Radicado: 54001-33-33-2022-00242-01 (28061) Demandante: RONALD PICÓN SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 54001-33-33-000-2022-00242-01 (28061) Demandante: RONALD PICÓN SARMIENTO Demandado: DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER Tema: Suspensión provisional AUTO – RECURSO DE APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto de 3 de agosto de 2023, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander decretó la suspensión provisional de los efectos de los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 206 de la Ordenanza 010 del 21 de septiembre de 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Norte de Santander.
ANTECEDENTES El señor Ronald Picón Sarmiento, quien actúa en nombre propio, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, interpuso demanda en la que solicitó la nulidad del artículo 206 de la Ordenanza 010 del 21 de septiembre de 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Norte de Santander. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El demandante, en atención a lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional del artículo demandado, con fundamento en lo siguiente: La Asamblea Departamental de Norte de Santander no puede conceder exenciones y tratamientos preferenciales respecto de un impuesto nacional -impuesto sobre vehículos automotores-, solo para obtener beneficios y ventajas económicas.
La norma demandada «viola el principio de buena fe, el derecho al debido proceso aplicable a las actuaciones administrativas, extralimitación en sus funciones, competencia. El acto administrativo desconoce los supuestos jurídicos que le debían servir de fundamento. En ese sentido, esa entidad motivó la ordenanza sin un análisis ni conceptos previos del impacto fiscal que generaba el descuento dispuesto por el acto administrativo que genera un daño fiscal».
Radicado: 54001-33-33-2022-00242-01 (28061) Demandante: RONALD PICÓN SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Traslado La presidenta de la Asamblea del departamento de Norte de Santander, solicitó se niegue la solicitud de medida cautelar, toda vez que el demandante no cumplió con la carga argumentativa para demostrar que la norma demandada desconoce las normas superiores invocadas.
El acto acusado cuenta con las respectivas motivaciones fácticas y de orden constitucional, legal y jurisprudencial, lo que impide inferir la ilegalidad señalada por la parte actora. El Ministerio Público solicitó «suspender provisionalmente los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 206 de la Ordenanza N° 010 del 21 de septiembre de 2018, aprobada por la Asamblea Departamental de Norte de Santander, debido a que, al menos de manera preliminar, se encuentra que esta corporación pública habría actuado sin competencia al aprobar esas disposiciones».
Indicó que se encuentra acreditada la violación de las disposiciones invocadas en la demanda, pues la Asamblea del departamento de Norte de Santander no es competente para conceder las exenciones fijadas en la norma acusada, en la medida en que el impuesto sobre vehículos automotores creado por la Ley 488 de 1998, es propiedad de la Nación, y dicha facultad está atribuida exclusivamente al Congreso de la República.
AUTO OBJETO DE APELACIÓN Mediante auto de 3 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, decretó la suspensión provisional de los efectos de los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 206 de la Ordenanza 010 del 21 de septiembre de 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Norte de Santander, con fundamento en lo siguiente: Los artículos 187 y 294 de la Constitución Política desarrollan la autonomía de las entidades territoriales, entre otros, para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como para conceder exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los gravámenes de su propiedad.
Respecto del impuesto sobre vehículos automotores, las rentas fueron cedidas por la Nación a los municipios, departamentos y al Distrito Capital. No obstante, según el artículo 147 de la Ley 488 de 1998, dicha cesión sólo les permite a esas entidades territoriales la administración y control del tributo, por lo que, la facultad para crear beneficios o tratamientos tributarios preferenciales es restringida.
Por lo tanto, la Asamblea del departamento de Norte de Santander no era competente para conceder las exenciones previstas en los citados incisos, en la medida en que el impuesto sobre vehículos automotores es de propiedad de la Nación y, por ello, dicha facultad está atribuida exclusivamente al Congreso de la República, al tratarse de una renta nacional.
Radicado: 54001-33-33-2022-00242-01 (28061) Demandante: RONALD PICÓN SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación, en el que indicó: El actor no cumplió con la carga argumentativa para demostrar que existe una violación ostensible o palmaria del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la demanda, por lo que en este momento procesal no es evidente la vulneración alegada.
Las asambleas departamentales se encuentran facultadas para administrar tributos como el impuesto de vehículos automotores, sin que exista impedimento legal para efectuar su recaudo a través de decisiones de gasto público, como son los descuentos en discusión. El artículo 206 de la Ordenanza 010 de 2018 no modificó los elementos del impuesto nacional de vehículos y, en virtud de la autonomía cedida a las entidades territoriales para la administración y control del mismo, es procedente implementar descuentos o incentivos que mejoren su recaudo que no implican la modificación de la tarifa del referido gravamen.
Tales descuentos no tienen la connotación jurídica de una exención, ya que no se alteran los elementos del tributo, sino que se aminora o libera del pago del impuesto a determinadas personas. Así, lejos de tratarse de una exclusión de la obligación tributaria, la norma demandada se limitó a otorgar un incentivo a quien matriculara su vehículo en alguna de las sedes del Instituto Departamental de Tránsito de Norte de Santander.
CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, corresponde establecer si debe o no revocarse el auto de 3 de agosto de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante el cual decretó la suspensión provisional de los efectos de los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 206 de la Ordenanza 010 del 21 de septiembre de 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Norte de Santander.
La inconformidad de la recurrente se concreta en que el actor no cumplió con la carga argumentativa para demostrar la vulneración alegada y, en todo caso, no se evidencia el desconocimiento de las normas invocadas, ya que la norma acusada fue expedida con fundamento en la facultad que tiene la Asamblea Departamental de Norte de Santander para administrar el impuesto sobre vehículos automotores, lo cual incluye la implementación de descuentos para mejorar su recaudo, sin que ello implique una exención o la modificación de los elementos del tributo.
El artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que «[e]n todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».
Radicado: 54001-33-33-2022-00242-01 (28061) Demandante: RONALD PICÓN SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Respecto a los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 231 del mismo ordenamiento, dispone: «ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.» De acuerdo con las normas trascritas y teniendo en cuenta que el medio de control instaurado fue el de nulidad, la medida cautelar de suspensión provisional tiene vocación de prosperidad si la solicitud está debidamente sustentada y la violación alegada surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas aportadas con la misma.
La Sala considera que no le asiste razón a la parte demandada al señalar que la solicitud de medida cautelar no cumplió con la carga argumentativa requerida, pues se observa que el actor explicó en el escrito de solicitud suspensión provisional, de manera razonada, el motivo por el cual las exenciones previstas en la norma demandada no podían ser concedidas por la Asamblea Departamental de Norte de Santander.
Ahora bien, el artículo 206 de la Ordenanza 010 de 2018 y las normas citadas como vulneradas en el escrito de demanda, disponen: ACTO ACUSADO NORMAS VIOLADAS Ordenanza 010 del 21 de septiembre de 2018 Artículo 206. Traspaso de propiedad y traslado del registro. Las autoridades de tránsito se abstendrán de autorizar y registrar el traspaso de la propiedad de los vehículos gravados hasta tanto se acredite que se está al día en el pago del impuesto sobre vehículos automotores el cual se acreditará mediante el estado de cuenta expedido por la Secretaría de Hacienda.
Las autoridades de tránsito municipales deberán entregar la información solicitada por parte del profesional especializado del Área de Impuestos y Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento Norte de Santander dentro del término señalado, so pena de ser sancionados de conformidad con la presente Ordenanza. Sin perjuicio de otros descuentos vigentes, concédase un beneficio a contribuyentes del impuesto sobre vehículos automotores que radiquen su matrícula en cualquier entidad de tránsito del Departamento, equivalente al setenta por ciento (70%) del impuesto en la matrícula inicial.
Constitución Política Artículo 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Artículo 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.
Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.
(…) Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
Radicado: 54001-33-33-2022-00242-01 (28061) Demandante: RONALD PICÓN SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Los propietarios de vehículos con placas diferentes al Departamento Norte de Santander que trasladen las respectivas carpetas a nuestra jurisdicción se les otorgarán como incentivo un descuento equivalente al 50% el valor del impuesto de los tres años siguientes al año de traslado.
Igual beneficio obtendrán los vehículos que se inscriban por primera vez en el Departamento. Para hacerse acreedor de los beneficios dispuestos por el presente artículo, el contribuyente deberá liquidar y pagar sus impuestos a más tardar el último día del mes de junio de la vigencia respectiva. Parágrafo. El traslado y de rematrícula de los vehículos no genera ningún costo o erogación.» La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.
Ley 488 de 1998 Artículo 139. Beneficiarios de las rentas del impuesto. La renta del impuesto sobre vehículos automotores, corresponderá a los municipios, distritos, departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, en las condiciones y términos establecidos en la presente ley. Parágrafo. Para los efectos de este impuesto, el departamento de Cundinamarca no incluye el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. Artículo 146.
Liquidación del impuesto sobre vehículos automotores. El impuesto sobre vehículos automotores podrá ser liquidado anualmente por el respectivo sujeto activo. Cuando el sujeto pasivo no esté de acuerdo con la información allí consignada deberá presentar declaración privada y pagar el tributo en los plazos que establezca la entidad territorial.
(…) Artículo 147. Administración y control. El recaudo, fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro y devolución del impuesto sobre vehículos automotores, es de competencia del departamento o distrito en cuya jurisdicción se deba pagar el impuesto. Artículo 150. Distribución del recaudo. Del total recaudado por concepto de impuesto, sanciones e intereses, en su jurisdicción, al departamento le corresponde el ochenta por ciento (80%).
El veinte por ciento (20%) corresponde a los municipios a que corresponda la dirección informada en la declaración. El Gobierno Nacional determinará el máximo número de días que podrán exigir las entidades financieras como reciprocidad por el recaudo del impuesto, entrega de las calcomanías y el procedimiento mediante el cual estas abonarán a los respectivos entes territoriales el monto correspondiente.
Parágrafo. Al Distrito Capital le corresponde la totalidad del impuesto recaudado en su jurisdicción. Ley 819 de 2003 Artículo 7. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior.
En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso. Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o Radicado: 54001-33-33-2022-00242-01 (28061) Demandante: RONALD PICÓN SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces. Ley 769 de 2002 Artículo 39. Matrículas y traslados de cuenta. Todo vehículo será matriculado ante un organismo de tránsito ante el cual cancelará los derechos de matrícula y pagará en lo sucesivo los impuestos del vehículo.
(…) El propietario de un vehículo podrá solicitar el traslado de los documentos de un organismo de tránsito a otro sin costo alguno, lo cual debe tramitarse en un término no superior a diez (10) días y será ante el nuevo organismo de tránsito donde se pagarán en adelante los impuestos del vehículo. Parágrafo. El domicilio del organismo de tránsito ante el cual se encuentren registrados los papeles de un vehículo será el domicilio fiscal del vehículo.
De la confrontación del artículo acusado y las disposiciones transcritas, la Sala considera que se debe confirmar la medida cautelar decretada por el a quo, por cuanto lo dispuesto en los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 206 de la Ordenanza 010 de 2018, desconoce el artículo 147 de la Ley 489 de 1998, que prevé las facultades de administración y control del impuesto sobre vehículos automotores otorgadas a las entidades territoriales allí indicadas.
En efecto, los descuentos del impuesto de vehículos automotores contenidos en los citados incisos, esto es, del 70% por la radicación de la matrícula en cualquier entidad de tránsito del departamento de Norte de Santander y del 50% por los 3 años siguientes al año de traslado de las respectivas carpetas a esa jurisdicción, corresponden materialmente a exenciones que la Asamblea Departamental no podía conceder, pues con ello se desbordan las facultades de administración y control del impuesto, señaladas en el artículo 147 de la Ley 488 de 1998.
La Sala precisa, contrario a lo expuesto por la recurrente, que de conformidad con el citado artículo 147, las facultades de administración y control del mencionado impuesto se relacionan con el «recaudo, la fiscalización, proferir liquidaciones oficiales, la discusión, el cobro y la devolución del impuesto» y, por tanto, el establecimiento de descuentos tributarios configura una «falta de competencia y extralimitación de funciones1» de la referida asamblea departamental.
Como se indicó, los descuentos señalados en la norma demandada sí corresponden a exenciones, que alteran y afectan los elementos del impuesto, toda vez que «como una de las especies de beneficios tributarios, restringen anticipadamente el hecho gravado, para que la obligación tributaria no nazca frente a determinados hechos generadores o sujetos, o para disminuir su cuantía con técnicas de desgravación que reduzcan las partidas integrantes de la base gravable o de la tarifa y que, en todo caso, deben ajustarse a criterios razonables y equitativos2», De acuerdo con lo expuesto, se concluye que le asiste razón al a quo al decretar la suspensión provisional de los efectos de los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 1 En ese sentido, sentencia de 10 de marzo de 2020, Exp. 25417, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 2 Ibidem.
Radicado: 54001-33-33-2022-00242-01 (28061) Demandante: RONALD PICÓN SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 206 de la Ordenanza 010 de 2018, ya que la Asamblea Departamental de Norte de Santander no era competente para conceder las exenciones allí previstas.
En tales condiciones, al no prosperar la apelación formulada por la parte demandada, se confirmará el auto de 3 de agosto de 2023, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander decretó la suspensión provisional de los efectos de los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 206 de la Ordenanza 010 del 21 de septiembre de 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Norte de Santander.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE CONFIRMAR el auto de 3 de agosto de 2023, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander decretó la suspensión provisional de los efectos de los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 206 de la Ordenanza 010 del 21 de septiembre de 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Norte de Santander.
Notifíquese, cúmplase y devuélvase al despacho de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN La integridad de este documento electrónico puede comprobarse en la opción «validador de documentos» dispuesta en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador