo de expansión urbana el Plan Parcial de Desarrollo Altos de Calasanz” 67 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) ARTÍCULO 14°. CONFORMACIÓN DE LAS UNIDADES DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA. La conformación de las Unidades de Actuación Urbanística con respecto a los lotes que las integran es la siguiente: Proyecto de delimitación de la Unidad de Actuación Urbanística 3.

Está conformada por el lote identificado en el plano de Estructura Predial con la letra “c”, con matrícula inmobiliaria N° 5084970, localizada al norte del área de intervención en la cuenca de la quebrada La Iguaná, se encuentra delimitada por el proyecto de la vía al túnel de Occidente, el Barrio Olaya, el carreteable actual, y los lotes “d”, “b” y “f”.

El área total que compone la unidad es de 39.146 mt², de los cuales 35.199 mt² son para los desarrollos privados y 3.947 mt² corresponde a suelo de cesión, Ver planos “Unidades de Actuación Urbanística y áreas a ceder por Unidad de Actuación Urbanística”. Su desarrollo está previsto para usos residenciales y usos complementarios descritos en este capítulo, para los cuales se asigna una potencial edificabilidad en metros cuadrados resultante de aplicar un índice de construcción de 0.654 sobre área bruta como lo muestra el capítulo “Aprovechamiento asignado a cada Unidad de Actuación Urbanística”, proporcionando a sus propietarios la posibilidad de tramitar su ejecución como un solo proyecto o identificar en la licencia de urbanismo diferentes etapas de desarrollo por cada proyecto.

ARTÍCULO 50 º. USOS DEL PLAN PARCIAL. La categoría de uso del suelo asignada al área de planificación del presente plan parcial de conformidad con el Acuerdo 062 de 1999, es el residencial. De manera específica este plan parcial establece la posibilidad de realizar desarrollos en los usos descritos en la siguiente tabla, derivados de la Tabla de Usos del Acuerdo citado, utilizando la edificabilidad asignada para tal efecto en cada Unidad de Actuación Urbanística: Usos principales: Vivienda en todas las tipologías Usos Complementarios Usos restringidos Comercio minorista y suntuario Comercio minorista industrial, comunicaciones, talleres industriales Comercio minorista productos de primera necesidad Administración pública y seguridad, asistencia y protección social 68 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Servicios menores de reparación, servicios personales y oficinas, establecimientos de esparcimiento, alojamiento y servicios financieros Establecimientos y equipamientos públicos y privados de salud, cultura, educación, deportes asociaciones y organizaciones de la comunidad.

Culto. Industria menor e industria artesanal (Negrilla fuera de texto). Así las cosas, conforme a lo anterior, la Sala estima que la Resolución núm. 082 de 2009, no modificó en ningún momento el uso de suelo, ya que el Decreto 397 de 2007 en su artículo 14 señaló que respecto del Proyecto de delimitación de la Unidad de Actuación Urbanística 3, su desarrollo está previsto para usos residenciales y usos complementarios.

Así mismo, los usos complementarios se encuentran descritos en el artículo 50 del mencionado Decreto, el cual señaló “Establecimientos y equipamientos públicos y privados de salud, cultura, educación, deportes asociaciones y organizaciones de la comunidad. Culto”. Por lo tanto, no le asiste razón a los recurrentes al afirmar que la Resolución mencionada cambió los usos del suelo, ya que, se reitera, del Decreto 397 de 2007 se desprende que la Unidad de Actuación Urbanística 3, estaba prevista para usos residenciales y usos 69 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co complementarios entre los cuales están los equipamientos públicos y privados de educación; sumado a que no le es posible a la Sala hacer la comparación que alega el recurrente respecto a la “unidad de Gestión número 8”, ya que, conforme al Decreto mencionado, el plan parcial se compone únicamente de siete (7) Unidades de Actuación Urbanística.

En consecuencia, el cargo alegado por los recurrentes no tiene vocación de prosperidad. Tercer argumento: El valor indemnizatorio en la expropiación del bien inmueble fue desventajoso para las demandantes y tercero, pues se hizo con base en precios desactualizados. Los recurrentes indican que la indemnización de la expropiación del inmueble les fue desventajosa ya que se realizó con precios desactualizados; no se hizo un estudio comparativo del mercado que hace parte del método residual; se debió haber objetado, por error grave, el dictamen realizado por el perito nombrado por el Tribunal de instancia; se podía desestimar el avalúo realizado por la entidad demandada con las demás pruebas obrantes en el proceso; y, además no cumplió con las ritualidades del Decreto 1420 de 1998 y de la Resolución 2509 de 2009. 70 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, frente a lo alegado por los recurrentes acerca de que el dictamen practicado dentro del proceso debió haber sido objetado por error grave, se advierte que esta Corporación21 ha señalado lo siguiente, y ahora lo reitera: “[…] Por otro lado, en cuanto a la procedencia de la objeción por error grave del dictamen pericial, esta Sección, en providencia de 17 de mayo de 201822, indicó: “Con base en los antecedentes jurisprudenciales expuestos, la Sala precisa que el error grave procede, entonces, en aquellos eventos en los cuales el dictamen incurra en ostensibles yerros entre lo que era su objeto y lo realmente estudiado, de lo que se sigue que el perito ha ido en contra de la naturaleza o la esencia del objeto de prueba, contraponiéndolo con la realidad.

Por lo tanto, el error debe presentarse en el proceso de elaboración de la prueba y no en las conclusiones de la misma, pues estas últimas son resultado del proceso de confección de la experticia, por lo cual es la alteración de la realidad en el mismo lo que conduce a una equivocación que devenga en conclusiones equivocadas” (Negrillas de la Sala).

“Con base en los antecedentes jurisprudenciales expuestos, la Sala precisa que el error grave procede, entonces, en aquellos eventos en los cuales el dictamen incurra en ostensibles yerros entre lo que era su objeto y lo realmente estudiado, de lo que se sigue que el perito ha ido en contra de la naturaleza o la esencia del objeto de prueba, contraponiéndolo con la realidad. 21Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Quinta-Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez- sentencia del veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad núm: 13001-23-31-000-2006-00877-01. 22 C. P. Rocío Araújo Oñate, rad. 15001-23-31-000-2006-01363-01, actor: REINALDO LOZANO GALLOY OTROS, demandado: MUNICIPIO DE DUITAMA – BOYACÁ. 71 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, el error debe presentarse en el proceso de elaboración de la prueba y no en las conclusiones de la misma, pues estas últimas son resultado del proceso de confección de la experticia, por lo cual es la alteración de la realidad en el mismo lo que conduce a una equivocación que devenga en conclusiones equivocadas […]” (Negrillas de la Sala).

Ahora bien, revisado el expediente se encuentra que la prueba del peritaje fue decretada de oficio por el Tribunal de instancia, sin que se haya precisado la forma en que el perito debía efectuar el dictamen. A su vez, la parte actora objetó el dictamen por error grave para lo cual sostuvo que: “[…] Este es un juicio previo que se realiza por parte del perito, al enmarcar la realización y avalúo del proyecto en el marco exclusivo de la construcción de vivienda de interés social, cabe recordar que el lote de terreno expropiado es susceptible de ser construido a través de vivienda de interés social, viviendas estrato 3, 4 y hasta 5 como existen otras en el sector, o es susceptible de desarrollarse combinando estas opciones; la consideración pericial va en contravía de la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi […]”.

Cabe resaltar que el Tribunal de instancia desestimó el dictamen pericial, ya que consideró que presentaba inconsistencias por no haberse realizado para el momento en que se expropió el bien. 72 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con relación a la procedencia de la objeción por error en cuestión, se tiene que depende de la existencia de ostensibles yerros respecto del objeto de la peritación y no de las conclusiones de la misma.

Así las cosas, los reparos que fundamentan la solicitud de los apelantes se encaminan a cuestionar la interpretación efectuada por el perito, en cuanto a lo que debió o no tener en cuenta al momento de elaborar su informe, lo cual no conduce a que se declare la prosperidad de la objeción por error grave del dictamen, ni tampoco a que se hubiera decretado otro peritaje por dichas razones por lo que, en consecuencia, se deberá apreciar dicha prueba conforme a lo dispuesto en el artículo 241 del CPC23.

Precisado lo anterior, es del caso señalar la normatividad que regula lo concerniente a la expropiación y la etapa de la negociación, que debe agotarse dentro del procedimiento de la expropiación por vía administrativa. Al respecto, la Ley 388 de 1997, que regula expresamente el mismo, establece en lo pertinente, lo siguiente: “LEY 388 DE 1997 23 Aplicable por remisión del artículo 267 del CCA.

Art. 241 C.P.C “se tendrá en cuenta la firmeza, precisión y calidad de sus fundamentos, la competencia de los peritos y los demás elementos probatorios que obren en el proceso” 73 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Julio 18) Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA: […] “Artículo 61.- MODIFICACIONES AL PROCEDIMIENTO DE ENAJENACION VOLUNTARIA. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9a. de 1989: El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.

La forma de pago del precio de adquisición podrá ser en dinero o en especie, en títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, derechos de participación en el proyecto a desarrollar o permuta. Cuando de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley se acepte la concurrencia de terceros en la ejecución de proyectos, los recursos para el pago del precio podrán provenir de su participación. La comunicación del acto por medio del cual se hace la oferta de compra se hará con sujeción a las reglas del Código Contencioso Administrativo y no dará lugar a recursos en vía gubernativa.

Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa. No obstante lo anterior, durante el proceso de expropiación y siempre y cuando no se haya dictado sentencia definitiva, será 74 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posible que el propietario y la administración lleguen a un acuerdo para la enajenación voluntaria, caso en el cual se pondrá fin al proceso. Los inmuebles adquiridos podrán ser desarrollados directamente por la entidad adquirente o por un tercero, siempre y cuando la primera haya establecido un contrato o convenio respectivo que garantice la utilización de los inmuebles para el propósito que fueron adquiridos. [ ] Parágrafo 2º.- Para todos los efectos de que trata la presente Ley el Gobierno Nacional expedirá un reglamento donde se precisarán los parámetros y criterios que deberán observarse para la determinación de los valores comerciales basándose en factores tales como la destinación económica de los inmuebles en la zona geoeconómica homogénea, localización, características y usos del inmueble, factibilidad de prestación de servicios públicos, vialidad y transporte.” (Las negrillas y subrayas fuera de texto). [ ] “Artículo 66º.- Determinación del carácter administrativo.

La determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.

Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.” “Artículo 67º.- Indemnización y forma de pago. En el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente Ley.

Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o 75 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria. Parágrafo 1º.- El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero efectivo o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta.

En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación. Parágrafo 2º.- El ingreso obtenido por la enajenación de inmuebles a los cuales se refiere el presente Capítulo no constituye, para fines tributarios, renta gravable ni ganancia ocasional, siempre y cuando la negociación se realice por la vía de la enajenación voluntaria.

“ “Artículo 68º.- Decisión de la expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente Ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente: 1.

La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación. 2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago. 3. La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado. 4. La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación. 5.

La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa […] (Las subrayas y negrillas fuera de texto)”. 76 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, la Ley 388 de 1997 fue reglamentada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 1420 de 1998, cuyas disposiciones regulan los procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos que determinan el valor comercial, así: “DECRETO 1420 DE 1998 (julio 24) Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos.

Artículo 1º.- Las disposiciones contenidas en el presente Decreto tienen por objeto señalar las normas, procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos por los cuales se determinará el valor comercial de los bienes inmuebles, para la ejecución de los siguientes eventos, entre otros: (…) Adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía administrativa (…)”.

Artículo 2º.- Se entiende por valor comercial de un inmueble el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien. Artículo 3º.- La determinación del valor comercial de los inmuebles la harán, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración”.

(…) 77 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 20º.- El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones y las personas naturales o jurídicas registradas y autorizadas por las lonjas en sus informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones y las mejoras si fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación. Artículo 21º.- Los siguientes parámetros se tendrán en cuenta en la determinación del valor comercial: 1.

La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo. 1. La destinación económica del inmueble. 1. Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes de copropiedad.

(…) (subrayas del Despacho)” Artículo 22º.- Para la determinación del valor comercial de los inmuebles se deberán tener en cuenta por lo menos las siguientes características: A. Para el terreno 1. Aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma 2. Clases de Suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección 3.

Las normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio 4. Tipo de construcciones en la zona 5. La dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte 6. En zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta las agrológicas del suelo y las aguas. 7.

La estratificación socioeconómica del inmueble (…)”. Artículo 25º.- Para la elaboración de los avalúos que se requieran con fundamento en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, se deberá aplicar uno de los siguientes métodos observando los parámetros y criterios mencionados anteriormente o, si el caso lo amerita varios de ellos: el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual.

La determinación de las normas metodológicas para la utilización de ellos, será materia de la resolución de que trata el artículo 23 del presente Decreto. 78 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para aplicar un método diferente a los enumerados en el inciso anterior, se requiere que previamente se someta a estudio y análisis tanto en los aspectos conceptuales como en las aplicaciones que pueda tener su aplicación. Dicho estudio y análisis serán realizados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y, si éste lo encontrara válido lo adoptará por resolución de carácter general”.

(subrayas fuera de texto) Ahora, conforme a lo dispuesto en el artículo 6124 de la Ley 388 de 1997, el precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por lo que es el avalúo comercial del predio y no el avalúo catastral del mismo, el determinante para la fijación del precio indemnizatorio o de adquisición del inmueble.

Sumado a lo anterior, se tiene que el artículo 67 de la norma en cita establece que el valor indemnizatorio será igual al previsto en el artículo 61 de la misma ley25, el cual es del siguiente tenor: 24 Ley 388 de 1997 Artículo 61. El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica. 25 Artículo 67º.- Indemnización y forma de pago.

En el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente Ley. Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria. 79 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 61º.- Modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9 de 1989: El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-Ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica”.

Frente a los métodos que deben aplicarse para la elaboración de los avalúos que se requieran cuando se trate de los procesos expropiatorios previstos en las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, el artículo 25 del Decreto 1420 de 1998, prevé lo siguiente: “Artículo 25º.- Para la elaboración de los avalúos que se requieran con fundamento en las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, se deberá aplicar uno de los siguientes métodos observando los parámetros y criterios mencionados anteriormente o, si el caso lo amerita varios de ellos: el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual.

La determinación de las normas metodológicas para la utilización de ellos, será materia de la resolución de que trata el artículo 23 del presente Decreto. “Para aplicar un método diferente a los enumerados en el inciso anterior, se requiere que previamente se someta a estudio y análisis tanto en los aspectos conceptuales como en las aplicaciones que pueda tener su aplicación. Dicho estudio y análisis serán realizados por el Instituto Geográfico Agustín 80 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Codazzi y, si éste lo encontrara válido lo adoptará por resolución de carácter general.” (se resalta). A su vez, el artículo 26 ibidem señala que cuando las condiciones del inmueble objeto de avalúo permitan la aplicación de uno o más de los métodos enunciados en el artículo 25 antes transcrito el avaluador deberá realizar las estimaciones correspondientes y sustentar el valor determinado en el respectivo estudio.

De las normas referidas se colige que el avalúo para efectos de la aplicación de las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 puede hacerse siguiendo cualquiera de los siguientes métodos: i) de comparación o de mercado; ii) de capitalización o rentas de ingreso; iii) de costo de reposición; y iv) Residual. Las normas metodológicas para la utilización de los mecanismos por los cuales deben efectuarse los avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997 fueron objeto de reglamentación a través de la Resolución núm. 762 de 23 de octubre de 1998 que, a su vez, fue derogada por la Resolución núm. 620 de 23 septiembre de 2008 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la cual en el artículo 6º 81 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establece las etapas para la elaboración de avalúos, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 6º. ETAPAS PARA ELABORACIÓN DE LOS AVALÚOS. Para la elaboración de los avalúos utilizando cualquiera de los métodos enunciados anteriormente deben realizarse las siguientes etapas: 1.

Revisión de la documentación suministrada por la entidad peticionaria, y si hace falta algo de lo previsto en el artículo 13 del Decreto 1420 de 1998 se procede a solicitarlo por escrito. 2. Definir y obtener la información que adicionalmente se requiere para la correcta identificación del bien. Se recomienda especialmente cartografía de la zona o fotografía aérea, para la mejor localización del bien. 3.

De conformidad con lo previsto en el artículo 14 del Decreto 1420 de 1998, verificar la reglamentación urbanística vigente en el municipio o distrito donde se encuentre localizado el inmueble. En el evento de contar con un concepto de uso del predio emitido por la entidad territorial correspondiente, el avaluador deberá verificar la concordancia de este con la reglamentación urbanística vigente. 4.

Reconocimiento en terreno del bien objeto de avalúo. En todos los casos dicho reconocimiento deberá ser adelantado por una persona con las mismas características técnicas y profesionales de la persona que ha de liquidar y firmar el avalúo. 5. Siempre que sea necesario se verificarán las mediciones y el inventario de los bienes objeto de la valoración. En caso de edificaciones deberán constatarse en los planos las medidas y escalas en que se presente la información. Y cuando se observen grandes inconsistencias con las medidas, se informará al contratante sobre las mismas. 6.

En la visita de reconocimiento deberán tomarse fotografías que permitan identificar las características más importantes del bien, las cuales posteriormente permitirán sustentar el avalúo. 7. Cuando se realicen las encuestas, deberán presentarse las fotografías de los inmuebles, a los encuestados para una mayor claridad del bien que se investiga. 8.

Aun cuando el estudio de los títulos es responsabilidad de la entidad interesada, una correcta identificación requiere que 82 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el perito realice una revisión del folio de matrícula inmobiliaria para constatar la existencia de afectaciones, servidumbres y otras limitaciones que puedan existir sobre el bien, excepto para la determinación de los avalúos en la participación de plusvalías.” Asimismo, los artículos 7º y 8º de dicha Resolución fijan las condiciones de identificación física y legal del predio objeto de avalúo con la precisa y concreta exigencia que debe realizarse, entre otras especificaciones, una correcta identificación física, el uso y la revisión de las afectaciones de uso que pesen sobre el mismo.

De igual manera, se requiere que los avalúos contengan, entre otros aspectos, la revisión de los documentos suministrados por las partes, la información adicional para la identificación del bien, el reconocimiento del terreno, y las fotografías que permitan identificar las características más importantes del bien inmueble objeto de análisis y, en todo caso, contener la fuente de las conclusiones.

Los anteriores requisitos ponen de presente que en la elaboración de los avalúos ordenados en la Ley 388 de 1997 se deben seguir y aplicar ciertos y específicos parámetros y condiciones que demuestren la veracidad, legalidad y exigibilidad de la información en ellos consignada, pues, habiendo sido cumplidos tales requisitos 83 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co será claro que el avalúo fue elaborado de acuerdo con las normas que regulan la materia. Sobre el particular, obra en el expediente, lo siguiente: • Dictamen pericial realizado por el auxiliar de la justicia Diego Alberto Aguirre Sánchez, en el que determinó mediante la metodología residual, lo siguiente (folios 895-908 C2): “[…] Esta estructura de simulación fue realizada en el año 2006, para identificar el comportamiento de los costos y de viabilidad del proyecto del plan parcial de Altos de Calasanz.

Hacer un nuevo análisis a diciembre de 2011 requiere un estudio de mercado del comportamiento de los precios de los proyectos inmobiliarios que se han ejecutado en el sector (o en áreas comparables de la ciudad de Medellín) a partir de la actualización de los valores que se capturen en la zona de estudio. (…) Según la metodología de valor residual del lote expresada en la Resolución 620 de 2008, se considera que el valor del lote “c” del plan parcial Altos de Calasanz con un área de 39.114 metros cuadrados en 2.074.179.278 (….) teniendo en cuenta los diferentes tipos y participación en porcentaje de suelo identificados en el lote motivo del avalúo […]” En el anterior avalúo el perito se basó para realizar el dictamen en información y valores del año 2006 y proyectado al año 2011. 84 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto de la sujeción de los dictámenes periciales rendidos al interior de procesos judiciales, que versen sobre expropiación administrativa, la Sección Primera del Consejo de Estado26 ha señalado: “[…] 6.2.2. Reglas del avalúo comercial de los inmuebles objeto de expropiación administrativa.

Requisitos del dictamen pericial contentivo de un avalúo comercial De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 1420 de 1998 se entiende por valor comercial de un inmueble el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien.

La determinación del valor comercial de los inmuebles la harán, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración (art. 3º ibídem).

En los artículos 12 a 19 del Decreto 1420 de 1998 se regula el procedimiento para la elaboración y controversia de los avalúos, señalándose las entidades ante quienes puede solicitarse la realización del avalúo, los requisitos de la solicitud respectiva, la responsabilidad de los avaluadores respecto de la veracidad de la información urbanística que afecte o haya afectado el inmueble objeto del predio en el momento de la realización del avalúo, y la oportunidad, forma y procedimiento de revisión del avalúo. Por otro lado, en los artículos 20 a 26 de esta norma reglamentaria se definen los parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos, entre los que se destacan los siguientes: (i) El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones y las personas naturales o jurídicas registradas y autorizadas por las lonjas en sus informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones 26 Sentencia del 16 de julio de 2015.

M.P.: Guillermo Vargas Ayala. Rad. 2004 01027 01. Actor: César Guillermo Abadía Acosta y otros. 85 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y las mejoras si fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación. (art. 20) (ii) Los siguientes parámetros se tendrán en cuenta en la determinación del valor comercial: a) La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo; b) La destinación económica del inmueble; c) Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes de copropiedad; d) Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios para cada uno de ellos; e) Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se determinarán en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del inmueble para establecer su valor comercial; f) Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses; g) Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien.

Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido; y h) La estratificación socioeconómica del bien. (art. 21) (iii) Así mismo, para la determinación del valor comercial de los inmuebles se deberán tener en cuenta por lo menos las siguientes características: a) Para el terreno: aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma; clases de suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección; las normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio; tipo de construcciones en la zona; la dotación de redes primarias, 86 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte; en zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta las agrológicas del suelo y las aguas; y la estratificación socioeconómica del inmueble; b) Para las construcciones: el área de construcciones existentes autorizadas legalmente; los elementos constructivos empleados en su estructura y acabados; las obras adicionales o complementarias existentes; la edad de los materiales; el estado de conservación física; la vida útil económica y técnica remanente; y la funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido; c) Para bienes sujetos a propiedad horizontal, las características de las áreas comunes; d) Para los cultivos: la variedad; la densidad del cultivo; la vida remanente en concordancia con el ciclo vegetativo del mismo; el estado fitosanitario; y la productividad del cultivo, asociada a las condiciones climáticas donde se encuentre localizado.

(art. 22) (iv) El Instituto Geográfico Agustín Codazzi tiene como función diseñar las normas metodológicas para la realización y presentación de los avalúos de que trata el Decreto 1420 de 1998. (art. 23) (v) Para la elaboración de los avalúos que se requieran con fundamento en las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, se deberá aplicar uno de los siguientes métodos observando los parámetros y criterios mencionados anteriormente o, si el caso lo amerita varios de ellos: el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual.

(art. 25) (vi) Cuando las condiciones del inmueble objeto del análisis permitan la aplicación de uno o más de los métodos enunciados en el artículo anterior, el avaluador debe realizar las estimaciones correspondientes y sustentar el valor que se determine. (art. 26) 6.2.2.1.- En el artículo 1º de la Resolución 762 de 199827 del Instituto geográfico Agustín Codazzi “Por la cual se establece la metodología para la realización de los avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997”,28 se definen los métodos de valuación: 27 Derogada por la Resolución 620 de 23 de septiembre de 2008. 28 Vigente para el momento de los hechos, ya que posteriormente fue modificada por la Resolución No. 149 del 5 de abril de 2002 y luego por la Resolución No. 620 de 2008, todas proferidas por el IGAC. 87 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) 6.2.2.2.- Ahora bien, como antes se expresó, en los dictámenes periciales que se rindan en un proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se discuta el precio indemnizatorio de un inmueble expropiado por vía administrativa, en particular en lo relativo a su avalúo comercial, los peritos designados están sujetos a las reglas para la elaboración de dichos avalúos antes referidas contenidas en el Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución 762 de 1998 e igualmente, por tratarse de una prueba en una actuación judicial, deben seguir las reglas que el estatuto de procedimiento civil establece para la elaboración y rendición de los informes técnicos que se les solicite (artículos 233 y s.s.), expresando no solo las conclusiones de sus trabajos sino explicando las razones técnicas y científicas en que se las mismas se fundamentan.

Precisamente, sobre este particular en la Sentencia del 14 de mayo de 2009 esta Sección precisó lo siguiente: “Según el criterio expresado por esta Corporación, en estos casos resulta insuficiente la mera exposición de los resultados de las operaciones periciales practicadas y de las deducciones extraídas por el perito, huérfanas de las explicaciones relativas a su origen y al proceso lógico e intelectivo que ha conducido a su obtención, omitiendo la exposición y explicación de las razones por las cuales no es dable mantener otro criterio diferente.

Precisamente por el hecho de que tanto las partes como la autoridad judicial no cuenten con los conocimientos especializados del perito, es de esperar que éste revele los datos y los hitos de su discernimiento, que si bien un entendido en la materia puede reputar elementales, un profano puede encontrarlos inasequibles. Obsérvese que el cometido principal de cualquier experticia no es otro que la persuasión, y esta difícilmente se logra cuando solamente se efectúan afirmaciones o negaciones de manera apodíctica, negándole al juez y a las partes la posibilidad de conocer los rudimentos básicos del análisis efectuado.

La labor del perito consiste precisamente en proporcionar, junto con el fruto de su propia interpretación, los fundamentos que lo soportan, para situar a sus destinatarios en condiciones de poder valorar la objetividad, la razonabilidad, la coherencia y la sensatez de las conclusiones presentadas. 88 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) Todo lo anterior tiene su fundamento legal en el numeral 6° del artículo 237 del C. de P. C., en donde se dispone que "El dictamen debe ser claro, preciso y detallado; en él se explicarán los exámenes, experimentos e investigaciones efectuados, lo mismo que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones".

Esta disposición consagra la necesidad de explicar por qué se rinde el dictamen en determinado sentido, indicando las razones de orden técnico, científico o artístico que se tuvieron en cuenta para conceptuar, a fin de que, como ya se dijo, las partes puedan ejercer el derecho de contradicción de la prueba y el juez, por su parte, pueda valorar la racionalidad y objetividad de las conclusiones emitidas […]” (Negrillas y subrayado de la Sala)”.

De lo anteriormente expuesto, se concluye que: i) de conformidad con el artículo 237 del CPC el dictamen debe ser claro, preciso y detallado para poder explicar los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones; ii) los dictámenes periciales que se rindan en un proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se discuta el precio indemnizatorio de un inmueble expropiado por vía administrativa, en particular en lo relativo a su avalúo comercial, los peritos designados están sujetos a las reglas para la elaboración de dichos avalúos antes referidas contenidas en el Decreto 1420 de 1998; iii) Para la elaboración de éstos avalúos se deberá aplicar uno de los siguientes métodos observando los parámetros y criterios mencionados anteriormente o, si el caso lo amerita varios de ellos: el método de comparación o de mercado, el 89 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual, tal como dispone la Resolución 762 de 1998; y iv) Cuando las condiciones del inmueble objeto del análisis permitan la aplicación de uno o más de los métodos enunciados en el artículo anterior, el avaluador debe realizar las estimaciones correspondientes y sustentar el valor que se determine […]”.

Por lo precedentemente expuesto, la Sala considera que, tal como lo precisó el a quo, el avalúo rendido por el perito presenta inconsistencias, ya que fue elaborado con base en información y datos correspondientes al año 2006 y proyectados al año 2011, en tanto que la actuación expropiatoria se adelantó para el año 2009. En consecuencia, hizo bien el Tribunal en desestimar el avalúo comercial fijado en el dictamen pericial29, ya que no se hizo en la fecha vigente al momento de la oferta de compra.

Asimismo, si bien los demandantes allegaron un concepto técnico de evaluación realizado por la economista Nidia E. Acero, el mismo no fue aportado como dictamen pericial ni se sometió a contradicción conforme lo dispone el artículo 238 del CPC, por lo que es una prueba documental que por sí sola no puede entrar a 29 Sentencia del 4 de julio de 2015.

M.P. María Elizabeth García González. Rad.: 2008 00031 01. 90 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desvirtuar el avalúo realizado por la administración en los actos acusados.

En este punto, es del caso reiterar que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que el precio establecido en los actos acusados se encuentra amparado por la presunción de legalidad y de certeza de las decisiones de la administración; y que la misma debe ser desvirtuada a través de los diferentes medios de prueba establecidos en el ordenamiento jurídico30.

Además, en sentencia de 14 de mayo de 2009, al analizar las objeciones frente al avalúo que sirvió de fundamento para la determinación del monto de una indemnización expropiatoria, esta Sección sostuvo que “[…] al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario.

En tales circunstancias, el actor tiene la 30 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera-consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés- sentencia del quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019), radicación número: 25000-23-24-000-2011-00196-01. 91 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección[…]”31 (negrillas fuera de texto). Así las cosas, tal y como lo concluyó el Tribunal de instancia, la parte actora no logró demostrar la incorrección del avalúo en virtud del cual la entidad demandada determinó el justo precio de la indemnización expropiatoria y, en consecuencia, no desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, que lo incorporó. Cuarto argumento relacionado con la indemnización por perjuicios por el menor valor recibido por el inmueble y el no pago oportuno: A juicio de los recurrentes la administración reconoció un menor valor respecto del lote expropiado, conforme a las pruebas allegadas al proceso y, además, el Municipio de Medellín no pagó dentro de los términos de Ley a la cuenta bancaria del tercero, lo cual le ocasionó un perjuicio económico. 31 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 14 de mayo de 2009. Radicado: 2005-03509. Magistrado Ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 92 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, cabe advertir que los mismos argumentos por los cuales se desestimó la censura anterior, son válidos para desechar la inconformidad que se plantea en relación con el valor del inmueble, pues, como quedó dicho, el avalúo se ajustó a los preceptos legales.

Además, esta Corporación32 ha considerado que el titular del derecho de propiedad del bien expropiado tiene derecho a recibir una indemnización plena, de carácter reparatorio, que comprenda tanto el valor del bien expropiado como los demás perjuicios que se le hubieren causado; también ha destacado que el valor de la indemnización no puede ser superior a los perjuicios realmente causados, de manera que es una obligación del titular del derecho probar el carácter cierto del daño. Al respecto sostuvo: “[…] El artículo 58 de la Constitución Política de Colombia, garantiza la intangibilidad de la propiedad privada y de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles.

En su inciso 4°, modificado por el Acto Legislativo Nº 1 de julio 30 de 1999, se establece sin embargo que, “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado.

En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contencioso- administrativa, incluso respecto del precio”. En ese orden de ideas, cuando un particular se ve constreñido por el Estado a transferirle una porción de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de 32 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, CP Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia de 14 de mayo 2009, radicación no. 05001-23-31-000-2005-03509-01. 93 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interés social debidamente determinados por el legislador, tiene derecho al pago de una indemnización de carácter reparatorio y pleno, que comprenda tanto el valor del bien expropiado, como el que corresponda a los demás perjuicios que se le hubieren causado, tal como lo han precisado en forma reiterada la H. Corte Constitucional y el H. Consejo de Estado.

(…) El Pacto de San José de Costa Rica, relativo a los derechos económicos y sociales, que por virtud de lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución Política de 1991 forma parte del llamado «bloque de constitucionalidad», prevé igualmente en su artículo 21.2 el pago de una indemnización previa y justa que cubra la totalidad de los perjuicios que se deriven de la transferencia forzada de un bien de dominio privado en favor del Estado.

Lo anterior significa que el valor que se determine con esa finalidad, debe ser comprensivo de todas las ablaciones patrimoniales causadas, de tal suerte que las mismas sean objeto de una reparación integral. Por lo mismo, en la determinación del quantum indemnizatorio debe tenerse especial cuidado en no rebasar, en uno u otro sentido, la línea divisoria que marca las fronteras entre el enriquecimiento y el menoscabo.

(…) Partiendo de las anteriores consideraciones, La H. Corte Constitucional, mediante sentencia C-153 de 1994 señaló que el quantum de la expropiación debe abarcar, además del valor del bien expropiado, el de “…los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación”. Y agrega: “Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización prevista en el artículo 58 de la Constitución es reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado.” En esa misma línea de pensamiento, el destacado administrativista argentino MANUEL MARÍA DÍEZ, señala que “[…] la suma a pagar debe cubrir exactamente el daño que se irrogue al propietario, sin que éste se empobrezca ni enriquezca, en la medida que tal resultado pueda razonablemente alcanzarse.” En sintonía con la anterior apreciación, el profesor RAFAEL BIELSA comenta que “La reparación integral debe ser justa y razonable” y continúa diciendo, “…«el justiprecio» es el que representa y restablece el equilibrio, no, desde luego, nominalmente, sino realmente, efectivamente.” 94 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como corolario de lo expuesto, debe entenderse que la decisión de expropiar un bien del dominio privado, comporta necesariamente la obligación de indemnizar el daño, todo el daño y nada más que el daño, esto es, sin pecar por exceso o por defecto, pues es claro que una indemnización que exceda los límites de lo justo, o que resulte ser parcial o incompleta, se aparta del postulado de justicia consagrado por el constituyente.

Así las cosas, toda indemnización que se torne írrita o injusta ocasiona un menoscabo o desmedro económico al patrimonio de la persona afectada con la expropiación, a quien le asiste el derecho subjetivo de ser indemnizada conforme a la garantía constitucional ya mencionada. En caso contrario, el asunto podrá ser objeto de acción contencioso-administrativa, puesto que ésta es procedente respecto del precio, cuando el expropiado considere incumplido el mandato de que la indemnización sea justa y plena.

(…) Por otra parte, no sobra precisar que para poder obtener la reparación de los daños accesorios que hubieren podido consumarse con la expropiación, es indispensable que los mismos sean ciertos y que exista necesariamente un nexo de causalidad entre ellos y la decisión administrativa mediante la cual se decretó la expropiación. El carácter resarcible del daño depende fundamentalmente de la certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético, estocástico o contingente no pueden ser objeto de reparación o compensación. El agravio debe estar revestido entonces de certeza para que produzca efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una suposición no puede dar lugar a una indemnización. Lo anterior no obsta para que se tengan como ciertos aquellos daños futuros que a pesar de no haberse consolidado todavía, no existe ninguna duda acerca de su advenimiento.

Para que el perjuicio exista, resulta completamente indiferente que aquél ya se haya presentado como un hecho existente en plano ontológico o que aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual. Al fin y al cabo el daño futuro no es sino una modalidad del daño cierto, tal como lo ha sostenido en reiteradas oportunidades la Sección Tercera de esta Corporación. Los anteriores comentarios llevan a señalar que los daños anejos a la pérdida del derecho de dominio, 95 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deben ser acreditados en el proceso por quien reclama su resarcimiento, ya sea por tratarse de lesiones ya causadas o de daños que si bien no se han producido todavía, existe un alta probabilidad en torno a su ocurrencia […]”. (negrilla fuera del texto original).

Siguiendo las precisiones anteriores, la Sala evidencia que la parte demandante no allegó elementos de juicio que permitan establecer que el valor indemnizatorio reconocido mediante los actos acusados por la expropiación del bien, le ocasionó un perjuicio, ya que, como bien lo consideró el Tribunal de instancia, si bien se allegaron constancias en las que se certifica el interés comercial sobre el predio de algunos particulares por adquirir el bien, de ellos no se desprende un valor en específico que se haya ofertado a los demandantes, para poder establecer un posible daño. Ahora, en lo tocante al hecho de no haber hecho el pago en forma oportuna al tercero, es del caso resaltar que, como ya se dijo, este debió demandar sus pretensiones en calidad de parte para lo cual estaba sujeto al agotamiento de la vía gubernativa, la conciliación prejudicial y la caducidad, presupuestos estos que no cumplió, de ahí que la Sala deba abstenerse de referirse a su inconformidad. 96 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo demás, el hecho de no habérsele consignado el dinero directamente a él sino a órdenes de un Despacho judicial, obedeció a que en el Juzgado Octavo Civil Municipal se estaba adelantando un proceso por simulación de contrato de compraventa respecto del lote objeto de expropiación y en el cual se discutía la titularidad del dominio del predio.

En consecuencia, el Municipio no vulneró lo establecido en el artículo 7033 de la Ley 388 de 1997, ya que cumplió con la carga que le impone la Ley de hacer el pago de la indemnización, que en el caso en particular no podía ser otro que depositar el valor de la indemnización en el mencionado Juzgado ya que dentro del proceso que se adelantaba se estaba definiendo la titularidad del bien, amén 33 ARTICULO

70. EFECTOS DE LA DECISION DE EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA. Una vez ejecutoriada la decisión por vía administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposición dentro del término legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma negativa, la decisión producirá los siguientes efectos: 1. El derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual bastará con el registro de la decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

El registrador exigirá que la entidad acredite que el propietario o los titulares de otros derechos reales sobre el inmueble, han retirado el valor de la indemnización y los documentos de deber correspondientes, o que se ha efectuado la consignación correspondiente conforme a lo previsto en el numeral 2 de este artículo. 2. La entidad que ha dispuesto la expropiación pondrá a disposición inmediata del particular expropiado, según sea el caso, el valor total correspondiente o el porcentaje del precio indemnizatorio que se paga de contado y los documentos de deber correspondientes a los cinco contados sucesivos anuales del saldo.

Si el particular no retira dichos valores y los documentos de deber dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria, la entidad deberá consignarlos en la entidad financiera autorizada para el efecto a disposición del particular, y entregar copia de la consignación al Tribunal Administrativo en cuya área de jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble dentro de los diez (10) días siguientes, considerándose que ha quedado formalmente hecho el pago. 97 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de que no se demostró que la administración le hubiera ocasionado un perjuicio, pues tampoco aportó pruebas que apoyen su dicho. Así las cosas, deberá confirmarse la sentencia recurrida, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 21 de julio de 2014, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Antioquia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de julio de 2023. 98 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01897--02 Actores: LUZ STELLA PALACIO AGUIRRE Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OSWALDO GIRLADO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS (Ausente con excusa) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.