Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06127-00 Demandante: Carmen Elisa Alarcón Ramírez Demandados: Tribunal Administrativo de Santander Temas: Debido proceso / Impulso procesal en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA _________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Carmen Elisa Alarcón Ramírez, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 Carmen Elisa Alarcón Ramírez promovió solicitud de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el cual consideró vulnerado por el Tribunal Administrativo de Santander, con ocasión de la mora en que ha podido incurrir para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 68001233300020230016600.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Presentó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda en contra de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares2 con la finalidad de cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, con ocasión del fallecimiento de Anselmo Santos Remolina. ii) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en providencia del 30 de noviembre de 2021 declaró la falta de competencia por factor territorial y ordenó enviar el expediente al Tribunal Administrativo de 1 Ver índice 2 de Samai.Archivo denominado «4ED_2ESCRITODETUTELApdf(.pdf) NroActua 2» 2 En adelante CREMIL 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06127-00 Demandante: Carmen Elisa Alarcón Ramírez Santander.
Lo cual sucedió el 13 de abril de 2023. iii) La autoridad judicial demandada vulneró su derecho fundamental, toda vez que, aunque se le ha impartido trámite al expediente, no se ha hecho lo suficiente, pues, lo cierto es que, en razón a los quebrantamientos en la salud y su avanzada edad, se hace sujeto especial protección, por lo que se debe autorizar una excepción al orden de turnos para resolver su proceso. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…]
PRIMERO. - Se tutelen a mi representada su derecho fundamental al acceso a la administración.
SEGUNDO. - Como consecuencia de lo anterior, se ordene al accionado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, que haga una excepción en la prelación de turnos y en su lugar tramite y falle preferentemente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. Rad. 68001233300020230016600 […]» [sic]. 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1.
CREMIL3 solicitó se declarara la legalidad de sus actuaciones y su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que dentro de su competencia no se encuentra ordenar una excepción respecto a la prelación de turnos de proceso de nulidad y restablecimiento de derecho. 1.2.2. La demandante4 solicitó que no se declarara la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que, con la providencia del 26 de noviembre de 2024, el tribunal demandado cometió un error al vincular como litis consorte necesario a una persona fallecida, más no resolvió ni mencionó la solicitud de prelación de turno incoada. 1.2.3.
El Tribunal Administrativo de Santander5 luego de hacer un reencuentro de las actuaciones jurídico-procedimentales surtidas al interior del proceso contencioso, solicitó se declarara la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que mediante la providencia del 27 de noviembre de 2024 se pronunció de manera favorable respecto de la petición de prelación de turno, al considerar que se acreditaban los requisitos para avalar tal actuación. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el 3 Ver índice 9 de Samai. Archivo denominado «11_MemorialWeb_Alegatos- RespuestaTutelaRAD(.pdf) NroActua 9» 4 Ver índice 10 de Samai. Archivo denominado «12_MemorialWeb_PeticiOn- SOLICITUDDENODAR(.pdf) NroActua 10» 5 Ver índice 11 de Samai.
Archivo denominado «14RECIBEPRUEBAS_Respuestaacciondetut(.pdf) NroActua 11» 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06127-00 Demandante: Carmen Elisa Alarcón Ramírez siguiente orden: i) competencia para decidir, ii) cuestión previa – falta de legitimación en la causa por pasiva; iii) determinación del problema jurídico; iv) procedencia de la solicitud de tutela - derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas; y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 del 6 de abril de 20216, esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Santander. 2.2.
Cuestión previa – falta de legitimación en la causa por pasiva El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. La Corte Constitucional7 en lo que a la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental8.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”9, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la 6 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 7 Sentencia T-1015/2006.
MP. Álvaro Tafur Galvis. 8 Sentencia T-025 de 1995. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 9 Sentencia T-416 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06127-00 Demandante: Carmen Elisa Alarcón Ramírez Carta Fundamental.”10 Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]» CREMIL alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la autoridad competente para ordenar una excepción respecto a la prelación de turnos para el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho bajo estudio Respecto de lo anterior, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de tercera con interés, al ser la parte demandada dentro del proceso contencioso en cuestión y en aras de garantizarles su derecho de defensa y contradicción, por lo que se negará su solicitud. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿en el asunto bajo estudio se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, en razón a la providencia proferida el 27 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 68001233300020230016600? 2.4.
Procedencia de la solicitud de tutela El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia11, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.1.
Derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas 10 Sentencia T-379 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 11 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T- 1121 de 2003. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06127-00 Demandante: Carmen Elisa Alarcón Ramírez El artículo 228 de la Constitución Política define el acceso a la administración de justicia como una función pública relacionada directamente con los fines del Estado12, pues solo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una república democrática y respetuosa de la dignidad humana.
Por su parte, el artículo 229 ibidem determinó que la administración de justicia no se es un mero servicio a cargo del Estado, sino que también goza de una dimensión de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Frente a la procedencia de la solicitud de tutela para proteger el derecho de acceso a la administración de justicia ha señalado la Corte Constitucional13: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja.
De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […] En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.
Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;
(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;
(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso-administrativa el derecho en cuestión adquiere connotaciones especiales dada su naturaleza rogada, sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso. 12 Artículo 2 de la Constitución Política 13 Sentencia C-177 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06127-00 Demandante: Carmen Elisa Alarcón Ramírez Asimismo, el artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, ello se debe producir en un plazo adecuado.
La razonabilidad de ese plazo fue establecida por el legislador mediante la definición de los términos procesales, los cuales resultan de obligatorio cumplimiento; de otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectándose no solo el derecho al recurso judicial efectivo sino los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales.
Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ello dependerá de que resulte injustificada. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentren suficientemente motivadas, las cuales deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y solo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos.
En ese sentido, la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador. Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales y, de otra, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten de manera oportuna y que sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales.
Finalmente, es oportuno recordar que la solicitud de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. 2.5. Análisis de la Sala Carmen Elisa Alarcón Ramírez acudió al juez de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental y, en consecuencia, se ordenara al Tribunal Administrativo de Santander otorgar prelación al trámite y resolución del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 68001233300020230016600. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06127-00 Demandante: Carmen Elisa Alarcón Ramírez De conformidad con la información registrada en Samai14, respecto de las actuaciones adelantadas por la autoridad judicial demandada se destacan las siguientes: - El proceso ingresó al despacho por reparto el 17 de abril de 2023. - Con providencia del 14 de agosto de 2023 admitió la demanda. - En providencia del 26 de noviembre de 2024 ordenó vincular y notificar a Myriam Rincón de Santos, en calidad de litisconsorte necesario de la parte pasiva. - En providencia del 27 de noviembre de 2024 resolvió: «[…] Primero: Dejar sin efectos el auto proferido el 26.11.2024 por el Despacho Ponente.
Segundo. Ordenar a la Secretaría del Tribunal – Escribiente G1 correr el respectivo traslado de las excepciones propuestas por la parte demandada, en los términos del Art. 201 A de la Ley 1437 de 2011. Tercero. Poner de presente a los diferentes sujetos procesales que una vez vencido el término de traslado referido, se ingresará el proceso al Despacho inmediatamente para proferir la actuación subsiguiente.
Cuarto. Reconocer personería para actuar al Ab. Víctor Marlon Ulloa Mejía con Cédula de Ciudadanía No. 88.131.581 y portador de la T.P No. 161.984 del C, S de la J, como apoderado de CREMIL en los términos y condiciones en los que fue conferido el documento poder obrante al índice 11 Samai […]» [sic]. - En cuanto a la prelación de turno expuso lo siguiente: «[…] Estudiada la petición de la demanda, se constata que en efecto la demandante es sujeto de especial protección constitucional, dado que, si bien no puede considerarse como una persona de la tercera edad, por tener 68 años, cierto es que con las patologías que padece y la edad que tiene se le imposibilita el poder trabajar para su propio sustento económico.
Por lo anterior, la demandante cumple con lo establecido en la jurisprudencia mencionada para que se le dé prelación a su proceso con respecto a otros, por encontrarse en condiciones particularmente críticas. Es importante destacar que el Despacho da un impulso efectivo a los procesos a cargo en la medida en que la carga total y la capacidad humana lo permite, no obstante, como se dijo, al cumplir con uno de los criterios para dar prelación al proceso, ello se hará. Bajo esta circunstancia, se encuentra que el proceso de la referencia se encuentra incluido en el tablero de primera instancia- resolución de excepciones en el turno 111 y por lo dicho anteriormente, se le dará el impulso respectivo, constatándose que al contestar la demanda, (i) la parte demandada no acreditó haber enviado la contestación a la demanda de forma simultánea a su radicación en los términos del artículo 201A del CPACA y (ii) la Secretaría del Tribunal no ha corrido el respectivo traslado de las excepciones propuestas; resultando necesario ordenar que se realice tal actuación, y una vez vencido el término de traslado referido, se ingrese el proceso al Despacho inmediatamente para continuar con la etapa procesal pertinente […]» [sic]. 14 Visible en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 68001233300020230016600 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06127-00 Demandante: Carmen Elisa Alarcón Ramírez - Decisión notificada el 28 de noviembre siguiente: Tal como quedó acreditado la autoridad judicial demandada profirió providencia donde resolvió la solicitud de prelación de turno dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 68001233300020230016600, lo cual coincide con la pretensión de amparo elevada.
A juicio de la Sala, en el presente asunto se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, pues, durante el trámite de la solicitud de amparo, el Tribunal Administrativo de Santander profirió la providencia del 27 de noviembre de 2024, con la cual finalizó la conducta vulneradora alegada por la demandante. La Corte Constitucional en sentencia T-038 de 201915, respecto del fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto por hecho superado, señaló: «[…] Este escenario se presenta cuando entre el momento de interposición de la acción de tutela y el fallo, se evidencia que, como consecuencia del obrar de la accionada, se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante.
Dicha superación se configura cuando se realizó la conducta pedida (acción u abstención) y, por tanto, terminó la afectación, resultando inocua cualquier intervención del juez constitucional en aras de proteger derecho fundamental alguno, pues ya la accionada los ha garantizado […]» En este orden de ideas, quedó superada la vulneración alegada por Carmen Elisa Alarcón Ramírez, de forma que la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Santander.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar la solicitud de desvinculación de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, en la solicitud de amparo presentada por Carmen Elisa Alarcón Ramírez contra el Tribunal 15 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06127-00 Demandante: Carmen Elisa Alarcón Ramírez Administrativo de Santander, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador