w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2017-01332-01 (2782-2018) Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve Demandada: Departamento de Santander y Asamblea Departamental de Santander Temas: Apelación auto rechaza demanda caducidad.
Confirma. Ley 1437 de 2011. RECURSO DE APELACIÓN La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación formulado por la apoderada de la parte demandante contra el auto del 2 de abril de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander que rechazó la demanda por caducidad del medio de control.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Santander y la Asamblea Departamental de Santander, con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1. Pretensiones Ø Resolución 93 de 2015 expedida por la Asamblea Departamental de Santander «por medio de la cual se da cumplimiento al fallo judicial de fecha 30 de abril de 2015, proferido por el Tribunal Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Administrativo de Santander de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga»(sic). Ø Resolución 06 de 2016 proferida por la Asamblea Departamental de Santander que confirmó la anterior al resolver el recurso de reposición que presentó. Ø Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 proferida por el departamento de Santander «por la cual se reconoce el pago del cumplimiento de una orden judicial». Ø Oficio 20170117130 del 3 de agosto de 2017, a través del cual el departamento de Santander resolvió petición en el sentido de indicar que contra la resolución anterior no procedía recurso alguno. A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar al departamento de Santander y la Asamblea Departamental de Santander a reconocer y pagar la indemnización por retiro del cargo conforme a lo previsto en el artículo 64 del C.S.T, por remisión expresa de los incisos 7 y 8 del artículo 189 del CPACA, por un valor igual o superior a $78.625.976.30, con la respectiva actualización y los intereses según lo dispuesto en el artículo 195 del CPACA. 1.2.
Fundamentos fácticos a) La señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve laboró al servicio de la Asamblea Departamental de Santander desde el 19 de enero de 1998 hasta el 1 de junio de 2001, fecha en la cual se le notificó de la Resolución 029 del 31 de mayo de 2001 que suprimió su cargo. b) Con ocasión de lo anterior, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Santander y la Asamblea Departamental, que terminó el 30 de abril de 2015 con sentencia favorable a sus pretensiones, proferida por el Tribunal Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Administrativo de Santander de Descongestión, que declaró la nulidad parcial de la Resolución 029 del 31 de mayo de 2001, ordenó su reintegro al cargo de auxiliar administrativo nivel administrativo código 550 grado 45, sin solución de continuidad y condenó al pago de los salarios y prestaciones dejados de devengar. c) En cumplimiento del fallo aludido, la Asamblea Departamental de Santander a través de Resolución 93 de 2015 declaró la imposibilidad del reintegro por falta de asignación presupuestal y ordenó, a quien correspondiera, realizar la liquidación de los salarios, prestaciones sociales, primas, bonificaciones y demás emolumentos que la señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve dejó de percibir durante su desvinculación del empleo que ocupaba. d) Contra el acto administrativo anterior, la señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve interpuso recurso de reposición, sin embargo, la Asamblea Departamental de Santander mediante Resolución 06 de 2016 la confirmó. e) Por medio de comunicación n.º SPAS-001 del 15 de enero de 2016 la Asamblea Departamental de Santander remitió a la Gobernación de Santander el asunto, en consecuencia, mediante Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 el departamento de Santander le reconoció a la señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve la suma de $943.667.114 por concepto de la sentencia judicial del Tribunal Administrativo de Santander, esto es, por los sueldos y prestaciones dejados de devengar debidamente indexados e intereses. f) La señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve presentó recurso de reposición contra la Resolución n.º 14167 del 2 de septiembre de 2016, para que se pagara la indemnización que no fue incluida. g) No obstante lo anterior, el 3 de agosto de 2017 a través de Oficio n.º 20170117130, el departamento de Santander le contestó que contra la Resolución n.º 14167 del 2 de septiembre de 2016 no Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 procedía ningún recurso. 1.3.
La inadmisión y corrección de la demanda Mediante auto del 30 de noviembre de 20171, el Tribunal Administrativo de Santander inadmitió la demanda presentada por la señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve, por cuanto no allegó la constancia de notificación de las Resoluciones 93 de 2015 y 06 de 2016, expedidas por la Asamblea Departamental de Santander.
La parte demandante a través de escrito del 6 de diciembre de 2017 subsanó la demanda, para lo cual, manifestó lo siguiente: «[…]me permito indicar bajo la gravedad de juramento que cuando el Presidente de la Asamblea Departamental hizo entrega física de dichos actos administrativos al demandante, lo realizó de la siguiente manera: Resolución Nos. 093 de 2015: no se tiene certeza de cómo fue notificada a esta parte, por cuanto como se indicó en la demanda la demanda(sic) no ha realizado las notificaciones de los actos administrativos como lo estipula el CPACA.
Resolución Nro. 06 de 2016: se recibió el 24/02/16 en sobre sellado en la oficina de la suscrita, tal como se puede observar en las pruebas aportadas con la demanda. Por ello reitero la necesidad de revisar detenidamente lo indicado en los hechos de la demanda específicamente los hechos 3, 9, 10, 11 y 12, donde se explica de manera clara el motivo por el cual no se tienen las respectivas constancias de notificación de los actos administrativos demandados, así como los trámites que se realizaron (derechos de petición) para la obtención de dichas constancias, sin que a la fecha el demandado las allegue.
Dejo de esta manera descorrido el traslado, no sin antes solicitarse(sic) la admisión de la demanda, para lo cual invoco el artículo 42 numeral 4 del C.G.P., con base en el cual el juez puede requerir al demandado, previo a admitir, que se allegue la constancia de notificación y ejecutoria de las Resoluciones 093 del 2015 y 06 del 2016 de la Asamblea Departamental de Santander» 2. 1.4.
El rechazo de la demanda por caducidad 1 Fol. 76 a 77 del expediente. 2 Fol. 79 del expediente. Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 El Tribunal Administrativo de Santander a través de auto del 2 de abril de 20183resolvió: «PRIMERO: RECHÁZASE DE PLANO la demanda de la referencia, interpuesta por NANCY FABIOLA ZÚÑIGA MONSALVE en contra del DEPARTAMENTO DE SANTANDER – ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER, por haber operado el fenómeno de la caducidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. […]».
Como fundamento de la decisión el Tribunal expresó lo siguiente: a) El Oficio n.º 20170117130 del 3 de agosto de 2017 no es un acto administrativo demandable por cuanto no creó, modificó o extinguió ninguna situación jurídica de la demandante en el entendido que solo se limitó a indicar que contra la Resolución n.º 14167 del 2 de septiembre de 2016 «por la cual se reconoce el pago del cumplimiento de una orden judicial», no procedía recurso alguno, lo cual ya se le había señalado en dicho acto administrativo. b) La Resolución 06 de 2016 expedida por la Asamblea Departamental de Santander que confirmó la Resolución 93 de 2015 «por medio de la cual se da cumplimiento al fallo judicial de fecha 30 de abril de 2015», fue notificado el 24 de febrero de 2016 (fols. 39 y 79), el trámite de conciliación se inició el 11 de septiembre de 2017, finalizó el 24 de octubre de 2017 y la demanda se interpuso el 25 de octubre de 2017, cuando ya había operado la caducidad del medio de control, el 25 de junio de 2016. c) La Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 proferida por el departamento de Santander «por la cual se reconoce el pago del cumplimiento de una orden judicial» se notificó el 13 de septiembre de 2016, el trámite de conciliación se inició el 11 de septiembre 3 Fols. 81 a 83 del expediente.
Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 de 2017, finalizó el 24 de octubre de 2017 y la demanda se interpuso el 25 de octubre de 2017, cuando ya había operado la caducidad, el 14 de enero de 2017. 2.
El recurso de apelación La señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve, por intermedio de su apoderada, presentó recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda, con sustento en las siguientes razones: a) La providencia inobservó lo dispuesto en el artículo 189 del CPACA, por lo siguiente: «Del incumplimiento del artículo 189 CPACA: En primer lugar, nos referimos a la omisión constitucional de acatar la Ley, que es de obligatorio cumplimiento, bajo el entendido que si el legislador en el artículo 189 del CPACA dispuso que en el evento en que fuera imposible cumplir la orden de reintegro ordenada judicialmente debía reconocerse una indemnización, aún bajo el supuesto que los actos no son demandables, a voces de lo dispuesto en el artículo 171 del CPACA el Juez debía darle el trámite adecuado a la demanda, valga decir, correr traslado de la liquidación como se señala en el artículo 189 CPACA.
Recuérdese que el Juez con el nuevo cambio normativo tiene dentro de sus facultades la de adecuar el procedimiento cuando ello fuere necesario. Al no hacerlo, violó lo dispuesto en el artículo 11 del CGP, en el sentido que dejó de darle prevalencia al derecho sustancial (el reconocimiento de la indemnización) sobre el procesal (el medio de control de nulidad y restablecimiento invocado frente al establecido en el artículo 189 del CPACA» b) En aplicación del artículo 138 del CPACA el término de caducidad no debió contarse para cada acto administrativo demandado individualmente sino a partir de la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 proferida por el departamento de Santander que dio cumplimiento a la sentencia y realizó la liquidación ordenada en las Resoluciones 093 del 2015 y 06 del 2016 expedidas por la Asamblea Departamental de Santander.
En ese sentido, manifestó que las Resoluciones citadas constituyen un acto complejo, toda vez que uno era el pronunciamiento de la entidad nominadora y el otro el Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 que cumplió la providencia judicial. b) El auto recurrido fue incongruente porque consideró que las Resoluciones 093 del 2015 y 06 del 2016 de la Asamblea Departamental de Santander definieron su situación jurídica, mientras que la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 era un acto de ejecución o cumplimiento no demandable según el artículo 75 del CPACA, pero después le dio el carácter de definitivo. c) Si bien la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 es un acto de ejecución, pues solo cumplió la orden de pago de salarios y prestaciones, como no reconoció la indemnización reclamada ante la Asamblea Departamental y que fue exigida mediante comunicación SPAS-001 del 15 de enero de 2016, ese acto administrativo deja de ser de simple ejecución y se convierte en un nuevo acto administrativo enjuiciable, lo cual significa que la caducidad solo podía contarse hasta que se resolvieran los recursos interpuestos contra esta, por consiguiente el término de 4 meses no podía contarse a partir del 13 de septiembre de 2016. d) El Oficio 20170117130 del 3 de agosto de 2017 expedido por el departamento de Santander es un acto demandable puesto que cerró la etapa administrativa al expresar que no iba a discutir más en esa sede el derecho a la indemnización solicitado. e) Al resolver este asunto el Tribunal desconoció el caso similar radicado núm. 68680012333000-2014-00248-00 en el que indicó que, aunque los actos administrativos que dan cumplimiento a providencias judiciales no son susceptibles de control jurisdiccional por cuanto son actos de ejecución, lo cierto es que cuando crean o modifican una nueva situación particular y concreta del administrado, obliga necesariamente a discutir su legalidad en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. f) El Tribunal no tuvo en cuenta que en los procesos radicados Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 68001233300020170032800 y 68001233300020170045700 sí se admitió la demanda por el no pago de la indemnización y contra el acto de ejecución emitido por el departamento de Santander que fue objeto de recurso, como en el presente caso, en consecuencia, no existe justificación para que casos iguales se resuelvan diferente.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto del 2 de abril de 2018 expedido por el Tribunal Administrativo de Santander de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
De otra parte, comoquiera que la decisión que se adoptará en este proveído está dentro de los eventos que contempla el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, el auto será dictado por la Sala de la Sección Segunda, Subsección «A» en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 ibídem. 2. Problemas jurídicos De acuerdo con los reparos formulados por la demandante en su recurso de apelación, le corresponde a la Sala resolver los siguientes interrogantes: • ¿Al rechazar la demanda el Tribunal Administrativo de Santander no aplicó lo dispuesto en el artículo 189 del CPACA en relación con la imposibilidad de cumplir la orden de reintegro? • ¿La Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 es un acto administrativo de ejecución no susceptible de control jurisdiccional? Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 • ¿El Oficio 20170117130 del 3 de agosto de 2017 expedido por el departamento de Santander es un acto administrativo no susceptible de control judicial? • ¿Se configuró la caducidad del medio de control respecto de los actos administrativos demandados? • ¿Las Resoluciones 093 de 2015 y 06 de 2016 proferidas por la Asamblea Departamental de Santander y la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 expedida por el departamento de Santander conforman un acto administrativo complejo? • ¿Al analizar el caso, el Tribunal Administrativo de Santander desconoció que en procesos similares adoptó una decisión diferente? Ahora bien, con el fin de resolver los cuestionamientos formulados la Sala de Decisión se referirá a (i) la caducidad del medio de control, (ii) actos administrativos complejos, (iii) actos susceptibles de control, (iv) caso concreto. 3.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto 3.1. De la caducidad Entendida como el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y como instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre los individuos y el Estado. En ese sentido, ha precisado este colegiado que el acceso a la administración de justicia debe ser oportuno para racionalizar el ejercicio del derecho sustancial y que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas por vía judicial en cualquier tiempo; pues la caducidad produce la extinción del derecho en la acción por el transcurso del tiempo, por ello, la demanda debe ser presentada dentro del término fijado en la ley.
Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Al respecto la Corte Constitucional4 se ha referido sobre este asunto de la siguiente forma: «La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad.
Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado».
En materia de lo contencioso administrativo la Ley 1437 de 2011 dispuso la oportunidad para presentar la demanda, en la siguiente forma: «Artículo 164. La demanda deberá ser presentada. «[…] 2. En los siguientes términos, so pena de que opera la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]».
Conforme al contenido de este articulado, se puede establecer que el término para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. Lapso que puede ser suspendido por una sola vez, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial establecida 4 Sentencia Corte Constitucional C-574 de 1998, magistrado ponente, Barrera Carbonell, Antonio.
Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 en los artículos 21 5 de la Ley 640 de 2001 y 36 del Decreto 1716 de 2009. Ahora bien, no se encuentran sometidos al término previsto de caducidad los asuntos que versen sobre prestaciones periódicas, en vista de que el legislador estableció en el numeral 1 7, literal c) del aludido artículo 164 del CPACA, que la demanda podría ser presentada en cualquier tiempo cuando se controviertan aquellos actos que las reconozcan o nieguen parcial o totalmente. 3.2.
Actos administrativos complejos La Sala Plena de esta Corporación8 ha precisado que los actos complejos son aquellos que se forman por la concurrencia de varias voluntades que no tienen una existencia jurídica independiente, que provienen de la concurrencia de diversas voluntades de autoridades diferentes y que generan una unidad de contenido y de finalidad, de tal manera que forman un acto único.
En ese sentido, sobre su naturaleza, precisó: 5 Ley 640 de 2001. Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. 6 Decreto 1716 de 2009.
Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción. 7 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […]. 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativa. Sentencias del 15 de octubre de 1964, Exp: 1015; 9 de julio de 1991.
Exp: S-070; 27 de septiembre de 1994. Exp: S-342; 9 de noviembre de 1998. Exp: S-680. Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 «Ahora bien, reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado que cuando se trata de un acto complejo, es decir formado por una serie de actos con la concurrencia de diversas voluntades, como el acto es único, debe acusarse en su total complejidad, aunque el vicio sólo afecte a uno de los actos que lo integran, porque habiendo unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para producirlo, la serie de actos que lo integran no tiene existencia jurídica separada e independiente.
El acto que se firma es un acto único es la voluntad declarada, por la fusión en una sola voluntad de las voluntades de los órganos que concurren en el proceso de formación del acto. Así, pues, cuando, por ejemplo, se considera que está viciada de ilegalidad la sanción de una ordenanza, se debe demandar la ordenanza por la ilegalidad de su sanción, pues esta es parte integrante de ese acto administrativo complejo.
La ordenanza y su sanción forman un solo acto. […]»9. Congruente con lo anterior, más adelante, agregó: «La existencia del acto complejo no surge de la voluntad de los entes administrativos, sino del mandato de la Ley o de la necesidad de la concurrencia de dos o más personas u órganos administrativos en la formación de la voluntad administrativa, como sucede, entre otros, en los casos de los actos que conforman el procedimiento administrativo consagrado en el Decreto Ley 2733 de 1959, o en aquellos eventos en que la Ley exige la aprobación de un superior a lo resuelto por el inferior (—casos de actos administrativos sobre extinción del dominio de predios privados, adquisición directa de predios rurales, expropiaciones, etc. —); más aceptar que un ente administrativo puede convertir un acto simple en complejo cuando a bien lo tenga, sería consagrar una burla a la jurisdicción contencioso- administrativa y una permanente inseguridad de los particulares en las decisiones públicas» 10 En consonancia con esta posición, en providencia del 14 de febrero de 201211 la Sala Plena destacó: «En relación con estas afirmaciones y una vez verificado el 9 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 15 de octubre de 1964. CP Alejandro Domínguez Molina. 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 27 de octubre de 1972. Exp: 023. CP Carlos Portocarrero M. 11 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 14 de febrero de 2012.
Exp: 11001-03-26-000-2010-00036-01(IJ) Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 contenido material de cada una de las manifestaciones presuntamente integradas bajo el concepto de acto complejo, la Sala se ve en la imperiosa necesidad de apartarse de estas consideraciones del demandante, pues, siguiendo la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación sobre el tema, los actos administrativos complejos son aquellos que se forman por la concurrencia de una serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único 12. […]» Destacado fuera del texto.
Bajo ese contexto, esta Sección 13 recientemente señaló: «Un acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad, emitida por una autoridad en desarrollo de funciones de carácter administrativo o por particulares también en desarrollo de estas, el cual produce efectos jurídicos al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas.
Si bien es común que este sea proferido y esté compuesto por la voluntad de una sola autoridad, también existen casos en los que, se compone por una confluencia de voluntades, como sucede en un acto administrativo complejo, en el cual la decisión contenida en este, es producto de la integración y concurrencia de voluntades de distintas autoridades administrativas, voluntades integradas de manera tal que no tienen existencia jurídica separada, al corresponder a un todo que no puede ser analizado de forma independiente.
El concepto de acto administrativo complejo ha sido abordado en varias oportunidades por el Consejo de Estado en sus diferentes Secciones, para señalar que la concurrencia de declaraciones de dos organismos pertenecientes a la misma entidad o a entidades diferentes conforman la voluntad de la administración y se fusionan en una unidad de contenido y de fines que presentan una relación de interdependencia que implica que ninguna de ellas puede subsistir separada e individualmente. […]» En ese sentido, a efectos de determinar si se está ante un acto administrativo complejo se deberá verificar el cumplimiento de las 12 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativa. Sentencias del 15 de octubre de 1964, Exp: 1015; 9 de julio de 1991. Exp: S-070; 27 de septiembre de 1994. Exp: S-342; 9 de noviembre de 1998. Exp: S-680. 13 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Rad. Núm.: 19001233300020170010401. Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 características citadas, de acuerdo con las cuales, entre otras, es necesaria la concurrencia de varios actos que no tienen una existencia jurídica separada y la concurrencia de diferentes voluntades para crear un acto único. 3.3.
Actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional El acto administrativo ha sido definido por esta corporación como la expresión de la voluntad de la administración con la capacidad de producir efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen una situación particular o general. Entre sus características esta subsección14 ha referido las siguientes: i) constituyen una declaración unilateral de la voluntad; ii) se expiden en ejercicio de la función administrativa ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares; iii) se encaminan a producir efectos jurídicos de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante y iv) sus efectos crean, modifican o extinguen una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».
Estos actos a su vez se distinguen como aquellos de trámite, ejecución y definitivos. En cuanto a los primeros, se ha precisado que son los que dicta la administración para decidir posteriormente el fondo del asunto los cuales en principio no son objeto de control judicial, salvo que hagan imposible la continuación del procedimiento administrativo15.
Los de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan 14 Auto Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, Magistrado Ponente, Suárez Vargas, Rafael Francisco, actor: Mauro Orlando Rodríguez Cabezas, radicado: 52001-33-33-000-2015-00650-01(1921-16) de fecha 7 de mayo de 2018. 15 Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, magistrado ponente, Hernández Gómez, William, actor: Alberto Moreno Sánchez, radicado: 76001 23 31 000 2015 05190 01 (3625-2015) de fecha 12 de julio de 2018.
Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado; empero, sobre este punto es importante señalar que la jurisprudencia ha dicho que es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias de forma excepcional cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial16.
Los definitivos se profieren para culminar las actuaciones administrativas iniciadas, bien sea a través del derecho de petición, de manera oficiosa o en cumplimiento de un deber legal17. Conforme con lo anterior, esta corporación ha precisado que son los actos administrativos definitivos aquellos susceptibles de control jurisdiccional por cuanto tienen la vocación de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular o general, los cuales pueden ser expresos o fictos. 4.
Caso concreto 4.1. ¿Al rechazar la demanda el Tribunal Administrativo de Santander no aplicó lo dispuesto en el artículo 189 del CPACA en relación con la imposibilidad de cumplir la orden de reintegro? La parte demandante alegó que el Tribunal al rechazar la demanda desconoció el artículo 189 del CPACA porque debía darle el trámite adecuado, valga decir, correr traslado de la liquidación, sin embargo, dejó de darle prevalencia al derecho sustancial (el reconocimiento de la indemnización) sobre el procesal (el medio de control de nulidad y restablecimiento).
Al respecto, se tiene que el artículo 189 del CPACA, dispone: 16 Ibidem. 17 Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, magistrada ponente, Ibarra Vélez, Sandra 2Lisset, actor: Flor Cecilia Ramírez Sánchez, radicado: 25000 23 42 000 2017 04738 01 (0850-2018) de fecha 21 de junio de 2018. Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 «ARTÍCULO 189.
EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. […] En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad demandada, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia que resuelva definitivamente el proceso, cuando resulte imposible cumplir la orden de reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado porque la entidad desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existe en la entidad un cargo de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en el momento de la desvinculación, podrá solicitar al juez de primera instancia la fijación de una indemnización compensatoria.
De la solicitud se correrá traslado al demandante por el término de diez (10) días, término durante el cual podrá oponerse y pedir pruebas o aceptar la suma estimada por la parte demandada al presentar la solicitud. En todo caso, la suma se fijará teniendo en cuenta los parámetros de la legislación laboral para el despido injusto y el auto que la señale solo será susceptible de recurso de reposición» Destacado fuera del texto original.
De acuerdo con el tenor literal de la aludida disposición, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se profiera una orden de reintegro y esta sea imposible de cumplir, la parte demandada podrá solicitar al juez de primera instancia que fije una indemnización compensatoria, requerimiento del cual se dará traslado a la parte demandante por el término de diez (10) para que se oponga o pida pruebas.
Bajo tal entendimiento, es la entidad demandada y no el Juez, quien tiene la iniciativa para solicitar la fijación de una indemnización compensatoria en los precisos términos señalados por el legislador, a saber: (i) porque la entidad desapareció, o (ii) porque el cargo fue suprimido, y (iii) no existe en la entidad un cargo de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en el momento de la desvinculación. Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Por lo tanto, contrario a lo interpretado por la apelante, la orden que emana del artículo 189 del CPACA no corresponde cumplirla o decidir al respecto por el juez de lo contencioso administrativo sino por la autoridad a cargo del cumplimiento de un fallo en el que se ordena el reintegro al empleo, razón por la cual, la providencia apelada no desconoce la aludida disposición y en tal sentido el motivo de apelación no está llamado a prosperar. 4.2.
¿La Resolución n.º 14167 del 2 de septiembre de 2016 es un acto administrativo de ejecución no susceptible de control jurisdiccional? La parte demandante afirmó en el recurso presentado que el Tribunal incurrió en un error porque al principio dijo que la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 no era un acto susceptible de control jurisdiccional por ser un acto de ejecución, sin embargo, después consideró lo contrario.
Sobre este cuestionamiento y de acuerdo con los documentos allegados, la Sala observa lo siguiente: a) A través de sentencia del 30 de abril de 2015, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve, el Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión ordenó su reintegro al cargo de auxiliar administrativo, nivel administrativo, código 550 grado 45, sin solución de continuidad, que ocupaba en la Asamblea Departamental de Santander y condenó al pago de los salarios y prestaciones dejados de devengar. b) En cumplimiento de la sentencia referida, la Asamblea Departamental de Santander expidió la Resolución 93 del 16 de julio de 201518 a través de la cual resolvió: 18 Folios 30 a 33 del expediente.
Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 «ARTICULO PRIMERO: Aceptar y ordenar el cumplimiento a lo resuelto en el fallo del 30 de abril de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión dentro del proceso de Nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por NANCY FABIOLA ZÚÑIGA MONSALVE con radicado Numero 6800.123.31000-2001-02566-0019; en los siguientes términos: a- Declarar la imposibilidad del reintegro del ex funcionario por las razones expuestas en la parte motiva de este acto. b.- Comunicar la presente decisión al Representante legal del Departamento de Santander.
Señor Gobernador Dr. Richard Alfonso Aguilar Villa a fin de que ordene a quien corresponda, la realización de todos los actos, acciones y actuaciones encaminados a dar cumplimiento a la condena proferida en contra de la entidad territorial el 30 de abril de 2015, debidamente ejecutoriada, en cuanto al aspecto patrimonial de la misma a favor de NANCY FABIOLA ZÚÑIGA MONSALVE. c.- Ordenar a quien corresponda realizar la liquidación de los salarios, prestaciones sociales, primas, bonificaciones y demás emolumentos que dejó de percibir durante su desvinculación del empleo como AUXILIAR ADMINISTRATIVO NIVEL ADMINISTRATIVO GRADO 45 de la Asamblea Departamental de Santander, NANCY FABIOLA ZÚÑIGA MONSALVE, hasta la fecha de la presente decisión.
ARTICULO SEGUNDO: Enviar copia de esta Resolución a la Secretaría General del Departamento de Santander para que proceda conforme a lo de su competencia. ARTICULO: (sic) Contra la presente decisión no procede recurso alguno, de conformidad con lo previsto en el artículo 75 del C.P.A.C.A» c) La Asamblea Departamental de Santander en la Resolución 06 del 2 de septiembre de 2016 19 al resolver el recurso de reposición que presentó la interesada, decidió: «ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR las resoluciones 058- 2015, 093-2015, 094-2015, 095-2015 y 097-2015 proferidas por la Asamblea de Santander, como consecuencia de los fallos judiciales emitidos a favor de MIGUEL ARCANGEL MOGOLLON MOSQUERA, NANCY FABIOLA ZÚÑIGA MONSALVE, CARLOS ARENAS MURILLO, RUTH OROZCO MARTINEZ, JOSÉ ALBERTO HERRERO PAEZ.
ARTÍCULO SEGUNDO: Enviar copia de esta Resolución a la Secretaría General del Departamento de Santander para que proceda conforme a lo de su competencia.
ARTÍCULO TERCERO: Contra la presente decisión no procede 19 Folios 35 a 38 del expediente. Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 recurso alguno, de conformidad con lo previsto en el artículo 75 del CPACA». d) Dando cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, y debido a que la Asamblea Departamental de Santander declaró la imposibilidad del reintegro, el departamento de Santander expidió la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 201620 mediante la cual resolvió: «ARTICULO PRIMERO: Reconocer a favor de NANCY FABIOLA ZÚÑIGA MONSALVE identificada con cédula No. 63.489.865 representada por JAIMES ABOGADOS ASOCIADOS SAS identificado con NIT. 900.770.001-5. la suma de NOVECIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL CIENTO CATORCE PESOS M/CTE ($943.677.114) por concepto de Sentencia Judicial de fecha 30 de Abril de 2015, donde ordena reconocer y pagar los sueldos y prestaciones dejados de devengar debidamente indexados e intereses con cargo al código del Presupuesto de Casos de la actual vigencia, Certificado de Disponibilidad Presupuestal número 16006255 y Registro Presupuestal número 16007976 del 30 de Agosto de 2016 expedido por el Director Técnico de Presupuesto.
ARTÍCULO SEGUNDO: La Tesorería General del Departamento informará al Comité para la Defensa Judicial del Departamento (Comité de conciliación) para las acciones de repetición a que diere lugar y a la oficina Jurídica del Departamento para los demás trámiles de Ley.
ARTICULO TERCERO: Notificar del presente acto administrativo a NANCY FABIOLA ZÚÑIGA MONSALVE por intermedio de su apoderado JAMES ABOGADOS ASOCIADOS SAS haciéndole saber que contra el mismo no procede recurso alguno, de conformidad con lo previsto en el artículo 75 del C.PA.C.A.» De lo expuesto, es claro para la Sala que (i) las Resoluciones 093 de 2015 y 06 de 2016 proferidas por la Asamblea Departamental de Santander resolvieron la orden de reintegro de la señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve al cargo que ocupaba, y (ii) la Resolución n.° 14167 del 2 de septiembre de 2016 expedida por el Departamento de Santander decidió sobre el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por la señora Nancy Fabiola Zúñiga de acuerdo con lo ordenado en la sentencia del 30 de abril de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. 20 Fols. 42 a 43 del expediente.
Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 Ahora bien, este aspecto de inconformidad planteado por la demandante, la Sala advierte que la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 expedida por el departamento de Santander reconoció el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por la demandante en virtud de la sentencia judicial del Tribunal Administrativo de Santander que así lo ordenó. Sin embargo, en criterio de la señora Nancy Fabiola Zúñiga, la accionada debió definir lo relacionado con la indemnización compensatoria, motivo por el cual interpuso el presente medio de control.
Al respecto, la Sala considera que la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 sí es un acto susceptible de control jurisdiccional pues a pesar de que su objeto se circunscribió a ejecutar la sentencia judicial referida, el sustento de la demanda es que este no resolvió sobre la indemnización compensatoria requerida derivada de la imposibilidad de reintegro, cuyo derecho pretende.
En ese sentido, se reitera que «esta Corporación ha admitido que, si el supuesto “acto de ejecución” excede, parcial o totalmente, lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo ejecutado, es procedente ejercer el medio de control de nulidad y de restablecimiento, al haberse creado, modificado o extinguido una situación jurídica diferente y, por ende, al haberse generado un verdadero acto administrativo susceptible del control de legalidad 21 […]»22 Bajo ese contexto, se concluye que la Resolución n.º 14167 del 2 de septiembre de 2016 sí es susceptible de control jurisdiccional, puesto 21 Cit. de cit. «Al respecto ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz, providencia del 30 de marzo de 2006, Radicación número: 25000-23-27-000-2005- 01131-01(15784);
Sentencia del 15 de noviembre de 1996, exp. 7875 C.P. Consuelo Sarriá Olcos». 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 26 de septiembre de 2013. Radicación número: 68001-23-33-000-2013-00296- 01(20212). Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 que, conforme a lo afirmado en la demanda, no resolvió sobre la indemnización que la señora Nancy Fabiola Zúñiga pretende le sea reconocida, derivada de la imposibilidad de reintegro, y por ende, solamente en esta última voluntad administrativa, la demandante obtuvo claridad de que no le pagarían la indemnización, por lo que habrá de interpretarse que a través de esta resolución, el Departamento de Santander, creó, modificó o extinguió una situación jurídica que hace posible el control sobre su legalidad. 4.3.
¿El Oficio 20170117130 del 3 de agosto de 2017 expedido por el departamento de Santander es un acto administrativo no susceptible de control judicial? En el recurso de alzada, la apelante indicó que el Oficio 20170117130 del 3 de agosto de 2017 expedido por el departamento de Santander sí era un acto demandable porque finalizó la etapa administrativa al señalar que no se iba a discutir más en esa sede el derecho a la indemnización solicitado.
Sobre este aspecto, se advierte que la señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación contra la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 (fols. 51 a 53) y posteriormente, al no recibir respuesta del departamento de Santander frente a esa solicitud, presentó derecho de petición el 19 de julio de 2017, en el que requirió se le informara el estado actual de dichos recursos (fol. 68).
Como respuesta a esa solicitud, la entidad territorial expidió el Oficio 20170117130 del 3 de agosto de 2017 (fol.67) en el que se indicó: «En atención al derecho de petición de la referencia, me permito informarle que el artículo tercero de la parte resolutiva de la Resolución No. 14167 de 2 de septiembre de 2016, dispone que, contra la misma, no procede recurso alguno de acuerdo a lo estipulado por el artículo 75 del C.P.A.C.A.»(sic) Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 En ese sentido, se observa que la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016, en su parte resolutiva, señaló: «ARTÍCULO: Contra la presente decisión no procede recurso alguno, de conformidad con lo previsto en el artículo 75 del C.P.A.C.A.» Lo expuesto quiere decir que la parte demandante presentó los recursos de reposición en subsidio de apelación, pese a conocer que eran improcedentes, por lo tanto, no daba lugar a esperar a su resolución para contabilizar el término de caducidad.
Tratándose de este asunto, esta Corporación23 advirtió: «Si se admitiera que la interposición irregular de un recurso en la vía gubernativa produjera el efecto de obligar a contar el término de caducidad a partir de la notificación del acto que se pronuncie sobre ese recurso improcedente o extemporáneo, la caducidad quedaría librada a la voluntad del particular quien, en esas condiciones, podría interponer, a sabiendas, un recurso improcedente con el único propósito de habilitar nuevamente la posibilidad de acudir a la acción judicial, a pesar de haber transcurrido ya el término de caducidad».
(Destaca la Sala). En esa línea de intelección, la Sala de Subsección llega a dos conclusiones: ü El Oficio 20170117130 del 3 de agosto de 2017 expedido por el departamento de Santander no es un acto administrativo demandable por cuanto no creó, modificó o extinguió una situación jurídica de la señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve en la medida que simplemente resolvió la petición formulada por la solicitante que buscaba información acerca del trámite dado a los recursos interpuestos y para ello, se remitió a la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016, para informar una decisión que en esta última se había definido, esto es, que contra esa decisión no procedía recurso alguno. 23 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Rad. Núm.: 25000-23-27-000-2010-00041-01 [18801]. Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 Por ende, no podía considerarse que el oficio indicado podría constituir la respuesta a una «reclamación en sede administrativa» o que esta hubiera constituido un cuestionamiento sobre un punto que se omitió cumplir frente a la sentencia, relativo al pronunciamiento sobre la indemnización; en tal sentido, carece de sustento lo afirmado por la apelante acerca de que, a través de dicho oficio se concluyó la actuación administrativa en torno a la indemnización, pues como se indicó, dicha decisión estaba inmersa en un acto anterior. ü Con fundamento en lo anterior, ante la improcedencia de los recursos, la demandante ha debido acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para obtener, en forma oportuna, el control de legalidad de dicho acto si no estaba conforme con la decisión en cuanto omitió incluir la indemnización compensatoria, razón por la cual carece de sustento el motivo de apelación, pues en el presente caso, dadas las particularidades expuestas, no puede deprecarse que a partir del oficio del 3 de agosto de 2017 se contabilizaría el término de caducidad del medio de control. 4.4.
¿Se configuró la caducidad del medio de control respecto de los actos administrativos demandados? La demandante manifestó su inconformidad en relación con el auto que rechazó la demanda por caducidad, pues en su criterio el término no se debió contar individualmente, sino a partir del Oficio 20170117130 del 3 de agosto de 2017 expedido por el departamento de Santander que finalizó la actuación administrativa.
Al respecto, como lo sostuvo la Sala al resolver los anteriores reparos formulados el oficio referido no es un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, motivo por el cual, el término para el Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no podría contabilizarse a partir del mismo.
En relación con la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 expedida por el departamento de Santander, esta fue notificada a la demandante el 13 de septiembre de 2016 (fol. 50), la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 160 Judicial II para Asuntos Administrativos ocurrió el 11 de septiembre de 2017 (fol. 68) y la demanda se interpuso el 25 de octubre de 2017 (fol. 75), esto es, aproximadamente un año después, cuando ya se había superado el término de caducidad de cuatro (4) meses, (el cual venció el 14 de enero de 2017), según lo dispuesto en el numeral 2, literal d) del artículo 164 del CPACA.
En ese orden de ideas, el término que tenía la señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caducó, motivo por el cual el auto recurrido será confirmado. 4.5. ¿Las Resoluciones 093 de 2015 y 06 de 2016 proferidas por la Asamblea Departamental de Santander y la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 expedida por el departamento de Santander conforman un acto administrativo complejo? La apelante considera que el término de caducidad no se podía contar individualmente como lo hizo el Tribunal por cada acto administrativo demandado porque las resoluciones reprochadas conforman un acto administrativo complejo Al respecto, la Sala considera que, en el presente caso, de acuerdo con el análisis de caducidad expuesto, es claro que el medio de control incoado deviene extemporáneo, motivo por el cual resulta inane un análisis en torno a la existencia o no de un acto complejo, razón suficiente para negar el motivo de la apelación. Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 4.6.
¿Al analizar el caso, el Tribunal Administrativo de Santander desconoció que en procesos similares adoptó una decisión diferente? La parte demandante alegó en el recurso de apelación que el Tribunal al decidir sobre el rechazo de la demanda desconoció que en casos similares había considerado que los actos de ejecución también podían ser actos susceptibles de control jurisdiccional y había admitido la demanda por el no pago de la indemnización. En ese sentido, tratándose de estos argumentos y de cara al problema jurídico planteado, la Sala considera que estos motivos de apelación no están llamados a prosperar, por las siguientes razones: Se observa que el Tribunal (i) no desconoció que las Resoluciones 093 de 2015 y 06 de 2016 proferidas por la Asamblea Departamental de Santander y la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 expedida por el departamento de Santander fueran actos demandables, tanto así, que en relación con estas analizó la configuración del fenómeno de caducidad, y (ii) consideró que el Oficio 20170117130 del 3 de agosto de 2017 expedido por el departamento de Santander no era un acto susceptible de control jurisdiccional pues su contenido no era decisorio.
Además, quedó demostrado que la demanda fue rechazada porque se configuró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento frente a los actos administrativos demandados, posición jurídica que se sustenta en la norma aplicable y las pruebas aportadas al expediente. Lo anterior significa que si la parte demandante consideraba que existió una desigualdad respecto a otros procesos en los cuales se resolvió diferente la situación, ha debido acreditar que en dichos asuntos se admitió la demanda pese a estar caducado el medio de control, circunstancia que no ocurrió puesto que sólo se refirió a unos Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 radicados sin demostrar que las circunstancias fácticas y jurídicas fueran iguales al caso sub examine.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 2 de abril de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander que rechazó de plano la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad, con fundamento en las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Por secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen y realizar el respectivo registro en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado