CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 25000-23-42-000-2019-01478-01 (2634-2023) Demandante: Nancy Mireya Suárez Flórez Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE Temas: Relación laboral encubierta – Terapeuta física – CONFIRMA SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el siete (07) de diciembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES La señora Nancy Mireya Suárez Flórez instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo, en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente – Hospital Santa Clara ESE, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio Nro. 20191100144091 del 9 de mayo de 2019 y, en consecuencia, que entre las partes existió un vínculo laboral desde el 2005 hasta el 2018.

A título de restablecimiento del derecho, se condene a reconocer y pagar todas las prestaciones laborales y sociales dejadas de percibir; se devuelvan las sumas de dinero que por retención en la fuente se descontaron; se ordene el reembolso de los aportes a seguridad social efectuados y el pago de los mismos en sus respectivos niveles; el pago de acreencias laborales, prestaciones e indemnizaciones a las que tiene derecho una trabajadora de igual o mejor nivel que preste los mismos servicios; el pago de la sanción moratoria y las diferencias adeudadas conforme al IPC con su respectiva indexación.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Radicación: 25000-23-42-000-2019-00147-01 (2634-2023) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que estuvo vinculada a la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente – Hospital Santa Clara, como terapeuta físico desde el 2005 hasta el 2018 a través de contratos de prestación de servicios y que, durante la ejecución de estos, estuvo sometida a órdenes, al cumplimiento de un horario fijo y debía desarrollar las funciones en las instalaciones de la entidad, realizaba las actividades con los implementos que le eran suministrados por esta y recibía una remuneración mensual.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 22 de noviembre de 2019 y notificada a la entidad, quien manifestó que la modalidad de contrato de prestación de servicios no genera relación laboral y por lo tanto no surgen obligaciones que se pudieran enmarcar como prestaciones sociales. Que el pago de honorarios se realizó conforme se pactó en el contrato de prestación de servicios y lo que existió a la hora de desarrollar el objeto contractual fue una coordinación de actividades que en ningún momento da lugar a la configuración de un contrato de trabajo, ni mucho menos al sometimiento de un superior.

Propuso las excepciones de inexistencia del derecho y de la obligación, ausencia de vínculo de carácter laboral, cobro de lo no debido, la demandante es parcialmente coautora, legalidad de los contratos suscritos entre las partes, y prescripción. Se celebró audiencia inicial el 22 de octubre de 2021, en la cual se dispuso que la excepción de prescripción sería resuelta en la sentencia; se fijó el litigio, se surtió la etapa de conciliación, se decretaron las pruebas y se programó audiencia para su práctica.

Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandante. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 7 de diciembre de 2022, negó las pretensiones bajo el argumento de que si bien se suscribieron varios contratos de prestación de servicios por más de 17 años con algunas interrupciones, esta situación solo constituye un indicio de que bajo esa figura contractual se pudo haber dado una relación laboral, según pronunciamiento del Consejo de Estado, pero que esto solo no es suficiente para probar la subordinación. Que los testimonios rendidos y la demandante en su interrogatorio de parte afirmaron que las labores que desarrolló eran las de terapeuta física en el Hospital Santa Clara ESE, en horarios de lunes a viernes de 7:00 a.m. a 5:00 p.m., y algunos sábados dependiendo del cronograma.

Que no es claro cuáles órdenes o instrucciones se le impartían en cuanto al modo, Radicación: 25000-23-42-000-2019-00147-01 (2634-2023) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiempo o cantidad de trabajo o si se le impuso el cumplimiento de reglamentos, máxime, cuando los testigos informaron que no laboraban en la misma dependencia y señalaron que no les constaba que a la demandante le hubieran llamado la atención o le hubiesen concedido permisos.

Que pese a los señalamientos de los testigos acerca del acatamiento de una jornada laboral, lo cierto es que en el expediente no obra medio de prueba distinto a los testimonios que permitan demostrar que la accionante hubiera estado sujeta a dicho horario. Que las pruebas no resultan suficientes para acreditar fehacientemente el elemento de la subordinación como requisito necesario para establecer si bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios se ocultó una verdadera relación laboral entre las partes.

RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que expresó que si bien se reconoció que la demandante desarrolló su actividad de forma personal y de manera remunerada, se desatiendió el acervo testimonial, documental e indiciario, al realizar un análisis subjetivo. Que las funciones desarrolladas no pueden ser catalogadas como de carácter autónomo y de simple coordinación, porque de forma clara se extraen actividades y funciones que, si bien se encuentran integradas en las obligaciones contractuales, las mismas sin duda no se podían hacer a discrecionalidad de la interesada, que existían requerimientos de diferentes áreas encaminados a que las actividades se llevaran a cabo bajo lineamientos, protocolos e incluso imposición de horarios, según le indicaran los médicos y jefes inmediatos.

Que de la prueba testimonial e interrogatorio de parte se puede concluir que la demandante no ejecutó sus funciones de manera autónoma y que las mismas contribuían al cumplimiento de los objetivos de la entidad. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Por auto del dos (02) de junio de dos mil veintitrés (2023), se admitió el recurso de apelación y se dispuso que una vez ejecutoriada la providencia, el expediente pasaría a despacho para dictar sentencia y el Ministerio Público podría emitir concepto antes de que esto ocurriera.

El Ministerio Publico rindió concepto y solicitó confirmar la sentencia por considerar que le asiste razón a la entidad demandada frente al argumento de que existió una coordinación contractual para cumplir las obligaciones de acuerdo con las necesidades de la administración, el personal. Las partes guardaron silencio. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, Radicación: 25000-23-42-000-2019-00147-01 (2634-2023) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA La sala deberá verificar, si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión a esa relación. En caso de que se encuentre probada la relación laboral, se estudiará el argumento relativo a la prescripción de los derechos reclamados y, finalmente, se analizará lo correspondiente a la condena en costas en segunda instancia. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.

El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, y está definido como aquel que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Por su parte, la relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración. Es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia ambos contratos, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios y demostrar la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. El Consejo de Estado ha establecido ciertas pautas frente a las relaciones laborales que se encubren mediante contratos de prestación de servicios5, de las cuales se destacan las siguientes: - El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. - En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00147-01 (2634-2023) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. - Las reclamaciones sobre los aportes pensionales con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y no hay lugar a la devolución de los dineros que haya pagado el contratista por este concepto o por el de salud. - Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. - El término estrictamente indispensable es el que aparece expresamente en los estudios previos y el objeto del contrato, el cual es esencialmente temporal. - Corresponde, por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral.

Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.

Resolución al caso concreto Con fundamento en las pruebas es posible establecer que la demandante estuvo vinculada con la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente – Hospital Santa Clara ESE, mediante contratos de prestación de servicios, desde el 1 de septiembre de 2005 hasta el 30 de abril de 2018, según los contratos aportados y la certificación expedida por la directora de contratación de la misma entidad1.

Además, se cuenta con recibos de pago, anexos de hoja de vida e informes de supervisión del contrato – cuenta de cobro, donde constan las actividades desarrolladas y los pagos efectuados a esta 2. De esto se desprende también que la demandante prestó sus servicios como profesional en terapia física en la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro 1 SAMAI Gestión en otros despachos, índice 00052 / Enlace expediente digital / Archivo 03Anexos.pdf.

Págs. 28-30. 2 SAMAI Gestión en otros despachos, índice 00052/Enlace expediente digital/Archivos 26RespuestaRequerimientoSubRed.pdf; 27RespuestaRequerimientoSubRedDos.pdf; 28RespuestaRequerimientoSubRedTres.pdf. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00147-01 (2634-2023) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Oriente – Hospital Santa Clara ESE, labor por la que recibió una remuneración. Sin embargo, esos elementos no son suficientes para concluir la existencia de una relación laboral, pues de la simple lectura de las obligaciones contractuales no logra desprenderse la subordinación y dependencia continuada, por lo que se analizará la prueba testimonial recibida.

Se cuenta con las declaraciones de los señores Héctor Santiago Flechas Avella – Enfermero jefe en UCI y Sandra Patricia Moreno Forero – terapeuta ocupacional, quienes estuvieron al servicio del Hospital Santa Clara ESE entre el 2000 y el 2017. El señor Héctor Santiago Flechas Avella narró que ingresó al Hospital en el 2000 como enfermero jefe en el servicio de urgencias y aproximadamente en el año 2005 conoció a la demandante quien ingresó como fisioterapeuta, con quien siempre estuvo en contacto porque las labores de enfermería se complementan con las de fisioterapia; ella trabajaba con pacientes de consulta externa y pacientes de urgencias que era donde él laboraba.

Que pasó a la unidad de cuidados intensivos y ahí tuvieron una relación mucho más estrecha porque estos pacientes necesitan mucho trabajo de fisioterapia para acondicionar su estado de salud. Que a la demandante le tocaba cumplir horario en salud y atención, tenía que llegar a recibir sus pacientes en los turnos que debían cumplir para poder atenderlos de manera sincronizada.

Esos turnos eran de 8 horas, entraba a las 8:00 a.m. hasta las 4:00 o 5:00 p.m. Indicó que él en la tarde ya no estaba, entonces no sabe con seguridad a qué hora salía la señora Nancy Suárez, pero tenía entendido que cumplía horario de día entre las horas indicadas anteriormente. Que la institución les asignaba una lista de turnos que salía cada mes y todos tenían que cumplirla; que no vio la de la demandante porque cada quien se concentraba en la de cada uno. Que no sabe cómo se manejaba el tema de los permisos, pero era muy difícil salirse del servicio.

Que asume que, como él, la demandante no podía pedir permisos, pero que no le consta. Que la señora Nancy Suárez llegaba al servicio, tenía que canalizar los pacientes que requerían atención por parte de la fisioterapia y con lista en mano u orden de trabajo que los médicos daban para terapias a personas que lo requerían, ella procedía a atender a cada uno de esos pacientes en una sesión. Que el jefe de la demandante era un fisioterapeuta de planta del hospital llamado Héctor Cowa, que le daba las indicaciones y órdenes.

Que sabe que tuvo otras jefes con las que él no tuvo relación porque en la parte de enfermería tienen otras líneas de mando. Que la demandante llegaba al servicio en el que él estaba y hablaba sobre los pacientes que tenía que atender con orden de atención por fisioterapia; en ocasiones cuando él tenía conocimiento de algunos pacientes que necesitaban esta atención, le informaba a ella para la prestación del servicio y ella como profesional Radicación: 25000-23-42-000-2019-00147-01 (2634-2023) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co priorizaba, es decir, miraba qué paciente necesitaba de primera mano su atención y después atendía a los demás. Aseguró que la atención de los pacientes del hospital no podía hacerse por fuera de las instalaciones.

Que no le consta que a la demandante le hayan llamado la atención; sin embargo, aseguró que era difícil que eso sucediera porque era una muy buena trabajadora y conocía muy bien su oficio. La señora Sandra Patricia Moreno Forero dijo que conoció a la demandante aproximadamente en el 2009 y cuando ingresó a Santa Clara, aquella llevaba trabajando 4 o 5 años en la institución como fisioterapeuta y realizaba actividades en áreas de consulta externa, unidades de cuidado intensivo pediátricos o de adultos, y salud mental.

Que las actividades las realizaban de acuerdo a un cronograma que establecía la Dra. Carolina Serna que era la líder del área en ese entonces, ella establecía los horarios para atender pacientes de consulta externa o en piso. Recibían capacitaciones, hacían reuniones de equipo en las mañanas donde se les notificaban cosas para hacer durante el mes o algunas capacitaciones propias de la institución sobre derechos y deberes de los pacientes y temas de rehabilitación. Trabajaban de 7:00 a.m. a 5:00 p.m. y los horarios eran establecidos en el cronograma mensual, el cual variaba en lo relacionado con la rotación en consulta externa o en piso, pero el horario de trabajo siempre era el mismo.

Que algunos sábados tenían que asistir. Que, si querían descansar una semana en diciembre, debían empezar a pagar el tiempo desde octubre. Que compartió con la señora Nancy Suárez hasta el 2013, año en el que salió de la institución. Que durante este término la prestación del servicio de la demandante fue permanente. Que al principio cuando la conoció, ella tenía la hora de lactancia y le tocaba irse antes y a veces tenía problemas por esa situación. Que siempre les tocaba hacer la solicitud del permiso con anticipación a la líder del área; dicha solicitud se hacía de forma verbal.

Que no sabe si la demandante recibió llamados de atención por un mal manejo, mal mano de obra o mala atención, más que los inconvenientes por la hora de lactancia. Que la doctora Carolina Serna era la líder del área de rehabilitación y en todo momento le daba órdenes a la demandante porque era la que establecía dónde se iban a realizar las actividades, a qué hora, si tocaba asistir a capacitaciones ella era la que establecía esos horarios.

Esas capacitaciones eran obligatorias para la demandante porque esta atendía pacientes principalmente de ortopedia. La Sala considera que, aunque los testigos se refirieron a la asignación de turnos y recepción de órdenes relativas a las áreas de prestación del servicio, esto por sí solo no ofrece claridad sobre la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad o la imposición de condicionamientos para la ejecución de la labor contratada.

Radicación: 25000-23-42-000-2019-00147-01 (2634-2023) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las declaraciones son generales y se refieren a situaciones comunes de los contratistas del servicio médico y no a las específicas relacionadas con la demandante que permitan inferir que a los testigos les constaba que aquella recibió directrices puntuales y estuvo sometida al direccionamiento de la entidad.

Los testigos enfatizaron en el cumplimiento de una programación, lo cual por sí solo no es un indicativo de la existencia de una relación subordinada. Frente a que solo se valoró lo dicho en los objetos de los contratos, omitiéndose aspectos determinantes que demostraban la subordinación, se observa que, estos no contienen información diferente a la forma de pago, el supervisor designado y el valor; y con esto, no se logra determinar la subordinación; además de que las obligaciones del contratista, por sí solas no demuestran la sujeción del demandante a las directrices de la entidad.

Así, para la Sala no hay pruebas sobre el desbordamiento de las condiciones pactadas en los contratos de prestación de servicios, pues, se echa de menos elementos de convicción tendientes a acreditar la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi.

La parte actora no logró desvirtuar que más allá de la coordinación de actividades necesaria para la satisfacción del interés contratado, se presentó un tratamiento subordinado o dependiente. No puede extraerse con un mínimo grado de certeza que se le exigiera a la actora que ejecutara el objeto contractual con unas condiciones de tiempo y modo impuestas por la entidad y, en tal sentido, no se demostró que se hubiera ejercido una imposición decisiva sobre la manera en la que debía desarrollar sus actividades.

De esta manera, no puede afirmarse que el vínculo existente entre las partes obedeció a una relación laboral, por lo que se confirmará la sentencia apelada. De la condena en costas La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en Radicación: 25000-23-42-000-2019-00147-01 (2634-2023) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del siete (07) de diciembre de dos mil veintidós (2022) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con los motivos señalados en la parte considerativa de este proveído.

Segundo. Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante. Fíjense y liquídense las mismas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente