CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN n.° 26 Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-33-31-004-2009-00058-01 Actor: SERGIO ANDRÉS MORENO MEJÍA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Y OTROS Referencia: EVENTUAL REVISIÓN DE ACCIÓN POPULAR COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.
REVISIÓN EVENTUAL DE ACCIÓN POPULAR-Su propósito es la unificación de jurisprudencia y no constituye una instancia adicional. COSA JUZGADA EN ACCIÓN POPULAR- Impide volver a plantear la misma controversia ante una autoridad judicial. COSA JUZGADA EN ACCIÓN POPULAR-No exige identidad de parte demandante. COSA JUZGADA EN ACCIÓN POPULAR-Se deben tener en cuenta las medidas ordenadas por el juez popular.
COSA JUZGADA ACCIÓN POPULAR-La sentencia tiene efectos respecto de las partes y el público en general. La Sala decide la revisión eventual del fallo de acción popular del 22 de septiembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que al confirmar la sentencia de primera instancia, accedió parcialmente a las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO Se demanda en acción popular la afectación a la salud y al ambiente por malos olores de la planta de tratamiento de aguas residuales del municipio de Chía, Cundinamarca. Se alega violación a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y la salubridad pública.
ANTECEDENTES El 9 de marzo de 2009, Sergio Andrés Moreno Mejía formuló demanda de acción de popular contra la Nación-Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y otros. En apoyo de las pretensiones, el demandante afirmó que los olores fétidos emitidos en la planta de tratamiento de aguas del municipio de Chía afectan la salud y el medio ambiente.
Adujo violación a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y la salubridad pública. Solicitó que se ordenara la construcción de unas obras para el tratamiento de aguas residuales en el municipio de Chía. El 12 de marzo de 2009, el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá admitió la demanda y ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al oponerse a las pretensiones, esgrimió falta de legitimación en la causa por pasiva e indebida escogencia de la acción. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR– alegó hecho superado, pues ya se ejecutaron obras para la optimización de la planta de tratamiento de aguas residuales.
El municipio de Chía invocó falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la CAR era la autoridad competente para el manejo de las aguas residuales. El 13 de agosto de 2009 se celebró la audiencia de pacto de cumplimiento, que resultó fallida por falta de acuerdo. El 11 de diciembre de 2009 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El demandante guardó silencio.
La Nación-Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la CAR y el municipio de Chía reiteraron lo expuesto. El 29 de enero de 2010, el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá, en la sentencia de primera instancia, accedió a las pretensiones, al considerar que la CAR y el municipio de Chía no garantizaban un efectivo control de los malos olores provenientes del funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas residuales.
La Nación-Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la CAR interpusieron recursos de apelación, que fueron concedidos el 16 de febrero de 2010 y admitidos el 29 de abril siguiente. La Nación-Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial sostuvo que fue vinculada al comité de verificación, a pesar de reconocerse su falta de legitimación en la causa por pasiva.
La CAR sostuvo que no era competente para ejecutar obras para el tratamiento de aguas residuales, pues es una actividad complementaria al servicio público de alcantarillado, a cargo de los municipios. El 22 de septiembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia de segunda instancia, confirmó la decisión. Consideró que la Nación-Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial era competente para hacer la evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo derivados de los malos olores provenientes de la planta de tratamiento de aguas residuales de Chía, de conformidad con el artículo 5.35 de la Ley 99 de 1993.
Agregó que la CAR era competente para adelantar los estudios para mitigar los malos olores provenientes de la planta de tratamiento de aguas residuales de Chía, dadas sus funciones en materia de ejecución de proyectos. El 18 de octubre de 2011, la CAR pidió la eventual revisión del fallo del Tribunal, para unificar jurisprudencia en relación con la competencia de las corporaciones autónomas regionales en materia de construcción, operación y mantenimiento de plantas de tratamiento de aguas residuales.
El 3 de diciembre de 2012, la Sección Tercera del Consejo de Estado seleccionó para revisión la sentencia del 22 de septiembre de 2011, al considerar que era necesario pronunciarse sobre las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales para construir obras o adoptar medidas para el control de los malos olores expedidos por una PTAR, en virtud del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 y el posible conflicto de esa competencia con el artículo 15 de la Ley 142 de 1993.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, guardián del orden jurídico, conoce de las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en el actuar y en las omisiones de las entidades públicas, según los artículos 15 de la Ley 472 de 1998 y 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
La Sala Especial de Decisión n.º 26 del Consejo de Estado es competente para decidir la revisión de las providencias de acciones populares proferidas por los tribunales administrativos, conforme a los artículos 36A de la Ley 270 de 1996 –LEAJ–, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, y 29.4 del Acuerdo n.º 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. El mecanismo procedente 2.
El artículo 36A LEAJ dispone que la eventual revisión es el mecanismo para que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, seleccione y revise las sentencias y demás providencias que determinan la finalización o el archivo de un proceso de acción popular con el fin de unificar jurisprudencia. Oportunidad de la solicitud 3.
La CAR pidió la eventual revisión del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la providencia, de conformidad con el inciso segundo del artículo 36A LEAJ. La decisión se notificó por edicto fijado el 6 de octubre de 2010 (f. 111 c. Tribunal) y la solicitud de revisión se presentó el 18 de octubre siguiente (f. 112 c. Tribunal).
Legitimación en la causa 4. La CAR está legitimada para pedir la eventual revisión de la sentencia del Tribunal, pues fue parte demandada en el proceso, de acuerdo con los artículos 36A LEAJ, 12 y 13 de la Ley 472 de 1998. Sergio Andrés Moreno Mejía está legitimado en la causa por pasiva, pues formuló la demanda de acción de popular. II.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró el fenómeno de la cosa juzgada. III. Análisis de la Sala Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera en fallo de unificación consideró que tenían mérito probatorio[1]. 6. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 6.1.
Desde 1989, se encuentra en operación la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales –PTAR– ubicada en las afueras del casco urbano del municipio de Chía, según da cuenta copia simple del informe n°. 3 de la evaluación técnica de la PTAR de Chía (f. 167 a 177 c. 1 Juzgado). 6.2. El 29 de diciembre de 2006, la CAR y el Consorcio PTAR 2007 celebraron el contrato n°. 00462, para la interventoría técnica, administrativa y financiera para la ejecución de las obras de optimización y rehabilitación de las plantas de tratamiento de aguas residuales de los municipios de Cajicá, Chía y Tabio, ubicadas en la cuenca del Río Bogotá, según da cuenta copia simple del contrato (f. 1 a 6 c. 3 Juzgado).
Cosa juzgada en acciones populares 7. La sentencias y demás providencias, que por mandato legal tengan la misma fuerza vinculante, están revestidas del carácter de cosa juzgada, una vez quedan ejecutoriadas, según el artículo 332 CPC (retomado por el artículo 303 CGP). La cosa juzgada impide volver a plantear la misma controversia ante una autoridad judicial, cuando existe coincidencia en el objeto, la causa y las partes.
El juez de la acción popular también tiene el deber de reconocer y acatar la decisión previa en otra acción del mismo carácter. La cosa juzgada es una institución que confiere a los fallos judiciales los atributos de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad. Su finalidad es la garantía de la seguridad jurídica, propia de toda decisión judicial y fundamento del ejercicio de la función pública de administración de justicia (art. 228 CN y art. 1 LEAJ).
La Sala reitera que la cosa juzgada en acciones populares comparte la exigencia de la triple identidad (partes, objeto y causa), pero con algunas particularidades. La identidad jurídica de partes no se exige respecto del demandante, debido al carácter público de la acción popular y su finalidad de protección de intereses colectivos (arts. 2, 9 y 11 Ley 472 de 1998).
Por ello, el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 dispone que la sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general –erga omnes–. De manera que para la configuración de la cosa juzgada en acciones populares no es necesaria la identidad de parte demandante, siempre que los responsables de la violación o amenaza del derecho o interés colectivo sean los mismos.
La identidad de causa para pedir se predica de los hechos que sirven de fundamento a la pretensión de amparo de los derechos o intereses colectivos. Estos, a su vez, definen la identidad de objeto, que no exige una identidad absoluta en las pretensiones, sino en la declaración que se pide al juez de la acción popular para la protección de los mismos derechos colectivos[2].
Según el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el juez popular tiene la facultad de adoptar las medidas o conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho colectivo. De modo que, el análisis de la cosa juzgada debe realizarse en función de las órdenes y decisiones concretas que adoptó de forma previa el juez de la acción popular, pues la sentencia tiene efectos respecto del público en general (art. 35 Ley 472 de 1998). 8.
El 28 de marzo de 2014, la Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia que decidió cuatro acciones populares acumuladas por la contaminación del Río Bogotá. Esta sentencia amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, entre otros.
Declaró responsables de la «catástrofe ambiental, ecológica y económico-social» de la cuenca hidrográfica del Río Bogotá, por acción, a todos los habitantes e industrias que durante treinta años hicieron sus vertimientos domésticos en el río y, por omisión, a la Nación-Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Agricultura, a la CAR, al Distrito De Bogotá, al Departamento de Cundinamarca y a todos los municipios de la cuenca del río, entre ellos, el municipio de Chía. La Sala advierte que esta sentencia, en relación con este proceso, presenta: (i) Identidad jurídica de partes, porque la demanda acumulada I.4 (Rad. 2001-0343), que se decidió en la sentencia del 28 de marzo de 2014, se dirigió contra, entre otros, la Nación-Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo y Territorial, la CAR y todos los municipios de la cuenca alta del río, entre ellos, el municipio de Chía. (ii) Identidad de objeto, porque la demanda acumulada I.4 (Rad. 2001-0343) pidió la protección, entre otros, del derecho colectivo al goce de un ambiente sano y el goce del espacio público, la seguridad y la salubridad pública, derechos cuyo amparo también se solicitó en este proceso.
(iii) Identidad de causa, porque a pesar de que los hechos de este proceso se limitan a la PTAR del municipio de Chía encuentran identidad con los hechos planteados de forma más general en la demanda acumulada I.4 (Rad. 2001-0343), en la que se afirmó que el municipio de Chía descargaba sus aguas residuales en un afluente del río Bogotá. Además, la sentencia del 28 de marzo de 2014 ordenó a la CAR cofinanciar «con los municipios de la cuenca alta [de la que hace parte el municipio de Chía] en un término perentorio e improrrogable de tres (3) años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, la construcción, optimización y estandarización de los sistemas de tratamiento de aguas residuales municipales, así como la asistencia técnica y administrativa, de manera que se cumpliera con la regulación de vertimientos a cuerpos de agua», y previno «a los entes territoriales que garanticen el mejor manejo operacional de los sistemas de tratamiento de aguas residuales, de manera que se cumpliera la legislación de vertimientos»[3].
Al reunirse los tres presupuestos de la cosa juzgada, con las particularidades propias de las acciones populares, y en consonancia con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, la sentencia del 28 de marzo de 2014 hizo tránsito a cosa juzgada y deberá estarse a lo resuelto en dicha oportunidad. 9. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque la acción popular es una acción pública.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo-Sala Especial de Decisión n°. 26, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia del 22 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLÁRASE la cosa juzgada en relación con las pretensiones de este proceso, y ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia del 28 de marzo de 2014, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, con radicado n°. 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP), en su resolutiva 4.57.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | |Firmado electrónicamente | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Presidente de la Sala | | | | | | | | | | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA |MILTON CHAVES GARCÍA | | | | | | | | | | | |Firmado electrónicamente | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ | |Ausente con excusa | | ----------------------- [1] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].
El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de julio de 2008, Rad. 25000-23-26-000-2005-00240-01 (AP) [fundamento jurídico 2]. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 28 de marzo de 2014, Rad. 25000-23-27-000-2001-90479-01 (AP) [Resolutiva 4.57, fl. 1134- 1135].