1 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601-350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2018-00020-01 (2444-2021) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Demandado: José Guillermo Giraldo Restrepo Vinculada: UGPP Temas: Entidad competente para reconocimiento pensional.
Revoca sentencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones.
ANTECEDENTES Colpensiones instauró demanda contra el señor José Guillermo Giraldo Restrepo y la UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución GNR 214704 del 19 de julio de 2016 a través de la cual se reconoció una pensión de vejez a favor del señor José Guillermo Giraldo Restrepo.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se declare que Colpensiones no es la entidad encargada de reconocer, liquidar, reliquidar y pagar la pensión a favor del demandado sino la UGPP y se ordene al señor Giraldo Restrepo la devolución de lo pagado por concepto de reconocimiento y pago de la pensión de vejez a partir de la fecha de inclusión en nómina y hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare la nulidad del acto.
Radicación: 66001-23-33-000-2018-00020-01 (2444-2021) 2 HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor José Guillermo Giraldo Restrepo, cotizó por más de 20 años de servicios a la Caja de Previsión Nacional y adquirió su estatus pensional el 22 de noviembre de 2013 (sic). Que la facultada para reconocer la prestación es la UGPP de conformidad con lo señalado en el numeral primero del artículo 3 del Decreto 2196 de 2009, por medio del cual se suprimió y ordenó la liquidación de Cajanal.
Que el traslado de los afiliados de Cajanal al Seguro Social se perfeccionó el 8 de abril de 2000 (sic), por lo tanto, las asignaciones que se hayan causado con anterioridad a esa fecha son competencia de Cajanal, hoy UGPP. Que mediante Resolución GNR 214704 de 19 de julio de 2016 expedida por Colpensiones, se dispuso el reconocimiento y pago de una pensión de vejez al señor José Guillermo Giraldo Restrepo, en cuantía de $1.150.636 con un IBL de $1.534.181 a la cual se le aplicó una tasa de reemplazo del 75% de conformidad con lo señalado en la Ley 71 de 1988.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 15 de febrero de 2019 y notificada a los demandados La UGPP se opuso a las pretensiones indicando que no es la competente para el reconocimiento de la pensión toda vez que de conformidad con los artículos 27 y 28 del Decreto 2013 de 2012 la UGPP asumió las obligaciones pensionales del ISS en liquidación en su calidad de empleador y este no es el caso.
Que Cajanal EICE en Liquidación no le entregó el expediente administrativo del señor José Guillermo y, además, las últimas cotizaciones por pensión las hizo al Instituto de los Seguros Sociales por lo que la responsabilidad por la pensión está a cargo de esa entidad, que fue asumida por Colpensiones. Que no ha recibido reclamación alguna de Colpensiones que permita establecer algún tipo de responsabilidad por parte de la UGPP respecto de las pretensiones.
El señor José Guillermo Giraldo Restrepo contestó la demanda y expuso que cumplió con su único deber con el sistema que no es otro que cotizar, que obtuvo los requisitos exigidos para acceder a la prestación por lo que realizó el reclamo y por parte de la demandante se expidió el acto de reconocimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2018-00020-01 (2444-2021) 3 Que aquellos afiliados que hayan sido trasladados al ISS, hoy Colpensiones, por motivo de su liquidación o por su voluntad que hayan reunidos los requisitos con posterioridad al 1° de julio de 2009, las prestaciones estarán a cargo de Colpensiones como lo ha sostenido el Consejo de Estado.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Risaralda, negó las pretensiones, considerando que el hecho de que la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones- no haya recibido directamente la mayoría de los aportes pensionales del señor Giraldo Restrepo, no significa per se, que dicha entidad quede facultada legalmente para dejar sin prestación mensual al hoy vinculado, sin un trámite administrativo previo y con las garantías de un debido proceso según las reglas vigentes aplicables a este caso concreto.
Que las entidades administradoras que recibieron los aportes están obligadas a transferir los recursos correspondientes a Colpensiones o a contribuir con esta en la proporción que sea pertinente (que puede ser, incluso del 100%) o acudir a los mecanismos establecidos para ello por el legislador, tales como los bonos pensionales o el reconocimiento y pago de las cuotas partes pensionales, o, impetrar Colpensiones el conflicto de competencia para que todas las partes involucradas en el asunto estén enteradas del mismo, pero así no se hizo por la interesada.
Que si Colpensiones consideraba que carecía de competencia para amparar la seguridad social en pensiones del cotizante, así debió manifestarlo, proponiendo el respectivo conflicto de competencia para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado lo dirimiera, de conformidad con lo establecido en el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, pues tal omisión no puede recaer sobre el señor José Guillermo Giraldo Restrepo en desmedro de su derecho pensional adquirido, como sujeto de especial protección constitucional.
Que debían negarse las súplicas de la demanda, protegiendo los derechos de un sujeto de especial protección que en nada influyó para los desaciertos administrativos ocurridos al interior de Colpensiones, quedando esta administradora del orden estatal con todas las herramientas jurídicas y administrativas adecuadas para hacer las gestiones primarias y proponer, en caso de ser necesario, el conflicto de competencia a la UGPP, no siendo la solución más acorde a la justicia social, el dejar desprovisto de pensión a una persona que cotizó al sistema de prima media durante toda su vida laboral, pues él hizo su reclamación pensional a la última entidad a la que cotizó y esta no informó «no ser la competente» y haber remitido los documentos a la entidad que consideraba, ni propuso, ni debatió el pago de la prestación respectiva con la UGPP; y por el contrario, acudió -sin ejercer previamente todos los medios que el ordenamiento jurídico ha implementado para ello- a este medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para demandar sus propios actos.
Radicación: 66001-23-33-000-2018-00020-01 (2444-2021) 4 RECURSO DE APELACIÓN Colpensiones apeló la sentencia sosteniendo que por medio de Resolución GNR 214704 del 19 de julio del 2016, reconoció pensión vitalicia de vejez a favor del demandado, teniendo en cuenta un total de 1.277 semanas cotizadas y bajo radicado externo 2016-12589193 se solicitó al accionado autorización para revocar la resolución expuesta anteriormente, sin embargo, no accedió. Que el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, en el cual el Estado demanda su propio acto para buscar la nulidad del mismo, la paralización de sus efectos jurídicos, y el restablecimiento del derecho conculcado, se utiliza cuando no se obtiene el consentimiento de la persona a la que se reconoce un derecho particular a su favor.
Que no es posible que la administración pueda revocar directamente el acto, o cuando en virtud de su revocatoria en vía administrativa de conformidad con lo reglado el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 243 de la Ley 1450 de 2011 y sentencia de unificación SU 182 de 2019, debe acudirse al juez administrativo para la recuperación del pago de lo no debido o el restablecimiento del derecho otorgado de forma indebida.
Que debe accederse a todas y cada una de las pretensiones, porque se evidencia que Colpensiones no es competente para el reconocimiento de la pensión de vejez, pues solo acreditó 60 semanas de cotización y por tanto, no cumple con los requisitos de que trata el decreto 2709 de 1994 con relación a cotizaciones en los últimos 6 años y ser la caja con mayor número de aportes.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 14 de septiembre de 2021 se admitió el recurso de apelación, las partes y el señor agente del ministerio público guardaron silencio en esta etapa. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala debe determinar si Colpensiones es la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión del señor José Guillermo Giraldo Restrepo.
Marco normativo y jurisprudencial - Liquidación del Instituto de Seguros Sociales y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones. Radicación: 66001-23-33-000-2018-00020-01 (2444-2021) 5 El Instituto de Seguros Sociales fue creado mediante el artículo 81 de la Ley 90 de 19462 como un establecimiento público con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, encargado de la dirección y vigilancia de los seguros sociales.
Con la expedición de los Decretos 20113, 20124, y 20135 de 2012, el Gobierno Nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y, simultáneamente suprimió y declaró en estado de liquidación al Instituto de Seguros Sociales, entre otros asuntos; todo ello, a partir del 28 de septiembre de 2012.
Asimismo, en el Decreto 2011 de 2012 se determinó la competencia y el trámite a seguir para la atención de solicitudes de pensión y el cumplimiento de fallos de tutela proferidos en contra del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, presentados con anterioridad a su vigencia. En efecto, el artículo 3 del citado decreto señaló: Artículo 3°.
Operaciones de la administradora colombiana de pensiones - Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. 4.
Administrar los Fondos de Reservas de Prestaciones de Vejez, Invalidez y Muerte que administraba el Instituto de Seguros Sociales (ISS), de que trata la Ley 100 de 1993. 5. Efectuar el recaudo de los aportes al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en las cuentas y con los mecanismos que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones establezca para tal efecto. […]
PARÁGRAFO SEGUNDO TRANSITORIO. Los actos administrativos expedidos por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que no hubieren sido notificados a la fecha de entrada en 1 Artículo derogado por el artículo 67 del Decreto 433 de 1971. 2 «Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales.» 3 «por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones–Colpensiones», 4 «por el cual se suprimen unas dependencias de la estructura del Instituto de Seguros Sociales – ISS», 5 «por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación», Radicación: 66001-23-33-000-2018-00020-01 (2444-2021) 6 vigencia del presente decreto, serán notificados por el Instituto de Seguros Sociales.
Dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que se surta la notificación, el Instituto de Seguros Sociales remitirá los expedientes respectivos a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.» En efecto, las funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al Instituto de Seguros Sociales en materia pensional, se reasignaron, a partir de esa fecha, a Colpensiones, entre ellas el reconocimiento de los derechos pensionales que eran competencia del ISS. - Liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP La Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6ª de 19456, como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de «los empleados y obreros nacionales de carácter permanente»7.
Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 19988, y en materia pensional, se le encomendó continuar: «[…] con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4 ibídem). Luego, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006–2010), el Gobierno Nacional, mediante Decreto 2196 de 12 de junio de 2009, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE.
En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, en los artículos 3 y 4 del Decreto 2196 de 2009, se indicó lo siguiente: Artículo 3°. Prohibición para iniciar nuevas actividades. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y 6 «Artículo. 18.
El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945». 7 Artículo 17. 8 «Artículo. 1°. Naturaleza jurídica.
La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase.
Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla "Cajanal”. […]» Radicación: 66001-23-33-000-2018-00020-01 (2444-2021) 7 reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente, Cajanal, EICE, en liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. (Negrilla para resaltar). Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios.
Artículo 4°.Del traslado de afiliados. La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS.
Igualmente, deberá trasladar a dicha entidad los conocimientos sobre la forma de adelantar el proceso de sustanciación de los actos administrativos de reconocimiento de pensión de estos afiliados cotizantes, en la medida en que se trata de servidores públicos, para lo cual, estas entidades fijarán las condiciones en la que se realizará dicho traslado.
(negrillas para resaltar) Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
En efecto, en el artículo 1.º, numeral 1.º del Decreto Ley 169 del 23 de enero de 20089 señaló que es función de la UGPP: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. […] En este sentido, se tiene que: i) el Decreto 2196 de 2009 decretó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE; ii) que la Ley 1151 de 2007 (artículo 156) y el Decreto Ley 169 de 2008 determinaron las funciones de la UGPP.
Aunado a ello, con el citado Decreto 2196, el Gobierno Nacional ordenó un traslado masivo de los afiliados cotizantes de Cajanal al Instituto de Seguros Sociales, ISS, que tuvo como fecha límite el mes de julio de 2009. 9 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social».
Radicación: 66001-23-33-000-2018-00020-01 (2444-2021) 8 Ahora, la competencia para conceder las pensiones del régimen de prima media con prestación definida correspondió, en principio, al extinto ISS, hoy Colpensiones, sin perjuicio de la facultad que les asiste para ello a las cajas, fondos o entidades públicas preexistentes a la Ley 100 de 1993, respecto de sus afiliados y de acuerdo con la reglamentación contenida en los Decretos 692 de 1994 (artículo 14), 813 de ese año (artículo 6º.), 1068 de 1995 y 2527 de 2000 (artículo 1º.), cuya interpretación armónica permite concluir que estas últimas son responsables del reconocimiento de las pensiones de los servidores públicos que reunieron los requisitos para jubilarse antes de la entrada en vigor del sistema general de pensiones o que acumularon 20 años de servicios en condición de afiliados de aquellas.
Finalmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil10 al definir las competencias entre la extinta CAJANAL (hoy UGPP) y el Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones), sostuvo: Conclusiones sobre el marco jurídico La interpretación integral y sistemática de las disposiciones tomadas en consideración, permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones en relación con la distribución de las competencias que actualmente tienen asignadas la UGPP y COLPENSIONES para reconocer y pagar pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida: a. Compete a la UGPP el reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 200911 adquirieron el derecho a pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas para entonces a CAJANAL.
(Negrilla para resaltar). b. Compete también a la UGPP el reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a CAJANAL o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios (o número de semanas cotizadas) exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. c. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a COLPENSIONES, como administradora principal de dicho régimen en la actualidad.
(negrillas para resaltar). 10 Al respecto ver los conceptos: del 19 de agosto de 2016, radicación número: 11001-03-06-000-2016-00117-00(C); del 19 de agosto de 2016, radicación número: 11001-03-06-000-2016-00068-00(C); del del 24 de agosto de 2017, radicación número: 11001-03-06-000-2017-00072-00(C) y del 24 de agosto de 2017, radicación número: 11001-03- 06-000-2017-00080-00(C). 11 Fecha en la cual se realizó el traslado masivo de afiliados de CAJANAL en Liquidación al ISS, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 4º del Decreto 2196 de 2009.
Radicación: 66001-23-33-000-2018-00020-01 (2444-2021) 9 Resolución del caso concreto Se encuentran establecidos los siguientes hechos: - El señor José Guillermo Giraldo Restrepo nació el 22 de noviembre de 1953 y adquirió su estatus pensional el 22 de noviembre de 2008. - Según reposa en el expediente12 la señora Rueda Serrano prestó los siguientes servicios: ENTIDAD LABORÓ DESDE HASTA NOVEDAD ADMINISTRADORA DÍAS INCORA 19710621 19760930 TIEMPO SERVICIO FONDO PASIVO DE FERROCARRILES 1900 INAT 19761001 19950222 TIEMPO SERVICIO CAJANAL 6622 COOP DE TRAB ASOCIADOS DE SERV 20011101 20021231 TIEMPO SERVICIO ISS 420 - Mediante Resolución GNR 214704 del 19 de julio de 2016, acto administrativo del cual se pretende su nulidad, Colpensiones reconoció una pensión de vejez al señor José Guillermo Giraldo Restrepo conforme las previsiones de la Ley 71 de 1988 por ser beneficiario del régimen de transición. - El 28 de noviembre de 2016 mediante Resolución GNR 358447 se resolvió el recurso de reposición propuesto contra la anterior decisión y la confirmó. En el referido acto se indicó: […] las reglas que deben ser aplicadas para definir la competencia de una y otra entidad son las siguientes: - Si el derecho a la pensión de jubilación se consolidó a 30 de junio de 2009, esto es, se acreditaron los requisitos de edad y tiempo de servicios hasta esta fecha la competencia para reconocer la tiene Cajanal (hoy Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales- UGPP). […] Que en virtud a lo antes expuesto y como quiera que, del estudio de la documentación que obra en el expediente se desprende que, con anterioridad al 30 de junio de 2009 el señor GIRALDO RESTREPO JOSE GUILLERMO acreditó los requisitos de edad y tiempos de servicios contemplados en la Ley 33 de 1985 para acceder a la pensión de vejez, la competencia para efectuar el reconocimiento de la prestación económica en comento recae sobre la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP.
Que bajo los parámetros anteriormente indicados se procedió por parte de esta gerencia mediante radicado externo 2016_12589193 del 26 de octubre de 2016 solicitar al señor GIRALDO RESTREPO JOSE GUILLERMO, ya identificado(a), la revocatoria directa de la Resolución GNR 214704 de 19 de julio de 2016. 12 Según Resolución GNR 358447 del 28 de noviembre de 2016.
Radicación: 66001-23-33-000-2018-00020-01 (2444-2021) 10 Que el afiliado señor GIRALDO RESTREPO JOSE GUILLERMO, ya identificado(a), dando respuesta al escrito de solicitud de revocatoria de la Resolución GNR 214704 de 19 de julio de 2016, mediante escrito allegado bajo radicado2016_13151835 del 10 de noviembre de 2016, manifiesta lo siguiente: “… Me permito amablemente manifestar a esta administradora que NO AUTORIZO la revocatoria de la Resolución GNR 214704 de 19 de julio de 2016, por medio de la cual esta entidad reconoció a mi favor la Pensión de Vejez. […] Conforme con lo anterior y en aras de salvaguardar los dineros del estado esto es el erario público y al no existir autorización por parte del afiliado respecto de revocar la Resolución GNR 214704 de 19 de julio de 2016 que reconoció una pensión de vejez, se procede a enviar el presente acto administrativo a la Vicepresidencia Jurídica y Secretaría General – Gerencia Nacional de Defensa Judicial para dar inicio a la acción de lesividad. - Por Resolución VPB 2092 del 18 de enero de 2017 el Vicepresidente de Beneficios y Prestaciones de Colpensiones desató el recurso de apelación. Encuentra la Sala que la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones estuvo motivada en garantizar el derecho pensional al demandado, sin embargo, la Sala no la comparte porque de las previsiones normativas expuestas en precedencia se concluye que le asiste razón a Colpensiones al manifestar que no es la entidad competente para el reconocimiento y pago de la prestación de que es titular el señor Giraldo Restrepo, lo que claramente conlleva a considerar que el acto administrativo a través del cual del se otorgó la pensión está afectado por una causal de nulidad.
Del material probatorio allegado se tiene que el derecho pensional del señor José Guillermo se causó el 22 de noviembre de 2008, es decir, antes del 1° de julio de 2009, fecha en la cual se realizó el traslado masivo de afiliados de Cajanal en Liquidación al ISS, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 4 del Decreto 2196 de 2009.
En concordancia con lo anterior, el artículo 3° del mismo decreto otorgó la competencia a Cajanal para el reconocimiento de las obligaciones pensionales respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos para obtener la pensión de vejez a la fecha del traslado, hasta que fueran asumidas por la UGPP, situación que finalmente ocurrió el 31 de mayo de 2015, tal como lo dispuso el artículo 1° del Decreto 2408 de 201413.
En este orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2196 de 2009, corresponde a Cajanal atender el trámite y reconocimiento de las obligaciones pensionales de aquellas personas que al 1º de julio de 2009 hubieren cumplido los requisitos para pensión; por el contrario, si adquieren su estatus con posterioridad a esa fecha, dicha competencia radica en el ISS (hoy Colpensiones). 13 Por medio del cual se prorrogan los plazos establecidos en el artículo 1° del Decreto número 1389 de 2013, modificado por el artículo 1° del Decreto número 653 de 2014 y el artículo 1° del Decreto número 1440 de 2014 y se dictan otras disposiciones.
Radicación: 66001-23-33-000-2018-00020-01 (2444-2021) 11 Adicionalmente, debe considerarse que como la prestación en el presente caso fue reconocida con fundamento en la Ley 71 de 1988,14 es decir, una pensión por aportes, de conformidad con el artículo 10 del Decreto 2709 de 199415, la regla frente a la competencia para el reconocimiento consagra que estaría a cargo de la última entidad a la que estuvo afiliado, pero sólo si el tiempo de vinculación fue de al menos 6 años, continuos o discontinuos,16 escenario en el cual se llegaría a la misma conclusión que aquí se propone, es decir, que corresponde a la UGPP el reconocimiento pensional del señor José Guillermo Giraldo Restrepo.
Precisado lo anterior, resulta relevante analizar el siguiente aspecto y es que en la demanda Colpensiones no pretendió la nulidad de los actos que resolvieron los recursos de reposición y apelación que fueron interpuestos contra la Resolución GNR 214704 del 19 de julio de 2016, por lo que la Sala deberá atender a lo regulado en el artículo 163 del CPACA que consagra: Artículo 163.
Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. (negrilla y subraya para resaltar). Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.
Subraya fuera de texto. La anterior situación se enmarca en el presupuesto normativo y trae como consecuencia procesal que judicialmente se entiendan demandadas, para el caso concreto las resoluciones GNR 358447 del 28 de noviembre de 2016 y VPB 2092 del 18 de enero de 2017, las cuales, según lo revisado líneas atrás, también deberán declararse nulas.
Por lo expuesto corresponde revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarar la nulidad de los actos administrativos GNR 214704 del 19 de julio de 2015, GNR 358447 del 28 de noviembre de 2016 y VPB 2092 del 18 de enero de 2017, lo que habilita el deber de estudiar por parte de esta instancia la pretensión sobre devolución de las sumas pagadas a la demandada por concepto de pensión. Aquí se retoman los argumentos expuestos por esta Subsección en un asunto similar en donde se sostuvo que no habrá lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad Estatal que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que 14 Aquí debe resaltarse que según la teoría del caso propuesta en la demanda por parte de Colpensiones, la nulidad solicitada se fundamenta en la vulneración de lo consagrado en el artículo 3 del Decreto 2196 de 2009, razón por la cual en esta instancia se abordó el estudio normativo bajo dicha premisa. 15 Por el cual se reglamenta el artículo 7° de la Ley 71 de 1988. 16 Bajo esta norma se estudió la sentencia de esta Subsección del 22 de junio de 2023, radicado 63001 23 33 000 2019 00115 01 (3262-2021).
Radicación: 66001-23-33-000-2018-00020-01 (2444-2021) 12 actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho. En efecto se consideró en aquella oportunidad:17 Pues bien, sobre este aspecto debe decirse que, de conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas».
En relación con el contenido del principio de buena fe, la jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus).
Así, «la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».18 Por su parte, el artículo 164, numeral 1, literal c), del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), establece que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo, siempre que se dirija contra actos que reconozcan o nieguen, total o parcialmente, prestaciones periódicas; «[s]in embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».
Al no encontrarse desvirtuada la buena fe del señor José Guillermo Giraldo Restrepo, y no se debatió en ningún momento su derecho pensional, la pretensión de devolución no tiene vocación de prosperidad al no haberse evidenciado o alegado la utilización de medios fraudulentos para la obtención del derecho. No obstante advertirse la necesidad de declarar la nulidad de los actos de reconocimiento pensional realizados por Colpensiones, en aras de garantizar los derechos a la seguridad social y al mínimo vital del señor José Guillermo Giraldo Restrepo, resulta indispensable adoptar y ordenar las medidas necesarias con el fin de no desconocer sus derechos fundamentales.
En consecuencia, se asignará la competencia a la UGPP para reconocer el derecho en comento y en virtud del principio de colaboración administrativa y técnica, será necesario que ambas administradoras gestionen de forma eficiente el presente asunto, de modo que, en ninguna circunstancia, el demandado deje de percibir, mensualmente, el pago de su asignación mensual, debe tenerse en cuenta que los recursos para el pago de la pensión del señor José Guillermo Giraldo Restrepo, independientemente de la entidad competente, proceden del llamado «fondo común de naturaleza pública» establecido en el artículo 32 de la Ley 100 de 1993, el cual garantiza el pago de las prestaciones derivadas del Régimen de Prima Media.
Por lo expuesto, se ordenará a Colpensiones que, ejecutoriada esta providencia, efectúe los trámites administrativos pertinentes con el fin de que la UGPP asuma el 17 Sentencia del 22 de junio de 2023, radicado 63001 23 33 000 2019 00115 01 (3262-2021) 18 Corte Constitucional, sentencia C-1194 del 3 de diciembre de 2008, M.P., Rodrigo Escobar Gil.
Radicación: 66001-23-33-000-2018-00020-01 (2444-2021) 13 pago de la pensión de jubilación e incluya al señor Giraldo Restrepo en nómina de pensionados, pues no se le pueden atribuir cargas administrativas a aquel por causa de una equivocación de la entidad.19 Igualmente, se le advierte a la entidad demandante que no podrá retirar de la nómina de pensionados al demandado, sino hasta cuando la UGPP asuma la obligación y cumpla lo anterior.
De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2081 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, ha adoptado una la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, se observa tanto de la contestación de la demanda como del recurso de apelación, que no carecen de fundamentación legal que den lugar a la condena en costas, por el contrario, se expusieron argumentos razonables en defensa jurídica de los intereses de las entidades. En consecuencia, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la Administradora Colombiana de 19 Revisar la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Segunda en sentencia del 26 de enero de 2023, radicado 66001-23-33-000-2018-00008-01 (1849-2021).
Radicación: 66001-23-33-000-2018-00020-01 (2444-2021) 14 Pensiones contra José Guillermo Giraldo Restrepo y la UGPP, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones GNR 214704 del 19 de julio de 2015, GNR 358447 del 28 de noviembre de 2016 y VPB 2092 del 18 de enero de 2017, proferidas por Colpensiones, por medio de las cuales se reconoció la pensión de vejez al señor José Guillermo Giraldo Restrepo, en atención a lo indicado en la parte considerativa de este fallo.
Como consecuencia de lo anterior: Tercero: Asignar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, la competencia de reconocer y pagar la pensión de vejez del señor José Guillermo Giraldo Restrepo. En cumplimiento de lo anterior, conminar a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a que, en virtud del principio de colaboración administrativa y técnica gestionen la asignación de competencia de que trata la presente sentencia de modo que el señor José Guillermo Giraldo Restrepo no deje de percibir, mensualmente, la pensión de jubilación a que tiene derecho, es decir, que Colpensiones de ningún modo podrá suspender el pago de la pensión reconocida a través de los actos demandados hasta tanto no se reconozca y ordene la inclusión en nómina de pensionados por parte de la UGPP.
Cuarto: Negar las demás pretensiones de la demanda. Quinto: Sin condena en costas. Sexto. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS