1 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Accionado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 25 Temas: Acción de tutela en contra de providencia judicial, mediante la cual se declaró infundado un recurso extraordinario de revisión y se condenó en costas a la parte accionante.

Ausencia del defecto sustantivo, con respecto a la condena en costas, e incumplimiento del requisito general de relevancia constitucional frente a los demás argumentos de disenso expuestos por la accionante. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la señora Luz Esperanza Ríos Londoño en contra del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 25. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, la señora Luz Esperanza Ríos Londoño, por intermedio de su apoderado judicial, promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y al trabajo en condiciones de igualdad y, junto con ellos, el principio de favorabilidad. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia de lo anterior, requirió ordenar al Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 25, revocar la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2022, mediante la cual resolvió el recurso extraordinario de revisión con radicado 11001-03-15-000-2022-02876-00, para, en su lugar, infirmar el fallo proferido el 4 de febrero de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en esa medida, reconocer los intereses moratorios causados por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial. 1.1.2.

Los hechos El apoderado de la parte accionante narró como hechos relevantes los siguientes: i) La señora Luz Esperanza Ríos Londoño instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, departamento de Caldas, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución núm. 7687- 6 del 27 de septiembre de 2016 y, adicionalmente, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo de la homologación y la nivelación salarial. ii) El 26 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, por lo cual esta última interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. iii) El 4 de febrero de 2021, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia, en la medida en que revocó la condena en costas impuesta. iv) El 25 de mayo de 2022, la señora Ríos Londoño formuló recurso extraordinario de revisión en contra de la anterior providencia, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, consistente en existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. v) El 5 de septiembre de igual anualidad, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 25, declaró infundado el recurso, al considerar que la argumentación planteada por la parte recurrente no se adecuaba a la causal de revisión invocada, 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comoquiera que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, se pronunció sobre todos los asuntos que constituyeron el objeto de litigio.

Además, condenó en costas a la parte recurrente. 1.1.3. Fundamentos de derecho La accionante consideró que el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 25, al expedir la sentencia del 5 de septiembre de 2022, vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y al trabajo en condiciones de igualdad y, junto con ellos, el principio de favorabilidad, e incurrió en las siguientes causales específicas de procedencia: 1.

Defecto fáctico, al valorar de manera defectuosa el material probatorio, pues a pesar de que existían elementos de juicio suficientes, como lo son los actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial, el certificado de pago del retroactivo generado, el certificado de los valores generados anualmente, el certificado de fecha de pago, los oficios de certificación de la deuda, entre otros, los cuales demuestran que la administración incurrió en una mora injustificada en el reconocimiento y pago de la deuda por homologación y nivelación salarial, no se reconoció tal derecho.

Adicionalmente, afirmó que la corporación judicial precitada consideró de manera injustificada y equívoca que la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito al servicio educativo se surtió a través de un proceso que debía desarrollarse por etapas y, con base en esa premisa, justificó arbitrariamente que el retroactivo adeudado desde 1996 hasta 2002 fuera cancelado en las vigencias del 2013 – 2014.

Además, arguyó que la accionada apoyó la demora injustificada y antepuso las largas etapas administrativas y burocráticas tomadas por la administración para el reconocimiento y pago de una deuda de carácter laboral, que tardó cerca de 16 años en ser cancelada. Por otro lado, sostuvo que la autoridad judicial accionada omitió valorar las pruebas y dio por no probado los hechos que emergen de ellas.

Esto, por cuanto, a pesar de estar demostrado dentro del plenario la mora en que incurrieron las entidades demandadas, a través de las resoluciones, certificados y liquidaciones, fechas de pago 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y los decretos contentivos de la homologación y nivelación salarial, que demuestran con fechas exactas e inequívocas la tardanza en el pago del retroactivo, «quiere hacer ver de manera distorsionada e ilegal, que el material probatorio no sirvió absolutamente para nada», para negarle los derechos laborales a la actora.

Aunado a ello, indicó que la accionada dio por probados hechos sin que existiera prueba de los mismos, al concluir que el Estado no había incurrido en mora en el pago de la acreencia solicitada, pese a que, con base a los hechos, la ley y el material probatorio allegado, era posible constatar que el derecho a la homologación era una tarea que debía adelantarse previo al traslado del personal de una entidad a otra, es decir, en el año 1997 cuando el personal administrativo fue transferido, y no 16 años después. Asimismo, manifestó que el fondo de la litis versa sobre la procedencia o no de unos intereses de mora causados desde el momento en que nació la obligación, momento fáctico que tuvo su génesis cuando el personal fue transferido e incorporado en la planta de personal de la entidad territorial, mas no sobre si el acto administrativo que culminó con el trámite, es decir, el que ordenó el pago fue cancelado en un tiempo prudencial o no. 2.

Defecto sustantivo, puesto que la Sala accionada no solo aplicó la norma de manera errónea, sino que desconoció la legislación aplicable al caso concreto, con lo cual procedió a emitir una decisión judicial «manifiestamente errada que desatiende los parámetros de juridicidad y aceptabilidad». Expuso que frente al argumento del juzgador de que el proceso de homologación y nivelación salarial era una tarea que debía desarrollarse por etapas; la Ley 60 de 1993 que ordenó la descentralización educativa estableció que el traslado e incorporación del personal debía desarrollarse en el término de 4 años, a partir de su vigencia; no obstante, dentro del proceso se probó que la administración, contrariando los postulados legales y constitucionales, procedió en el año 1997 a efectuar el traslado e incorporación del personal que culminó con el pago completo de las acreencias laborales dejadas de percibir en el mes de abril de 2013; por lo que no es posible que la accionada afirme que el proceso homologación y nivelación salarial se realizó en un 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plazo razonable y por tanto a la demandante no le asista derecho al pago de intereses de mora.

Respecto del argumento de que no existe una norma que expresamente faculte el pago de intereses de mora en los procesos de homologación y nivelación salarial; indicó que aquel está contemplado en nuestro ordenamiento jurídico en diversidad de normas, como el Código Civil, el Código de Comercio, el Estatuto laboral, la Ley 100 de 1993 y la Ley 1437 de 2011, entre otras disposiciones que consagran el deber de reconocer intereses de mora cuando se incumplen obligaciones dinerarias.

Finalmente, en relación con el argumento de que el retroactivo por homologación y nivelación salarial cancelado a la actora fue reconocido con la indexación; adujo que los intereses de mora y la indexación son conceptos financieros totalmente diferentes. Por tanto, si la administración incurre en el pago de una deuda retroactiva por los años 1997 a 2002, la cual es cancelada en la vigencia del año 2013, es lógico que deba actualizarla al valor presente, pero dicho componente inflacionario reconocido con el retroactivo no compensa la sanción por la demora en el tiempo, por lo que deben reconocer los intereses de mora, como indemnización del pago de las acreencias que debía tener consigo el servidor entre los años 1997 a 2002.

Por otra parte, afirmó que la autoridad accionada también incurrió en defecto material o sustantivo, al imponer la condena en costas por agencias en derecho, sin tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, pues estas no son obligatorias, sino que el fallador tiene la facultad de imponerlas analizando la conducta y buena fe de la parte vencida en juicio.

En esa medida, consideró que, en su caso, tanto ella como su apoderado no realizaron conductas tendientes a dilatar el proceso, ni actuaron de mala fe y tampoco se demostró que hayan incurrido en una conducta procesal temeraria que ameritara esa carga sancionatoria, razón por la cual no habría lugar a dicha condena. 1.2. Actuación procesal 1.2.1.

El 19 de mayo de 2023, el magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez manifestó su impedimento para conocer de la acción de tutela de la referencia, al considerar estar en incurso en la causal contemplada en el numeral 5.º del artículo 56 del Código de 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedimiento Penal, debido a que sostiene una relación de amistad cercana con la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico, quien suscribió la providencia objeto de cuestionamiento en esta sede constitucional. 1.2.2.

El 29 de junio de igual anualidad, esta Subsección declaró fundado el impedimento formulado por el doctor Duque Gutiérrez y, en consecuencia, dispuso separarlo del conocimiento del asunto, en procura de garantizar los principios de independencia e imparcialidad de la administración de justicia, establecidos en el artículo 5.º de la Ley 270 de 1996. 1.2.3.

El 2 de agosto de 2023, el despacho del magistrado ponente (i) admitió la acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sala de Decisión núm. 25, (ii) vinculó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, y (iii) comisionó al Tribunal Administrativo de Caldas, para que notificara a todas las personas que intervinieron dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 17001-23-33-000- 2017-00045-00/01, a excepción de la señora Luz Esperanza Ríos Londoño y de la entidad precitada, y, adicionalmente, remitiera copia digital del expediente referido. 1.2.4.

El 29 de igual mes y año, el despacho sustanciador vinculó al departamento de Caldas, como tercero interesado en los resultados del proceso, en vista de que el Tribunal Administrativo de Caldas no aportó la constancia de notificación de esa entidad, tal y como se le había ordenado en al auto admisorio. 1.3. Contestación de la demanda 1.3.1.

Secretaría de Educación del Departamento de Caldas La secretaria de educación, Ángela María Velásquez Gallo, afirmó que no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios en los pagos realizados por concepto de retroactivo de homologación y nivelación salarial del personal administrativo, comoquiera que no existe ninguna tardanza en el pago de esas obligaciones laborales por parte del empleador, sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado, fundamentada en el Concepto núm. 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la cual tiene un procedimiento legal establecido para determinar el monto 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a reconocer y cuáles eran las fuentes de financiación y la asignación de recursos para el pago, de tal manera que no podría hablarse de un retardo imputable al deudor que justifique el pago de intereses moratorios.

Además, señaló que las sumas canceladas por este concepto fueron en su momento indexadas de tal manera que se tradujeran en el valor real de la acreencia al momento de su pago efectivo, para impedir el deterioro inflacionario de los conceptos salariales adeudados, garantizando de esta manera la aplicación efectiva del principio de equidad y, particularmente, del artículo 53 de la Constitución Política.

Igualmente, en relación con el pago de los intereses moratorios por concepto de prima de servicios, sostuvo que el Decreto 2351 de 2014 determinó que el personal administrativo del sector de educación tendría derecho a percibir esa prima a partir del 2015, por lo que no hay lugar a que dicho reconocimiento sea retroactivo o de lugar a intereses moratorios. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia Esta Subsección es competente para conocer del presente asunto, de acuerdo con lo previsto en el ordinal 7.° del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas para su conocimiento en primera instancia a la misma Corporación (sic), y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda, de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4.». 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia para controvertir la sentencia del 5 de septiembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 25, en el recurso extraordinario de revisión con radicado 11001-03-15- 000-2022-02876-00.

En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si se 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co configuraron las causales defecto fáctico y sustantivo y, por ende, si se vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y al trabajo en condiciones de igualdad de la accionante. 2.4.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,2 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.

Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». 1 Sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 2 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.5.

Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia 2.5.1. En el caso bajo estudio no se cumple el requisito de relevancia constitucional, con respecto a los defectos sustantivo y fáctico, relacionados con la discusión sobre el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo reconocido por concepto de homologación y nivelación salarial, pues si bien la accionante discute la vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y al trabajo en condiciones de igualdad, lo cual en otras oportunidades ha sido suficiente para entender superado este presupuesto, no lo es, porque lejos de revestir la importancia constitucional exigida, lo que denotan es la utilización del mecanismo de amparo como una instancia adicional al proceso ordinario para discutir asuntos de índole probatorio o de ley.

No obstante, la Subsección considera que sí se encuentra satisfecha la exigencia precitada, con respecto al cargo sobre la condena en costas, comoquiera que la accionante con este reparo no busca reabrir el debate ya concluido por los jueces de instancia, sino que se revoque dicha condena, debido a que, en su criterio, la autoridad judicial accionada aplicó de forma inadecuada las normas que regulan esa figura procesal. 2.5.2.

Se cumple con el requisito general de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos de defensa judicial, por cuanto la decisión cuestionada es una sentencia que resolvió un recurso extraordinario de revisión. 2.5.3. Se encuentra satisfecha la exigencia de inmediatez, puesto que la providencia objeto de censura fue notificada por correo electrónico el 23 de septiembre de 2022 y la acción de tutela fue instaurada el 23 de marzo de 2023, esto es, en el término de los 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seis meses previstos jurisprudencialmente como plazo prudencial para el ejercicio de la tutela en contra de providencias judiciales. 2.5.4.

En el presente asunto no se cuestiona una irregularidad procesal, sino el hecho de realizarse un estudio del caso sin un adecuado análisis normativo. 2.5.5. La acción de tutela no discute una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia que pretende controvertirse fue proferida dentro de un recurso extraordinario de revisión. 2.6.

Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente del recurso extraordinario de revisión con radicado 11001-03-15-000-2022-02876-00, la Sala de decisión establece lo siguiente: 2.6.1. La señora Luz Esperanza Ríos Londoño instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Departamento de Caldas, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución núm. 7687- 6 del 27 de septiembre de 2016 y, adicionalmente, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 2.6.2.

El 26 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró fundadas algunas excepciones, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, por lo cual esta última interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. 2.6.3. El 4 de febrero de 2021, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia, en la medida en que revocó la condena en costas impuesta, bajo las siguientes consideraciones: «[…] 3.2 Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor 11 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas […] comoquiera que el pago de los dineros reconocidos a la actora el 22 de marzo de 2013 (fecha desde la cual se hizo exigible la obligación), se realizó el 15 de abril del mismo año, esto es, dentro del mes siguiente, no puede pregonarse que esa «tardanza» implica que se generen intereses de alguna naturaleza, máxime cuando en ninguno de los actos administrativos mencionados se señaló plazo que dé pie a que se cobren como sanción por el simple retardo o incumplimiento de él, y, además, ello debe tener su previsión legal al respecto […] Como corolario de lo que se deja consignado, se tiene que la accionante, servidora administrativa al servicio de la educación oficial, que por cuenta de la descentralización de ese sector fue homologada y nivelada salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Caldas, no puede reclamar intereses moratorios por el pago tardío a su favor de los dineros por concepto del correspondiente retroactivo, pues esa obligación, que se hizo exigible el 22 de marzo de 2013 (cuando se expidió el acto administrativo que reconoció los valores causados entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009), fue pagada el 15 de abril siguiente, plazo que no resulta irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que deben surtirse, cuanto más si dicha sanción económica no quedó plasmada dentro del referido trámite o en alguna disposición legal.

Ahora bien, pese a que la demandante fue incorporada a la planta de la secretaría de educación de Caldas a partir de 1997 y tenía derecho a que le sufragaran los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos en forma correcta desde esa anualidad, lo cierto es que, con el fin de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de lo que dejó de devengar, la entidad, conforme al mandato constitucional contenido en el artículo 53 superior, indexó las correspondientes sumas, lo que resultaría, además, incompatible con el pago de intereses moratorios […] Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la actora, se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia […]».

(Transcripción literal) 2.6.4. El 25 de mayo de 2022, la señora Ríos Londoño formuló recurso extraordinario de revisión en contra de la anterior providencia, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, consistente en existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 2.6.5.

El 5 de septiembre de igual anualidad, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 25, declaró infundado el recurso, al considerar que la argumentación planteada por la parte recurrente no se adecuaba a la causal de revisión invocada, comoquiera que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, se pronunció 12 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre todos los asuntos que constituyeron el objeto de litigio y, adicionalmente, que lo pretendido por la recurrente era reabrir el debate jurídico que se surtió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Además, condenó en costas a la parte recurrente. 2.7. Caso en concreto 2.7.1. Análisis del requisito general de relevancia constitucional La accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y al trabajo en condiciones de igualdad y, junto con ellos, el principio de favorabilidad, los cuales estimó vulnerados por el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm 25, comoquiera que aquella autoridad incurrió en defecto sustantivo, por no solo aplicar de manera errónea la norma, sino desconocer la legislación aplicable a su caso, lo cual equivocadamente la llevó a concluir que el proceso de homologación y nivelación salarial se realizó en un plazo razonable y, por tanto, a la demandante no le asista derecho al pago de intereses de mora.

Adicionalmente, afirmó que la corporación precitada también incurrió en defecto fáctico, en dimensión negativa, porque no valoró en debida forma los elementos probatorios aportados al proceso, tales como los actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial, el certificado de pago del retroactivo generado, el certificado de los valores generados anualmente, el certificado de fecha de pago, los oficios de certificación de la deuda, los cuales demostraban que la administración incurrió en una tardanza injustificada en el reconocimiento y pago de la deuda; y, en dimensión positiva, al encontrar probado, sin estarlo, que la administración no incurrió en mora por el pago de sus acreencias laborales, por lo que desconoce el derecho de la accionante al pago de dicha sanción. Pues bien, para resolver el anterior desacuerdo y brindar mayor claridad, la Subsección considera necesario hacer referencia al análisis efectuado por el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 25, en la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2022, que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión instaurado en contra de la providencia emitida el 4 de febrero de 2021 por la 13 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Subsección B de la Sección Segunda de esa corporación, mediante la cual confirmó la negativa frente a sus pretensiones de reconocimiento y pago de los intereses moratorios derivados del pago tardío del retroactivo reconocido por concepto de homologación y nivelación salarial.

Así, se observa que la autoridad judicial accionada, en el proveído censurado, expuso lo siguiente: «[…] En el sub lite, la recurrente plantea, en síntesis, que con la sentencia impugnada se desconoció su debido proceso, dado que se vulneró el principio de congruencia y se falló de manera citra petita. Lo anterior, por cuanto, en lugar de acceder a la pretensión de reconocimiento de intereses moratorios por la tardanza en el pago del retroactivo, se ordenó una indexación que no fue solicitada y, además, no se atendió al período objeto de reclamación judicial que, según los hechos de la demanda, transcurrió desde 1997 - cuando se efectuó el traslado de planta de personal- hasta 2013 -cuando se realizó el pago mencionado-.

Esta Sala encuentra que, en el fallo cuestionado, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado explicó, con base en la normativa aplicable y los elementos probatorios obrantes en el expediente, el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo en el ente departamental accionado.

Con fundamento en lo anterior, concluyó que, como las sumas debidas se reconocieron en marzo de 2013 -momento a partir del cual la obligación era exigible y su pago se efectuó dentro del mes siguiente, este plazo era razonable en consideración a los múltiples trámites administrativos que debían surtirse, por lo que no era válido predicar una tardanza de la cual pudieran derivarse intereses moratorios, máxime si se tenía en cuenta que en el acto de reconocimiento de la nivelación salarial no se señaló plazo alguno que habilitara su cobro y que, además, ello requería una previsión legal […] Pues bien, aunque es cierto que el desconocimiento del principio de congruencia es una hipótesis jurisprudencial que puede estructurar la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, la Sala advierte que la argumentación propuesta por la recurrente está orientada a reabrir el debate jurídico que se surtió en el proceso primigenio y propiciar una tercera instancia que no es de recibo en esta sede extraordinaria.

En efecto, se evidencia la manera en que la parte recurrente, a través de este mecanismo excepcional, pretende controvertir el razonamiento jurídico y probatorio que condujo al juez de segunda instancia a no encontrar procedente el reconocimiento de intereses moratorios por el retardo en el pago del retroactivo, en el lapso indicado en el escrito inicial.

Como aprecia, la actora profundizó en los motivos de su desacuerdo con la forma en la que el ad quem abordó la configuración de la mora en el pago del retroactivo, la procedencia de los intereses moratorios, el momento desde el cual se entienden causados, así como la interpretación y aplicación de las normas que, a su juicio, gobiernan la materia, puntos que se relacionan directamente con los fundamentos de hecho y de derecho de la providencia cuestionada.

En esa dirección, la recurrente aseveró que “aquí lo que se busca, es la infirmación de la sentencia de 2da instancia, en aras de que se resuelva conforme a las normas aplicables al reconocimiento, pago y procedencia de intereses moratorios en el sistema jurídico colombiano” (se destaca) […] 14 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Sala estima que, en ejercicio de este mecanismo de impugnación, la demandante persiste en su inconformidad con el fallo cuestionado por resultar adverso a sus intereses, a la vez que propone un nuevo análisis jurídico y probatorio para controvertir el plasmado en tal providencia y obtener una decisión diferente.

Además, es claro que, mediante la alegación de la supuesta violación del principio de congruencia, la intención de la recurrente es conseguir la reapertura integral del debate que fue debidamente zanjado en el juicio ordinario, lo cual es ajeno a la naturaleza y la finalidad del recurso extraordinario de revisión. En todo caso, frente al supuesto desconocimiento del principio de congruencia, se constató que el juzgador ad quem sí decidió sobre los aspectos materia de controversia, por cuanto se pronunció -aunque en un sentido distinto al pedido por la actora- acerca de la discusión que se ventiló en el proceso ordinario, es decir, la procedencia del reconocimiento de intereses moratorios derivados del pago tardío del retroactivo producto de la homologación y nivelación salarial, en esta ocasión, para confirmar su negativa con base en las consideraciones legales y jurisprudenciales desarrolladas en la providencia bajo examen.

Conviene poner de presente que el hecho de negar las pretensiones de la demanda, o confirmar tal decisión, no deviene automáticamente en un quebrantamiento del debido proceso, toda vez que lo que se censura en los fallos minus petita o citra petita no es la resolución de fondo propiamente dicha -favorable o no a lo pedido-, sino la omisión de decidir sobre los asuntos que constituyeron el objeto del litigio, supuesto que no se verificó en esta oportunidad, tal y como se desprende de lo explicado líneas atrás. Habida cuenta de que la argumentación propuesta por la parte recurrente no se adecúa a la causal de revisión invocada y, en concreto, a la hipótesis consistente en desconocer el principio de congruencia de la sentencia, y dado que su vulneración no se aprecia en el caso concreto, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto […]».

De la anterior, transcripción se desprende que la autoridad judicial precitada determinó que los argumentos planteados por la hoy accionante no se adecuaban a la causal de revisión invocada, comoquiera que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, se pronunció sobre todos los asuntos que constituyeron el objeto de litigio y, adicionalmente, que lo pretendido por aquella era reabrir el debate jurídico que se surtió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Una vez analizados los anteriores argumentos y los planteamientos aducidos por la parte accionante en el escrito de tutela, la Subsección concluye que en el presente asunto no se cumple el requisito de relevancia constitucional frente a los cargos expuestos en este acápite, comoquiera que lo pretendido por la accionante es convertir el mecanismo de amparo en una instancia adicional o complementaria al proceso contencioso ya concluido. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, debido a que las inconformidades planteadas no están dirigidas a cuestionar el análisis efectuado por la corporación judicial accionada sobre el principio de congruencia o que los cargos formulados en el recurso extraordinario, consistentes en una indebida interpretación normativa y valoración probatoria por parte de la Subsección B de la Sección Segunda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sí estaban dentro del marco de competencia derivado de la causal 5a del artículo 250 del CPACA, sino que, por el contrario, en el escrito inicial se insiste en que debe reconocérsele intereses moratorios por la tardanza injustificada en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial.

Ciertamente, la accionante discute que la autoridad judicial accionada desconoció la normativa que regulaba su caso y valoró de manera defectuosa las pruebas, pues, a su juicio, existían elementos probatorios suficientes que demostraban que la administración incurrió en una mora injustificada al reconocer y pagar luego de 16 años una acreencia laboral.

Además, se repara en que la peticionaria plantea en esta sede aspectos que ni siquiera están relacionados con las consideraciones esbozadas por la corporación accionada, pues aquella, en la providencia hoy censurada, no hizo ningún pronunciamiento con respecto a que el proceso de homologación debía desarrollarse por etapas o que no existía una norma que expresamente facultara el pago de intereses de mora en dicho proceso, por lo que resulta evidente el interés de la accionante de que el juez de tutela haga un juicio de corrección propio del juez ordinario.

En esos términos, se encuentra que lo pretendido por la parte accionante es reabrir el debate definido en el proceso contencioso, lo cual resulta abiertamente improcedente, pues emitir un pronunciamiento frente a los reparos expuestos en este escenario constitucional, como lo pretende la accionante, implicaría invadir las competencias propias del juez natural de la causa y desconocer el principio de autonomía judicial y la procedencia excepcional del mecanismo de amparo.

Por tanto, se concluye que la presente acción no goza de relevancia constitucional, con respecto a los defectos endilgados, relacionados con la discusión sobre el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo reconocido por concepto de homologación y nivelación salarial, puesto que la 16 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante acude a esta sede como una instancia adicional para plantear sus inconformidades y obtener una decisión favorable a sus pretensiones. 2.7.2.

Desarrollo jurisprudencial del defecto sustantivo La Corte Constitucional, en sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial — horizontal o vertical— sin justificación suficiente o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.11 2.7.3.

Estudio de la norma invocada por la parte accionante como desatendida con respecto a la condena en costas La señora Luz Esperanza Ríos Londoño afirmó que el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Núm. 25, incurrió en defecto material o sustantivo, al imponer la condena en costas por agencias en derecho, sin tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, pues estas no son obligatorias, sino que el fallador tiene la facultad de imponerlas analizando la conducta y buena fe de la parte vencida en juicio. 17 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, se aprecia que la autoridad judicial referida, en la sentencia del 5 de septiembre de 2022, con respecto a la condena en costas, determinó lo siguiente: «[…] Dado que en el presente asunto resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021 -normativa vigente al momento de interposición del recurso extraordinario de revisión-, existe norma especial que impone la condena en costas cuando el recurso se declara infundado.

De este modo, se condenará en costas a la parte recurrente. Al respecto, se observa que una de las entidades públicas accionadas -el Ministerio de la Educación Nacional- constituyó apoderado judicial para atender este asunto, circunstancia a partir de la cual es razonable inferir que se ejerció la vigilancia del proceso de la referencia. Lo anterior, en criterio de la Sala, resulta suficiente para disponer la fijación de agencias en derecho en su favor, según lo preceptuado en los artículos 365 y 366 de la Ley 1564 de 2012.

Adicionalmente, conviene indicar que, como este es un proceso de única instancia ante esta Corporación, la liquidación de las costas será realizada por la secretaría general, de acuerdo con los parámetros señalados en el artículo 366 ejusdem. Para el efecto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el mandatario judicial de la entidad ministerial demandada.

Asimismo, de conformidad con la última norma citada, esta providencia se apoya en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura y contentivo de las tarifas de agencias en derecho, en el cual se dispuso lo siguiente: Artículo 2. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites.

(…) Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: (…) 9. RECURSOS EXTRAORDINARIOS. Entre 1 y 20 S.M.M.L.V. (se destaca). Se reitera que, como el Ministerio de Educación Nacional constituyó apoderado judicial para ejercer la vigilancia de esta actuación, se fijarán las agencias en derecho en su favor y a cargo de la señora Luz Esperanza Ríos Londoño en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de esta providencia […]».

De la anterior transcripción se desprende que el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 25, decidió condenar en costas a la aquí accionante, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 18 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2021, y 365 y 366 del Código General del Proceso, comoquiera que se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión y se evidenció que el Ministerio de Educación Nacional constituyó apoderado judicial para que representara sus intereses en esa controversia.

Así las cosas, la Sala no evidencia que la corporación accionada hubiese inobservado lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, sino que, todo lo contrario, fue una de las normas en que aquella autoridad se fundamentó para imponer la condena en costas. Además, se repara en que la interpretación realizada no resulta caprichosa o arbitraria, en la medida en que la autoridad accionada dio aplicación a la norma especial que regula en el CPACA la imposición de costas, en atención a la modificación realizada por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, y, además, tuvo en cuenta que se causaron unas agencias en derecho, razón por la cual no se encuentra estructurada la causal específica de procedibilidad estudiada y, en consecuencia, tampoco se advierte la vulneración de los derechos fundamentales reclamados.

Por todo lo expuesto, la Subsección negará el amparo solicitado por la señora Luz Esperanza Ríos Londoño, a través de la acción de tutela, interpuesta en contra del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 25, con respecto al defecto sustantivo invocado, en relación con la condena en costas, y rechazará por improcedente el presente mecanismo, frente a los demás argumentos de disenso expuestos por la accionante. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que no se estructuró la causal específica de procedibilidad aquí estudiada con respecto a la condena en costas y, en ese sentido, negará el amparo solicitado por la señora Luz Esperanza Ríos Londoño y, adicionalmente, rechazará la presente acción, en cuanto a las demás inconformidades planteadas, por no haberse superado el requisito general de relevancia constitucional. 19 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01519-00 Accionante: Luz Esperanza Ríos Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Negar el amparo solicitado por la señora Luz Esperanza Ríos Londoño, a través de la acción de tutela, interpuesta en contra del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 25, con respecto a la condena en costas, y rechazar por improcedente el presente mecanismo de amparo, frente a los demás argumentos de disenso planteados por la accionante, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: En caso de no ser impugnada la anterior decisión, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto Con impedimento Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. A. R. F.