CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 08001-23-33-000-2016-01069-01 (3547-2018) Demandante: Aquilino Villegas Verdooren Demandada: Municipio de Soledad (Atlántico) Tema: Reconocimiento de diferencias salariales para el cargo de inspector de policía Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 29 de enero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 8). El señor Aquilino Villegas Verdooren, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el municipio de Soledad (Atlántico), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad del oficio de 21 de abril de 2016, expedido por la alcaldía de Soledad, por el cual se dio «[…] respuesta al derecho de petición presentado […] el día 31 de marzo de 2016 […]». «De manera subsidiaria, de no ser la anterior respuesta un acto administrativo definitivo, en la medida en que no resuelve de fondo el asunto planteado en el derecho petición […] se declare la nulidad del acto administrativo ficto presunto que se configuró ante la no respuesta del derecho de petición […]» (sic).

A título de restablecimiento del derecho, se ordene al accionado «[…] reconocer y pagar al demandante, las diferencias de sueldo que existen entre la asignación mensual que corresponde al cargo de INSPECTOR DE POLICIA URBANA del municipio de Soledad, consagrado por el artículo 7º de los Decretos 0840 de 2012, 0185 de 2014 y 225 de 2016, expedidas por el 2 Expediente: 08001-23-33-000-2016-01069 01 (3547-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aquilino Villegas Verdooren contra el municipio de Soledad (Atlántico) Departamento Administrativo de la Función Pública, y la que ha pagado la Alcaldía Municipal de Soledad, desde el mes de enero de 2012 hasta la actualidad […]» (sic).

Asimismo, «[…] se reliquiden todas las prestaciones sociales que ha devengado, primas, vacaciones, cesantías, intereses de cesantías, sanción moratoria por consignación incompleta del auxilio de cesantías, bonificaciones y demás emolumentos salariales y prestacionales causados y que se llegaren a causar, con base en el salario que por ley le corresponde […]», valores que deberán ser indexados. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el demandante que «[…] a través de Resolución No. 0296 de 14 de septiembre de 2005, fue nombrado en el cargo de INSPECTOR DE POLICÍA URBANA, adscrito a la Secretaría de Gobierno Código 334 Grado 06 con una asignación básica mensual de $1.220.626.00, tomando posesión del cargo el día 16 de septiembre de 2005» (sic). Que para los años 2012 a 2016, la asignación básica mensual reconocida por la alcaldía de Soledad fue la siguiente: Año Asignación 2012 $1.778.846.00 2013 $1.913.640.00 2014 $1.969.901.00 2015 $2.340.242.00 2016 $2.522.079.00 Dice que, con Decretos 840 de 25 de abril de 2012, 185 de 7 de febrero de 2014 y 225 de 12 de febrero de 2016, se fijaron los límites máximo salariales de los gobernadores, alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales, para los años 2012 a 2016.

Aduce que «[…] la remuneración mensual del cargo de INSPECTOR DE POLICÍA URBANA corresponde a la suma de $5,450,909 para los años 2012 y 2013; $5,804,191 para los años 2014 y 2015; y $6,546,669, a partir del año 2016 porque la denominación del mismo se encuentra expresamente prevista en el artículo 7º de los Decretos 0840 de 2012, 0185 de 2014 y 225 de 2016 […]».

Que, por medio de escrito presentado el 31 de marzo de 2016 ante la alcaldía de Soledad, solicitó la nivelación de sus salarios desde el año 2012, con base en los decretos expedidos por Gobierno nacional; reclamación que fue adicionada 3 Expediente: 08001-23-33-000-2016-01069 01 (3547-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aquilino Villegas Verdooren contra el municipio de Soledad (Atlántico) el 7 de abril de 2016, para que también se le reliquiden sus prestaciones sociales: primas de servicios y de vacaciones, «cesantías moratorias, intereses de cesantías, salarios y demás emolumentos» (sic).

Afirma que, mediante oficio de 21 de abril de 2016, la alcaldía de Soledad dio respuesta a su petición en los siguientes términos: En atención a la solicitud de nivelación salarial presenta por usted el 31 de marzo del año en curso, me permito manifestarle que el tema de nivelación salarial hace parte del pliego de solicitudes presentado por las organizaciones sindicales, en consecuencia, será discutido dentro del proceso de negociación colectiva actual, de conformidad con los límites máximos salariales establecidos en la Ley y en el marco del escenario financiero del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos.

Igualmente, le informo que en la actualidad el equipo de Talento Humano está liderando un proyecto de ajuste al Manual de Funciones y Competencias Laborales, en el que analizaremos la viabilidad del cambio de código del cargo de Inspector de Policía. Indica que la anterior respuesta «[…] no decidió de fondo su petición […]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 2, 6, 25, 53 y 122 de la Constitución Política; la Ley 4ª de 1972 (sic); y los Decretos 840 de 2012, 185 de 2014 y 225 de 2016. Arguye que «[…] la alcaldía municipal de Soledad, ha venido cancelándole al demandante la asignación mensual y liquidando las prestaciones a que tiene derecho como inspector de policía urbana del municipio de Soledad, con base a decisiones discrecionales de la administración, apartándose en gran medida por lo dispuesto expresamente en el artículo 7º de los Decretos 0840 de 2012, 185 de 2014 y 225 de 2016, expedidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, que claramente señalan la asignación salarial para los cargos de nivel profesional la suma de $5.450.909 para los años 2012 y 2013; $5.804.191 para los años 2014 y 2015; y $6.546.669, a partir del año 2016» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 98 a 114).

El accionado contestó el libelo introductorio con oposición a sus pretensiones; y respecto de los hechos dijo que algunos son ciertos, otros no y los demás no le constan, por lo que deben probarse. Formula las excepciones denominadas (i) inepta demanda por no dirigir la demanda contra los actos que resolvieron de manera definitiva la 4 Expediente: 08001-23-33-000-2016-01069 01 (3547-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aquilino Villegas Verdooren contra el municipio de Soledad (Atlántico) situación jurídica del demandante, (ii) inexistencia de la obligación, (iii) prescripción y (iv) compensación. Asevera que «[…] los argumentos en los que funda sus pretensiones el demandante no encuentran sustento jurídico alguno, ya que las asignaciones establecidas en los Decretos 0840 de 2012, 0185 de 2014 y 225 de 2016, traídos a colación por el actor, han sido respetados en todo momento tanto por el Concejo Municipal como [por la demandada], encontrándose de esta manera ajustado a derecho el salario del accionante, ya que para fijarlo se debieron tomar además de los topes máximos que estipulan dos decretos mencionados, el presupuesto del Municipio y su situación financiera; el nivel de formación, experiencia, desempeño y las funciones específicas del cargo, y al grado del mismo, a ejercer».

Aclara que «[…] de conformidad con los Decretos 840 de 2012, 185 de 2014 y 225 de 2016 citados por el actor como fundamento [de] sus pretensiones, la categorización de cada municipio es un parámetro que solo se encuentra contemplado para definir las escalas y topes máximos de las asignaciones salariales de los Alcaldes, Gobernadores, Personeros y Contralores Territoriales, por lo que carece de asidero jurídico la acusación formulada por el demandante cuando señala que sólo [al] alcalde y al personero se les niveló o ajustó la escala salarial cuando el municipio de Soledad fue catalogado como de primera categoría. […] Además, el resultado de la categorización de las entidades territoriales no es criterio único para determinar la asignación salarial de sus empleados, para ello hay que evaluar aspectos tales como las condiciones financieras de las entidades y la naturaleza, cargo y grado, de los empleos a desempeñar.

Todo ello fue y es tenido en cuenta por el Concejo Municipal al momento de fijar anualmente las asignaciones salariales de los empleados del ente territorial». 1.6 La providencia apelada (ff. 149 a 159). El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 29 de enero de 2018, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), toda vez que «[…] son las autoridades territoriales quienes establecen las correspondientes escalas salariales, las cuales deben ceñirse a los parámetros fijados por el Gobierno Nacional.

Luego entonces, es factible concluir que las asignaciones salariales establecidas en los Decretos 840 de 2012, 0185 de 2014 y 225 de 2016, constituyen tan solo un TOPE MÁXIMO de las asignaciones básica mensual de los empleados públicos del nivel territorial. Por lo tanto, tales disposiciones, no implican de ninguna manera que el Concejo Municipal no pueda fijar un salario inferior, ni tampoco debe entenderse que debe fijar como asignación salarial la máxima. 5 Expediente: 08001-23-33-000-2016-01069 01 (3547-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aquilino Villegas Verdooren contra el municipio de Soledad (Atlántico) De ser así, se estaría desconociendo la autonomía de la que gozan las entidades territoriales y la obligación que tiene cada una de ellas para administrar los recursos públicos, los cuales deben hacerse atendiendo siempre la condición económica de cada municipio» (sic).

Sostiene que «[…] resulta de gran relevancia anotar que dentro del plenario no obran los acuerdos mediante los cuales el ente municipal fijó la asignación salarial de los empleados del Municipios para los años 2012, 2014, 2016, actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, por lo que no es posible hacer un juicio sobre su legalidad en este escenario jurídico».

Que «[…] el demandante en los cargos de la demanda, no solicita la inaplicación de estos acuerdos. El argumento central encaminado a demostrar que el Municipio de Soledad, al fijar la asignación salarial de los empleados no tuvo en cuenta los parámetros establecidos en los Decretos que el Gobierno expidió para los años 2012, 2014 y 2016; pero como quedó establecido que las competencias del Gobierno van dirigidas a fijar el tope máximo para fijar las asignaciones salariales, sin que ello [conlleve] que se entienda que tales montos son los que debe fijar la entidad territorial». 1.7 El recurso de apelación (ff. 168 a 170).

Inconforme con el fallo de primera instancia, el demandante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] si bien según el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución, para el caso de los entes Municipales es el Concejo quien tiene la facultad de fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos existentes, lo cierto es que dichos montos no pueden ser fijados de forma discrecional y menos aun alejándose de los rangos establecidos por el Gobierno Nacional, en este caso los determinados en los Decretos 0840 de 2012, 185 de 2014 y 225 de 2016» (sic).

Que «[…] sólo con hacer una leve comparación de los salarios estipulados en los anteriores decretos y los que ha devengado […] desde el año 2012, a simple vista se denota la desproporcionalidad que hay entre ellos, lo que hace que nuestra pretensión de nivelación salarial sea más que válida y sobretodo ajustada a derecho, por lo que no sólo es procedente que se realice el pago de las porciones de salario dejadas de percibir, sino que además deban reliquidarse las prestaciones sociales […] al no haber sido ajustadas a un salario real y justo» (sic).

Agrega que «[…] el derecho de los trabajadores a que su remuneración sea incrementada deviene directamente de la Constitución y constituye garantía del 6 Expediente: 08001-23-33-000-2016-01069 01 (3547-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aquilino Villegas Verdooren contra el municipio de Soledad (Atlántico) mantenimiento del poder adquisitivo del salario, pues las aspiraciones del trabajador a obtener mejor nivel de vida y las posibilidades de planear la distribución de sus ingresos, a partir de la asignación económica establecida en la ley, son razones que impulsan y respaldan al trabajador para exigir del empleador un estricto cumplimiento de la obligación al pago de la remuneración asignada a cada empleo» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido en proveído de 19 de abril de 2018 (f. 172) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 13 de noviembre de 2019 (f. 183), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 15 de septiembre de 2021 (f. 195), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad que fue aprovechada por las primeras1. 2.1.1 Parte demandante.

Repitió los argumentos presentados con el recurso de apelación. 2.1.2 Parte demandada. Reiteró los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda e indicó: «[…] la fijación del salario […] como Inspector de Policía Urbana, se estableció dentro de los límites legales, teniendo presente que los topes máximos fijados por el Gobierno Nacional no son la asignación que obligatoriamente debe recibir cada empleado, sino que, como lo establece su nombre, es el máximo de lo que pueden recibir, pero claramente pueden tener un salario inferior conforme a las disposiciones legales» (sic).

Que «[…] el actor no demandó los Acuerdos por medio de los que el MUNICIPIO DE SOLEDAD fijó la asignación de los salarios de sus empleados; además, tampoco los aportó al proceso. Con base en el principio de la justicia rogada que irradia la jurisdicción contencioso administrativa, no puede el Despacho entrar a estudiar la legalidad de unos actos administrativos que no fueron demandados y se presumen legales» (sic). 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 7 Expediente: 08001-23-33-000-2016-01069 01 (3547-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aquilino Villegas Verdooren contra el municipio de Soledad (Atlántico) III.

CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala (i) determinar si el demandante, quien labora como inspector de policía urbana en el municipio de Soledad, tiene derecho a que se le pague su sueldo con base en los topes salariales señalados en los Decretos 840 de 2012, 185 de 2014 y 225 de 2016; y (ii) en caso afirmativo, se deberá establecer si hay lugar a que se le reliquiden las prestaciones sociales que ha devengado desde el año 2012. 3.3 Caso concreto.

El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Copia de la Resolución 296 de 14 de septiembre de 2005, por medio de la cual se nombró al demandante en el cargo de inspector de policía urbana, adscrito a la secretaría de gobierno de Soledad, código 334, grado 6, con una asignación básica mensual de $1.220.626; y del acta de posesión de 16 de septiembre de 2005 (ff. 30 y 31). b) Certificación de sueldo de 8 de junio de 2011, expedida por el secretario de talento humano de Soledad; comprobantes de nóminas de los meses noviembre de 2012, junio de 2013 y marzo de 2014, en los cuales consta el sueldo recibido por el actor para esos períodos; y volantes de liquidación de noviembre de 2015 y abril de 2016 (ff. 32 a 37).

En síntesis, conforme a los documentos relacionados, para los años 2012 a 2016 la asignación básica mensual reconocida, por la alcaldía de Soledad al demandante, para el cargo de inspector de policía urbana, código 235, grado 6, fue la siguiente: Año Asignación folio 2011 $1.694.139.00 32 2012 $1.778.846.00 33 2013 $1.913.640.00 34 2014 $1.969.901.00 35 2015 $2.340.242.00 36 2016 $2.522.079.00 37 8 Expediente: 08001-23-33-000-2016-01069 01 (3547-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aquilino Villegas Verdooren contra el municipio de Soledad (Atlántico) c) Copia de Decreto municipal 323 de 29 de octubre de 2012, mediante el cual se clasifica en categoría primera al municipio de Soledad para la vigencia fiscal de 2013 (ff. 38 y 39). d) Escrito del demandante de 31 de marzo de 2016, en el que solicita del alcalde de Soledad la nivelación de su salario y que «se debe poner el 333 que es el que corresponde a los inspectores de Policía de PRIMERA CATEGORIA» (sic); y memorial de 7 de abril de 2016, con el cual adiciona su petición para que se le reliquiden todas sus prestaciones (ff. 47 a 49). e) Oficio STH-0560 2016 de 21 de abril de 2016, suscrito por la secretaría de talento humano de Soledad (Atlántico), por el cual da respuesta a la petición del demandante (f. 49).

De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el actor presta sus servicios al municipio de Soledad desde el 16 de septiembre de 2005, en el cargo denominado inspector de policía urbana, código 235, grado 6; (ii) el Decreto municipal 323 de 29 de octubre de 2012 clasificó en categoría primera a esa entidad territorial para la vigencia fiscal de 2013; y (iii) mediante el oficio acusado, el aludido municipio negó el pago de la nivelación salarial solicitada por el demandante con fundamento en la referida recategorización y bajo los límites salarias fijados por los Decretos 840 de 2012, 185 de 2014 y 225 de 2016.

Con el fin de resolver el asunto litigioso, cabe precisar que el artículo 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política determina que corresponde al Congreso dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y principios que debe seguir el Gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, mientras que los artículos 313 (numeral 6) y 315 (numeral 7) ibidem prevén que compete a los concejos y alcaldes municipales, en su orden, establecer las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos pertenecientes a la estructura de la administración territorial y asignar sus emolumentos, con arreglo a los correspondientes acuerdos.

En desarrollo de lo anterior, el Congreso expidió la Ley 4ª de 19922, mediante la cual estableció los objetivos y criterios para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, la 2 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. 9 Expediente: 08001-23-33-000-2016-01069 01 (3547-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aquilino Villegas Verdooren contra el municipio de Soledad (Atlántico) Rama Judicial, el Congreso de la República y los entes de control; y respecto de los empleados públicos del orden territorial, preceptúa en su artículo 12 que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales debe ser fijado por el Gobierno nacional, que también ha de señalar el límite máximo salarial de estos servidores.

En ese orden, se tiene que las competencias para fijar el régimen salarial de los empleados públicos de los entes territoriales han sido consagradas por la Constitución y la ley de manera concurrente, por cuanto corresponde (i) al Congreso señalar los objetivos y principios que ha de tener en cuenta el Gobierno para fijar dicho régimen;

(ii) al Gobierno nacional decretar el límite máximo de sus salarios; (iii) a los concejos municipales o distritales concretar los anteriores mandatos, con la adopción de las escalas salariales de los empleos de sus dependencias, según su categoría; y (iv) al respectivo alcalde adoptar las asignaciones básicas y emolumentos salariales para cada cargo, sin exceder los límites previstos para cada año. Al respecto, la Corte Constitucional3, mediante sentencia C-402 de 2013, precisó que dicha distribución de competencias se justifica en: «(i) la necesidad de reconocer la vigencia del principio de Estado unitario, que impone que sea el Congreso y el Gobierno los que fijen las reglas generales en materia de régimen salarial de los servidores públicos; y (ii) la imposibilidad de vaciar las competencias constitucionales de las entidades territoriales sobre la determinación de las escalas salariales y los emolumentos de sus servidores estatales que integran la Rama Ejecutiva en ese ámbito local».

En el mismo sentido, el Consejo de Estado4, en fallo proferido el 27 de febrero de 2013, indicó que «existe una competencia concurrente respecto a la fijación de la remuneración que como contra prestación de los servicios deben recibir los empleados públicos del ente territorial, por cuanto si bien se respeta la autonomía otorgada a las autoridades del orden territorial esta se encuentra enmarcada por: i) Los principios y parámetros generales del régimen salarial establecidas por el órgano legislativo; ii) Los límites máximos que fija el Gobierno Nacional; iii) Las escalas de remuneración de los cargos a nivel territorial, aprobada por las asambleas departamentales o concejos municipales, según sea el caso en las ordenanzas o los acuerdos correspondientes». 3 Corte Constitucional, sentencia C-402 de 3 de julio de 2013. 4 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 27 de febrero de 2013, expediente 73001-23- 31-000-2009-00102-01(0224-10). 10 Expediente: 08001-23-33-000-2016-01069 01 (3547-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aquilino Villegas Verdooren contra el municipio de Soledad (Atlántico) Por consiguiente, se concluye que la competencia de las entidades territoriales respecto del régimen salarial de sus empleados públicos comprende la adopción de las escalas y grados correspondientes a cada uno de los empleos de sus plantas de personal y la fijación de las respectivas asignaciones básicas, sin exceder los límites que el Gobierno nacional impone para cada anualidad.

En el sub lite, el demandante pretende sea ordenada la nivelación y reajuste salarial del cargo que desempeña, con ocasión de la recategorización del municipio de Soledad y con base en los topes fijados por los Decretos 840 de 2012, 185 de 2014 y 225 de 2016, partir del año 2012. Para desatar tal cuestión, la Sala advierte que la categorización de las entidades territoriales encuentra su fundamento en la Ley 617 de 2000, que prescribe: ARTICULO 2o.

CATEGORIZACIÓN DE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS. El artículo 6o. de la Ley 136 de 1994, quedará así: "Artículo 6o. Categorización de los distritos y municipios. Los distritos y municipios se clasificarán atendiendo su población e ingresos corrientes de libre destinación, así: […] Primera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.

Segunda categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales. […]

PARAGRAFO 5 o. Los alcaldes determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo distrito o municipio. Para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año anterior. 11 Expediente: 08001-23-33-000-2016-01069 01 (3547-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aquilino Villegas Verdooren contra el municipio de Soledad (Atlántico) Con base en dicha norma, el entonces alcalde de Soledad (Atlántico) expidió el Decreto 323 de 29 de octubre de 2012, a través del cual, conforme a las respectivas certificaciones del Departamento Nacional de Estadística (Dane) y de la Contraloría General de la República, dispuso que para la vigencia 2013 el municipio sería categoría primera, lo que permitió un aumento en las asignaciones básicas previstas para los empleos de alcalde, personero y contralor, que no fue extendido a los demás empleados del ente territorial, como pretende el actor.

Al respecto, la sección segunda de esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en casos de similares contornos fácticos, frente a los que ha concluido que la recategorización de un ente territorial no implica un ajuste inmediato de la asignación básica de todos sus servidores. Sobre el particular, en sentencia de 21 de mayo de 20205, la subsección A dijo: Ahora bien, tal como lo ha precisado esta Corporación16, el hecho de que el Municipio de Armenia haya ascendido de categoría no implica per se que se deban incrementar los salarios de todos los empleados que laboran para el ente territorial, pues ese superávit en relación con los ingresos corrientes de libre destinación debe ser designado a satisfacer todas las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad, esto es, el gasto social.

Si bien es cierto que en el momento de presentación de la demanda había una diferencia entre el aumento salarial del alcalde, el personero, y el contralor respecto de los demás servidores del ente territorial, no por ello se puede ordenar un incremento del salario en favor dla demandante, por cuanto: (i) no se han vulnerado los topes fijados por el Gobierno Nacional de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales;

(ii) el municipio de Armenia actuó dentro del marco legal que le ha sido conferido por la Constitución, y con respeto de los límites fijados en la Ley 617 de 2000; (iii) no se ha vulnerado el principio de «a trabajo igual, salario igual», pues los empleos respecto de los cuales se pretende la nivelación tienen diferentes requisitos y responsabilidades; y (iv) no se trata de disposiciones expedidas por una misma autoridad administrativa en las que de manera caprichosa se establezcan diferencias no justificadas, sino de normas expedidas una por el concejo municipal, y la otra, por la alcaldía, por lo que cada cual actuó dentro de los límites de sus competencias.

En este punto es necesario señalar que precisamente el concejo 5 Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), sentencia de 21 de mayo de 2020, expediente 63001-23- 33-000-2017-00288-01(3962-18). 12 Expediente: 08001-23-33-000-2016-01069 01 (3547-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aquilino Villegas Verdooren contra el municipio de Soledad (Atlántico) municipal dentro del debate democrático establece las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y concretamente fijan el que corresponde al alcalde, por lo que no son de recibo los argumentos expuestos por la parte demandante según los cuales los miembros de esa corporación se limitan a aprobar lo que la máxima autoridad del municipio les impone.

De igual modo, por medio de fallo de 29 de agosto de 20196, esta subsección advirtió: En efecto, la fijación de un límite máximo para los salarios, como lo sostuvo esta Corporación29, obedece a la necesidad de dar cumplimiento “(…) a la economía, eficiencia y eficacia en el gasto público. Principio que tiene sustento constitucional y que impone a las autoridades el deber de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, en aras de lograr los objetivos sociales que imperan en un Estado Social de Derecho, como el nuestro.

(…)”. Por tal motivo, un municipio indistintamente de que ascienda o descienda de categoría, debe tener en cuenta además de los topes salariales fijados por el Gobierno Nacional, las finanzas y el presupuesto, de manera que no comprometa su equilibrio y sostenibilidad financiera, pues de lo contrario sería un ente insostenible y quizás inviable.

En otras palabras, el hecho de que el Gobierno Nacional establezca anualmente unos topes salariales para los empleados del orden territorial, no significa que el Concejo de Armenia al determinar la escala salarial del respectivo municipio, esté en la obligación de estipular como remuneración para cada una de las categorías de empleos de la entidad, el límite máximo fijado, sino que debe tener en cuenta es que no exceda tales márgenes.

Entonces, no es posible equiparar el salario de la demandante como Profesional Universitario, con el establecido por el Gobierno Nacional para los empleos de los entes territoriales, toda vez que, el Concejo del Municipio de Armenia tiene la autonomía para la fijación de este, siendo limitante el máximo fijado por el Gobierno a través de sus decretos nacionales y, por supuesto, las finanzas y el presupuesto.

Vale la pena citar un antecedente similar al aquí debatido y en el que se concluyó30: “(…) En ese orden de ideas, es evidente que en el sub-examine la Asamblea podía fijar la escala de remuneración de los empleos del 6 Consejo de Estado (sección segunda, subsección B), sentencia de 29 de agosto de 2019, expediente 63001- 23-33-000-2017-00309-01(4136-18). 13 Expediente: 08001-23-33-000-2016-01069 01 (3547-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aquilino Villegas Verdooren contra el municipio de Soledad (Atlántico) nivel Departamental, entre los cuales se encuentran los de la Contraloría, sin sobrepasar el límite que estableció el Gobierno Nacional.

Por tanto, no tiene fundamento la petición del actor, por cuanto no es posible sostener que se debe aplicar las mismas escalas salariales que hayan establecido en el orden Nacional o en especial en la Contraloría General de la República (…)”. Bajo ese contexto, si bien es cierto, es positivo para el Municipio de Armenia haber ascendido de categoría, ello no implica per se que se deban incrementar los salarios de todos los empleados que laboran para el ente territorial, pues ese superávit en relación con los ingresos corrientes de libre destinación debe ser designado a satisfacer todas las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad, esto es, gasto social.

Por consiguiente, de acuerdo con el anterior derrotero jurisprudencial, no resulta viable ordenar la nivelación salarial perseguida por el actor, por cuanto la recategorización del municipio demandado no implica que los salarios de todos sus servidores deban ser ajustados inmediatamente; el ente accionado ha fijado las asignaciones de sus funcionarios con sustento en las competencias que la Constitución y la ley le otorgan, sin exceder los topes establecidos por el Gobierno nacional para cada anualidad; y no fue expuesta una situación de desigualdad entre cargos o empleos homólogos o de la misma categoría, grado o nivel, que pudiera derivar en una distinción negativa injustificada hacia el interesado.

En el mismo sentido, no es procedente equiparar el salario del demandante como inspector de policía urbano al del nivel profesional, previsto por el Gobierno nacional en los Decretos 840 de 2012, 185 de 2014 y 225 de 2016, por cuanto para los empleos del ente territorial el concejo de Soledad goza de autonomía para su fijación, y aquellas normas determinan el máximo o tope, pero eso no quiere decir que el municipio lo deba establecer en ese extremo.

En otras palabras, el hecho de que el Gobierno nacional disponga anualmente unos topes salariales para los empleados del orden territorial, no significa que el concejo de Soledad al determinar la escala salarial del respectivo municipio, esté en la obligación de estipular, como remuneración para cada una de las categorías de empleos de la entidad, el límite máximo fijado, sino que debe tener en cuenta es que no exceda tales márgenes.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la 14 Expediente: 08001-23-33-000-2016-01069 01 (3547-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aquilino Villegas Verdooren contra el municipio de Soledad (Atlántico) Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 29 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Aquilino Villegas Verdooren contra el municipio de Soledad (Atlántico), de acuerdo con lo consignado en la parte motiva. 2º.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS