CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00904-00 Accionante: Albania Saucedo Yepes y otras Autoridad: Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B Asunto: Acción de tutela TUTELA-Requisitos de la solicitud.
PETICIÓN-El artículo 23 de la Constitución prevé el derecho de presentar peticiones ante las autoridades y a obtener una respuesta oportuna de estas. PETICIÓN EN ACTUACIÓN JUDICIAL-Se regula por los códigos procesales y no por la primera parte del CPACA. MORA JUDICIAL-Se configura por la dilación injustificada y el desconocimiento negligente de términos. TUTELA-Legitimación en la causa por pasiva.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Albania Saucedo Yepes, Ana Beatriz Villalobos Villaruel, Celina Jiménez Acuña, Celinda Yépez De Yépez, Denys Judith Trespalacios Ruidíaz, Emperatriz Del Castillo De Alvarado, Fidelfa Del Castillo Ruidíaz, Leida Moya Ruidíaz, María Beatriz Ramos Florían, María Elena Del Castillo Ruidíaz, María Estela Yaruro Jiménez, María Esther Ospino Yépez, Nelly Mercedes Ospino Fuentes, Orlaida Rangel Alvear, Piedad Duchenka Tobón Mejía, Tony Beatriz Vega Nieto y Lucelis Florián Castro contra el Consejo de Estado- Sección Tercera-Subsección B.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 18 de febrero de 2025, Albania Saucedo Yepes, Ana Beatriz Villalobos Villaruel, Celina Jiménez Acuña, Celinda Yépez De Yépez, Denys Judith Trespalacios Ruidíaz, Emperatriz Del Castillo De Alvarado, Fidelfa Del Castillo Ruidíaz, Leida Moya Ruidíaz, María Beatriz Ramos Florían, María Elena Del Castillo Ruidíaz, María Estela Yaruro Jiménez, María Esther Ospino Yépez, Nelly Mercedes Ospino Fuentes, Orlaida Rangel Alvear, Piedad Duchenka Tobón Mejía, Tony Beatriz Vega Nieto y Lucelis Florián Castro, actuando en nombre propio, formularon acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos «a la vida, a la dignidad 2 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00904-00 Accionantes: Albania Saucedo Yepes y otros Acción de tutela-primera instancia humana, al mínimo vital, el debido proceso y al acceso material a la administración de justicia», que alegan vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B, al no haber emitido constancia de ejecutoria del numeral segundo de la sentencia del 24 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección A, dentro del proceso identificado con radicado 25000-23-41-000-2012-00264-00.
Las pretensiones de su acción van encaminadas a que se les entregue constancia de ejecutoria de la sentencia de primera instancia, contenida en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia. 2. Hechos relevantes El 27 de octubre de 2011, mediante apoderado judicial, las accionantes interpusieron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, contra el Hospital Nuestra Señora del Carmen E.S.E.1 y contra la Nación-Ministerio del Interior.
Dentro de los hechos de la demanda, manifestaron que, a causa de las amenazas de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), con la anuencia de la gerencia del Hospital derivada de una «crisis financiera», las accionantes debieron renunciar a sus cargos públicos en el mismo. Eso constituyó, en palabras de las accionantes, un «desplazamiento laboral», que debe ser resarcido.
El 22 de febrero de 2022, surtido el trámite probatorio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección A resolvió las pretensiones de la demanda y las concedió parcialmente. Dentro de los puntos resolutivos de la providencia, en el numeral segundo, se condenó al Hospital Nuestra Señora del Carmen E.S.E. y contra la Nación-Ministerio del Interior a pagar una indemnización colectiva equivalente a mil setecientos salarios mínimos legales mensuales vigentes (1.700 SMMLV) a título de perjuicios morales para las diecisiete accionantes.
Posteriormente, el accionante interpuso solicitud de adición, que fue negada. Como la sentencia del medio de control no concedió las pretensiones de daños materiales, ni la respectiva al «perjuicio signito», ni las relativas al reintegro de las 1 Ubicado en el municipio de Guamal, Magdalena. 3 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00904-00 Accionantes: Albania Saucedo Yepes y otros Acción de tutela-primera instancia accionantes a sus cargos, ni la que pretendía iniciar una acción de repetición contra el entonces gerente del Hospital, ni la de los honorarios del abogado coordinador, entre otras, el apoderado de las accionantes presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Las entidades demandadas también interpusieron recurso de apelación. Mediante auto del 31 de marzo de 2022, el Tribunal concedió el recurso de la accionante y, en cambio, rechazó por extemporáneo el de las entidades demandadas.
Esto, en criterio de los accionantes, implica que la indemnización concedida en el numeral segundo de la sentencia permanecerá incólume en virtud del principio de non reformatio in pejus. El 3 de octubre de 2022, la apelación fue admitida por esta Corporación. En su escrito de tutela, la parte actora manifiesta que necesitan los recursos con urgencia y que, consecuentemente, han solicitado al Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B que les emita constancia de ejecutoria del numeral segundo de la sentencia de primera instancia en treinta y ocho oportunidades, entre la fecha de admisión y el 1 de agosto de 2024. 3.
Fundamentos de la solicitud Las accionantes manifiestan que, como el artículo 328 del Código General del Proceso limita la competencia del juez de apelación a las pretensiones que hayan resultado desfavorables al apelante único, tienen derecho a solicitar la ejecutoria de la sentencia en los puntos que, atendiendo a los principios constitucionales, no están sujetos a desmejorar.
De acuerdo con sus narraciones, los abogados que han consultado les han dicho que no existe ninguna norma o principio que impida exigir la constancia de ejecutoria. Establecen que la constancia de ejecutoria les permitirá asegurar su subsistencia con el cobro de las pretensiones, después de trece años de pleito, y que la omisión en dárselas constituye una revictimización. 4.
Trámite procesal El 26 de febrero de 2025 se admitió la acción de tutela, se notificó a la autoridad judicial accionada y, asimismo, al Tribunal de Cundinamarca-Sección Primera- Subsección A, a la Nación-Ministerio del Interior y al Hospital Nuestra Señora del 4 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00904-00 Accionantes: Albania Saucedo Yepes y otros Acción de tutela-primera instancia Carmen E.S.E. Se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se solicitó al despacho de la Subsección B que conoce de la apelación del proceso que allegara el expediente del proceso.
En el escrito de contestación, el magistrado encargado del despacho, consejero Fredy Ibarra, anotó que el 27 de febrero de 2025 se emitió auto negando las solicitudes de expedición de constancias de ejecutoria parciales, por lo cual considera que se configura hecho superado sobre el derecho de petición. Tanto el Tribunal como el Hospital solicitaron su desvinculación por no haber vulnerado ningún derecho fundamental en el proceso de referencia. La Nación- Ministerio del Interior no se pronunció sobre los hechos.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela para abordar la «omisión» de la autoridad judicial de emitir la constancia de ejecutoria parcial de la sentencia y, si procede, si se vulneraron los derechos de las accionadas al no haber emitido la constancia. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. Derecho de petición ante autoridades judiciales La Corte Constitucional, en repetidas ocasiones2, ha establecido que las personas pueden presentar peticiones ante los jueces de la República, siempre y cuando 2 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-951 de 2014. M.P. María Victoria Silva Mojica. Sentencia T-172 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos, entre otras. 5 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00904-00 Accionantes: Albania Saucedo Yepes y otros Acción de tutela-primera instancia estas no recaigan sobre aspectos propios del proceso que el juez adelanta. Esto implica, necesariamente, que el peticionario diferencie entre actos administrativos y estrictamente judiciales; los primeros se sujetan a las normas de la actuación administrativa y son sujetos al derecho de petición, mientras que los segundos están gobernados por las normas propias de cada juicio.
En el caso concreto, la pretensión versa sobre la expedición de una constancia de ejecutoria parcial. Como la expedición de certificaciones es un asunto regulado en el artículo 115 del Código General del Proceso y el Magistrado Ponente ha optado destinar providencias judiciales para su resolución, considera la Sala que el presente caso se debe resolver conforme a los criterios de la mora judicial y no a los del derecho de petición. Mora judicial La Corporación ha definido la mora judicial como la conducta dilatoria de un juez para resolver un proceso judicial, que se explica por el desconocimiento injustificado y negligente de los términos legales y que carece de un motivo probado y razonable.
Esta situación vulnera el debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia. Ahora bien, por las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la decisión de un asunto equivale a mora o a negligencia3. En efecto, dicha situación puede producirse por causas externas como la excesiva carga laboral y la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que limitan sus capacidades de acción4.
A su vez, la Corte Constitucional ha advertido que no todo desconocimiento de los plazos establecidos en la ley da lugar a la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues ello solo se configura cuando el juez no puede justificar su retardo. Así, ha integrado el concepto convencional de «plazo razonable» para evaluar si, al omitir resolver un proceso judicial en término, el juez transgredió las garantías judiciales del usuario de la administración de justicia. Dicho análisis abarca la complejidad del asunto, la 3 Corte Constitucional.
Sentencia T-577 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de septiembre de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2016- 01884-00. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 6 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00904-00 Accionantes: Albania Saucedo Yepes y otros Acción de tutela-primera instancia actividad procesal del interesado, la conducta del operador judicial y la afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso5.
Legitimación en la causa por pasiva El artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la tutela se dirigirá contra la autoridad que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la legitimación en la causa por pasiva hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental.
En la medida que este requisito de procedibilidad refleja la calidad subjetiva de la parte demandada en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada que estaría llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Además, del artículo 86 de la Constitución Política de 1991, así como de los artículos 1 y 5 del Decreto 2591 de 1991, se desprende que la acción de tutela, en general, procederá cuando «la pretensión principal inmersa en la acción sea la defensa de garantías fundamentales presuntamente afectadas por una acción u omisión del sujeto demandado».
Así, la Corte Constitucional ha establecido que el mecanismo de amparo constitucional se torna improcedente, entre otras causas, cuando no existe una actuación u omisión del agente accionado a la que se le pueda endilgar la supuesta amenaza o vulneración de las garantías fundamentales en cuestión6. Caso concreto La Sala declarará la improcedencia de la acción, al encontrar que la misma no está dirigida a la autoridad cuya conducta deriva en la vulneración de los derechos fundamentales de las accionantes, por lo cual no se acredita la legitimación en la causa por pasiva.
Además, observa la Sala que de las actuaciones de la autoridad 5 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-179 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-130 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 7 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00904-00 Accionantes: Albania Saucedo Yepes y otros Acción de tutela-primera instancia no se avizora una conducta violatoria de los derechos fundamentales de las accionantes.
En primer lugar, las accionantes omiten mencionar que cuando presentaron sus primeras solicitudes para que se emitiera la constancia de ejecutoria sobre el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, el despacho del Consejero Martín Bermúdez, hoy en encargo del consejero Fredy Ibarra, que conoce de la apelación de la sentencia, la negó por improcedente mediante auto del 30 de marzo de 20237.
En esa oportunidad, ese despacho se pronunció en los siguientes términos: Esta solicitud no es procedente toda vez que: (i) esta Corporación no puede expedir constancias de ejecutoria de sentencias que no profirió; y (ii) en todo caso, no es procedente proferir constancias de ejecutorias parciales sobre numerales individuales de la parte resolutiva de las providencias.
En el mismo sentido se pronunció el despacho en auto del 27 de febrero de 20258, al negar la misma solicitud: 10.- En relación con la solicitud elevada por la parte demandante respecto de la constancia de ejecutoria parcial de la sentencia de primera instancia, el despacho negará tal petición, en la medida en que no es procedente la declaratoria de ejecutorias parciales de este tipo de providencias, pues no existe un deber legal o constitucional que lo establezca, tal y como lo ha sostenido en distintos pronunciamientos la Corte Constitucional9.
De entrada, la Sala advierte que no corresponde al despacho de conocimiento, ni a la subsección accionada, emitir las constancias de ejecutoria. Como establece el artículo 115 del Código General del Proceso, aplicable al trámite del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, el competente para emitir las certificaciones es el secretario del juzgado o corporación correspondiente10.
Esto implica que el despacho de conocimiento no es competente para emitir dicha 7 SAMAI, proceso con Rad. No. 25000-23-41-000-2012-00264-03 (Exp. 68.448), índice 36. 8 Ibidem, índice 126. 9 [8] «<<(…) Debido a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que, a partir de la Ley y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, no existe un deber constitucional o legal de que las autoridades judiciales certifiquen la ejecutoria parcial de una providencia judicial.
Inclusive, no solo no existe, sino que no es posible proferir constancias de ejecutorias parciales, pues ha negado interpretaciones de la norma donde han supuesto que una determinada providencia judicial puede estar en firme para unas determinadas personas y no para otras que se encuentran enunciadas en el mismo texto de la providencia (…)>>;
Corte Constitucional. Sala Plena, sentencia del 3 de marzo de 2022, expediente SU-076 de 2022 C.P. Karena Caselles Hernández.» 10 Artículo 115. El secretario, por solicitud verbal o escrita, puede expedir certificaciones sobre la existencia de procesos, el estado de los mismos y la ejecutoria de providencias judiciales, sin necesidad de auto que las ordene.
El juez expedirá certificaciones sobre hechos ocurridos en su presencia y en ejercicio de sus funciones de que no haya constancia en el expediente, y en los demás casos autorizados por la ley. 8 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00904-00 Accionantes: Albania Saucedo Yepes y otros Acción de tutela-primera instancia constancia, por lo cual no se le puede endilgar la conducta presuntamente violatoria de los derechos de las accionantes.
Además de lo anterior, coincide la Sala con lo expuesto en el auto del 30 de marzo de 2023, por medio del cual se niega la expedición de la constancia de ejecutoria, en que la Secretaría de esta Corporación no está llamada a emitir certificaciones sobre providencias proferidas por los Tribunales o Juzgados Administrativos, con independencia que el expediente repose en ella.
Como la sentencia de primera instancia cuya constancia parcial se solicitó fue proferida por el Tribunal, en principio, sería la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la llamada a resolver la petición. Finalmente, aun sin asistirle el deber de pronunciarse, el despacho de conocimiento ha tomado cartas en el asunto y ha resuelto la solicitud de fondo en dos ocasiones, una de las cuales fue hace más de dos años.
En su oportunidad, manifestó que, de acuerdo con el precedente constitucional, la solicitud de constancias de ejecutoria parciales es improcedente. Cabe resaltar que la acción ataca la omisión del despacho de resolver las solicitudes y no el sentido de las decisiones, por lo cual no corresponde a esta Sala pronunciarse al respecto. La conducta diligente del despacho, al haber definido el asunto objeto de esta acción desde el 30 de marzo de 2023, no deja entrever siquiera una posible vulneración a los derechos fundamentales de las accionantes desde la óptica de la mora judicial.
Ello conduce la improcedencia del amparo por falta de legitimación en la causa por pasiva, al no existir una conducta de la que se pueda derivar una posible vulneración de sus derechos fundamentales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Albania Saucedo Yepes, Ana Beatriz Villalobos Villaruel, Celina Jiménez Acuña, Celinda Yépez De Yépez, Denys Judith Trespalacios Ruidíaz, Emperatriz Del 9 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00904-00 Accionantes: Albania Saucedo Yepes y otros Acción de tutela-primera instancia Castillo De Alvarado, Fidelfa Del Castillo Ruidíaz, Leida Moya Ruidíaz, María Beatriz Ramos Florián, María Elena Del Castillo Ruidíaz, María Estela Yaruro Jiménez, María Esther Ospino Yépez, Nelly Mercedes Ospino Fuentes, Orlaida Rangel Alvear, Piedad Duchenka Tobón Mejía, Tony Beatriz Vega Nieto y Lucelis Florián Castro contra el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO vf FIRMADO ELECTRÓNICAMEN NICOLÁS YEPES CORRALES