Radicado: 11001-03-15-000-2024-02541-01 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-02541-01 Accionante: Vilma Esperanza Ávila Garzón Accionados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y otro Temas: Acción de tutela en contra de providencia judicial de segunda instancia que confirmó decisión de negar pretensiones de la demanda, por no encontrar acreditado el error judicial.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la señora Vilma Esperanza Ávila Garzón, en nombre propio, en contra de la sentencia del 17 de junio de 2024 proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES La señora Vilma Esperanza Ávila Garzón instauró acción de tutela, en aras de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, al acceso a los cargos en la administración pública, a elegir y ser elegida, al acceso a la administración de justicia y, por conexidad al honor, al buen nombre y al habeas data, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B.
HECHOS Manifestó que trabajó en la Embajada de Colombia en Costa Rica hasta que fue sancionada disciplinariamente con destitución e inhabilidad general, mediante la Resolución núm. 3494 del 10 de agosto de 2007 y que a través de los decretos Radicado: 11001-03-15-000-2024-02541-01 2 3776 del 1.° de octubre y 4959 del 27 de diciembre del mismo año la retiraron del servicio.
Que contra los actos administrativos antes mencionados interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue resuelta en única instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda el 11 de abril de 2013, contra ésta instauró recurso extraordinario de revisión, el cual fue resuelto de manera desfavorable el 9 de abril de 2015 por la Sala Especial de Decisión núm. 6 de la corporación. Adujo que instauró acción de tutela en contra de las providencias antes referenciadas.
La Sección Cuarta de la corporación negó el amparo invocado, decisión que fue confirmada en segunda instancia por la Sección Quinta a través de la sentencia de 31 de marzo de 2016. Posteriormente, presentó demanda de reparación directa en contra de la Nación- Rama Judicial, por los perjuicios materiales y morales ocasionados por error judicial y defectuoso funcionamiento de la administración, en los diferentes procesos que promovió desde su desvinculación. Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A mediante providencia del 19 de agosto de 2021 negó las pretensiones, pues a su juicio no se demostró el error alegado y, por el contrario, lo que pretende la accionante es agotar una instancia adicional a las surtidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Dicha decisión fue confirmada en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, el 11 de septiembre de 2023. La señora Ávila considera que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto fáctico, dado que no decretaron prueba de oficio que era trascendente para el caso; adicionalmente, que no tuvo en cuenta: 1) “los autos que pusieron término a la acción de responsabilidad fiscal que la Contraloría General de la República adelantó en contra de la suscrita y que demuestran que no hubo ningún incremento patrimonial indebido con cargo a los recursos públicos”; 2) el análisis jurídico, técnico y contable de la Contraloría y 3) los fallos Radicado: 11001-03-15-000-2024-02541-01 3 de la Contraloría y la ausencia de una condena penal; material probatorio que en su criterio de haberse utilizado hubiera corregido los presuntos errores que cometió la administración de justicia desde el proceso disciplinario y hasta el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
También afirma que se incurrió en violación directa de la Constitución ante la ausencia “FLAGRANTE DE APLICABILIDAD DE LA CARTA INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS Y DE LAS OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES DE LA VISITA DE TRABAJO DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS A COLOMBIA REALIZADA DEL 8 AL 10 DE JUNIO DEL AÑO 2021” PRETENSIONES Solicitó amparar los derechos invocados y dejar sin efectos 1) las providencias de 19 de agosto de 2021 y 11 de septiembre de 2023, proferidas en el medio de control de reparación directa; 2) la Resolución núm. 3494 de 10 de agosto de 2007, expedida por el Ministerio de Relaciones exteriores de Colombia y el fallo del 1.° de junio de 2007 de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Ministerio y 3) las decisiones de primera y de segunda instancia y la que resolvió el recurso extraordinario de revisión dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Y adicionalmente, ordenar a la Procuraduría General de la Nación 1) cancelar el registro de inhabilidad permanente que actualmente aparece en el reporte de antecedentes de la accionante y 2) reintegrar a la señora Ávila a la carrera diplomática y consular y cancelar los salarios y prestaciones dejados de percibir desde su retiro. ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO El 24 de mayo de 2024 el consejero sustanciador de primera instancia admitió la acción de tutela de la referencia, ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y vinculó a la Nación – Rama Judicial, a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a la Sala Especial de Decisión núm. 6 del Consejo de Estado y a la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, como terceros interesados.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02541-01 4 POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B allegó informe donde solicitó que la acción de tutela se declare improcedente por no satisfacer el requisito de la relevancia constitucional, pues las pretensiones de la accionante están encaminadas a revivir un debate ya concluido en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, donde las sentencias allí proferidas se encuentran debidamente soportadas en los elementos fácticos, probatorios y jurídicos aplicables al caso.
POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial rindió informe donde pidió que se declare improcedente la acción de tutela, por cuanto no es aceptable que se cuestionen de manera indefinida las providencias expedidas por los jueces de la República, pues ello atenta contra la seguridad jurídica. El Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia en el informe que rindió solicitó negar el amparo invocado, bajo el entendido que en el asunto operó la cosa juzgada, dado que la parte demandante ya debatió la controversia y sus pretensiones ya fueron resueltas de manera desfavorable.
La Sala Especial de Decisión núm. 6 de la corporación manifestó que a pesar de que no intervino en la expedición de la decisión que resolvió el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, pues han transcurrido varios años desde que se profirió esa providencia, la cual en su momento fue examinada en acción constitucional, donde se negó el amparo invocado.
El 27 de mayo de 2024 la Secretaría General del Consejo de Estado notificó la acción de tutela a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado y al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sin embargo, éstos guardaron silencio. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02541-01 5 SENTENCIA IMPUGNADA El 17 de junio de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A declaró improcedente la acción de tutela, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional, toda vez que los argumentos expuestos en la tutela contra la providencia del 11 de septiembre de 2023 en vez de estructurar las causales de procedencia excepcional de éste mecanismo, lo que pretende es reabrir un debate jurídico y probatorio de las decisiones proferidas en sede administrativa y judicial, en relación con la desvinculación del cargo que desempeñaba la accionante en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia.
Asimismo, expuso que la accionante no explicó ni demostró la falta de valoración de una prueba en particular, ni un análisis irracional de los medios de convicción recaudados en el proceso de reparación directa. Por otro lado, señaló que la accionante insiste en que se realice un análisis probatorio que concluya que se debe reintegrar a la carrera diplomática y la indemnización del caso, inconformidades que no proceden, dado el carácter residual y subsidiario de la tutela.
IMPUGNACIÓN La señora Vilma Esperanza Ávila Garzón impugnó la sentencia de 17 de junio de 2024, ya que no está de acuerdo con la conclusión a la que llegó el a quo al decir que lo pretendido es reabrir un debate procesal que ya se agotó, pues reitera que lo que “solicita es la protección de los derechos fundamentales y el daño que se viene produciendo a lo largo de 17 años al negar la inconstitucionalidad latente de la eterna sanción, por la desviación de poder y ausencia del debido proceso en sede administrativa y por la ausencia de un análisis objetivo de las pruebas arrimadas tanto en sede de nulidad y restablecimiento del derecho como de reparación directa incluyendo las diversas acciones de amparo constitucional”.
También, alega que “no es de recibo, ni se ajusta a la ley que el fallo relativo a Radicado: 11001-03-15-000-2024-02541-01 6 la acción de tutela radicada el 21 de mayo del año en curso se limite a la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2023 lo que evidenciaría un error al presumir ahora la prescripción y/o caducidad del fallo de primera instancia, proferido en sede de reparación directa por el tribunal (sic) Administrativo de Cundinamarca”.
En los demás, reiteró los argumentos esgrimidos en la acción de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA A la Sala le corresponde en segunda instancia analizar sí la decisión del a quo se ajusta a derecho, para lo cual abordará la siguiente temática: I) generalidades de la acción de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) el caso concreto.
I) Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
II) Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2024-02541-01 7 Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un Radicado: 11001-03-15-000-2024-02541-01 8 engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
III) Caso concreto En síntesis, la accionante manifestó su desacuerdo con la decisión de primera instancia, pues en su criterio el análisis del juez constitucional no se debió circunscribir al fallo del 11 de septiembre de 2023, que confirmó la sentencia del 19 de agosto de 2021, que negó las pretensiones de la demanda de reparación directa, sino que también tenía que haber revisado las demás sentencias cuestionadas.
De igual forma, señaló que no le asiste razón al a quo cuando concluyó que lo que busca la accionante es reabrir un debate procesal que ya se agotó, pues a su juicio lo que pretende es la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, al acceso a los cargos en la administración pública, a elegir y ser elegida, al acceso a la administración de justicia y, por conexidad al honor, al buen nombre y al habeas data, los cuales considera que se han transgredido en la sede administrativa y en la judicial, por la ausencia de un análisis objetivo de las pruebas.
En este caso, tal como lo especificó la primera instancia la providencia que sería objeto de revisión por parte del juez constitucional es la sentencia del 11 de Radicado: 11001-03-15-000-2024-02541-01 9 septiembre de 2023, por ser la decisión que le puso fin al proceso de reparación directa con radicado 25000-23-36-000-2018-00539-00 [02].
Uno de los argumentos de la impugnación es el desacuerdo de la accionante con que la primera instancia se hubiera referido solo a la providencia señalada, pues lo pretendido por ella, es que el juez constitucional entre a analizar también las actuaciones que se surtieron en sede administrativa, con el despido de la señora Ávila y, en sede judicial, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el recurso extraordinario de revisión y en los fallos de tutela proferidos el 28 de enero y el 31 de marzo de 20163.
En relación con los actos administrativos, estos ya fueron objeto de enjuiciamiento y decisión por la jurisdicción contenciosa administrativa en las sentencias de 11 de abril de 2013 y el 9 de abril de 2015. En relación con las providencias judiciales señaladas, la última de ellas ya fue objeto de acción de tutela que se decidió en sentencias de 28 de enero y 31 de marzo de 2016.
Frente a las sentencias de tutela, resulta totalmente improcedente un nuevo examen constitucional; máxime cuando la accionante no argumentó ni demostró que las decisiones fueran producto de fraude. En tal sentido, es clara la improcedencia de un análisis frente a los actos y providencias referidas, pues de lo contrario se estaría transgrediendo el principio de la seguridad jurídica y el debido proceso que impide la discusión permanente de ciertos hechos procesales4; al igual que se estaría invadiendo la competencia de otras autoridades. 3 Fallos que resolvieron en primera y segunda instancia acción de tutela en contra del Consejo de Estado por las sentencias del 11 de abril de 2013 y el 9 de abril de 2015, que decidieron el recurso extraordinario de revisión. 4 Corte Constitucional, A 029 A de 2002.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02541-01 10 En relación con la sentencia de reparación directa, al haber sido negadas las pretensiones en ambas instancias, no se hace necesario un examen constitucional sobre la primera, pues de prosperar la tutela contra la sentencia de segunda instancia, se satisfaría completamente lo requerido por la accionante.
Precisado lo anterior, sea del caso mencionar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional5 señala que el presupuesto de la relevancia constitucional se encuentra satisfecho, cuando: 1) el asunto tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; 2) la controversia no se limita a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, 3) se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Al respecto, encuentra la Sala que la argumentación de la acción de tutela se centra en la consideración de que las autoridades judiciales que tuvieron conocimiento del 1) proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; 2) recurso extraordinario de revisión; 3) la acción de tutela que interpuso en contra de la providencia que resolvió el anterior medio de control y 4) la reparación directa, no decretaron prueba de oficio que resultaba de trascendencia para el caso y, tampoco tuvieron en cuenta las decisiones de la Contraloría General de la República.
Para la accionante, lo señalado anteriormente es material probatorio que demuestra la invalidez de la sanción de inhabilidad permanente para el ejercicio de funciones públicas, que se le impuso “sin la existencia de delito alguno o detrimento patrimonial del erario público”, lo que configura un error judicial. 5 Corte Constitucional, SU 215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02541-01 11 Sobre el particular, se observa que los argumentos que trae a colación la accionante fueron objeto de análisis por parte del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, quien tramitó y decidió la reparación directa solo respecto de las sentencias de tutela de 28 de enero y 31 de marzo de 2016, pues en relación con los fallos proferidos en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, incluido el recurso extraordinario de revisión, ya había operado el fenómeno de la caducidad.
Al respecto, expuso la Sección Tercera Subsección B de esta Corporación que las autoridades judiciales que profirieron los fallos de tutela en su momento le explicaron a la accionante que 1) la prueba6 no había sido solicitada en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; 2) la Sala Especial de Decisión núm. 6 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el momento de decidir el recurso extraordinario de revisión explicó, de manera razonable, por qué no se podía decretar de oficio la prueba pedida por la demandante y 3) acceder a la solicitud de la demandante conllevaría a reabrir el debate probatorio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, en todo caso, no se advertía de qué modo los fallos de responsabilidad fiscal deben influir en el estudio de legalidad de los actos administrativos enjuiciados en dicho medio de control.
Conforme a lo anterior, la autoridad judicial accionada determinó que en el caso concreto el Consejo de Estado no incurrió en error judicial por el hecho de negar la acción de tutela, pues su razonamiento se ajustó a la jurisprudencia que sobre la materia trae la Corte Constitucional. Para la Subsección es claro que los argumentos esgrimidos por la accionante en la solicitud de tutela lejos de estructurar los defectos alegados en contra del fallo del 11 de septiembre de 2023, lo que buscan es convertir este mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2010- 00316-00. 6 “decretar como prueba la incorporación de unos fallos dictados en un proceso de responsabilidad fiscal” Radicado: 11001-03-15-000-2024-02541-01 12 Lo anterior, teniendo en cuenta que la inconformidad de la accionante con las decisiones ya citadas, sobre las cuales ya se pronunció la autoridad judicial respectiva, es la misma que se plantea en el caso concreto, esto es, la supuesta falta de valoración de los fallos que profirió la Contraloría General de la República, donde la eximió de responsabilidad fiscal y, la negativa de decretar prueba de oficio en el proceso de nulidad y restablecimiento.
Aunado a lo anterior, la accionante no explicó ni demostró qué prueba en particular dejó de valorar el juez ordinario o cual fue el análisis irracional o caprichoso que éste realizó frente a alguno de los medios de convicción recaudados en el medio de control de reparación directa y por el contrario, esta Subsección evidencia que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B desde el auto admisorio de la demanda delimitó el asunto a resolver, como lo fue el presunto error judicial atribuido a los fallos del tutela.
Tal situación impide al juez constitucional entrar a analizar el asunto, pues ello implicaría revisar la decisión como una tercera instancia, asumiendo competencias que no le corresponden. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la tutela por falta de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Confirmar la sentencia del 17 de junio de 2024, mediante la cual la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02541-01 13 Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. HAPC