CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-011 Demandante: Constructora Mezquita S.A. en Liquidación Demandado Vinculados:: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Tribunal Administrativo del Quindío - Sala Quinta de Decisión y Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca Acción: Tutela (impugnación) Derecho Tema:: Debido proceso Tutela contra providencia, suspensión de permisos ambientales para proyecto de vivienda Decisión: Sentencia de segunda instancia - confirma en sentido de negar el amparo deprecado Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra el fallo de 22 de mayo de 2025, emitido por el Consejo de Estado - Sección Quinta2, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. La Constructora Mezquita S.A. en Liquidación, que actúa a través de apoderado judicial, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 C. P. Omar Joaquín Barreto Suárez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-01 Demandante: Constructora Mezquita S.A. en Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C 2 Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos el fallo de 23 de septiembre de 2024, por medio del cual, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C confirmó la providencia de 3 de octubre de 2019, con la que, el Tribunal Administrativo del Quindío - Sala Quinta de Decisión negó las pretensiones formuladas en la demanda de reparación directa promovida contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (expediente 76001-23-31-000-2010- 01493-01).
En su lugar, pidió que se ordene a la autoridad accionada emitir una nueva decisión en la que se acceda a las súplicas del aludido asunto contencioso administrativo. Hechos3. Relata la accionante que, el 1° de septiembre de 2010 presentó demanda de reparación directa contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (expediente 76001-23-31-000-2010-01493-01), con ocasión de los daños económicos causados al no haberse notificado oportunamente la suspensión indefinida en la expedición de permisos ambientales para el municipio de Jamundí (Valle del Cauca), en el que desarrollaba un proyecto de vivienda denominado «Club de Campo La Morada-Sector La Mezquita», respecto del cual no pudo iniciar las obras y se vio obligada a devolver los dineros invertidos a los futuros compradores.
Que, de ese asunto ordinario conoció el Tribunal Administrativo del Quindío - Sala Quinta de Decisión, el cual, por medio de sentencia de 3 de octubre de 2019 negó las pretensiones, al considerar que «la suspensión del trámite de permisos ambientales para construcción que originó la demora en la emisión de las aprobaciones de las solicitudes presentadas […], se [produjo] por la actuación del Ente Municipal al acoger un PBOT sin la concertación debida con la autoridad ambiental.
Es decir, no se trató de un capricho o una actitud omisiva arbitraria […], sino de la verificación del trámite regular que el caso ameritaba». Agregó que, «la mera solicitud del permiso no constituye un derecho adquirido ni que con su […] presentación pueda generar la certeza que el mismo va a ser otorgado, por lo cual […] no […] puede pretender, […] trasladar e[l] riesgo que asumió de promocionar sin contar aún con [aquel], a la entidad demandada». 3 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital de primera instancia en SAMAI, índice 00002.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-01 Demandante: Constructora Mezquita S.A. en Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C 3 Indica que, inconforme con esa decisión interpuso recurso de apelación, desatado el 23 de septiembre de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en el sentido de confirmarla, al estimar que «no quedó demostrada la alegada falla del servicio por omisión de la corporación autónoma regional, en la medida que […] no tenía la obligación legal ni reglamentaria de notificar al público las decisiones, directrices, circulares o memorandos internos que emitiera».
Argumenta que, la providencia cuestionada incurre en defecto fáctico, «al haber valorado indebidamente una prueba dentro del proceso, específicamente el Memorando Interno No. 0110-09-44932-2007-02 del 09 de octubre de 2007 (Cuaderno 1, folio 152. Anexo No. 28 de la demanda) […], mediante el cual el Director General de la CVC de la época, Dr. José William Garzón Solís, ordenó a la Dirección Territorial Suroccidente suspender la expedición de permisos ambientales asociados a proyectos inmobiliarios ubicados en el Municipio de Jamundí (Valle del Cauca)». 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C4 solicitó negar el amparo deprecado, comoquiera que, «del escrito de tutela se observa un señalamiento directo a cómo se efectuó la valoración probatoria, lo que da lugar a una injerencia en la autonomía e independencia que caracteriza al juez ordinario en la resolución de sus casos», por lo que «se usa como una oportunidad para reabrir el debate propio de las instancias ordinarias o mejor aún, como un instrumento para ampliar el objeto del litigio del proceso ordinario, es decir, no existe una controversia constitucional relevante». 1.2.2 La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca5 adujo que, «[s]egún la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Acción de Tutela no puede ser utilizada como una instancia procesal adicional para cuestionar decisiones administrativas o judiciales previas, salvo que se demuestre que estas violaron derechos fundamentales», lo que no ocurrió en el asunto sub examine. 1.2.3 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca solo aportó el enlace digital del expediente ordinario, pero nada dijo sobre lo expuesto por la actora en este mecanismo constitucional. 4 Índice 00010 del expediente de Samai de primera instancia. 5 Índice 00012 del expediente de Samai de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-01 Demandante: Constructora Mezquita S.A. en Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C 4 1.2.4 El Tribunal Administrativo del Quindío - Sala Quinta de Decisión envió una captura de pantalla en la que informó que el proceso 76001-23-33-000-2010- 01493-00/01 fue devuelto al despacho de origen, una vez finalizado el trámite de descongestión, esto es, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 1.3 Providencia impugnada6.
Mediante fallo de 22 de mayo de 2025, el Consejo de Estado, Sección Quinta declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que no se cumplió el requisito de relevancia constitucional, porque «las inconformidades planteadas por la parte actora en el escrito de tutela están encaminadas a cuestionar la indebida valoración […] [d]el memorando interno No.0100-09-44932- 2007-02 del 9 de octubre de 2007, mediante el cual del director general de la CVC ordenó a la Dirección Territorial Suroccidente suspender la expedición de permisos ambientales asociados a proyectos inmobiliarios ubicados en el Municipio de Jamundí (Valle del Cauca)», por lo que, «es evidente que el debate planteado […] solo tiene por objeto manifestar una discrepancia con la postura asumida por la autoridad judicial demandada, en relación con la interpretación probatoria respecto de dicho memorial», frente a lo cual «el juzgador de segunda instancia ya se pronunció sobre el particular al resolver el recurso de apelación correspondiente». 1.4 La impugnación7.
Inconforme con la anterior decisión, la tutelante la impugnó, para cuyo propósito reiteró los argumentos expuestos en su escrito inicial y agregó que «la relevancia constitucional de este caso surge de las consecuencias a futuro de la posición asumida por la autoridad judicial accionada, ya que cambia […] sustancial e injustificada[mente] la forma en que se ha entendido históricamente el principio de publicidad en la función administrativa».
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 328 del Decreto ley 2591 de 19919 y 2510 del Acuerdo 80 6 Índice 00016 del expediente de Samai de primera instancia. 7 Índice 00021 del expediente de Samai de primera instancia. 8 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-01 Demandante: Constructora Mezquita S.A. en Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C 5 del 12 de marzo de 201911 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema Jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo de 23 de septiembre de 2024, por medio del cual, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C confirmó la providencia de 3 de octubre de 2019, con la que el Tribunal Administrativo del Quindío - Sala Quinta de Decisión negó las pretensiones formuladas en la demanda de reparación directa promovida contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (expediente 76001-23-31- 000-2010-01493-01); y, en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido 9 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 10 «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 11 Por medio del cual se expide «el reglamento interno del Consejo de Estado».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-01 Demandante: Constructora Mezquita S.A. en Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C 6 de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, dado que, no obstante, el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que, una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, se destacó su carácter excepcional, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-01 Demandante: Constructora Mezquita S.A. en Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C 7 extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;
(iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible; (vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que, los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-01 Demandante: Constructora Mezquita S.A. en Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C 8 trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, la Sala Plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales12, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201213, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos14. 2.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, en la medida en que, recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la tutelante; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno;
(iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, teniendo en cuenta que, la providencia atacada quedó ejecutoriada el 21 de octubre de 202415 y la solicitud de amparo se presentó el 22 de abril de 2025, es decir, dentro de un término prudencial (6 meses); y (v) el fallo acusado no es de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto fáctico invocada por la accionante. 12 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 13 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 14 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 15 Notificado por edicto desfijado el 16 de octubre de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-01 Demandante: Constructora Mezquita S.A. en Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C 9 2.5.1 Defecto fáctico. Sea lo primero anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»16.
La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones. El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra17.
En el presente caso, la actora sostiene que la decisión censurada incurre en defecto fáctico, «al haber valorado indebidamente una prueba dentro del proceso, específicamente el Memorando Interno No. 0110-09-44932-2007-02 del 09 de octubre de 2007 (Cuaderno 1, folio 152. Anexo No. 28 de la demanda) […], mediante el cual el Director General de la CVC de la época, Dr. José William Garzón Solís, ordenó a la Dirección Territorial Suroccidente suspender la expedición de permisos ambientales asociados a proyectos inmobiliarios ubicados en el Municipio de Jamundí (Valle del Cauca)».
Por su parte, en el sub lite se evidencia que en la providencia objeto de reproche constitucional la autoridad accionada sostuvo: «[…] Comoquiera que el recurso de apelación centró su reproche en la ausencia de notificación del memorando interno No. 0110-09-44-932-2007-02 del 9 de octubre de 2007, suscrito por el Director General de la CVC, dirigido al Director Territorial Suroccidente de la CVC, la Sala pasa a precisar la naturaleza jurídica de ese documento y si existía, en este caso, obligación de notificar o informar a terceros su existencia y contenido.
La administración, en el despliegue de sus actuaciones, expide actos jurídicos (en sentido lato) con un fin orientativo, instructivo o informativo, para (i) el cumplimiento de funciones de cada entidad, (ii) armonizar o cohesionar los procesos internos de la misma y (iii) que exista coherencia en las decisiones. Estos carecen de efectos jurídicos sobre situaciones particulares de terceros, en tanto no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de terceros ajenos a la entidad y tienen un alcance limitado dentro del curso operativo de la entidad.
Cuando una entidad dicta esos actos jurídicos (llámense circulares, directivas, memorandos, instructivos y demás 16 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 17 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-01 Demandante: Constructora Mezquita S.A. en Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C 10 mecanismos similares), se ha entendido que no resulta procedente el control judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa en tanto no constituyen un acto administrativo (no crean, modifican ni extinguen una situación particular)18. […] […] En cuanto a los antecedentes administrativos que precedieron al memorando interno del 9 de octubre de 2007, está probado que el 24 de septiembre de 2007, el Director Territorial Suroccidente de la CVC, por memorando No. 710-09-44932- 2007- 01, pidió a la Jefe Oficina Asesora Jurídica de la CVC un concepto corporativo sobre la viabilidad o inviabilidad del otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones ambientales áreas del Departamento del Valle del Cauca en las que el POT modificó el uso del suelo sin proceso de concertación con la autoridad ambiental.
El 9 de octubre de 2007, el Director General de la CVC dictó memorando interno No. 0110-09-44-932-2007-02, dirigido al Director Territorial Suroccidente de la CVC, con la finalidad de unificar criterios para los procedimientos corporativos y armonizar la eficacia de normas ambientales vigentes. […]. […] El 22 de septiembre de 2008, el Director General de la CVC solicitó a la Alcaldía de Jamundí información sobre las modificaciones al Plan de Ordenamiento Territorial de Jamundí (Acuerdo No. 09 de 2007) y si estas fueron concertadas con la autoridad ambiental conforme a las Leyes 388 de 1997, 607 de 1999 y al Decreto 4002 de 2004. […] Del contenido del memorando interno No. 0110-09-44-932-2007-02, del Director General de la CVC al Director Territorial Suroccidente de la CVC, se observa que la finalidad del documento no era la de crear, modificar o extinguir una situación jurídica de un particular ajeno de la CVC.
Conforme a los antecedentes del memorando, existía una incertidumbre técnica ambiental y legal acerca de las áreas cuyos usos de suelos habían sido modificados por un POT no concertado con la autoridad ambiental. Bajo ese contexto, en la entidad estaban en curso solicitudes administrativas de permisos para ejecutar obras con posible impacto ambiental, precisamente, en esas áreas no concertadas.
De manera que el memorando interno, […] tenía la finalidad de establecer unos lineamientos para unificar criterios corporativos sobre el proceder de la Dirección Regional Suroccidente, encargada de otorgar las autorizaciones ambientales. Y su publicidad debía agotarse al interior de la entidad porque fue, esencialmente, una comunicación -directriz- entre funcionarios.
Frente a la falla atribuida a la CVC por ausencia de notificación a terceros de la directriz interna del 9 de octubre de 2007, no se demostró la omisión en el cumplimiento de las funciones establecidas en la ley y sus decretos reglamentarios para las corporaciones autónomas regionales. Más allá de los posibles efectos colaterales de ese lineamiento, el memorando interno no constituyó un acto administrativo general ni particular que haya creado, modificado o extinguido una situación jurídica particular.
Su finalidad era, […] unificar criterios al interior de la CVC para el proceder de sus servidores. Esta comunicación entre funcionarios de la entidad comportó una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa en materia de licencias y permisos ambientales, se insiste, sin la virtud de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular y concreta de alguna persona ajena a la entidad. […] Conclusión de todo lo expuesto, se tiene que en el proceso no quedó demostrada la alegada falla del servicio por omisión de la corporación autónoma regional, en la medida que la entidad no tenía la obligación legal ni reglamentaria de notificar al público las decisiones, directrices, circulares o memorandos internos que emitiera.
Entonces, como el memorando del 9 de octubre de 2007, expedido por el Director General de la CVC y dirigido al Director Territorial, únicamente contenía una directriz 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 27 de noviembre de 2014, Rad 2012-00533-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-01 Demandante: Constructora Mezquita S.A. en Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C 11 interna para unificar criterios dentro de los distintos procedimientos administrativos de permisos y licencias ambientales que no creó, modificó ni extinguió una situación jurídica de un particular, la CVC no tenía la obligación legal de comunicarlo a terceras personas diferentes a la corporación autónoma regional. […]».
De lo expuesto se colige que, la autoridad accionada explicó con claridad que, el memorando interno No. 0110-09-44-932-2007-02 de 9 de octubre de 2007 no tenía como finalidad crear, modificar o extinguir una situación jurídica de un particular ajeno de la CVC, sino de establecer unos lineamientos para unificar criterios corporativos sobre el proceder de la Dirección Regional Suroccidente, encargada de otorgar las autorizaciones ambientales, ante diversas solicitudes administrativas de permisos para ejecutar obras con posible impacto ambiental, precisamente, en áreas no concertadas, por lo que, «su publicidad debía agotarse al interior de la entidad porque fue, esencialmente, una comunicación -directriz- entre funcionarios».
Es decir, para la Sala, la autoridad demandada ya había resuelto con suficiente motivación la inconformidad expuesta por la accionante en el recurso de apelación contra la sentencia de 3 de octubre de 2019, en la que, el Tribunal Administrativo del Quindío - Sala Quinta de Decisión, negó las pretensiones de su demanda con radicado 76001-23-31-000-2010-01493-01, la cual, reiteró en esta acción de tutela (para lo cual invocó la causal de defecto fáctico), y denota que su intención, más allá de manifestar la supuesta vulneración de derechos fundamentales, es utilizar este mecanismo constitucional como una instancia adicional con el fin de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Aunado a lo anterior, cabe advertir que, en reciente sentencia de unificación SU- 304 de 202419 la Corte Constitucional sostuvo que, en tratándose de tutelas contra fallos proferidos por una alta corte, como en este caso, el examen debe realizarse con mayor rigurosidad para poder constatar «una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria», lo que implica que, no se permita su uso con el propósito de reabrir debates concluidos en el proceso ordinario.
En consecuencia, esta Sala constata que, en la determinación judicial cuestionada la autoridad demandada no incurrió en una valoración caprichosa o arbitraria de los medios de prueba adosados al trámite de reparación directa con radicado 19 M. P. Vladimir Fernández Andrade. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-01 Demandante: Constructora Mezquita S.A. en Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C 12 76001-23-31-000-2010-01493-01, por lo que no se incurre en el defecto fáctico alegado.
Finalmente, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que, el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa vulneración de derechos fundamentales que haga necesaria su intervención. III. DECISIÓN Aunque en este caso el análisis efectuado supera el requisito de relevancia constitucional, siendo lo procedente revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud, para, en su lugar, negar el amparo; debido a que los efectos prácticos son los mismos, la Sala la confirmará, en el entendido que se negarán las pretensiones por no configurarse el defecto fáctico alegado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 22 de mayo de 2025, proferida por el Consejo de Estado - Sección Quinta, en el sentido de negar el amparo del derecho fundamental al debido proceso invocado por la Constructora Mezquita S.A. en Liquidación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Sección Quinta de esta Corporación y remitir copia.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-01 Demandante: Constructora Mezquita S.A. en Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C 13 Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA