Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Rosa Inés Otálora de Contreras Temas: Lesividad / Restitución de sumas de dinero percibidas de buena fe SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 27 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Primera de Decisión, mediante la cual declaró la nulidad de la Resolución 037967 del 16 de agosto de 2013 y negó las demás pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución RDP 037967 del 16 de agosto de 2013, mediante la cual la Ugpp le reconoció una pensión gracia a Rosa Inés Otálora de Contreras en cumplimiento del fallo de tutela proferido el 6 de octubre de 2006 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué. 1 En adelante Ugpp. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp 2.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) la devolución de las mesadas percibidas de manera irregular por concepto del reconocimiento de la pensión gracia; ii) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los «artículos 177 y 178 del CCA»; y iii) la condena en costas a la demandada y agencias en derecho. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Rosa Inés Otálora de Contreras nació el 21 de enero de 1945, laboró como docente oficial durante los siguientes periodos: «-Docente con vinculación MUNICIPAL al Municipio de Tunja desde el 4 de marzo de 1970 hasta el 30 de diciembre de 1970 por 9 meses y 27 días, y desde el 01 de enero de 1971 hasta el 30 de diciembre de 1971 por 1 año, sumando un tiempo de 1 año, 9 meses y 27 días con vinculación de carácter nacionalizado. -Docente con vinculación NACIONAL para Departamento de Boyacá desde el 11 de abril de 1973 hasta el 23 de abril de 2001, completando un tiempo de 28 años y 13 días con vinculación de carácter nacional». 3.2.
El último cargo ejercido fue el de docente municipal de Chiquinquirá (Boyacá) «con vinculación de carácter nacional». 3.3. El 21 de noviembre de 1997 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, para tal efecto la entonces Caja Nacional de Previsión3 negó el reconocimiento de la prestación, con fundamento en la falta certeza respecto de la prestación del servicio durante 20 años, en ejercicio de una vinculación de orden nacionalizado, territorial, municipal o distrital. 3.4.
El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué profirió fallo de tutela el 6 de octubre de 2006 [radicado 2006-00194], mediante el cual indicó: «PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, y DERECHO A LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN reclamados por cada uno de los accionantes (…) derechos vulnerados por parte de la entidad accionada CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL EICE […] SEGUNDO en consecuencia SE ORDENA a CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL EICE que en el término improrrogable de setenta y dos (72) horas […] proceda a dictar los actos administrativos mediante los cuales se les reconozca la PENSIÓN GRACIA a los accionantes relacionados en el ordinal primero de la parte resolutiva del presente fallo». 3 En adelante Cajanal actualmente la Ugpp. 3 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp 3.5.
No obstante, mediante las resoluciones ACMG 35843 del 26 de julio de 2006 y 44473 del 25 septiembre de 2007, Cajanal negó el reconocimiento de la prestación, al considerar que la docente no acreditaba los 20 años de servicio en ejercicio de una vinculación territorial, municipal o nacionalizada. 3.6. Finalmente, la Ugpp dio cumplimiento al fallo de tutela mediante la Resolución RDP 037967 del 16 de agosto de 2013 y reconoció la prestación en cuantía de $369.407 a partir del 21 de enero de 1995, sin condicionarla al retiro del servicio. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 6, 121, 123, 124 y 128 de la Constitución Política y las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989. 4.1. En cuanto al concepto de violación, sostuvo que la docente ingresó al servicio público en la Normal Superior Josefa del Castillo de Chiquinquirá (Boyacá), nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, con vinculación del orden nacional, y prestó sus servicios durante 28 años y 13 días.
De manera que los actos administrativos demandados vulneraron los presupuestos constitucionales y legales y conllevan a un detrimento continuo del erario. 4.2. En consecuencia, «se configura entonces, una falsa motivación del acto administrativo demandado, por cuanto los fundamentos que dieron origen a la actuación no se ajustan a la realidad de los hechos, toda vez que […] no contaba con 20 años de servicios como docente de una institución del orden territorial, por el contrario la mayor parte de su vida laboral la acreditó como docente del Ministerio de Educación Nacional».
Además, al encontrar probada la mala fe por parte de la demandada resulta procedente ordenar el reintegro de todas las mesadas percibidas de manera irregular. 1.2. Contestaciones de la demanda 4.3. Rosa Inés Otálora de Contreras se opuso a las pretensiones de la demanda4, por las razones que se expresan a continuación: 4.4. La Ugpp pretende debatir un acto administrativo expedido en cumplimiento de una orden judicial que cobró ejecutoria e hizo tránsito a cosa juzgada «porque frente a su legalidad ya se pronunció un juez de Tutela».
Además, el acto demandando estuvo ajustado a las normas legales y reglamentarias aplicables. 4 Samai del Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 110 actuación 44_ED_15001233300020140029(.PDF) NroActua 110. 4 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp 4.5.
Asimismo, su vinculación como docente fue de orden municipal en Tunja [Boyacá] desde el 4 de marzo hasta el 30 de diciembre de 1970 y desde el 1º de enero hasta el 30 de diciembre de 1971, esta última en ejercicio de una vinculación nacionalizada, comoquiera que «de conformidad con la Ley 43 de 1975, debe ser denominada como NACIONALIZADO, razón por la cual tiene derecho a la pensión gracia». 4.6.
Propuso las excepciones que denominó: i) imposibilidad de control judicial del acto administrativo; ii) desconocimiento del precedente judicial; iii) «violación de la Constitución Política y los derechos fundamentales al demandado por parte de la demandante al rehusarse a cumplir la orden judicial, sentencia del 6 de octubre de 2006 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) y el régimen de transición dispuesto en la Ley 33 de 1985 y el Acto Legislativo 1 de 2005»; iv) cobro de lo no debido; v) inepta demanda; vi) buena fe; e vii) innominada. 1.3.
La sentencia apelada 5. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Primera de Decisión, en sentencia proferida el 27 de abril de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para tal efecto declaró la nulidad de la Resolución 037967 del 16 de agosto de 2013 y negó las demás pretensiones de la demanda, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente5: 5.1.
Rosa Inés Otálora de Contreras prestó su servicio como docente en Tunja [Boyacá] entre el 4 de marzo y el 30 de diciembre de 1970 y entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1971, posteriormente entre el 11 de abril de 1973 y 22 de abril de 2001 ejerció como docente, en tiempos diferentes, en la Institución Agrícola de Paipa ITA, en el INEM Carlos Arturo Torres de Tunja y en la Normal Superior Sor Josefa del Castillo y Guevara.
Asimismo, «antes del 1º de enero de 1976, la demandada se encontraba laborando como docente en el Instituto Agrícola de Paipa, cargo para el cual fue nombrada en propiedad desde el 11 de abril de 1973 por Ministerio de Educación Nacional – Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, cargo docente que ostentó hasta el 22 de abril de 2001, fecha de su retiro definitivo de servicio». 5.2.
En ese orden, si bien la docente laboró «como docente en entidades del orden territorial», lo cierto es que el vínculo vigente para el 31 de diciembre de 1975 era de carácter nacional y así permaneció hasta su retiro, de manera que «la regla de la pensión gracia frente a los docentes del orden nacional es y ha sido clara, este tipo de docentes no tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia». 5 Samai del Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 96 actuación 13SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA_SENTENCIA(.PDF) NroActua 96. 5 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp 5.3.
En cuanto al restablecimiento del derecho, al encontrar incumplida la carga probatoria por parte de la Ugpp, puesto que no fue acreditada la mala fe en las actuaciones de la demandada, ni se probó que hubiera ejercido maniobras fraudulentas cuyo objetivo fuera inducir al error a la administración y así acceder al reconocimiento pensional, negó la devolución de las mesadas percibidas, por concepto de la pensión gracia. 1.4.
Los recursos de apelación 6. 1.4.1. Rosa Inés Otálora de Contreras solicitó que se revocara la sentencia proferida en el trámite de primera instancia6, por cuanto con esta «no se pronuncia según el Art. 103 de la Ley 1437 CPACA […] se trata de una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada constitucional, desconoce, no aplica, viola los preceptos constitucionales (Art. 2, 91, 122, 305 No 7 y 315 No 7) y al parecer se presenta el presunto delito de prevaricato por acción según la sentencia C-335 de 2008». 7.
Asimismo, el a quo desconoció que su vinculación fuera territorial, en tanto, «figuró en la planta de personal del Ente Territorial: Departamento de Boyacá y Municipio de Tunja; la servidora pública (docente) figuro en la nómina de la planta de personal del Departamento de Boyacá y Municipio de Tunja, mediante la cual le cancelaron los salarios y prestaciones sociales (como los descuentos para salud y pensión de jubilación); el Ente Territorial: Departamento de Boyacá y Municipio de Tunja, reconoció y paga pensión de jubilación a la servidora pública (docente) porque figuro en la planta de personal del Departamento de Boyacá y Municipio de Tunja y el Ente Territorial: Municipio de Tunja aceptó el retiro de la planta de personal del Ente Territorial Municipio de Tunja, igualmente se presentó una subordinación o dependencia de la servidora pública (docente) con el Ente Territorial: Departamento de Boyacá y Municipio de Tunja, la servidora pública (docente) cumplió un horario y el ente territorial: Departamento de Boyacá y Municipio de Tunja reconoció salarios al servidor público (presentándose el denominado contrato realidad sentencia C-614 de 2009)» (sic).
Además, el certificado del periodo laborado fue suscrito por las secretarías de educación departamental y municipal, no por el Ministerio de Educación Nacional. 8. Los «certificados de tiempo de servicio y salarios devengados […] expedidos por las Secretarías de Educación del Departamento de Boyacá y el Municipio de Tunja, carecen de veracidad, son falsos, atendiendo que estos certifican que se presenta una vinculación laboral NACIONAL» además aspectos como que el nombramiento lo haya realizado el Ministerio de Educación Nacional o que la prestación del servicio como docente haya sido en instituciones nacionales como el INEM Carlos Arturo Torres de Tunja, Agrícola de Paipa y Normal Superior Sor Josefa del Castillo, no le otorgan per se el 6 Samai del Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 99 actuación 16RECEPCIONCORREOVENTANILLA_RECURSOAPELACIONTABROSAINESOTALORADECO NTRERAS(.PDF) NroActua 99. 6 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp vínculo laboral a la docente. 9.
En igual sentido, «los certificados de tiempo de servicio y salarios devengados expedidos por las Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá y Municipio de Tunja se tornan en prueba falsa como quiera que el Decreto 954 de fecha 18 de junio de 1996 expedido por el Departamento de Boyacá, Gobernación, es claro en indicar: ‘Incorporar el personal directivo docente, docente y administrativo del municipio de Tunja a la Planta de Personal de la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá. Con cargo al Situado Fiscal’», de manera que los certificados que indicaron que la vinculación era de carácter nacional incurrieron en error, al no aplicar los preceptos constitucionales y jurisprudenciales vinculantes, además de pasar por alto que la demandante figuró en la planta de personal del departamento de Boyacá y del municipio de Tunja y que esta última entidad pagó sus salarios hasta la edad del retiro forzoso y que reconoció la pensión de jubilación con recursos provenientes del Sistema General de Participaciones. 10. 1.4.2.
La Ugpp interpuso recurso de apelación parcial adhesiva7, con fundamento en que «el juez en conocimiento comete una equivocada interpretación de la norma por cuanto el demandado efectivamente actuó de mala fe ante la administración, pues utilizó mecanismos que, si bien son legales, no son los pertinentes para la concesión de derechos pensionales, toda vez que la ley dispone la Acción de Tutela únicamente […] como mecanismo subsidiario, siendo necesario haber agotado primeramente el acceso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin embargo, la demanda no cumple con ello, impidiéndole a la UGPP un debido proceso en su defensa y controversia de pruebas, pues al ser la acción de tutela un mecanismo de trámite sumario, no hay oportunidad a controvertir las pruebas aportadas por el accionante» [sic], en ese sentido la beneficiaria indujo en el error a la entidad, por cuanto aprovechó las particularidades del trámite de tutela. 11.
Además, «no le es dado alegar posición de indefensión alguna que la exima de conocer la ley para evitar así el restablecimiento del derecho de mi defendida, por ende, tampoco la buena fe, máxime cuando se trata de prerrogativas jurídicas que le son de interés y sobre las que la entidad le brindó asesoría legal, por ende su caso no se encasilla en ninguna causal de excepción legal para ello, pues en el presente proceso no se le pretende negar algún derecho que efectivamente le pertenezca», motivo por el cual estaba en la obligación de devolver las mesadas percibidas de manera ilegal, puesto que los recursos que financiaron el reconocimiento de la prestación procedieron del presupuesto nacional, el cual únicamente podrá emplearse para conceder derechos pensionales efectivamente adquiridos. 7 Samai del Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 101 actuación 33RECEPCIONCORREOVENTANILLA_4723_20210512091128_RECURSODEAPELACION_ROS AINESOTALORA(.PDF) NroActua 101. 7 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp 12.
Respecto de la condena en costas el CGP indicó que «no es procedente la condena en costas en el tipo de eventos en que se discute un bien jurídico público, como lo es el patrimonio estatal cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad.
Además, tampoco es viable en estos casos condenar en costas en ninguna de las instancias, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventilan intereses públicos, como lo es el patrimonio estatal, no es posible que el titular de la prestación sea la parte ‘vencida’ en el litigio». 1.5. Trámite en segunda instancia 13. Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 14.
En el recurso de apelación presentado por Rosa Inés Otálora de Contreras fue solicitada la práctica de la prueba de oficio con el fin de requerir al Ministerio de Educación Nacional y las Secretarías de Educación de Boyacá y de Tunja para que certificaran el tiempo de servicio prestado, el tipo de vinculación, la planta de personal, el pago de los salarios y prestaciones, los horarios y la existencia de subordinación y dependencia entre la docente y su empleador. 15.
No obstante, mediante auto proferido el 21 de febrero de 2024, este despacho negó la solicitud probatoria, al no encontrar acreditados los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad, ni las causales enlistadas en el artículo 212 del CPACA. 1.6. Concepto Ministerio Público 16. En esta oportunidad, el Ministerio Público no emitió concepto. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico 17. Con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación8, el problema jurídico se circunscribe a determinar: ¿si se debe declarar la nulidad de la Resolución RDP 037967 del 16 de agosto de 2013, por cuanto con esta se reconoció una pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley? 8 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 8 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp 18.
Y, en el evento de declararse la nulidad del acto administrativo demandado, ¿si hay lugar a la devolución de las mesadas percibidas por la demandada, por cuanto le fue reconocida una pensión, como consecuencia del uso de maniobras fraudulentas? 2.2. Marco normativo 2.3.1. Sobre la pensión gracia y su compatibilidad con la pensión de jubilación 19.
La Ley 114 de 19139 creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 20.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación10 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 21.
Posteriormente, las Leyes 116 de 192811 y 37 de 193312, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. 22. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así13: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe 9 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 11 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 12 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 9 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›.
(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». 23. Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197514 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198915, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980». 24.
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200016 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 25.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala17 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro 14 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 15 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 16 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 17 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 10 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198918 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio» (negrillas fuera de texto original). 26.
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201819, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y 18 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 19 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 11 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial». 27.
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202220, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».21 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03- 15-000-2019-02219-01 (AC). 12 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp 28.
En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente. 29.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 30. 2.2.1. Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas 31.
La institución de la buena fe nace como regla moral regida por el honor y el crédito personal, luego como regla de derecho. En su origen, en Roma, la fides hacía referencia a las relaciones entre Dios y el hombre y se le daba su nombre cuando había cumplido a cabalidad lo que se decía o lo que se había prometido y entre las partes se actuaba de acuerdo con lo convenido.
Es la fidelidad de la palabra al estar ligado a su propia declaración22. 32. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos23, «(l)a buena fe (del latín, bona fides) es un principio general del derecho, consistente en el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión, o la rectitud de una conducta.
Exige una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina "principio de probidad"», entiéndase por probidad, de conformidad con la Real Academia de la Lengua Española24, como honradez. 33. La Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 199525, sostuvo que «(l)a buena fe ha sido desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en al (sic) misma forma». 34.
El principio de la buena fe surgió en nuestro ordenamiento jurídico en el Código Civil, en especial, en su artículo 769 que estableció: 22 Schulz Fritz, Principios del Derecho Romano, editorial Civitas, Madrid, 2000, página 143. 23Tesauro Interamericano de Derechos Humanos. Principio de buena fe https://www.corteidh.or.cr/sitios/tesauro/tr1938.htm#:~:text=NA%3A,la%20rectitud%20de%20una% 20conducta. 24 https://dle.rae.es/probidad?m=form. 25 Sentencia C-540 del 23 de noviembre de 1995.
Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 13 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp «Artículo 769. <Presunción de buena fe>. La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria. En todos los otros, la mala fe deberá probarse»26. 35.
Por su parte, el Código de Comercio en su artículo 835 dispuso que «(s)e presumirá la buena fe, aún la exenta de culpa. Quien alegue la mala fe o la culpa de una persona, o afirme que ésta conoció o debió conocer determinado hecho, deberá probarlo». Este cuerpo normativo, en los artículos 863 y 871 previó el principio de la buena fe como rector de los contratos en las etapas precontractual y contractual y su ejecución. 36.
A su turno, el Código Contencioso Administrativo27 en su artículo 136, numeral 2, estableció que «(l)os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». (Negrilla del texto original). 37.
El desarrollo más importante del principio de la buena fe en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra en artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, el cual dispuso: «Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 38.
Así las cosas, la buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional28 ha sostenido que el principio de la buena fe es aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una «persona correcta ("vir bonus")».
Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». 39. En dicha providencia la Corte Constitucional se refirió a la buena fe, así: «La buena fe supone la existencia de una relación entre personas y se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada.
En las gestiones ante la administración, la buena fe se presume del particular y constituye guía insustituible y parámetro de acción de la autoridad. La doctrina, por su 26 Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-540-95 del 23 de noviembre de 1995. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 27 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. 28 Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992.
Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 14 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp parte, ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negación de los propios actos (venire contra factum proprium), las dilaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales, sin pretender con esta enumeración limitar el principio a tales circunstancias.
No es posible reducir la infracción de la buena fe a casos tipificados legalmente. De ahí que la aplicación de este principio suponga incorporar elementos ético-jurídicos que trascienden la ley y le dan su real significado, suscitando en muchas ocasiones la intervención judicial para calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas del caso».
(Resalta la Sala). 40. De lo transcrito se advierte que para calificar la conducta se debe analizar la situación particular en cada caso, de cara a esos comportamientos honestos que se espera de los particulares cuando acuden a la administración. Valga resaltar que esa calificación de la conducta a efectos de determinar si se actuó bajo ese principio o no, corresponde a un análisis subjetivo que debe darse en el caso concreto; empero el derrotero será siempre la verificación de un actuar honesto de cada parte. 41.
La Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 200429, en cuanto a la aplicación del principio de la buena fe, sostuvo: «El mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico» (Se resalta). 42.
Así las cosas, el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones recíprocas relacionadas con la confianza, seguridad y credibilidad; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros30. 29 Sentencia C-131 de 2004 del 19 de febrero de 2004.
Magistrada ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 30 Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. 15 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp 43. En materia de lo contencioso-administrativo, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA al referirse a la oportunidad para presentar la demanda en contra de actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, previó que podían ser demandados en cualquier tiempo y recalcó que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe», postulado que tiene como fin el de amparar a quienes hayan percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones adoptadas de manera errónea por la administración. 44.
De acuerdo con la norma, el poder público no puede defraudar la legítima confianza que los ciudadanos esperan de su actuación, en razón a que la expresión de la voluntad contenida en el acto de reconocimiento se fundamenta en criterios sólidos «que indu(cen) racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.
No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas»31, en otras palabras, el beneficiario del derecho reconocido por la administración actúa con la convicción en que el acto está sujeto a la legalidad; razón por la cual el ordenamiento colombiano protege a quienes se benefician de prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 45.
Estas consideraciones imponen la necesidad de demostrar que el beneficiario de una prestación actuó en forma deshonesta al momento de reclamar el derecho, es decir, la conducta de la cual se predique la mala fe debe i) ser previa a la expedición del acto que reconoce el derecho; y ii) derivarse de un hecho concreto en que el beneficiario haya actuado en forma deshonesta con el propósito de acceder al derecho. 46.
Respecto de la recuperación de los dineros pagados a los particulares de buena fe, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 6 de marzo de 200832, hizo énfasis en que la mala fe del particular debía ser probada por quien la alega. En este fallo se dijo lo siguiente: «Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para 31 Citado en Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1° de septiembre de 2014.
Radicado 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 32 Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente 0488-07. Magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 16 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto33». 47.
Posteriormente, en la sentencia del 15 de septiembre de 201634, la corporación indicó: «Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir35 la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.
Dicha suma, según se afirma en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309).
Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho: (…)36 Así las cosas, bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos (…) (…) Por lo visto, se ha de revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, puesto que el demandado, al actuar de buena fe, no tiene que reintegrar las prestaciones que le pagaron, de conformidad con el artículo 164, numeral 1, letra c), del CPACA». 48.
En pronunciamiento del 18 de marzo de 202137, sostuvo: «25. De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no 33 Sentencia de 21 de junio de 2007.
Expediente: 0950-06. Magistrada ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 34 Sentencia del 15 de septiembre de 2016. Radicado 5200123-33-000-2012-00121-01(4402-13). Magistrado ponente Camelo Perdomo Cuéter. 35 «El apoderado del demandado en el recurso de apelación afirma que el señor Ramiro Valdemar Villota sí recibió la suma de $73,647,865,54 cuando dice que «no debe perderse de vista que a mi poderdante se le reconocieron y cancelaron en el mes de mayo de 2013, por parte de CAJANAL unos valores generados del reconocimiento del 100% de la bonificación por servicios (…)» (F. 309)». 36 «Corte Constitucional.
Sentencia C-840 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería». 37 Consejo de Estado Sección Segunda. Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00204-01(5834-19). 17 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe». 49.
Corolario de lo dicho, en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual cuando se pretenda acreditar lo contrario se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio. Para ello, quien lo alega debe direccionar su teoría del caso a demostrar una conducta deshonesta que le permitió el acceso a un derecho a efectos de demostrar que actuó con desconocimiento de los postulados de la buena fe. 50.
En ese orden, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas, se hace necesario que la entidad pruebe que el pensionado incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas, en el trámite de la actuación administrativa que, a la postre, conllevó al reconocimiento de la pensión. 51. En este contexto, vale la pena recordar que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en anterior oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación38. 52.
Así las cosas, por ejemplo, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permitiría desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida. 53.
Ahora bien, en concordancia con los postulados constitucionales y legales antes descritos, la jurisprudencia ha protegido a los particulares que de buena fe se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones tomadas de manera errónea por la administración; sin embargo, esta protección no 38 Sentencia del 25 de abril de 2002, Sección Segunda, Subsección A, exp. 1783-01, Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo.
(Negrillas fuera de texto original)». 18 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp acontece en los casos en los que se presentan actuaciones dudosas con la finalidad de obtener el reconocimiento de una pensión. Con todo, se hace necesario que se demuestre la comisión de tales conductas dudosas, deshonestas o fraudulentas que llevaron al reconocimiento de una prestación para que proceda la devolución de esas sumas de dinero pagadas. 2.4.
Caso concreto 2.4.1. Hechos probados 54. Al expediente se aportaron los siguientes documentos: 55. Rosa Inés Otálora de Contreras nació el 21 de enero de 194539. 56. Mediante la Resolución 1639 del 9 de abril de 1973 el gerente general del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares ICCE [Ministerio de Educación Nacional] nombró a la docente en el Instituto Técnico Agrícola de Paipa, en el cual se indicó que «[l]os gastos que ocasionen serán cancelados con cargo a la cuenta de funcionamiento constituida por la Entidad».
El 8 de mayo de 1973 tomó posesión del cargo, con fecha de ingreso desde el 11 de abril de ese año, documento suscrito por el gerente general del ICCE y el jefe de personal del Ministerio de Educación Nacional. 57. El 12 y 20 de diciembre de 1995, el rector del Colegio de Bachillerato Nocturno José Joaquín Castro Martínez y el jefe de personal de la alcaldía de Tunja certificaron que la docente fue nombrada mediante los decretos 026 del 27 de febrero de 1970 «[p]or la cual se hacen unos nombramientos en el Colegio de Bachillerato José Joaquín Castro Martínez» [tomó posesión el 4 de marzo de 1970] y 050 del 19 de abril de 1971 «[p]or el cual se nombran profesores en el colegio de bachillerato nocturno José Joaquín Castro Martínez, para el año en curso» como profesora catedrática por 12 horas semanales durante 1970 y 8 horas semanales por el año 1971.
Además, se indicó «[q]ue, constatado el archivo con la solicitante, se certifica por parte esta división que en el Archivo de la Alcaldía Municipal, no aparece acto administrativo alguno que manifieste la terminación de labores. De igual forma, por solicitud de la interesada se constató que al revisar los archivos de 1969, no aparece acto administrativo que manifieste la vinculación y desvinculación de la solicitante para ese año, en el cargo de Docente en el colegio José Joaquín Castro Martínez» [sic]. 58.
El 21 de noviembre de 1997, la docente solicitó el reconocimiento de la pensión 39 Samai del Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 101 actuación 33RECEPCIONCORREOVENTANILLA_4723_20210512091128_RECURSODEAPELACION_ROS AINESOTALORA(.PDF) NroActua 101. 19 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp de jubilación; sin embargo, la entonces Caja Nacional de Previsión Social40 negó la petición, mediante la Resolución 020328 del 3 de julio de 1998 al considerar «para el maestro pueda invocar el derecho que confiere la Ley 37 de 1933, es preciso que haya servido más de la mitad del tiempo exigido por la ley en la enseñanza primaria oficial, para efectos de jubilación, puede completarse con servicios en establecimiento de enseñanza secundaria, los primeros deben ser de mayor extensión que los segundos, ya que el complemento, en sana lógica, no puede ser inferior a lo completado […] el [la] peticionario [a] no tiene derecho al reconocimiento de la prestación demandada por no haber laborado en primaria» [sic]. 59.
El 3 de marzo de 1997 y el 13 de junio del 2002, la Secretaría de Educación de Boyacá, el Ministerio de Educación Nacional y la gobernación de Boyacá certificaron que la docente prestó sus servicios como docente en el nivel de básica secundaria, con vinculación «nacional» en los siguientes términos: Novedad / Acto administrativo Desde Hasta Establecimiento Nombramiento / Resolución 1639 del 9 abril de 1973 11 de abril de 1973 31 de diciembre de 1975 Instituto Técnico Agrícola Ita Paipa Traslado / Resolución 5296 del 17 de noviembre de 1975 1° de enero de 1976 6 de octubre de 1999 Carlos Arturo Torres INEM Tunja Traslado / Resolución 3323 del 7 de octubre de 1999 7 de octubre de 1999 22 de abril de 2001 Normal Nacional Superior Josefa del Castillo - Chiquinquirá Renuncia / Decreto 595 del 24 de abril de 2001 23 de abril de 2001 Normal Nacional Superior Josefa del Castillo - Chiquinquirá Licencias ordinarias y comisiones no remuneradas: Acto administrativo Desde Hasta Establecimiento Resolución 7895 3 de abril de 1988 17 de abril de 1988 Carlos Arturo Torres INEM Tunja Resolución 360 8 de agosto de 1995 7 de octubre de 1995 Carlos Arturo Torres INEM Tunja Resolución 1020 9 de septiembre 1995 23 de septiembre de 1995 Carlos Arturo Torres INEM Tunja Resolución 1184 24 de septiembre de 1995 8 de octubre de 1995 Carlos Arturo Torres INEM Tunja 40 En adelante Cajanal, actualmente Ugpp. 20 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp Resolución 52 22 de enero de 2001 22 de enero de 2001 Resolución 184 21 de febrero de 2001 23 de febrero de 2001 Resolución 365 21 de marzo de 2001 25 de marzo de 2001 60.
El 12 de julio de 2002, la Secretaría de Educación de Boyacá profirió el certificado de salarios devengados para la liquidación de prestaciones sociales, en la cual indicó que la docente ostentaba una vinculación del orden nacional. 61. El 6 de septiembre de 2004, el coordinador del grupo de escalafón del departamento de Boyacá certificó que la docente no registraba antecedentes disciplinarios en esa seccional. 62.
El 20 de noviembre de 2004, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y a través de la Resolución 35843 del 29 de junio de 2006, la Ugpp negó la petición al no encontrar acreditado el requisito de los 20 años de servicio prestado en ejercicio de una vinculación de orden nacionalizado, municipal o distrital. 63. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y a la pensión de jubilación, el 6 de octubre de 2006, en el sentido de ordenar a la entidad previsional proferir el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que «no resulta admisible, convalidar una posición como la adoptada por CAJANAL, al negar el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia de Jubilación a los docentes accionantes, por cuanto con ello, se estaría permitiendo una interpretación desfavorable de las normas que la regulan, contratando así los principios generales del derecho, el indubio-pro operario que gobierna las relaciones laborales» [sic]. 64.
Mediante la Resolución 44473 del 25 de septiembre de 2007, Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia por no encontrar acreditados los 20 años de servicio como docente oficial con vinculación de orden territorial o nacionalizado, por cuanto consideró que «aunque es abundante la doctrina constitucional que enseña que la tutela no es la vía para definir conflictos laborales, circunstancia que por si sola y ante la prevalencia del orden constitucional tornaría en ineficaz la orden de tutela, conviene recordar que la Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión en Sentencia T-694 de 2006, al revisar, entre otros, el fallo proferido por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Honda del 09 de febrero de 2006 por medio de la cual se ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a docentes del orden nacional, precisó que no es procedente la acción de tutela, ni aún como mecanismo transitorio, para el reconocimiento de la pensión gracia, dada la existencia de otro medio judicial idóneo de defensa y que no se acredita la inminencia del perjuicio irremediable.
En ese orden de ideas, este despacho considera que el fallo de tutela se aparta del querer legal, lo que impide su cumplimiento» [sic]. 21 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp 65. En cumplimiento del fallo de tutela, la Ugpp reconoció la prestación a través de la Resolución RDP 037967 del 16 de agosto de 2013, para lo cual señaló: «Que es importante indicar que la pensión aquí reconocida se realiza en estricto cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué – Bolívar, mediante fallo de tutela de fecha 06 de octubre de 2006, teniendo en cuenta que los tiempos acreditados por la docente son de Orden Nacional». 66.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la sentencia del 1° de septiembre de 2014, proferida en el marco del proceso adelantado por Cajanal contra Luz Mery Melo Melo, consideró que «la Secretaría de la Sección Segunda de ésta Corporación, deberá remitir a la autoridades señaladas copias de ésta providencia, de las piezas procesales pertinentes de la acción de tutela No. 0063-06 adelantada por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga – Magdalena, así como de la Resolución No. 47427 del 15 de septiembre de 2006, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE» y resolvió «COMPÚLSENSE copias de la presente situación a la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria y la Fiscalía General de la Nación, a efectos de investigar cualquier conducta delictuosa y disciplinaria en que los servidores públicos, abogados y particulares en el trámite de la acción constitucional hubieren podido incurrir». 67.
El 6 de diciembre de 2016, el profesional especializado de la Secretaría de Educación de Boyacá, mediante el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, indicó que la docente prestó sus servicios con vinculación de orden nacional, en propiedad, en los siguientes términos: Novedad / Acto administrativo Desde Hasta Total tiempo Entidad previsora Ing. y Reing.
Institución Educativa Técnica Agrícola de Paipa (Boyacá) / Res. 1639 de 09/04/1973 11/04/1973 11/04/1973 2 años, 8 meses, 21 días Cajanal Traslados INEM Carlos Arturo Torres (Tunja) / Res. 5296 de 17/11/1975 01/01/1976 02/04/1988 12 años, 3 meses, 2 días Cajanal Continuidad INEM Carlos Arturo Torres (Tunja) / Res. 7895 de 24/06/1988 18/04/1988 07/08/1995 7 años, 3 meses, 21 días Cajanal hasta el 31/12/1989 a partir del 01/01/1990 Continuidad INEM Carlos Arturo Torres (Tunja) / Res. 1124 de 26/09/1995 09/10/1995 06/10/1999 3 años, 11 meses, 28 días Fomag Traslados Institución Educativa Escuela Normal 07/10/1999 21/01/2001 1 año, 3 meses, 15 Fomag 22 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp Superior Sor Josefa del Chiquinquirá / Res. 3323 de 07/10/1999 días Continuidad Institución Educativa Escuela Normal Superior Sor Josefa del Chiquinquirá / Res. 365 de 21/03/2001 22/04/2001 23/04/2001 2 días Fomag Retiro Voluntario / Decreto 595 de 24/04/2001 23/04/2001 27 años, 6 meses, 28 días Fomag 68.
El 9 de diciembre de 2016, el profesional especializado de la Oficina de Nómina de la Gobernación de Boyacá informó que «la señora ROSA INÉS OTALORA DE CONTRERAS […] se le cancelaron salarios así: Desde el 1 de Enero de 1990 hasta el 23 de abril de 2001 como Docente, con recursos del Situado Fiscal. El tiempo laborado anterior al 1 de enero de 1990 será certificado por la Pagaduría de los planteles educativos a donde prestó sus servicios, I.T.A. de Paipa, igualmente por el I.N.E.M. de Tunja». 2.4.2.
Análisis sustancial 69. El Tribunal Administrativo de Boyacá, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para tal efecto, declaró la nulidad de la Resolución RDP 037967 del 16 de agosto de 2013, al encontrar que la docente ostentó una vinculación de orden nacional hasta el momento de su retiro, por lo tanto no acreditó las exigencias para el reconocimiento de una pensión gracia. En cuanto a la pretensión de la devolución de las mesadas percibidas por el reconocimiento efectuado con el acto demandado, concluyó que este no era procedente, comoquiera que no se desvirtuó la buena fe de la pensionada, ni se evidenciaron conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración, con el fin de obtener el reconocimiento de la prestación. 70.
Rosa Inés Otálora de Contreras apeló la anterior decisión al considerar que su vinculación fue territorial, por cuanto «la sentencia objeto de alzada no se pronuncia según el Art. 103 de la Ley 1437 CPACA […] se trata de una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada constitucional, desconoce, no aplica, viola los preceptos constitucionales (Art. 2, 91, 122, 305 No 7 y 315 No 7) y al parecer se presenta el presunto delito de prevaricato por acción según la sentencia C-335 de 2008».
Asimismo, la vinculación que ostentó como docente fue territorial, toda vez que se evidenció la subordinación o dependencia de la docente con los entes territoriales, que a su vez fueron los encargados de pagar su salario y prestaciones durante el tiempo de la prestación del servicio. Además, el certificado del periodo laborado fue suscrito por las 23 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp Secretarías de Educación departamental y municipal, no por el Ministerio de Educación Nacional. 71.
En este orden de ideas, le corresponde a la Sala analizar si la demandada acreditó todas las exigencias para el reconocimiento de la prestación, especialmente si el tiempo de servicio prestado por la docente, puede computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia y, de no ser así, si le corresponde restituir las mesadas percibidas por concepto de esa prestación. 72.
En primer lugar, se encuentra que la docente prestó su servicio desde el 11 de abril de 1973 hasta el 23 de abril de 2001 en diferentes planteles educativos [Institución Educativa Técnica Agrícola de Paipa, INEM Carlos Arturo Torres y la Institución Educativa Escuela Normal Superior Sor Josefa del Chiquinquirá], por lo que en ejercicio de la docencia acreditó 27 años, 6 meses, 28 días de servicio41.
Según las certificaciones proferidas el i) 6 de diciembre de 2016, por el profesional especializado de la Secretaría de Educación de Boyacá, mediante el formato único para la expedición de certificado de historia laboral; ii) 3 de marzo de 1997 y el 13 de junio del 2002, por la Secretaría de Educación de Boyacá, el Ministerio de Educación Nacional y la gobernación de Boyacá. 73.
No obstante, en cuanto a la vinculación ostentada, la Sala encuentra que a través de la Resolución 1639 del 9 de abril de 1973 el gerente general del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares ICCE [Ministerio de Educación Nacional] nombró a la docente del Instituto Técnico Agrícola de Paipa, en el cual se indicó que «[l]os gastos que ocasionen serán cancelados con cargo a la cuenta de funcionamiento constituida por la Entidad», cargo del cual tomó posesión el 8 de mayo de 1973, con fecha de ingreso desde el 11 de abril de ese año, ante el gerente general del ICCE y el jefe de personal del Ministerio de Educación Nacional.
Además, según las certificaciones proferidas el 3 de marzo de 1997, el 13 de junio del 2002 y el 6 de diciembre de 2016, esta era de orden nacional. 74. Al respecto, la Sala encuentra que la vinculación de la demandada fue realizada por el gerente general del ICCE, instituto que, de conformidad con el artículo 1 del Decreto 2394 de 196842 era «un establecimiento público, esto es, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, […] adscrito al Ministerio de Educación Nacional», dirigido por «una junta directiva, que presidirá el Ministerio de Educación Nacional o su delegado, y de un Gerente General, quien será su representante legal» (artículo 5° ibidem). 41 Descontando las licencias ordinarias y comisiones no remuneradas. 42 «Por el cual se crea el instituto colombiano de construcciones escolar, que sustituye a la oficina administrativa para programas educativos conjuntos (OAPEC)». 24 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp 75.
Por su parte, en el Decreto 1962 de 196943 creó el programa de educación media diversificada, con el objetivo de «atender a la mayor demanda de educación media y a la necesidad de mejorar su calidad en consonancia con las modernas tendencias educativas y a las necesidades del país», el cual se desarrollaría en «los institutos nacionales de educación media diversificada (INEN) [sic] y en los demás establecimientos que el Ministerio de Educación autorice» (artículo 3° ibidem), asimismo, en su artículo 12 previó que la dirección administrativa de los referidos institutos fue delegada en el gerente del ICCE y que los recursos para su funcionamiento del programa serían transferidos directamente por el Ministerio de Educación Nacional. 76.
Lo anterior, permite concluir que la vinculación que inició con la Resolución 1639 del 9 de abril de 1973 fue del orden nacional, en tanto, como se explicó en líneas anteriores, fue efectuada por un establecimiento público del orden nacional en el marco del programa de educación media diversificada que se encontraba a cargo del Ministerio de Educación Nacional.
Esto, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según el cual era personal nacional «los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional». 77. De otra parte, en relación con el traslado de la docente a la Institución Educativa Carlos Arturo Torres INEM Tunja, se advierte que mediante el Decreto 1962 de 1969 fueron creados los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada INEM, dentro del programa de modernización, especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país, los cuales estarían a cargo del Ministerio de Educación Nacional: «Artículo 1º Establécese en el país la enseñanza media diversificada entendida como la etapa posterior a la educación elemental y durante la cual el alumno tiene oportunidad de formarse integralmente, a la vez que puede elegir entre varias áreas de estudio, la que más se ajuste a sus necesidades, intereses y habilidades.
Así, el alumno podrá ingresar a la universidad o desempeñar más efectivamente una determinada función en su comunidad… Artículo 3º El programa de educación media diversificada se desarrollará en los institutos nacionales de educación media diversificada (INEN) y en los demás establecimientos que el Ministerio de Educación autorice para ello». 78.
Por su parte, la jurisprudencia de esta Corporación44 ha sostenido que las plantas de personal docente adscritas a los Institutos de Educación Media Diversificada ostentan el carácter de nacional, debido a su dependencia del Ministerio de Educación Nacional, al respecto manifestó siguiente: 43 «Por el cual se establece la enseñanza media diversificada en el país». 44 Sentencias del 26 de marzo de 2009, expediente 050012331000200603490-01 (2356-2008) y del 31 de enero de 2008 expediente 05001233100020040024501 (1221-2007), proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación. 25 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp «Da cuenta el plenario que el petente cumplió los 50 años de edad el 12 de febrero de 1990 (fl. 13).
Ahora, conforme a la certificación obrante a folio 16 del expediente, se evidencia que el señor José Jesús Jaramillo Díaz prestó sus servicios en el INEM “José Félix de Restrepo” de Medellín, desde el 9 de febrero de 1972 hasta el 30 de diciembre del 2003, Establecimiento Educativo cuya planta de personal sin duda alguna depende del Ministerio de Educación, de donde se concluye el carácter nacional del personal docente adscrito a ella.
En efecto, los establecimientos educativos de esta naturaleza, fueron creados por el Gobierno Nacional mediante Decreto No. 1962 de 1969, dentro de un programa de modernización, especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país, como Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada, programa a cargo del Ministerio de Educación Nacional, a quien correspondía su dirección, coordinación y financiamiento con cargo a los recursos de la Nación, razón por la que las plantas de personal docente adscritas a dichas instituciones ostentan el carácter nacional, en virtud del origen de los recursos que las sustentan»45 (Resalta la Sala). 79.
En consonancia, es claro para la Sala que la docente fue vinculada el 11 de abril de 1973 con carácter nacional. 80. Ahora, no se desconoce la certificación proferida el 9 de diciembre de 2016, por el profesional especializado de la Oficina de Nómina de la Gobernación de Boyacá en la cual informó que «la señora ROSA INÉS OTALORA DE CONTRERAS […] se le cancelaron salarios así: Desde el 1 de Enero de 1990 hasta el 23 de abril de 2001 como Docente, con recursos del Situado Fiscal.
El tiempo laborado anterior al 1 de enero de 1990 será certificado por la Pagaduría de los planteles educativos a donde prestó sus servicios, I.T.A. de Paipa, igualmente por el I.N.E.M. de Tunja», sin embargo, esto no varió la naturaleza nacional con la que nació el vínculo de la demandante el 11 de abril de 1973, toda vez que esta se determina, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, por nombramiento hecho por el gobierno nacional. 81.
Asimismo, respecto del argumento de la subordinación o dependencia de la docente con los entes territoriales, que a su vez fueron los encargados de pagar su salario y prestaciones durante el tiempo de la prestación del servicio, la Sala advierte que ello tampoco modificó la naturaleza de la vinculación ostentada toda vez que, la Ley 60 de 1993, de manera expresa señaló «[e]l régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones». 82.
En efecto, se advierte que la voluntad del legislador no fue modificar la 45 Sentencia del 26 de marzo de 2009, expediente 050012331000200603490-01 (2356-2008) proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 26 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp naturaleza del vínculo de los docentes que con ocasión del proceso de descentralización fueron incorporados en las plantas territoriales, lo anterior se sustenta en el hecho de que en las disposiciones que regularon el mencionado proceso mantuvo la distinción entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales.
En esa línea el Decreto 195 de 199546, en su artículo 2, reiteró dicha clasificación y definió a los docentes nacionales y nacionalizados como «aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993». 83. En consecuencia, resulta claro que el 11 de abril de 1973, la demandada se vinculó como docente nacional, comoquiera que fue nombrada en la Institución Educativa Técnica Agrícola de Paipa (Boyacá), en el marco de un acto administrativo proferido por el ICCE, el cual corresponde a un establecimiento público dirigido por el gerente y la junta directiva, conformada, entre otros, por el Ministro de Educación Nacional47 y, como se explicó, esa naturaleza del vínculo se mantuvo hasta el 23 de abril de 2001 cuando se retiró del servicio. 84.
De manera que se confirmará lo dispuesto por el tribunal de primera instancia al no encontrar acreditada la prestación del servicio como docente durante 20 años en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, municipal o distrital. 85. Ahora en cuanto a la tacha de falsedad de las certificaciones propuesta en el recurso de apelación interpuesto por la demandante, se advierte que este aspecto ya fue objeto de estudio durante la primera instancia, toda vez que mediante el auto proferido el 5 de julio de 2018 el tribunal consideró que «el trámite de tacha no es procedente por las siguientes razones: el objeto del presente proceso es determinar si la demandada tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, decisión que se tomará no solo conforme a la historia laboral, sino que se deberá hacer un examen conjunto de las pruebas.
No se cuestiona el contenido del material del documento, sino el objeto del proceso, y eso solo se determinará al momento de emitir sentencia una vez valoradas todas las pruebas obrantes. Con relación a las pruebas, se trata de una solicitud extemporánea, que ha debido plantearse en el escrito de contestación de la demanda, por lo anterior no se dará curso al trámite de tacha de falsedad, pero ese punto será tema a resolver en la sentencia. Sobre el particular, considera el Despacho que no es necesario insistir en dichas pruebas pues la información que con ella se quería obtener se suple con los documentos que reposan dentro del expediente». 86.
Asimismo, se observa que la anterior decisión fue objeto de los recursos de 46 «por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.» 47 En igual sentido se encuentra la sentencia del 13 de mayo de 2021, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 27 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp reposición, en subsidio apelación y finalmente el de queja, respecto de los 2 primeros, el tribunal indicó que «el apoderado de la parte demandada hace reparos jurídicos sobre cuando una docente es nacional y una territorial, [se] insiste en que solo será en el momento en que se emita la sentencia de fondo en que se determine si la docente tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Lo presentado no es en estricto sentido una tacha, sino un alegato de conclusión, el apoderado insiste en el trámite de tacha para que se acceda a unas solicitudes probatorias, pero eso debió hacerse al momento de contestar la demanda […], por lo que Confirmar la decisión de no darle trámite a la tacha de falsedad.
Abstenerse de conceder por ser improcedente el recurso de apelación». Finalmente, al resolver el recurso de queja, esta Corporación estimó bien denegado el recurso de apelación, sin que se presentara alguna otra actuación por parte del recurrente. 87. En este punto, resulta relevante precisar que para efectos de determinar la naturaleza de la vinculación de la docente, no solo fueron tenidas en cuenta las certificaciones expedidas por las entidades territoriales, sino los actos administrativos de vinculación, lo que se encuentra en línea con lo dispuesto por esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201848, en la que se precisó que «(iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial» (se resalta). 88.
Ahora, en cuanto al requerimiento de la restitución de las mesadas percibidas por concepto de la pensión gracia, la sala encuentra que la demandante no desvirtuó la presunción de buena fe, por cuanto no aportó prueba alguna que permitiera concluir que la docente ejerció maniobras fraudulentas que indujeran en error a la entidad previsional, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la prestación. 89.
En este sentido, es pertinente recordar que para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación social sin tener derecho a ella, deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada. 90.
Respecto de lo manifestado en el recurso de apelación, en cuanto a la actuación desplegada por la demandada al presentar la solicitud de tutela antes de acudir a la 48 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 28 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp jurisdicción de lo contencioso administrativo, para la Sala, ello no logra desvirtuar la buena fe que cobija su actuación, toda vez que corresponde al ejercicio de los recursos con los que cuentan los ciudadanos para efectos de materializar su derecho de defensa. 91.
Por lo tanto, al considerar esta Sala que no le asiste razón a la entidad previsional en relación con la restitución de la diferencia prevista entre la suma por concepto de la prestación percibida antes del fallo emitido en segunda instancia por el Consejo de Estado y la computada según los parámetros de esa providencia, se confirmará la sentencia proferida el 27 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Primera de Decisión que declaró la nulidad de las resolución demandada y negó las demás pretensiones de la demanda. 2.5.
Costas 92. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 93. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 94.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma49. 95.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 29 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp 96.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3. Conclusión 97. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Rosa Inés Otálora de Contreras no logró acreditar el cumplimiento del requisito de los 20 años de prestación del servicio como docente oficial en virtud de una vinculación territorial o nacionalizada.
No obstante, tampoco fue desvirtuada la presunción de buena fe de la conducta realizada por la docente y, en consecuencia, no resulta procedente el reintegro de los montos percibidos por concepto de la pensión gracia. 98. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 27 de abril de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Primera de Decisión mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la Ugpp contra Rosa Inés Otálora de Contreras.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Con aclaración de voto 30 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00293-03 (3497-2021) Demandante: Ugpp JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. VMT