1 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: ISNARDO NIÑO LÓPEZ Demandada: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL1 Tema: Incompatibilidad entre pensión de jubilación y salarios por reintegro decretado judicialmente.

No se reúnen los elementos esenciales para la configuración del fenómeno de cosa juzgada. La existencia de una deuda con la entidad de previsión que reconoce la pensión no constituye motivación válida para denegar la reliquidación de la prestación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 (Modificada por la Ley 2080 de 2021) O-091-2022 ASUNTO Decide la Subsección los recursos de apelación formulados por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 26 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor Isnardo Niño López en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (Folio 87, C1) 1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 015445 del 12 de abril de 2016 y RDP 021780 del 9 de junio de 2016, mediante las cuales la 1 En adelante UGPP. 2 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. 2 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidad demandada determinó que el libelista adeudaba al Sistema General de Pensiones la suma de $58.314.688 por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, y que por lo tanto se encontraba obligado a reembolsar aquel monto. 2.

Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 015975 del 15 de abril de 2016 y RDP 020733 del 26 de mayo de 2016, en virtud de las cuales la UGPP negó la solicitud de reliquidación pensional formulada por el demandante el 1.° de abril de 2016. 3. Como consecuencia de dichas declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se determine que el señor Niño López no debe reintegrar la suma recibida por concepto de pensión de jubilación durante el período comprendido entre el 1.° de julio de 2012 y el 1.° de julio de 2015, y que por lo tanto la autoridad demandada debe cesar todo proceso de cobro coactivo contra el primero. Asimismo, se ordene a la UGPP reliquidar la prestación del libelista por su retiro definitivo del servicio, y en tal sentido pagar a su favor de manera actualizada las diferencias de las mesadas abonadas, producto del mentado ajuste. 4.

Que se condene a la parte pasiva al pago de las costas de conformidad con el artículo 188 del CPACA, y a que esta dé cumplimiento al fallo según el artículo 192 del CPACA. Supuestos fácticos relevantes (Folios 85 a 87, C1) 1. La extinta Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución PAP 21850 del 26 de octubre de 2010, con la que reconoció una pensión de jubilación a favor del señor Isnardo Niño López, efectiva desde el 1.° de enero de 2009. 2.

Con motivo de aquel reconocimiento prestacional, la Registraduría Nacional del Estado Civil retiró del servicio activo al libelista de conformidad con la Resolución 010 del 6 de enero de 2011. No obstante, en virtud de un fallo de tutela proferido a favor de este último, se ordenó suspender los efectos de aquella decisión hasta tanto se demandara lo propio ante el juez competente. 3.

El demandante instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Registraduría Nacional del Estado Civil por la expedición del referido acto, ello con el fin de que se ordenara su reintegro a la institución. Dicho proceso fue tramitado en primera instancia ante el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil, quien resolvió negar lo deprecado en sentencia del 27 de julio de 2014.

Frente a esta providencia se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto a través del fallo emitido el 12 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de revocar la decisión del a quo, y en consecuencia, declarar la nulidad del acto administrativo censurado, así como ordenar a la mentada autoridad reintegrar al señor Niño López al cargo que desempeñaba junto con el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el período de su desvinculación. 4.

La Registraduría Nacional del Estado Civil dio cumplimiento a la referida decisión judicial por medio de la Resolución 185 del 16 de junio de 2015, 3 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en virtud de la cual reintegró al libelista al servicio de la entidad.

Igualmente, conforme a la Resolución 288 del 31 de agosto de 2015, aquella autoridad reconoció y ordenó el pago de salarios y prestaciones adeudados a aquel, sin descontar ningún monto por concepto de mesadas pensionales, no obstante, informó de la situación a la UGPP y a FOPEP, a fin de que se suspendiera temporalmente el pago de la pensión de vejez. 5.

El señor Isnardo Niño López presentó renuncia al cargo al que había sido reintegrado, ello con efectividad desde el 1.° de octubre de 2015. Por tal razón, aquel nuevamente ingresó a la nómina de pensionados a partir del 1.° de diciembre de 2015 debido a su retiro definitivo del servicio. 6. El libelista formuló petición ante la UGPP el 1.° de abril de 2016 con el fin de que le fuera reliquidada su prestación debido a la novedad de su terminación del vínculo legal y reglamentario con la Registraduría Nacional del Estado Civil. 7.

La entidad demandada por su parte profirió la Resolución RDP 015445 del 12 de abril de 2016, conforme a la cual se determinó que el demandante, adeudada la suma de $58.314.688 por concepto de mayores valores recibidos a título de pensión. Igualmente, en respuesta a la aludida reclamación, se expidió la Resolución RDP 015975 del 15 de abril de 2016 en el sentido de negar la solicitud de reliquidación hasta tanto se saldara la deuda en comento. 8.

Contra los actos administrativos en mención, el señor Niño López interpuso sendos recursos de reposición el 5 de mayo de 2016, los cuales fueron resueltos negativamente por medio de las Resoluciones RDP 020733 del 26 de mayo de 2016 y RDP 021780 del 9 de junio del mismo año respectivamente, lo anterior en la medida en que se confirmaron íntegramente las decisiones primigenias.

DEMANDA DE RECONVENCIÓN La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 177 del CPACA, formuló demanda de reconvención contra el señor Isnardo Niño López, la cual fue admitida mediante auto del 18 de abril de 2017 (folio 195, C1).

Dicha demanda se sustentó en las siguientes: Pretensiones (Folio 166, C1) 1. Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 23111 del 21 de mayo de 2013, por medio de la cual la UGPP reliquidó la pensión de vejez otorgada al señor Niño López, por cuanto elevó la cuantía de la prestación a la suma de $1.306.878, efectiva desde el 1.° de julio de 2012 con motivo del retiro definitivo de este último. 2.

Ordenar al reconvenido pagar de manera indexada la suma de $58.314.688 a favor de la entidad reconviniente por concepto de las mesadas pensionales que aquel percibió entre el 1.° de julio de 2012 y el 31 de julio de 2015, lapso durante el cual el primero también devengó salario en virtud de la relación legal y reglamentaria sin solución de continuidad que detentó con la Registraduría Nacional del Estado Civil. 4 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Condenar al señor Isnardo Niño López al pago de las costas y agencias en derecho a que haya lugar. Sustento fáctico (Folios 166 vuelto a 167, C1): Corresponde al mismo esbozado anteriormente para el caso de la demanda primigenia. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»3, porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por los sujetos procesales se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 5 de febrero de 2018.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] En cuanto a la PRESCRIPCIÓN EN EL AGOTAMIENTO DE LA ACTUACIÓN (VIA GUBERNATIVA), se debe aclarar que el derecho al reconocimiento pensional por tratarse de una prestación periódica, no caduca la acción, ni prescribe el derecho, por lo tanto, es procedente su reclamación en cualquier tiempo, de conformidad con el Literal C de Numeral 1 del Artículo 134 del CPACA.

En cuanto a la FALTA DE REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD POR NO ADELANTAR EL REQUISITO PREVIO DE CONCILIACIÓN Y VIA GUBERNATIVA respecto de la resolución N° RDP 015975 del 15 de abril de 2016, no es de recibo para el Despacho, éste medio exceptivo por cuanto en este caso se trata de derechos laborales, conforme al Artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, relacionados con el reconocimiento de un derecho pensional.

En cuanto a las excepciones denominadas INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN CARENCIA DEL DERECHO RECLAMADO, BUENA FE Y FALTA DE TÍTULO y CAUSA se consideran de mérito o de fondo, por lo tanto, serán estudiadas en la sentencia conjuntamente con el fondo la controversia, toda vez que por su naturaleza constituyen excepciones de fondo. En cuanto a la excepción de PRESCRIPCIÓN DE LAS MESADAS PENSIONALES, el Despacho la postergará hasta tanto se resuelva el fondo de la controversia.

Adicionalmente, el Despacho advierte que de la revisión del expediente no encuentra configurada ninguna otra excepción adicional de las que por su naturaleza deba ser 3 Ver: Hernández Gómez William. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). 5 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudiada, analizada y evacuada como previa. […]».

(Mayúscula del texto original. Folios 264 a 265 y CD obrante a folio 1 bis, C1). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] el Despacho propone la fijación del objeto del litigio en los siguientes términos: Se debe declarar, o no, la nulidad de las Resoluciones No. RPD-015455 del 12 de abril de 2016 y la Resolución N° RDP 021780 del 9 de junio de 2016 proferidas por la UGPP.

En caso de declararse nulo los actos administrativos demandados, se resolverá si hay lugar a ordenar a la demandada a reconocer y pagar al demandante la pensión de vejez teniendo en cuenta el último año de servicio. De igual manera, teniendo en cuenta que se presentó demanda de reconvención por parte de la entidad demandada, se deberá resolver si hay lugar a declarar la nulidad de la Resolución RDP N° 23111 del 21 de mayo de 2013, por la cual se reliquidó la pensión de vejez reconocida al señor ISNARDO NIÑO LOPEZ, elevando la cuantía de la misma a la suma de $1.306.878,00 mcte.

En caso de declararse nulo los actos administrativos demandados, se resolverá si hay lugar a ordenar al demandante a cancelar la suma de $58.314.688 a favor de la entidad demandada, en los términos señalados en la demanda de reconvención. […]». (Mayúscula conforme a la transcripción. Folio 265 y CD que reposa a folio 1 bis, C1). SENTENCIA APELADA (Folios 287 a 297, C1) El a quo profirió sentencia escrita el 26 de marzo de 2021, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones del demandante con fundamento en las siguientes consideraciones: Inicialmente, el Tribunal de primera instancia manifestó que según la Corte Constitucional en sentencia SU-354 de 2017, las sumas reconocidas en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se ordena el reintegro de un servidor público a determinada entidad, ostentan la calidad efectiva de salarios y prestaciones dejados de percibir, con fundamento en que la esencia de dicha orden es crear la ficción jurídica de que el servidor nunca fue retirado del servicio.

Añadió que sin perjuicio de lo expuesto, al interior del Consejo de Estado esta postura no ha sido uniforme, dado que se ha sostenido que las sumas ordenadas con ocasión de la condena no tienen el carácter de salario, sino que están dirigidas a resarcir el perjuicio que el acto ilegal causó sobre el servidor. En tal sentido, inicialmente es comprensible que al no existir incompatibilidad entre las sumas reconocidas a título de indemnización (los salarios y prestaciones dejadas de percibir) y la pensión de jubilación, no se debe ordenar el descuento de las sumas recibidas a este último título. 6 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, destacó que en casos con contornos similares al presente, los más recientes pronunciamientos de la Sección Segunda de la mentada Alta Corte han adoptado la tesis de diferenciar si para cada caso en particular, las sumas ordenadas judicialmente ostentan la calidad de indemnización o, por el contrario, si efectivamente son salarios y prestaciones, tal como se planteó en sentencia del 7 de marzo de 2019 dictada en el proceso con número interno 1607-2018.

Sobre el punto precisó que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en el proceso contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que se pretendía el reintegro del libelista, fue emitida en una actuación en la que no fue vinculada la UGPP. Acotó que en el mentado fallo se ordenó el pago de salarios y prestaciones sin indicar si se hacía a título indemnizatorio, no obstante, conforme a los criterios y parámetros definidos por la reciente jurisprudencia del Consejo de Estado, concluyó que al concretarse el reingreso del demandante lo que se materializó fue una ficción jurídica en virtud de la cual se entiende que este nunca fue retirado del servicio.

Por lo anterior manifestó que la declaración de nulidad del acto administrativo de retiro del señor Niño López de la institución retrotrajo las cosas a su estado anterior, máxime si se tiene en cuenta que el reintegro se dispuso sin solución de continuidad, situación que conlleva asumir que las sumas que recibió por concepto de restablecimiento del derecho tienen el carácter de salario, al punto de resultar incompatibles con las sumas que percibió por concepto de pensión durante el tiempo que aquel estuvo desvinculado del servicio.

Con base en lo anterior concluyó que la Resolución RDP 015448 del 12 de abril de 2016, por medio de la cual se determinó que el demandante adeudaba al Sistema General de Pensiones la suma de $58.314.688 por concepto de las mesadas pensionales reconocidas durante el tiempo en que estuvo desvinculado del servicio público, debe mantener su presunción de legalidad habida cuenta de que se ajusta a lo contemplado en el artículo 128 de la Constitución Política.

De otra parte, sostuvo que la Resolución RDP 015975 del 15 de abril de 2016 carece de motivación toda vez que la negativa de la reliquidación pensional por retiro del demandante bajo el pretexto de que este no había reembolsado las sumas adeudadas, no cuenta con soporte normativo ni jurisprudencial que avale tal justificación, más aún cuando el hecho que el señor Isnardo Niño López adeude determinada suma a la UGPP no es razón suficiente que impida la reliquidación a la que tiene derecho a fin de que se le incluya hasta la última semana efectivamente cotizada conforme se desprende del artículo 13 del Decreto 758 de 1990, por lo que procede la nulidad de aquella decisión administrativa cuestionada.

En lo atinente a la pretensión de la demanda de reconvención que procuraba la declaratoria de nulidad de la Resolución RDP 023111 del 21 de mayo de 2013, recalcó que mediante sentencia proferida el 21 de octubre de 2014 por el Juzgado 751 Administrativo de Descongestión Oral del Circuito Judicial de San Gil en el proceso con radicado 2014-00090-00 se resolvió: «[…] “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de las resolución RDP-001605, RDP013130 Y RDP 016420 de 2013 expedidas por la demandada mediante las cuales no se liquidó la pensión del demandante, teniendo en cuenta la ley 33 de 1985. 7 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: a título de restablecimiento del derecho ORDENAR a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación devengada por el señor Isnardo Niño López con cedula de ciudadanía No. 13.827.178, incluyendo los factores salariales devengados en el último año de servicios”».

Además destacó que dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander mediante providencia definitiva dictada el 14 de diciembre de 2016. En virtud de lo anterior estimó que, la situación que regula el acto administrativo cuya nulidad pretende la entidad reconviniente, ya fue objeto de control judicial por parte de esta jurisdicción, al punto de constituir el fenómeno de cosa juzgada, que en virtud del principio de seguridad jurídica torna inmodificable aquella determinación, ello más aún cuando en la demanda de reconvención no se invocó un sustento de vulneración o de ilegalidad de dicha manifestación reprochada.

Seguidamente aseveró que del estudio de la pretensión de la demanda de reconvención tendiente a que se ordene el reintegro de las mesadas pensionales abonadas en mayor valor, esta resulta improcedente toda vez que tiene una naturaleza ejecutiva que es incompatible con el presente medio de control donde las pretensiones son de carácter declarativo.

Igualmente consideró que resulta inviable acceder a tal pedimento en atención a que la UGPP cuenta con un procedimiento de carácter coactivo por medio del cual puede hacer efectivo el cobro de las sumas solicitadas. Por último, frente al restablecimiento del derecho en esta causa judicial, afirmó que se debe ordenar a la entidad demandada realizar la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Niño López con ocasión del retiro definitivo del servicio ocurrido el 1.° octubre de 2015, ello bajo los parámetros fijados por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2018 y bajo la advertencia de que en caso de resultar un monto inferior al reajuste ordenado por el Juzgado 751 Administrativo de Descongestión Oral del Circuito Judicial de San Gil mediante sentencia del 21 de octubre de 2014, se debe tener como valor definitivo este último.

Acorde con los anteriores razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que en su parte resolutiva se resume de la siguiente forma: i) declaró la nulidad de las Resoluciones RDP 015975 del 15 de abril de 2016 y RDP 020733 del 26 de mayo de 2016; ii) ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación del demandante con efectividad desde el 1.° de octubre de 2015 por retiro definitivo del servicio; iii) denegó las demás pretensiones de la demanda primigenia, así como los pedimentos de la demanda de reconvención; y iv) condenó en costas a la parte pasiva.

RECURSOS DE APELACIÓN Parte demandada (Folios 304 a 307, C1): formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada en punto a la orden de reliquidar la pensión de jubilación del libelista, pues aseguró que aquel no ha consolidado el derecho al referido ajuste, hasta tanto devuelva los dineros que por concepto de mesadas pensionales se reconocieron sin que se hubiese retirado del servicio activo.

Para ello argumentó que la razón de las respuestas negativas de los actos administrativos emitidos, consiste en que, en el expediente administrativo se 8 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentra la Resolución 185 del 16 de junio de 2015, mediante la cual la Registraduría Nacional del Estado Civil reintegró al servicio al señor Isnardo Niño López en cumplimiento a un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 12 de febrero de 2015, providencia que además condenó a esa entidad a reconocer y pagar al demandante los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde la fecha en la cual fue separado del cargo hasta la fecha en la que se produzca su reingreso.

En virtud de lo anterior precisó que el demandante percibió en forma simultánea salarios, prestaciones y mesadas pensionales entre el 1.° de julio de 2012 y el 31 de julio de 2015, situación que contraviene el artículo 128 de la Constitución Política, pues esta norma prohíbe desempeñar simultáneamente más de un empleo público o recibir más de una asignación que provenga del tesoro público.

En el presente caso aseveró que el libelista cobró los abonos por concepto de pensión, tal como da cuenta el resumen de mayores valores pagados suscrito por la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP, del que se desprende que se realizaron transferencias en cuenta o por ventanilla, sin que aquel hubiese tenido derecho a ello.

Resaltó que aquellas sumas adeudadas al sistema pensional, deben ser recuperadas por la autoridad demandada en los términos del artículo 6, numeral 10 del Decreto 575 de 2013, de suerte que no es posible acceder a la reliquidación pretendida por el reclamante, sino hasta el momento en que devuelva la suma de $58.314.688 que nunca debió recibir.

Parte demandante (Folios 309 a 310, C1): interpuso recurso de alzada contra la sentencia de primera instancia con el fin de que se revoque el ordinal quinto que denegó las demás pretensiones, específicamente las relacionadas con la nulidad de los actos administrativos que determinaron una deuda a cargo del libelista por concepto de mayor valor de mesadas pensionales reconocidas a su favor durante el período en el que también le fueron pagados salarios.

Al respecto adujo que, el a quo arribó a la conclusión errada de que la sentencia que ordenó el pago de dineros adeudados lo hizo a título de salario por haberse indicado que el reintegro se realizaba sin solución de continuidad, pues lo cierto es que pasó por alto lo expuesto explícitamente por el tribunal en la sentencia del 12 de febrero de 2015 cuando se señaló lo siguiente: «"De otro lado, no se ordenará el descuento el valor recibido por el señor NIÑO JAIMES (Nombre corregido mediante Auto del 29/05/2015) por concepto de pensión, teniendo en cuenta que: Los salarios y prestaciones reconocidas al demandante deben ser consideradas a título indemnizatorio, pues resulta indudable que la remuneración que se cancela en virtud de la condena hoy impuesta por esta jurisdicción se genera con ocasión de unos servicios que, indiscutiblemente, el demandante no prestó -siendo claro que para dicho periodo el mismo se encontraba desvinculado de la entidad-, pero que por la ficción legal debe entenderse como si nunca hubiera quedado desvinculado del servicio.

En este orden, como quiera que se trata de dos situaciones con origen diverso -la relacionada con la pensión de vejez que deviene de cumplimiento de los requisitos legales que han sido establecidos para tal fin-, de una parte, y -la de pago de salarios y prestaciones que se deriva de una orden judicial que se concede con carácter 9 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resarcitorio, a título de restablecimiento del derecho-, de la otra, debe concluirse que la decisión de anulación de que fue objeto el acto administrativo que retiró al actor del servicio de la Registraduría, no tiene la capacidad de viciar la legalidad del reconocimiento de la pensión efectuada por CAJANAL, pues tal y como se indicó, este último reconocimiento se deriva del cumplimiento de los requisitos legales impuestos por la normatividad legal, que le permitía hacerse acreedor de dicha prestación. Así las cosas, de lo anteriormente señalado, los dineros que le corresponden al actor en virtud de la declaratoria de nulidad del acto que lo desvinculó -suma que se repite debe entenderse a título indemnizatorio- y los que recibió por concepto de pensión de vejez, no constituyen una doble erogación del erario público, por lo que, se reitera, no habrá a realizar descuento alguno. […]».

(Cursiva, negrilla y subrayado del texto original). Bajo tal entendido, destacó que al haber sido objeto de pronunciamiento el tema relacionado con la devolución de los dineros que percibió el demandante por pensión de vejez mediante la sentencia del 12 de febrero de 2015, ello constituye cosa juzgada y en consecuencia en virtud del principio de seguridad jurídica, dichas decisiones deben ser inmodificables, por lo que no es dable que se ordene devolución de sumas de dinero alguno a la entidad demandada.

Adicionalmente sostuvo que si en gracia de discusión se aceptara que la mentada providencia no puede extender sus efectos a la UGPP al no haber sido parte del proceso que culminó con la declaratoria de nulidad de la desvinculación del señor Niño López, debe tenerse en cuenta que, en todo caso, dicho fallo fue puesto en conocimiento de la mentada autoridad mediante correo electrónico del 7 de julio de 2015 y comunicación radicada el 8 de julio de 2015, con el propósito de que se materializara la suspensión el pago de la mesada pensional, ello sin que la demandada hubiese manifestado oposición directa o por vía judicial a la falta de orden expresa de devolución de pagos efectuados.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En el asunto sub examine no se presentaron alegaciones finales ni concepto del Ministerio Público, dado que tampoco fue necesario decretar ni practicar pruebas de segunda instancia. La ausencia de un período probatorio en esta oportunidad tornaba improcedente agotar el referido trámite, de acuerdo con lo previsto en el artículo 247, numeral 5.° del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, vigente para la época de interposición del recurso de apelación objeto de estudio).

Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado: Al margen de lo anterior, se observa que en el índice 11 del sistema de registro SAMAI, obra memorial allegado por la mentada entidad con el fin de intervenir directamente en el asunto sub examine, sin que este sea suspendido. Para ello consideró que el problema jurídico en el presente caso consiste en determinar si el ingreso base de liquidación de la pensión del libelista se puede calcular con todos los factores salariales devengados durante su último año de servicio, así aquel no hubiese cotizado sobre tales conceptos.

En lo que respecta a la solución de dicho planteamiento señaló que, una vez se verifique en el expediente que el demandante es beneficiario del régimen de transición, que se pensionó con los requisitos de edad, tiempo y tasa de 10 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reemplazo del régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985, y que cotizó sobre determinados factores salariales, sería mandatorio aplicar la regla y las subreglas jurisprudenciales fijadas por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, esto en el sentido de no acceder a la reliquidación de la mesada pensional con el promedio de lo devengado en el último año de servicio, así como tampoco incluir emolumentos sobre los cuales no realizó el respectivo aporte.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones cuando las partes hayan controvertido la totalidad de la sentencia, tal como sucede en el presente caso.

Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: ¿Las sumas de dinero que percibió el señor Isnardo Niño López por concepto de pensión de jubilación entre el 1.° de julio de 2012 y el 1.° de julio de 2015, tiempo durante el cual aquel estuvo desvinculado de la Registraduría Nacional del Estado Civil, son compatibles con el pago efectuado como restablecimiento del derecho por la anulación de la decisión de retiro de aquella entidad declarada por sentencia judicial, en virtud de la cual se ordenó su reintegro a dicha institución sin solución de continuidad, así como el reconocimiento de un monto equivalente a los salarios y prestaciones dejadas de percibir? En caso negativo, ¿El demandante adeuda a la UGPP los pagos efectuados a título de mesadas pensionales durante el mentado período, y por lo tanto, la entidad demandada se encontraba habilitada para denegar la reliquidación de la pensión de jubilación del libelista con fundamento en su retiro definitivo del servicio? Al respecto, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: no es compatible el pago de salarios y demás prestaciones derivadas del servicio reconocidas al demandante en virtud de una orden judicial de reintegro, y a su vez, percibir la pensión de vejez otorgada desde su desvinculación de la Registraduría Nacional del Estado Civil, pues desapareció la causa para su consolidación, y por lo tanto, se configura la prohibición de doble erogación del erario prevista en el artículo 128 constitucional.

Ahora, si bien lo anterior constituye causa válida para determinar al libelista como deudor de la entidad y en consecuencia se torna procedente ordenar el reembolso de las mesadas abonadas, lo cierto es que lo propio no es motivo legal para negar la reliquidación prestacional por retiro definitivo del servicio, tal como pasa a explicarse. 11 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co  Sobre la figura de cosa juzgada respecto de la compatibilidad entre el pago por mesadas pensionales y el derivado de una condena judicial con motivo de una orden de reintegro En primer lugar se destaca que uno de los argumentos de impugnación de la parte activa, radica en el hecho de que, bajo su intelección, el Tribunal Administrativo de Descongestión de Santander en sentencia del 12 de febrero de 2015, dictada en el proceso con radicado 2011-00205, promovido por aquel en su momento contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, a fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que ordenaron su retiro del servicio (ver folios 16 a 28, C1), se pronunció expresamente sobre la calidad indemnizatoria que tendría el restablecimiento del derecho en el caso aludido, y por lo tanto, avaló la compatibilidad de dicho abono con las mesadas pensionales reconocidas durante el lapso que se encontraba desvinculado de aquella autoridad.

Dicho planteamiento a juicio del libelista implica la configuración del fenómeno de cosa juzgada, al cual el Consejo de Estado4 le ha dado el siguiente alcance interpretativo: «[…] De manera general y uniforme, la doctrina y la jurisprudencia han considerado la cosa juzgada como una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, que las hace inmutables, intangibles, inimpugnables y obligatorias, por lo que el asunto decidido no puede variarse en el futuro, constituyendo garantía de seguridad y estabilidad jurídica, pues de lo contrario los conflictos serían interminables e irresolubles, en desmedro no sólo de los mencionados principios y valores de todo ordenamiento jurídico, sino de los derechos ciudadanos. La doctrina distingue dos modalidades: i) cosa juzgada formal y ii) cosa juzgada material.

La primera, opera cuando la sentencia queda ejecutoriada, porque no se hizo uso de los recursos dentro del término de ley, o porque interpuestos estos, se resolvieron por parte de la autoridad correspondiente; aunque, cabe la posibilidad del ejercicio de algunos de los llamados recursos extraordinarios que se esgrimen contra las providencias ya ejecutoriadas.

La segunda, tiene lugar cuando contra la sentencia no existe posibilidad de recurso, bien porque contra el fallo no procede recurso alguno, bien porque el término de los recursos extraordinarios precluyó o porque éstos fueron decididos de manera desfavorable. […]». Pues bien, en lo que respecta a la previsión legal de aquella figura, se destaca que el artículo 189 del CPACA lo contempla como un efecto propio de las sentencias dictadas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conforme a la siguiente previsión: «Artículo 189.

Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. […]».

(Líneas de la Sala). 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 26 de agosto de 2021. Radicado: 25000-23-42-000-2012-01128-01 (0124-14). 12 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es decir, en el caso particular de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, claramente por norma expresa, el concepto de cosa juzgada en comento debe verificarse en función del examen de legalidad que se haya efectuado sobre los actos administrativos demandados.

Esto es, para considerar la inmutabilidad de una decisión judicial dictada en desarrollo de alguno de los procesos en mención, necesariamente el litigio a comparar sobre el cual se aduzca que existe identidad, debe versar sobre la misma manifestación administrativa cuestionada, ello bajo un análisis relativo a si esta ya había sido anulada o no. Adicional a los postulados en cita, debe tenerse en cuenta que el artículo 303 del CGP (aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA), refiere sobre la figura bajo estudio lo siguiente: «ARTÍCULO 303.

COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. […]». En suma, para hallar configurado el fenómeno de cosa juzgada, no solo se debe verificar la correspondencia entre los actos administrativos censurados, sino que también se requiere la acreditación de los postulados enunciados en la normativa transcrita, tal como lo planteó este Juez Colegiado5 en el sentido de que: «[…] para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: i. Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas extremos procesales e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. ii.

Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos de hecho y de derecho como sustento. iii. Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la cual se predica la cosa juzgada. […]». (Negrilla del texto original). En el asunto sub iudice se destaca que, al tratarse de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, imperiosamente debe validarse el cumplimiento de las exigencias señaladas previamente, a fin de determinar la estructuración o no de la figura jurídica de cosa juzgada. i) Frente a la identidad de partes en los dos procesos contrastados, lo primero que se observa sin mayor dubitación, es que en ambos casos los extremos demandados son diferentes, e incluso no se encuentran relacionados entre sí bajo ningún nexo legal inescindible.

Inicialmente, en la actuación con radicado 2011-00205 (folios 16 a 28, C1), se identifica que la demanda interpuesta por el actual libelista, estaba dirigida únicamente contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, entidad que por su calidad de empleador del primero, era la llamada a responder por los 5 Idem. 13 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pedimentos de reintegro al servicio y pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir durante el período de retiro.

Por el contrario, en el sub examine la parte demandada es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), autoridad que además en ningún momento fue vinculada a la primera causa judicial en comento, toda vez que con el primer libelo, no se habían formulado pretensiones que pudieran recaer en la órbita de su competencia, a fin de considerar que esta habría tenido que conformar un litisconsorcio necesario en dicha oportunidad.

Ahora, si bien el señor Niño López aduce que el fallo del 12 de febrero de 2015 dictado por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Santander en el proceso 2011-00205, fue comunicado a la UGPP en orden de que suspendiera el pago de la pensión de jubilación reconocida a favor de aquel, tal hecho de ninguna manera es indicativo de que esa entidad hubiese sido parte procesal en la aludida actuación, y mucho menos que se encontrara legitimada para formular recursos extraordinarios o acciones de tutela como el demandante lo asegura en su recurso.

Es decir, la actual demandada no intervino en desarrollo del litigio relacionado con la orden de reintegro y pago de haberes laborales a la que fue condenada la Registraduría Nacional del Estado Civil, razón por la cual no es posible asentir que la primera tuvo la oportunidad de controvertir en aquel escenario lo que ahora es objeto de controversia.

Por consiguiente, la sentencia dictada en ese momento no podría extender sus efectos ni ser exigible jurídicamente para la UGPP, esto es, no habría hecho tránsito a cosa juzgada respecto de las situaciones jurídicas derivadas de sus actos. De este modo, la Sala no encuentra satisfecho el primer requerimiento para la consolidación del fenómeno referido. ii) Sobre la identidad de causa petendi, o de fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda y la decisión judicial adoptada previamente, se estima que tampoco está satisfecho aquel presupuesto.

Ello en la medida en que en los dos procesos comparados, los sustentos de hecho y de derecho alegados respectivamente, son disímiles al margen del relacionamiento indirecto que hubiesen podido tener por los efectos del fallo adoptado. Lo anterior se afirma por cuanto en el asunto radicado 2011-00205, el señor Isnardo Niño López basó su demanda en que al ser titular de derechos de carrera como funcionario de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y además ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, podía optar por laborar hasta el cumplimiento de la edad de retiro forzoso, sin que la adquisición del estatus jurídico pensional fuese causa justa para dar por terminado su vínculo legal y reglamentario.

Este fundamento fue el aceptado por el juez de segunda instancia en aquella oportunidad, por lo que su decisión efectivamente se basó en tales argumentos y en consecuencia se limitó a impartir las siguientes órdenes: «[…] FALLA:

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia de primera instancia proferida veintisiete (27) de junio de dos mil catorce (2014), proferida por el Juzgado Primero Administrativo 14 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Descongestión de San Gil, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones N° 010 de 6 de enero de 2011-y 102 de 30 de marzo de 2012 por medio de las cuales la Registraduría Nacional del Estado Civil - Delegación Departamental de Santander retiró del servicio al señor. ISNARDO NIÑO JAIMES, atendiendo lo considerado en la presente providencia.

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho:  ORDÉNASE el REINTEGRO del señor ISNARDO NIÑO JAIMES al cargo que venía desempeñando en la REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, o en otro de igual categoría, hasta cuando cumpla la edad de retiro forzoso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.  DECLÁRASE que al señor ISNARDO NIÑO JAIMES, le asiste el derecho a permanecer en el cargo que venía ocupando en la REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, hasta la edad de retiro de forzoso, esto es, hasta el cumplimiento de los 65 años -21 de octubre de 2018-.  CONDÉNASE a la REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL a reconocer y pagar al demandante la suma que resulte de la liquidación a que haya lugar por concepto de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde la fecha en que fue retirado del servicio, hasta la fecha en que se produzca el reintegro efectivo al cargo  DECLÁRASE para todos los efectos, que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios, entre la fecha de retiro del servicio y la fecha en que se produzca el reintegro al cargo.

CUARTO: La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 176 y s.s. del C. C. A. Para efectos de la actualización económica o indexación de las sumas reconocidas, se aplicará la fórmula consignada en la parte motiva de este proveído. Dicha liquidación deberá realizarla la entidad demandada.

Así mismo, la entidad accionada deberá efectuar las cotizaciones al Sistema Pensional respectivo, dejadas de efectuar durante el lapso mencionado, descontando el porcentaje que de ello le corresponde al actor. […]». (Mayúscula y negrilla del texto original). Como se aprecia a partir de la parte resolutiva de la sentencia del 12 de febrero de 2015, en ningún momento dicha decisión judicial incluyó una orden expresa a la UGPP, tendiente a prevenirla de no realizar cobro al demandante por concepto de mesadas abonadas durante el período de desvinculación de aquel, el cual debía entenderse sin solución de continuidad por el reintegro determinado a título de restablecimiento del derecho.

Ello claramente obedece al hecho de que tal punto no fue objeto de litigio al no haberse demandado lo propio, así como tampoco constituyó sustento fáctico de las pretensiones que definieron el marco de competencia del tribunal en su momento. Por lo expuesto, no halla respaldo la tesis del señor Niño López relativa a que el carácter indemnizatorio de los pagos derivados de la orden de restablecimiento del derecho, fue expresamente definido por aquel juez colegiado en el sentido de ordenar la compatibilidad de aquel abono con el de las mesadas percibidas por el libelista durante el período en que estuvo desvinculado de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Si bien de la sentencia proferida en el proceso 2011-00205 se extrae que en la parte considerativa, el Tribunal Administrativo de Descongestión de 15 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Santander hizo una expresa mención a la imposibilidad de descontar del valor de la condena las sumas recibidas por el demandante por concepto de pensión mientras este estuvo separado del cargo al que se ordenó reintegrar, ello al haber estimado que el reconocimiento de salarios y prestaciones adeudadas debía hacerse con naturaleza resarcitoria (ver folio 27, C1), lo cierto es que tal pronunciamiento no constituía objeto de litigio, al punto de superar el marco de competencia judicial en dicha actuación y por lo tanto impedir su extensión y eficacia sobre una situación jurídica diferente como la creada por la UGPP.

En tal sentido, aquellas consideraciones a las que hace alusión la parte activa como configurativas de cosa juzgada, no tendrían tal consecuencia en la medida en que no se acompasaban con la causa petendi que dio origen al referido proceso y por consiguiente tampoco hacen parte de la ratio decidendi del fallo, pues este debía circunscribirse exclusivamente al examen de legalidad sobre unos actos de retiro de servicio, cuya anulación solo conllevaba el reingreso al servicio público y el reconocimiento de los haberes dejados de percibir.

Ahora bien, en el asunto sub iudice se verifica que la base factual y jurídica de las pretensiones de nulidad sobre las decisiones administrativas reprochadas, corresponde exclusivamente a que para el demandante es ilegal la determinación como deudor que hizo la UGPP en su contra, a fin de que se ordenara el reembolso de los valores abonados por concepto de pensión durante el lapso en que se desvirtuó la desvinculación del servicio.

Lo anterior denota que aun ante la relación indirecta que podría predicarse de los efectos colaterales que trae una orden de reintegro respecto de un servidor que percibía pensión, los supuestos de hecho y de derecho esgrimidos en cada proceso son diferentes y no pueden constituir causa petendi idénticas para considerar la configuración del fenómeno de cosa juzgada. iii) Acerca de la identidad de objeto, es decir, en lo que respecta a la equivalencia de pretensiones en los dos procesos a analizar, la Subsección advierte que tampoco se colma este presupuesto, toda vez que en cada asunto se formularon pedimentos anulatorios contra actos administrativos diferentes, con consecuencias de restablecimiento disímiles.

Sobre el particular es dable reiterar que, conforme al artículo 189 del CPACA, en los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la figura de cosa juzgada se estructura en cuanto a sus efectos, solo frente a la manifestación administrativa que haya sido sometida a examen de legalidad, y en atención a si esta fue o no retirada del ordenamiento jurídico.

Lo anterior implica que, de llegarse a concretar dicho fenómeno jurídico en procesos como el presente, aquel solo surtiría efectos para el pronunciamiento de la administración que hubiese sido censurado expresamente en la respectiva causa judicial, no así respecto de otras decisiones que en su momento no fueron reprochadas y que incluso se profirieron por autoridades diferentes a la demandada en la correspondiente actuación. Ello se justifica en la medida en que los actos que no son cuestionados, aún gozan de la presunción de legalidad que les es inherente, la cual únicamente puede ser enervada cuando sean demandados y prospere alguna o varias de las causales de nulidad consagradas en el artículo 137 del CPACA. 16 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Particularmente, en el proceso con radicado 2011-00205, el señor Niño López pretendía la anulación de las Resoluciones 010 del 6 de enero de 2011 y 206 del 24 de mayo del mismo año, por medio de las cuales la Registraduría Nacional del Estado Civil en calidad de empleador, dio por terminado su vínculo legal y reglamentario y a su vez lo retiró del servicio.

Contrario a ello, en la presente causa judicial, el mismo demandante instó la nulidad de las Resoluciones RDP 015445 del 12 de abril de 2016 y RDP 021780 del 9 de junio de 2016, mediante las cuales la UGPP determinó que el primero adeudaba al Sistema General de Pensiones la suma de $58.314.688 por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, y que por lo tanto se encontraba obligado a reembolsar aquel monto.

Asimismo, deprecó el retiro del tránsito jurídico de las Resoluciones RDP 015975 del 15 de abril de 2016 y RDP 020733 del 26 de mayo de 2016, en virtud de las cuales aquella autoridad negó la solicitud de reliquidación pensional formulada por el libelista el 1.° de abril de 2016. Como se extrae de la precisión aludida, es palmario que los dos procesos comparados se basaron en pretensiones dispares, habida cuenta de que se instó en cada caso la nulidad de actos administrativos distintos, expedidos por entidades independientes y con pedimentos de restablecimiento del derecho no asimilables.

Se destaca que en la actuación 2011-00205 se buscaba el reintegro del señor Niño López al servicio de la Registraduría Nacional del Estado Civil junto con el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir. Por otro lado, en el litigio actual se insta la declaratoria de ilegalidad de una determinación del demandante como deudor de la UGPP, al igual que ordenar a dicha entidad no realizar cobro alguno de la suma adeudada.

Asimismo, se reclama en esta oportunidad la reliquidación de una pensión de jubilación por retiro definitivo del servicio. Bajo aquel contexto, evidentemente no puede hablarse de una identidad de objeto entre los dos asuntos examinados, lo cual refuerza la tesis de inexistencia del fenómeno de cosa juzgada que impida resolver la controversia sub lite.

En todo caso, es adecuado precisar que en aplicación directa del mentado artículo 189 del CPACA, la imposibilidad de modificar la decisión ejecutoriada que fue adoptada en la sentencia del 12 de febrero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Santander en el proceso con radicado 2011-00205, únicamente recae en lo atinente a las Resoluciones 010 del 6 de enero de 2011 y 206 del 24 de mayo del mismo año, emanadas de la Registraduría Nacional del Estado Civil, pues efectivamente sobre su legalidad se generó un pronunciamiento judicial que hizo tránsito a cosa juzgada material con efectos erga omnes al haberse declarado su nulidad.

Empero, frente a los actos administrativos actualmente demandados, lo cierto es que tal situación no se configuró por cuanto no habían sido censurados judicialmente en aquella oportunidad, sino solo hasta el inicio de la actuación sub examine. Por consiguiente, es patente que las Resoluciones RDP 015445 del 12 de abril de 2016, 021780 del 9 de junio de 2016, 015975 del 15 de abril de 2016 y 020733 del 26 de mayo de 2016, aún se encuentran vigentes en el ordenamiento jurídico, y bajo tal intelección, son pasibles de control de legalidad de fondo con los consecuentes efectos de restablecimiento del derecho que se deriven en cada caso al retrotraer la situación a su estado inicial. 17 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, de conformidad con lo desarrollado conceptualmente hasta este punto, resulta necesario afirmar que, al margen de las consideraciones esbozadas por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Santander en la sentencia del 12 de febrero de 2015, no puede predicarse la configuración del fenómeno de cosa juzgada respecto de las decisiones contenidas en los actos reprochados en esta oportunidad, por lo que se torna viable efectuar el estudio de fondo sobre el problema jurídico planteado.  De la prohibición de percibir doble asignación del tesoro público El artículo 128 de la Constitución Política señala la prohibición de percibir doble asignación proveniente del tesoro público en los siguientes términos: «[…]

ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas. […]».

De acuerdo con lo anterior, es claro que la prohibición constitucional de percibir doble asignación proveniente del erario, impide que dos o más emolumentos tengan como fuente u origen el ejercicio de empleos o cargos públicos. En este sentido, la norma comprende dos prohibiciones: i) desempeñar dos empleos de forma simultánea y ii) recibir más de una asignación del tesoro público.

Por otro lado el artículo 128 Constitucional fue desarrollado por el artículo 19 de la Ley 4ª de 19926, así: «[…] Artículo 19. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.

Exceptúense las siguientes asignaciones: a) Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa. b) Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública; c) Las percibidas por concepto de sustitución pensional; d) Los honorarios percibidos por concepto de hora cátedra; e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud; f) Los honorarios percibidos por los miembros de las juntas directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas; g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados. […]».

Acorde con el precepto en cita, solo de manera excepcional se permite percibir 6 «Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.» 18 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de manera simultánea dos emolumentos provenientes de recursos públicos, sin embargo en este caso no se advierte que estén cobijados por tal salvedad los servidores adscritos a la Registraduría Nacional del Estado Civil como lo fue el libelista.

En todo caso, en el sub lite se debate una situación que definitivamente no está contemplada en el supuesto de la norma reseñada, puesto que, las sumas que el demandante alega haber recibido a título de indemnización, fueron ordenadas en la sentencia judicial que declaró la nulidad del acto de retiro, bajo el entendido de que correspondían a la compensación de salarios y prestaciones dejados de percibir durante el lapso en el que se determinó la inexistencia de solución de continuidad en la relación legal y reglamentaria que detentaba con aquella autoridad.

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-133 del 1.° de abril de 19937, al estudiar la exequibilidad del citado artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, consideró: «[…] Este mandato constitucional (el contenido en el artículo 128 de la Constitución Política) consagra una incompatibilidad que consiste en la prohibición de desempeñar simultáneamente dos o más cargos públicos y de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, además de autorizar a la ley para fijar los casos en que no opera dicha prohibición. Tal incompatibilidad está redactada en los siguientes términos: [ ] Esta disposición apareció por primera vez en la Constitución Política de 1886 cuando el constituyente de esa época prescribió: «Nadie podrá recibir dos sueldos del tesoro público, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes» (art. 64).

Este precepto, como se lee en los antecedentes legislativos obedeció al deseo del constituyente de evitar posibles abusos por parte de los empleados públicos, al permitírseles la acumulación de cargos y por ende de sueldos. Como se puede apreciar, en la Constitución de 1991 se conserva el precepto antes vigente en su integridad, agregándole la prohibición que tiene toda persona de desempeñar mas (sic) de un cargo público, y adecuando su texto a la nueva normatividad, al extenderse la definición de tesoro público, también al patrimonio correspondiente a las entidades descentralizadas. […]» Bajo dicho entendido, se reitera que incluso por vía jurisprudencial está avalada la prohibición de percibir más de dos asignaciones por cualquier concepto que provengan del erario, (dos empleos públicos en forma simultánea o pensión de jubilación –proveniente de entidades de previsión del Estado- y sueldo), ello sin perjuicio de las excepciones previstas en la ley.

Ahora bien, al efectuarse el análisis del vocablo «asignación», se observa que el Diccionario de la Real Academia Española8, lo define como: «1. f. Acción y efecto de asignar. 2. f. Cantidad señalada por sueldo o por otro concepto. 3. f. Der. En el supuesto de pluralidad de deudas, imputación de pago a una de ellas. 7 Referencia: Expediente D-153. 8 http://dle.rae.es/?id=3zj6xzB. 19 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. f.P. Rico. deber (‖ ejercicio que se encarga al alumno).» (Subrayas fuera de texto).

De esta forma, en el sub examine el citado término debe entenderse como el monto percibido a título de sueldo o por cualquier otro concepto relacionado. A su turno, la Corte Constitucional en la citada sentencia C-133 del 1.° de abril de 1993, definió el alcance de dicha expresión como: «[…] El término "asignación" comprende toda clase de remuneración que emane del tesoro público, llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc.

Siendo así, bien podía el legislador ordinario establecer dicha incompatibilidad dentro de la citada Ley 4a. de 1992, sin contrariar mandato constitucional alguno. Aún en el remoto caso de que se hubiere concluido que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los funcionarios públicos debía ser regulado por medio de ley ordinaria, el artículo 19, objeto de acusación, tampoco sería inconstitucional, por cuanto el legislador estaba perfectamente facultado para hacerlo. […]» (Resalta la Subsección).

Colofón de lo anterior, dentro de este precepto prohibitivo ha de entenderse no solo la percepción de más de un salario proveniente de varios empleos públicos, sino la de otras remuneraciones que tengan la misma fuente, tales como las pensiones y todo tipo de haberes, emolumentos y prestaciones financiados con recursos públicos. Bajo este entendido, la subsección analizará si tal y como lo expuso el a quo en la sentencia recurrida, los rubros reconocidos al demandante como consecuencia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que ordenó su reintegro sin solución de continuidad al servicio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, son incompatibles con la pensión de jubilación que percibió durante el período de desvinculación.  Incompatibilidad del derecho pensional con el pago de salarios y prestaciones recibidos por orden judicial Inicialmente, resulta necesario precisar que los conceptos de pensión y salario son diferentes.

En efecto, el primero goza de una naturaleza prestacional que tiene como objetivo principal garantizar un ingreso vitalicio para el servidor que adquiere un estatus jurídico de jubilado, y que por su condición etaria y de acumulación de tiempo de servicio, lo hace merecedor del retiro con una remuneración que garantice su subsistencia y la de su familia bajo características similares a las que tenía cuando laboraba.

El segundo, es toda remuneración ordinaria, habitual y permanente que reciba el trabajador como contraprestación directa del servicio, conforme lo ha definido la jurisprudencia de esta Alta Corte9. Como se indicó anteriormente, la Constitución Política en el artículo 128 instituyó la prohibición de recibir más de una asignación proveniente de varios empleos públicos y de otras remuneraciones que tengan la misma fuente, situación que configura la incompatibilidad de salarios y pensiones reconocida pacíficamente en el ordenamiento jurídico. 9 Ver, entre otras, la Sentencia del 9 de febrero de 2017.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. 20 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pues bien, con el fin de verificar la configuración o no del referido precepto en el presente caso, resulta indispensable acudir al acervo probatorio practicado en la actuación, conforme al cual se extraen los siguientes hechos demostrados:  Conforme a la Resolución PAP 021850 del 26 de octubre de 2010, se advierte que la extinta Caja Nacional de Previsión Social reconoció a favor del señor Isnardo Niño López una pensión de jubilación en cuantía de $1.099.567 efectiva desde el 1.° de enero de 2009, pero condicionada en cuanto a su disfrute a la acreditación del retiro definitivo del servicio.

(Folios 4 a 8, C1).  La Registraduría Nacional del Estado Civil mediante Resolución 010 del 6 de enero de 2011 retiró del servicio al demandante a partir del 31 de enero de 2011, quien ocupaba el cargo de registrador municipal 4.35-05 de la Delegación Departamental de Santander, lo anterior al considerar que se había configurado la causal de desvinculación contenida en el artículo 25, literal d) del Decreto Ley 2400 de 1968, esto es, por haber accedido al derecho al pago de una pensión de vejez.

(Folios 10 a 12, C1).  Según el Oficio 1607 del 25 de mayo de 2011 emitido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bucaramanga, resulta claro que mediante sentencia de tutela a favor del libelista, se ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil que lo incluyera nuevamente en nómina y expidiera un acto administrativo que dejara sin efectos la Resolución 010 del 6 de enero de 2011.

(Folio 13, C1).  A través de la Resolución 102 del 30 de marzo de 2012, la autoridad empleadora del señor Niño López determinó que la fecha efectiva de su retiro sería a partir del 1.° de julio de 2012. (Folios 14 y 15, C1).  El demandante instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 010 del 6 de enero de 2011 y 102 del 30 de marzo de 2012, por medio de las cuales la Registraduría Nacional del Estado Civil lo había retirado del servicio.

Este proceso bajo radicado 68081-3331-011-2011- 00205-00 fue tramitado en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de San Gil, quien había denegado dichas pretensiones. Por tal motivo, el libelista formuló recurso de apelación contra la mentada providencia, la cual fue revocada en virtud de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Santander el 12 de febrero de 2015, ello en el sentido de declarar la nulidad de aquellos actos administrativos y ordenar a título de restablecimiento del derecho reintegrar al señor Isnardo Niño López al servicio de la referida institución y pagarle «[…] la suma que resulte de la liquidación a que haya lugar por concepto de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde la fecha en que fue retirado del servicio, hasta la fecha en que se produzca el reintegro efectivo al cargo. […]».

Asimismo, la mentada autoridad judicial declaró lo siguiente: «[…] para todos los efectos, que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios, entre la fecha de retiro del servicio y la fecha en que se produzca el reintegro al cargo. […]». (Folios 16 a 28, C1).  La Registraduría Nacional del Estado Civil profirió la Resolución 288 del 31 de agosto de 2015, a través de la cual se dio cumplimiento al fallo en comento, esto en el sentido de reintegrar al demandante y ordenar el pago a su favor de la suma de $124.426.704 por concepto de diferencia de salarios y demás emolumentos dejados de percibir durante el período comprendido entre el 1.° de julio de 2012 y el 30 de junio de 2015.

(Folios 33 a 41, C1).  De conformidad con la Resolución RDP 015445 del 12 de abril de 2016, la UGPP determinó que el señor Isnardo Niño López adeuda al Sistema General de 21 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pensiones la suma de $58.314.688 por concepto de mesadas pensionales recibidas durante el período comprendido entre el 1.° de julio de 2012 y el 31 de julio de 2015 cuando se había materializado su retiro del servicio, pero que posteriormente fue declarado judicialmente sin solución de continuidad al haberse ordenado su reintegro a la Registraduría Nacional del Estado Civil junto con el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir.

(Folios 46 a 54, C1).  El demandante interpuso recurso de reposición contra el acto precitado el 5 de mayo de 2016 (folios 58 a 61, C1), el cual fue resuelto negativamente por medio de la Resolución RDP 021780 del 9 de junio del mismo año, en el sentido de confirmar la decisión primigenia (folios 81 a 84, idem).  Según la Resolución RDP 015975 del 15 de abril de 2016, el libelista formuló petición ante la UGPP el 1.° de abril de dicha anualidad con el fin de solicitar la reliquidación de su pensión de vejez con motivo de su retiro definitivo del servicio.

No obstante, aquella reclamación fue denegada conforme al mentado acto administrativo bajo el entendido de que el peticionario adeuda a la entidad la suma de $58.314.178 por concepto de mayor valor de mesadas abonadas, las cuales hasta tanto no sean reintegradas, hace imposible verificar la procedencia de la petición de reajuste prestacional.

(Folios 65 a 67, C1).  El demandante interpuso recurso de reposición contra el referido acto administrativo el 5 de mayo de 2016 (Folios 68 a 70, C1), el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 020733 del 26 de mayo de 2016 que confirmó la decisión primigenia bajo la misma argumentación (Folios 75 a 77, idem).  En atención a la constancia emitida por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) el 21 de julio de 2017, se observa que el señor Niño López percibió mesadas pensionales desde el mes de julio de 2012 hasta el mes de junio de 2015.

(Folios 251 a 252, C1).  Conforme a la Resolución 0304 del 21 de septiembre de 2015, se verifica que el libelista presentó ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, renuncia al cargo de registrador municipal 4035-05, la cual fue aceptada con efectividad desde el 1.° de octubre de 2015. (Folios 273 a 274, C1). Al respecto es necesario indicar que, una vez analizadas las especificidades de este caso particular, se advierte que el reconocimiento de la pensión de jubilación a favor del señor Isnardo Niño López obedeció al hecho de que este había acreditado el cumplimiento de los requisitos normativos para consolidar el estatus jurídico como pensionado desde el 1.° de enero de 2009, tal como se observa de la motivación de la Resolución PAP 021850 del 26 de octubre de 2010.

No obstante, este mismo acto indicó expresamente que el goce efectivo de la prestación estaría condicionado a la demostración del retiro definitivo del servicio. En efecto, inicialmente el demandante fue separado del servicio oficial desde el 31 de enero de 2011 de conformidad con la Resolución 010 del 6 de enero de dicha anualidad. Empero, debido a la interposición de una acción de tutela y en razón del respectivo fallo adoptado por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bucaramanga, se ordenó suspender los efectos de esta decisión administrativa.

Aun así, lo cierto es que la Registraduría Nacional del Estado Civil profirió la Resolución 102 del 30 de marzo de 2012, con la que determinó finalmente la desvinculación del libelista a partir del 1.° de julio de 2012. 22 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Debido a la consolidación de esta situación jurídica y conforme a la constancia emitida por FOPEP el 21 de julio de 2017, es claro que el señor Niño López al haber demostrado el retiro del servicio, tuvo derecho en atención a la misma Resolución PAP 021850 del 26 de octubre de 2010, a que la UGPP le pagara la aludida pensión de jubilación desde el mismo 1.° de julio de 2012.

El abono de esta prestación efectivamente se concretó a partir de aquella data, sin embargo, ello tuvo lugar hasta el 30 de junio de 2015, pues desde el día siguiente, el libelista fue reintegrado a la Registraduría Nacional del Estado Civil por mandato de la Resolución 185 del 16 de junio de 2015, la cual se expidió en cumplimiento del fallo judicial adoptado por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Santander el 12 de febrero de 2015 en el proceso con radicado 2011-00205, providencia que además de ordenar la reincorporación de aquel sin solución de continuidad, conminó a la entidad empleadora a reconocer los salarios y prestaciones dejados de percibir a lo largo del lapso de separación del cargo que ocupaba al interior de la institución. Por lo tanto, al haberse reintegrado el señor Niño López mediante orden judicial con el consecuente pago de salarios y prestaciones por el mismo tiempo que duró la supuesta desvinculación, debe entenderse bajo una ficción legal propia de la anulación de los actos administrativos que, se retrotrajo a su estado inicial la situación jurídica creada con el retiro.

Ello al punto de que durante dicho período, el demandante además de ostentar el estatus de pensionado y recibir las correspondientes mesadas, también habría detentado la calidad de funcionario público en servicio, esto es, con derecho al pago de las acreencias laborales derivadas de la relación legal y reglamentaria que jurídicamente se entendió sin solución de continuidad.

Pues bien, lo anterior contraviene abiertamente la finalidad y causa de la prohibición constitucional prevista en el artículo 128 superior, pues acorde con la intelección esbozada previamente, en el presente caso se consolida una incompatibilidad entre las sumas de dinero que el libelista recibió como pago de emolumentos dejados de devengar entre el 1.° de julio de 2012 y el 30 de junio de 2015, y las mesadas que por concepto de pensión de jubilación, aquel percibió durante ese mismo interregno. En todo caso, también es necesario tener en cuenta que si eventualmente se acogieran las pretensiones de la demanda, la sentencia confrontaría directamente la norma constitucional al convalidar que el señor Niño López a lo largo de un solo lapso pudiese percibir sueldo y pensión de vejez, pero ello, no por encontrarse en alguno de los supuestos excepcionales de la Ley 4.ª de 1992 que habilita lo propio, sino en razón de una causa común que sería la vigencia de un único vínculo legal y reglamentario con el Estado, cuya consecuencia real es la retribución del servicio a través del salario y no el pago de la prestación destinada a contener el riesgo del retiro de la institución. Acerca de estas consideraciones que se comparten con las del a quo, la parte apelante en su recurso manifestó que lo inobservado es que la orden de restablecimiento del derecho en la sentencia que previó su reingreso a la Registraduría Nacional del Estado Civil y el pago de salarios, fue concebida como una indemnización por el daño causado y no propiamente como un pago de los haberes adeudados en virtud del vínculo legal y reglamentario con dicha autoridad, al punto de que no podría entenderse que aquel estuvo en servicio 23 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para el período comprendido entre el 1.° de julio de 2012 y el 30 de junio de 2015, cuando efectivamente estaba separado de su cargo.

Pues bien, sobre este punto la Subsección estima que tal argumentación no tiene vocación de prosperidad por diferir de la verdadera intelección de una orden como la impartida en su momento por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Santander. Al respecto, se recuerda que, en el marco de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la esencia de este es desvirtuar la legalidad de un acto administrativo a fin de ser retirado del tránsito jurídico, esto es, que sea eliminado y que por consiguiente se realicen todas las acciones tendientes a retrotraer a su estado original la situación jurídica que se había creado, modificado o extinguido por medio de este, es decir, como si nunca se hubiese expedido.

Tal contexto relacionado con la finalidad del aludido medio de control, implica que particularmente en este caso, el hecho de que la decisión del referido juez plural se hubiese concretado en reintegrar al demandante y específicamente en condenar a la entidad demandada, (como lo era la Registraduría Nacional del Estado Civil en la actuación judicial aludida), a efectuar el pago de salarios y prestaciones adeudadas por el tiempo que aquel estuvo desvinculado, quiere decir que el fin del fallo judicial buscaba retornar la situación a su estado primigenio, es decir, devolverle la calidad de funcionario en servicio de aquella entidad, y por consiguiente, efectuarle el pago de la remuneración a que tenía derecho por esa condición. Aunado a lo anterior, es destacable que la postura de esta Subsección para casos similares al presente, fue reiterada particularmente, entre otras, en sentencia del 9 de mayo de 201910, donde se expuso con claridad la imposibilidad de percibir el pago de los dos conceptos en litigio.

Sobre el punto se señaló lo siguiente en el referido proveído: «[…] Bajo dicho entendido, en el sub iudice es claro que existe incompatibilidad constitucional de percibir más de una erogación del erario público, pues es claro que ser beneficiario de salarios y prestaciones dejadas de percibir durante el tiempo en que se estuvo desvinculado del servicio con ocasión de una sentencia judicial, no constituye una excepción a dicha prohibición constitucional, toda vez que el aquí demandante percibió dos veces los mencionados emolumentos y durante el mismo periodo. […]» Asimismo, en sentencia del 19 de julio de 201811, la Subsección B de esta Alta Corte indicó en un caso relacionado con una asignación de retiro (que para estos efectos se asimila a una pensión de jubilación), que: «[…] Además, es necesario tener en cuenta que al concretarse el reintegro se restableció la condición inicial del demandante, es decir, la que ostentaba antes del acto de retiro.

En consecuencia, la declaración de nulidad del acto administrativo retrotrajo las cosas a su estado anterior, máxime cuando el reintegro se dispuso sin solución de continuidad, de manera que se tiene como si el actor nunca se hubiera separado del servicio, razón por la cual las sumas que recibió por concepto restablecimiento del derecho y las que percibió por asignación de retiro devienen en incompatibles. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 9 de mayo de 2019.

Radicado: 52001233300020130012401 (1241-2014). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de julio de 2018. Radicado: 52001-2331-000-2012-00174-01 (1869-2017). 24 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, en este caso se observa que el demandante obtuvo en sede judicial la anulación del acto que lo retiró del servicio y el reconocimiento de pago de salarios y prestaciones.

Así, a manera de restablecimiento le fueron reconocidos de forma retroactiva los emolumentos y prestaciones dejadas de percibir y el reintegro efectivo al servicio sin solución de continuidad, de donde se tiene la situación se retrotrajo hasta antes de la expedición de la decisión, como si ella no hubiere existido, de forma tal que el tiempo que estuvo desvinculado se le tuvo como efectivamente prestado para todos los efectos, incluso para computar el tiempo necesario para el reconocimiento y determinación de una cuantía superior de su asignación de retiro. […]».

Bajo dicho entendido, en el sub iudice es claro que existe incompatibilidad constitucional de percibir más de una erogación del erario, pues resulta evidente que el hecho de que el demandante sea titular de salarios y prestaciones dejadas de percibir durante el tiempo en que estuvo desvinculado del servicio, aun con ocasión de una sentencia judicial, no constituye una excepción a dicha prohibición. Lo expuesto cobra sentido toda vez que bajo ese entendido, el demandante finalmente devengó aquellos conceptos remunerativos por cuanto jurídicamente nunca existió una interrupción en la relación legal y reglamentaria que sostenía con la Registraduría Nacional del Estado Civil, al punto de que mientras esta se mantuviera, el goce efectivo del derecho a la pensión que había adquirido, continuaba condicionado al retiro definitivo del servicio.

De hecho, al margen de que el libelista hubiese percibido material y efectivamente las mesadas pensionales por un tiempo determinado, lo cierto es que por mandato expreso del artículo 128 constitucional, una reactivación de la condición prevista para la materialización de una prerrogativa como la prestación bajo estudio, conlleva necesariamente la suspensión nuevamente de los efectos de la decisión de reconocimiento y la devolución de las sumas abonadas bajo un supuesto que jurídicamente nunca existió, tal como en este caso fue la supuesta desvinculación del señor Niño López entre el 1.° de julio de 2012 y el 30 de junio de 2015.  De la determinación como deudor del demandante y las consecuencias en punto a la reliquidación de la prestación Debido a la respuesta negativa del primer interrogante que conforma el presente problema jurídico, la Sala considera pertinente absolver el segundo cuestionamiento plantado de la siguiente manera: ¿el demandante adeuda a la UGPP los pagos efectuados a título de mesadas pensionales durante el mentado período, y por lo tanto, la entidad demandada se encontraba habilitada para denegar la reliquidación de la pensión de jubilación del libelista, solicitada con fundamento en su retiro definitivo del servicio? Sobre el punto basta reiterar que: debido a la incompatibilidad demostrada entre el pago recibido por el libelista como compensación de acreencias remunerativas no devengadas, y las mesadas pensionales reconocidas a pesar de la ausencia de consolidación jurídica de una verdadera situación de desvinculación laboral, efectivamente el señor Isnardo Niño Rico habría recibido un pago de lo no debido cuya consecuencia ante su consolidación, es necesariamente la restitución de lo abonado. 25 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este caso, la UGPP reconoció a favor del demandante sendas mesadas por concepto de pensión de jubilación entre los meses de julio de 2012 y junio de 2015, tal como se reporta en la constancia emitida por FOPEP el 21 de julio de 2017 (folios 251 a 252, C1).

Ahora, dicha autoridad al advertir que por ese mismo interregno le fue pagado al reclamante un monto equivalente a los salarios y prestaciones de las que es titular ante la declaratoria de ilegalidad de la desvinculación de la Registraduría Nacional del Estado Civil, estimó que se configuraba la prohibición constitucional de percibir doble asignación del tesoro público, y por consiguiente era viable realizar el cobro directo de los valores girados sin respaldo legal, debido a la reactivación retroactiva de la condición prevista para el goce efectivo de la prerrogativa otorgada.

Pues bien, tal como se ha precisado a lo largo de estas consideraciones, en virtud de la orden de reintegro sin solución de continuidad con reconocimiento de haberes laborales adeudados, es dable predicar la configuración de la prohibición constitucional del artículo 128 de la Constitución Política, ello cuando durante el tiempo de desvinculación laboral que resulta enervado por vía judicial, el servidor también percibió otra asignación del tesoro público como lo es una pensión de jubilación derivada del servicio prestado en el sector público.

En tal sentido, el hecho de que se consolide esta situación, necesariamente hace indispensable que, la autoridad administrativa que hubiese abonado montos causados legalmente en su momento, pero cuyo fundamento jurídico para su reconocimiento haya desaparecido por una razón ajustada a derecho, como resulta ser una decisión judicial que retrotrae los efectos de la condición que había generado el derecho económico, adelante las actuaciones administrativas correspondientes para obtener el reembolso de tales valores.

Lo anterior conlleva, entre otras medidas, la determinación como deudor del administrado que haya recibido el dinero bajo un sustento jurídico que se disuelve con posterioridad, esto a fin de que en virtud de las facultades de cobro persuasivo y coactivo de las entidades públicas, conforme a las previsiones del CPACA y de la Ley 1066 de 2006, puedan recuperarse los recursos del erario que son esenciales para la materialización de los principios de estabilidad financiera del Estado y de la prevalencia del interés general frente al particular.

Conforme a lo desarrollado previamente, la Sala advierte que, en efecto, el señor Isnardo Niño López adeuda a la UGPP los pagos efectuados a título de mesadas pensionales durante el período comprendido entre el 1.º de julio de 2012 y el 30 de junio de 2015, tal como lo previó aquella entidad mediante las Resoluciones RDP 015445 del 12 de abril de 2016 y 021780 del 9 de junio del mismo año. Ahora bien, así como lo consideró el a quo, no es viable acceder en este escenario judicial a la pretensión de la demanda de reconvención tendiente a declarar al demandante como deudor de la entidad y ordenar mediante la sentencia el pago de los referidos montos, toda vez que ello corresponde a un pedimento de naturaleza ejecutiva que no podía tramitarse mediante esta misma causa judicial.

Al respecto debe tenerse en cuenta que, los actos administrativos aludidos constituyen verdaderos títulos ejecutivos que pueden ser objeto de cobro a 26 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co través de los procedimientos persuasivo y coactivo de los que es titular la UGPP, o bien en vía judicial, por lo que no se requiere ni es dable emitir un pronunciamiento en tal sentido a través del presente proceso ordinario, conforme al cual, el marco jurídico de competencia se limita a un control de legalidad sobre las manifestaciones cuestionadas, no a su ejecutabilidad material.

Por último, se verifica que la entidad demandada en esta oportunidad ha reiterado que la calificación como deudor del libelista respecto de las mesadas pensionales abonadas en vigencia de la prohibición constitucional de percibir doble asignación del Estado, es un fundamento válido y legal para negar la solicitud de reliquidación sobre la pensión de jubilación de la que es titular el señor Niño López.

Empero, al verificar la motivación de las Resoluciones RDP 015975 del 15 de abril de 2016 y 020733 del 26 de mayo de 2016, se observa con claridad que el único sustento de la decisión de denegar el reajuste deprecado por el demandante, es que este le adeuda a la entidad una suma equivalente a $58.314.688 por concepto de mesadas pensionales reconocidas bajo una prohibición constitucional.

No obstante, lo cierto es que en ningún momento la autoridad demandada esgrimió algún fundamento jurídico o legal que respaldara la negativa en comento, pues no se hace mención a una sola norma en específico o alguna determinación jurisprudencial que impida revisar el cálculo de un derecho prestacional como la pensión cuando el jubilado sea deudor de la entidad de previsión. Acerca de este punto es imperioso precisar que la pensión de vejez concedida al libelista se fundamentó en la aplicación de la Ley 33 de 1985 y el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se extrae de la motivación de la Resolución PAP 21850 del 26 de octubre de 2010 (folios 4 a 8, C1).

Por ello, el cálculo de la prestación en comento se realizó con base en un 75% del promedio de factores salariales objeto de cotización que aquel hubiese devengado durante los últimos 10 años anteriores a la adquisición del estatus jurídico respectivo, comprendido entre el 1.º de enero de 1999 y el 30 de diciembre de 2008, con efectividad desde el 1.º de enero de 2009.

Sin embargo, en este caso debe tenerse en cuenta que, a pesar de que el señor Niño López había adquirido la prerrogativa aludida en esta última data, su goce efectivo fue condicionado a la demostración de su salida oficial. Por tal motivo, era claro que aquel podía continuar en ejercicio de su cargo en la Registraduría Nacional del Estado Civil, al menos hasta el cumplimiento de la edad de retiro forzoso.

Pues bien, efectivamente el apelante continuó vinculado a la mentada institución, inicialmente hasta el 1.º de julio de 2012. No obstante, debido al pluricitado reintegro que fue ordenado judicialmente, ello sin solución de continuidad, debe entenderse que este mantuvo la referida relación legal y reglamentaria hasta el 1.º de octubre de 2015 cuando finalmente presentó renuncia a la plaza de registrador municipal 4035-05.

Como se aprecia, el libelista realizó aportes a pensión con motivo del mentado nexo laboral con posterioridad al 1.º de enero de 2009 cuando había acreditado los requisitos legales para consolidar el derecho en mención, ello hasta la fecha referida anteriormente, esto es, por más de 6 años continuos. 27 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En tal sentido, las cotizaciones realizadas durante aquel lapso definitivamente deben reflejarse en la liquidación de su prestación, pues no es jurídicamente válido reconocer un concepto como el aludido, condicionado al retiro del servicio y pagarlo con base en los factores y valores del momento en que se adquirió el estatus, cuando la condición para su eficacia se cumple con posterioridad.

Aceptar lo expuesto conlleva una pérdida del valor adquisitivo de la moneda y afecta el goce real de la pensión al no tener en cuenta los montos aportados legalmente por un tiempo relevante, pues lo propio busca necesariamente incrementar el ingreso base de liquidación, o por lo menos ajustarlo a la realidad del momento en que se retira el funcionario para disfrutar materialmente de su derecho cuyo fin es precisamente cubrir la contingencia de su desvinculación laboral.

De este modo, denegar el reajuste por retiro definitivo del servicio de una prerrogativa como la otorgada al libelista sin mayor justificación que la existencia de una deuda de este con la entidad de previsión encargada de la prestación, se traduce en una verdadera falsa motivación del acto que contiene dicha decisión, toda vez que esta no obedece al contexto fáctico y jurídico del caso del reclamante, en el entendido de que el hecho de ser deudor y los efectos de esa situación, son totalmente independientes respecto de la calidad de pensionado, al punto de que no pueden ser condicionantes uno del otro, pues no existe fundamento normativo ni jurisprudencial que avale esa tesis.

Incluso, debe tenerse en cuenta que el goce pleno, efectivo, completo y actualizado de la pensión, constituye uno de los elementos esenciales del derecho fundamental a la seguridad social, por lo que limitarlo injustificadamente y por causas totalmente ajenas a los requisitos y características propias del pensionado para adquirir la prestación, o para que esta sea ajustada a los postulados básicos de liquidación, genera una afectación directa a la mentada garantía constitucional y por lo tanto no puede ser avalada judicialmente en esta oportunidad.

En conclusión: las sumas que percibió el señor Isnardo Niño López por concepto de pensión de jubilación durante el tiempo en que estuvo apartado del servicio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, son incompatibles con el pago de salarios y demás prestaciones que recibió como restablecimiento del derecho por la nulidad de la decisión de desvinculación de dicha entidad (declarada por sentencia judicial).

Por tal motivo, la determinación de aquel como deudor de la UGPP y la orden de reembolso de las mesadas abonadas sin justificación legal posterior, conforme a las Resoluciones RDP 015445 del 12 de abril de 2016 y 021780 del 9 de junio del mismo año, son ajustadas a derecho y a la prohibición constitucional prevista en el artículo 128 Superior.

No obstante, lo cierto es que aquella condición de deudor, de ninguna manera es justificación legal ni jurisprudencial para negar la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a favor del demandante, toda vez que lo propio afecta el goce efectivo y completo de una prestación como la aludida, lo cual se traduce en una vulneración directa del derecho fundamental a la seguridad social. 28 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decisión de segunda instancia Según lo expuesto, se impone confirmar la sentencia proferida el 26 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo Santander, la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, ello habida cuenta de que no prosperan los argumentos de los recursos de apelación formulados por ambas partes.

De la condena en costas de segunda instancia Esta subsección en providencia de 7 de abril de 201612, sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de dicha carga bajo los siguientes fundamentos: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP13, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público14. Ahora, aun bajo este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas a las partes, en la medida que a pesar de haber resultado vencidas 12 Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 13 «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]». 14 Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].» 29 Radicado: 68001-23-33-000-2016-00898-01 (1758-2021) Demandante: Isnardo Niño López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en esta oportunidad, conforme el numeral 8.º del artículo 365 del CGP no es posible la comprobación de dicha carga, en tanto no hubo intervención de ambos extremos en segunda instancia ante la ausencia de un período probatorio y el consecuente traslado de alegatos de conclusión según lo previsto en el artículo 247, numeral 5.° del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021), tal como se indica en la constancia secretarial visible en el folio 324 del cuaderno 1.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 26 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander que accedió parcialmente las pretensiones de la demanda, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Isnardo Niño López contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el sistema de registro SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente