CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00454-00 Demandante: ANDREA PADILLA VILLARRAGA Demandados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL INTERIOR Y MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Auto que resuelve solicitud de medida cautelar El Despacho decide sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del “[…] artículo 2.2.8.10.1. respecto de las personas naturales que realicen actividades de rescate, albergue y protección de caninos de manejo especial; del parágrafo del artículo 2.2.8.10.2.; del artículo 2.2.8.10.4., del artículo 2.2.8.10.5. y del artículo 2.2.8.10.6. del Decreto Reglamentario No. 380 de 2022 (sic) […]”.

(Negrilla del texto). I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La señora Andrea Padilla Villarraga en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, presentó demanda en la que formuló las siguientes pretensiones: “[…] IV. PRETENSIONES PRINCIPALES PRIMERA: Que se declare la nulidad parcial del parágrafo del artículo 2.2.8.10.2. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022 (sic), el cual señala ( ) Parágrafo.

Las compañías aseguradoras deberán permitir la adquisición de pólizas de responsabilidad civil extracontractual colectivas, para aquellas entidades, fundaciones sin ánimo de lucro o albergues, legalmente constituidas, destinados a la protección, custodia y cuidado de caninos en estado de maltrato, indefensión o abandono, que deseen adquirirla.

Cuando el canino de manejo especial vaya a ser entregado en donación, deberá contar con la respectiva póliza de responsabilidad civil extracontractual ( ) sic. Subrayado fuera del texto. SEGUNDA: Que en cumplimiento del deber legal de protección y atención que tiene el Estado sobre los animales domésticos perdidos, abandonados, rescatados y vulnerables, establecido por el artículo 1 de la Ley 84 de 1989, artículos 1 y 3 de la Ley 1774 de 2016, artículo 324 de la Ley 1955 de 2019 y artículo 1 de la ley 2054 de 2020, sea el Gobierno Nacional en coordinación con las entidades competentes quien asuma el costo de la póliza de responsabilidad civil extracontractual a la que se refiere 1 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00454-00 Demandante: Andrea Padilla Villarraga el Decreto 380 de 2022 para las personas naturales o jurídicas, que realizan actividades de rescate, protección y albergue de caninos de manejo especial.

TERCERA: Que se declare la nulidad del artículo 2.2.8.10.4. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022 (sic), concerniente a la identificación de los caninos por medio de Microchip. CUARTA: Que se declare la nulidad parcial del artículo 2.2.8.10.5. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022 (sic), en los siguientes apartes: ( ) para la implantación del microchip de identificación y ( ), ( ) para implantar el microchip de identificación en el canino y ( ) QUINTA: Que se declare la nulidad del artículo 2.2.8.10.6. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022 (sic).

V. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS PRIMERA SUBSIDIARIA: Que se declare la nulidad parcial del parágrafo del artículo 2.2.8.10.2. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022 (sic), el cual señala ( ) Parágrafo. Las compañías aseguradoras deberán permitir la adquisición de pólizas de responsabilidad civil extracontractual colectivas, para aquellas entidades, fundaciones sin ánimo de lucro o albergues, legalmente constituidas, destinados a la protección, custodia y cuidado de caninos en estado de maltrato, indefensión o abandono, que deseen adquirirla.

Cuando el canino de manejo especial vaya a ser entregado en donación, deberá contar con la respectiva póliza de responsabilidad civil extracontractual ( ) sic. Subrayado fuera del texto. (sic). SEGUNDA SUBSIDIARIA: Que se Ordene al Gobierno Nacional a través de los Ministerios correspondientes de la reglamentación, se exceptúe de la obligación de adquirir la póliza de responsabilidad civil extracontractual a las personas naturales o jurídicas, que realizan actividades de rescate, protección y albergue de caninos de manejo especial, fundaciones, albergues, refugios, hogares de paso y similares.

TERCERA SUBSIDIARIA: Que se declare la nulidad del artículo 2.2.8.10.4. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022 (sic), concerniente a la identificación de los caninos por medio de Microchip. CUARTA SUBSIDIARIA: Que se declare la nulidad parcial del artículo 2.2.8.10.5. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022 (sic), en los siguientes apartes: ( ) para la implantación del microchip de identificación y ( ), ( ) para implantar el microchip de identificación en el canino y ( ) QUINTA SUBSIDIARIA: Que se declare la nulidad del artículo 2.2.8.10.6. del Decreto número 380 del 16 de marzo de 2022 (sic) […]” (negrilla y subrayado del texto). 2.

Mediante autos de 16 de enero de 20232 se admitió la demanda y se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar. 3. A través de providencia de 11 de mayo de 20233 se negó la medida cautelar. 2 Cfr. Índices 4 y 5 del expediente digital. 3 Cfr. Índice 29 del expediente digital. 3 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00454-00 Demandante: Andrea Padilla Villarraga 4.

Por auto de 1.° de septiembre de 20234 se declaró la nulidad de lo actuado porque se “[…] omitió notificar al presidente de la República, […]” y se dispuso notificarlo personalmente del “[…] auto admisorio de la demanda y el auto que corre traslado de la medida cautelar, […]”. (Negrilla del texto). I.2. Solicitud de medida cautelar 5.

La demandante en escrito separado5 solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del “[…] artículo 2.2.8.10.1. respecto de las personas naturales que realicen actividades de rescate, albergue y protección de caninos de manejo especial; del parágrafo del artículo 2.2.8.10.2.; del artículo 2.2.8.10.4., del artículo 2.2.8.10.5. y del artículo 2.2.8.10.6. del Decreto Reglamentario No. 380 de 2022 (sic) […]”, de conformidad con los cargos de la demanda.

(Negrilla del texto). 6. Indicó que “[…] el Decreto 380 de 2020 […]” vulnera los artículos 2.°, 13, 150 (numeral 1.) y 189 (numeral 11.) de la Constitución Política. 7. Manifestó que la obligación de adquirir la póliza de responsabilidad civil extracontractual prevista en el Decreto núm. 380 de 16 de marzo de 20226, recaía sobre los propietarios y tenedores en general sin diferenciar a las personas naturales o jurídicas que se dedicaban a labores de rescate, cuidado y albergue de caninos de manejo especial. 8.

Señaló que el parágrafo del artículo 2.2.8.10.2. impone una carga excesiva en razón a que: “[…] (i) los animales que deambulan por las calles están […] bajo la responsabilidad de atención por parte del Estado así que quienes realizan acciones de rescate, […], en realidad desarrollan una labor de impacto social y no son propietarias de estos animales;

(ii) […] la gran mayoría de estas personas naturales o jurídicas sostienen económicamente los gastos que se derivan de esta actividad, generalmente con donaciones, rifas o de sus propios recursos sin recibir ayudas estatales, por lo que exigirles que asuman el pago de la respectiva póliza es una medida excesiva para su capacidad económica […]”. 9.

Expresó que las personas naturales y jurídicas pueden ser sancionadas por el incumplimiento de las disposiciones demandadas. 10. Sostuvo en el concepto de violación que los preceptos cuestionados infringieron los artículos constitucionales indicados supra y las Leyes 84 de 27 de diciembre de 4 Cfr. Índice 44 del expediente digital. 5 Cfr. Índice 2 del expediente digital. 6 “[…] por medio del cual se adiciona el Capítulo 10 al Título 8 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1070 de 2015, “Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa”, para reglamentar parcialmente el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”, Caninos de Manejo Especial. […]”. 4 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00454-00 Demandante: Andrea Padilla Villarraga 19897, 1774 de 6 de enero de 20168, 1955 de 25 de mayo de 20199 y 2554 de 18 de abril de 202510. 11.

Argumentó que los artículos 2.2.8.10.1. y 2.2.8.10.2. (parágrafo) vulneraron los artículos 2.° y 13 Constitucionales debido a que impusieron la obligación de adquirir la póliza de responsabilidad civil extracontractual a todas las personas, sin considerar que quienes realizan labores de rescate, protección y cuidado de animales no cuentan con recursos para ello. 12.

Precisó que imponer la obligación de adquirir la póliza “[…] en los mismos términos de quienes adquieren estos animales bien sea por compra o para el disfrute personal y que evidentemente no se encuentran en las mismas condiciones socioeconómicas […] viola flagrantemente el artículo 13 de la Constitución Política toda vez que se asigna el mismo tratamiento a dos situaciones fácticas disímiles […]”. 13.

Refirió que se incurrió en una falsa motivación por cuanto: i) no se tuvo en consideración las condiciones socioeconómicas de quienes realizan labores de rescate, protección y cuidado; ii) se desconoció la responsabilidad del Estado de proteger a los caninos de manejo especial; y iii) no se analizó en debida forma la medida adoptada porque no hay “[…] claridad sobre el funcionamiento […]” de la póliza colectiva. 14.

Aseveró que los artículos 2.2.8.10.4., 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. transgredieron los artículos 150 (numeral 1.) y 189 (numeral 11.) de la Carta Política porque excedieron la facultad concedida en el artículo 127 de la Ley 1801 de 29 de julio de 201611, al establecer la implantación de microchips de identificación, desconociendo que existe un registro canino “[…] en el artículo 128 de la Ley 1801 de 2016, […]”, lo cual causa “[…] un conflicto de orden legal y confusión para la comunidad. […]”. 15.

Expuso que acorde con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado la potestad reglamentaria no puede “[…] sustituir la ley, […]”, ni “[…] modificar o limitar o extender su contenido a situaciones no previstas en ella […]”. (Negrilla del texto). 16. Afirmó que el artículo 121 de la Ley 1801 no podía utilizarse como fundamento de los artículos 2.2.8.10.4., 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. 17.

Señaló que el “[…] Decreto demandado no tiene en consideración si las alcaldías contaban con disponibilidad presupuestal, infraestructura o insumos para adelantar 7 “[…] por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Protección de los Animales y se crean unas contravenciones y se regula lo referente a su procedimiento y competencia. […]”. 8 “[…] Por medio de la cual se modifican el Código Civil, la Ley 84 de 1989, el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal y se dictan otras disposiciones. […]”. 9 “[…] Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. […]”. 10 “[…] Por la cual se fortalece la lucha contra el maltrato animal y se actualiza el Estatuto Nacional de Protección de los Animales Ley 84 de 1989 - Ley Ángel. […]”. 11 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana […]”. 5 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00454-00 Demandante: Andrea Padilla Villarraga la identificación de caninos […]” y vulneraba la autonomía de las entidades territoriales.

I.3. Traslado de la solicitud de medida cautelar 18. El apoderado judicial del Ministerio del Interior12 se opuso a la solicitud cautelar porque no se cumplen los “[…] requisitos argumentativos que establece la legislación, así como tampoco las cargas fáctico-jurídicas que explica la jurisprudencia […]”. 19. Indicó que debe ser la sentencia la que decida “[…] si se han vulnerado las normas superiores […]”. 20.

Manifestó que no se desconocieron las disposiciones constitucionales y legales por cuanto el Decreto 380 se expidió acorde a la Constitución Política y con “[…] estricto apego de las normas que gobiernan la materia. […]”. 21. Concluyó que debía negarse la medida cautelar solicitada debido a “[…] la falta de argumentación y sustentación necesaria […]”.

II. CONSIDERACIONES II.1. Competencia 22. El Despacho es competente para resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las disposiciones indicadas en esta, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3. del artículo 12513 de la Ley 1437 y en el artículo 229 ibidem. II.2. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 23.

Uno de los motivos para la expedición de la Ley 1437 está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez, siendo muestra de ello el contenido del artículo 229 de la referida codificación, norma que le confiere una amplia facultad a la autoridad judicial para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias en aras de “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”. 24.

El artículo citado supra previó que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier estado del proceso; ii) a petición de parte y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 12 Cfr. Índice 13 del expediente digital. 13 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 6 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00454-00 Demandante: Andrea Padilla Villarraga 25.

Aunado a lo anterior, el artículo 230 de la Ley 1437 clasifica las medidas cautelares en: i) preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas, que buscan evitar la consolidación de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de suspensión temporal de los efectos de una decisión administrativa.

II.3. La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo 26. En el marco de las medidas cautelares contempladas en el proceso contencioso administrativo, se encuentra la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes de la Ley 1437.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a “[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho14 […]”15. 27. Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 para la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, la Sección Primera de esta Corporación ha precisado que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris16, y (ii) periculum in mora17, se entienden acreditados en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas18. 28.

En tal sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 27 de mayo de 202119, consideró lo siguiente: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, […] [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), […] basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento 14 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo.

Contencioso Administrativo, T.III, 3ª reimp., Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, p.482. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Subsección C. Sentencia de 13 de mayo de 2015. Radicación: 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 16 Apariencia de buen derecho. 17 Perjuicio de la mora. 18 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Expediente: 11001-03-24-000-2016-00295-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Expediente: 54001-23-33-000-2018-00285-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. 7 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00454-00 Demandante: Andrea Padilla Villarraga jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]” (negrilla fuera del texto).

II.4. Caso concreto 29. Corresponde determinar si se cumplen o no los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437 para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del “[…] artículo 2.2.8.10.1. respecto de las personas naturales que realicen actividades de rescate, albergue y protección de caninos de manejo especial; del parágrafo del artículo 2.2.8.10.2.; del artículo 2.2.8.10.4., del artículo 2.2.8.10.5. y del artículo 2.2.8.10.6. del Decreto Reglamentario No. 380 de 2022 (sic) […]”.

(Negrilla del texto). 30. El Despacho precisa que el artículo 1.° del Decreto 380 adicionó “[…] el Capítulo 10 al Título 8 de la Parte 2 del Libro 2 […]” del Decreto núm. 1070 de 26 de mayo de 201520 y dentro de esta adición se encuentran los artículos 2.2.8.10.1., 2.2.8.10.2., 2.2.8.10.4., 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. De la solicitud de suspensión provisional de los efectos del artículo 2.2.8.10.1. del Decreto 1070 31.

El inciso primero del artículo 230 de la Ley 1437 establece que, “[…] Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. […]”. 32. Al respecto, la Sección Primera del Consejo de Estado ha indicado lo siguiente: “[…] 81.

El artículo 230 de la Ley 1437, dispone que las solicitudes de medidas cautelares deben tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. 82. El artículo 231 ibidem, establece que “[…] cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud […]” (negrilla y subrayado fuera del texto). 83.

Sobre la procedencia de la solicitud de suspensión provisional de los efectos de actos administrativos que no han sido demandados, la Sección Primera de esta Corporación, ha señalado: […] 84. Por lo tanto, es improcedente solicitar la suspensión provisional de los efectos de actos administrativos que no son objeto de las pretensiones de nulidad de la demanda. 20 “[…] por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa. […]”. 8 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00454-00 Demandante: Andrea Padilla Villarraga 85.

En el libelo introductorio no se solicitó la nulidad de la Resolución núm. 00009548 del 14 de agosto de 2023 expedida por el ICA y, por ello, la solicitud de suspensión provisional de dicho acto esta por fuera del marco del proceso de la referencia. […]”21 (negrilla y subrayado del texto). 33. En las pretensiones de la demanda se solicitó la nulidad: i) parcial del parágrafo del artículo 2.2.8.10.2., ii) del artículo 2.2.8.10.4., iii) parcial del artículo 2.2.8.10.5., y iv) del artículo 2.2.8.10.6., todos del Decreto 1070. 34.

En tal virtud, respecto de la solicitud de suspensión provisional de los efectos del “[…] artículo 2.2.8.10.1. respecto de las personas naturales que realicen actividades de rescate, albergue y protección de caninos de manejo especial […]”, se encuentra que esta disposición no fue objeto de pretensión de nulidad de la demanda, razón por la cual es improcedente. 35.

Por lo tanto, se negará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del artículo 2.2.8.10.1. del Decreto 1070. De la solicitud de suspensión provisional de los efectos del parágrafo del artículo 2.2.8.10.2. del Decreto 1070 36. La demandante señaló que el parágrafo del artículo 2.2.8.10.2. del Decreto 1070 vulnera los artículos 2.° y 13 Constitucionales debido a que realiza un tratamiento similar a las personas que compran caninos de manejo especial y a quienes los rescatan, protegen y cuidan, al obligarlos a adquirir una póliza de responsabilidad civil extracontractual en las mismas condiciones. 37.

Indicó que se incurrió en falsa motivación en razón a que: i) no se tuvo en cuenta la condición socioeconómica de quienes realizan labores de rescate, protección y cuidado de caninos de manejo especial; ii) se desconoció la responsabilidad del Estado con los caninos de manejo especial; y iii) no existe claridad sobre el alcance de las “[…] pólizas de responsabilidad civil extracontractual colectivas, […]”. 38.

Los artículos 2.° y 13 Superiores que se aducen vulnerados, refieren, respectivamente, a: i) los fines esenciales del Estado y ii) el derecho fundamental a la igualdad. 39. Según el artículo 12622 de la Ley 1801 son caninos de manejo especial: i) los que han tenido episodios de agresiones a personas o han causado la muerte a otros perros, ii) los que han sido adiestrados para el ataque y la defensa, iii) aquellos que 21 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 20 de marzo de 2025. Exp. núm. 11001-03-24-000-2023-00289-00. C.P.: Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 22 “[…]

ARTÍCULO 126. EJEMPLARES CANINOS DE MANEJO ESPECIAL. <Epígrafe e inciso modificado en cumplimiento del artículo 7 de la Ley 2054 de 2020. El nuevo texto es el siguiente:> Se consideran ejemplares caninos de manejo especial aquellos que presenten una o más de las siguientes características: 1. Caninos que han tenido episodios de agresiones a personas; o le hayan causado la muerte a otros perros. 2.

Caninos que han sido adiestrados para el ataque y la defensa. 3. Caninos que pertenecen a una de las siguientes razas o a sus cruces o híbridos: American Staffordshire Terrier, Bullmastiff, Dóberman, Dogo Argentino, Dogo de Burdeos, Fila Brasileiro, Mastín Napolitano, Bull Terrier, Pit Bull Terrier, American Pit Bull Terrier, de presa canario, Rottweiler, Staffordshire Terrier, Tosa Japonés y aquellas nuevas razas o mezclas de razas que el Gobierno nacional determine. […]”. 9 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00454-00 Demandante: Andrea Padilla Villarraga pertenecen a una de las razas enlistadas en el numeral 3. del artículo 126 ibidem o a sus cruces o híbridos y iv) las nuevas razas o mezclas de razas que determine el Gobierno Nacional. 40.

El artículo 12723 ídem señala que el propietario o tenedor de un canino de manejo especial es responsable por los daños que este ocasione a las personas, a los bienes, a las vías, a los espacios públicos y al medio natural. El parágrafo del artículo 127 prevé que el Gobierno Nacional reglamentará lo concerniente a la expedición de las pólizas de responsabilidad civil extracontractual destinadas a amparar “[…] este tipo de contingencias. […]”. 41.

El artículo 2.2.8.10.2. del Decreto 1070 dispone: “[…] Artículo 2.2.8.10.2. Valor mínimo asegurado y vigencia de la póliza. El valor asegurado de la póliza no podrá ser inferior a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) por canino. El valor asegurado de la póliza será la máxima responsabilidad del asegurador, que se puede agotar en uno o más eventos que ocurran durante la vigencia del seguro.

El asegurado deberá mantener vigente la póliza durante la vida del ejemplar, sin perjuicio de que esta se expida anualmente. Parágrafo. Las compañías aseguradoras deberán permitir la adquisición de pólizas de responsabilidad civil extracontractual colectivas, para aquellas entidades, fundaciones sin ánimo de lucro o albergues, legalmente constituidas, destinados a la protección, custodia y cuidado de caninos en estado de maltrato, indefensión o abandono, que deseen adquirirla.

Cuando el canino de manejo especial vaya a ser entregado en donación, deberá contar con la respectiva póliza de responsabilidad civil extracontractual. En todo caso el valor asegurado de la póliza será la máxima responsabilidad del asegurador, que se puede agotar en uno o más eventos que ocurran durante la vigencia del seguro por uno o varios caninos. […]”. 42.

Aunque se solicitó la suspensión provisional de los efectos de todo el parágrafo del artículo 2.2.8.10.2. ibidem, la pretensión de nulidad de la demanda es solo sobre el siguiente aparte de dicho parágrafo: “[…] Las compañías aseguradoras deberán permitir la adquisición de pólizas de responsabilidad civil extracontractual colectivas, para aquellas entidades, fundaciones sin ánimo de lucro o albergues, legalmente constituidas, destinados a la protección, custodia y cuidado de caninos en estado de maltrato, indefensión o abandono, […]”. 43.

Por lo tanto, acorde con el artículo 230 de la Ley 1437 y la jurisprudencia citada supra, el estudio de la solicitud de la medida cautelar se limitará al fragmento cuya nulidad se solicitó. 23 “[…]

ARTÍCULO 127. RESPONSABILIDAD DEL PROPIETARIO O TENEDOR DE CANINOS DE MANEJO ESPECIAL. <Epígrafe e inciso modificado en cumplimiento del artículo 7 de la Ley 2054 de 2020. El nuevo texto es el siguiente:> El propietario o tenedor de un canino de manejo especial, asume la total responsabilidad por los daños y perjuicios que ocasione a las personas, a los bienes, a las vías y espacios públicos y al medio natural, en general.

PARÁGRAFO. El Gobierno reglamentará en un término de seis (6) meses lo relacionado con la expedición de las pólizas de responsabilidad civil extracontractual que cubrirán este tipo de contingencias. […]”. 10 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00454-00 Demandante: Andrea Padilla Villarraga 44. Conforme a lo anterior, de un estudio preliminar, no se observa contradicción entre el texto demandado y los artículos 2.° y 13 de la Carta Política, en razón a que este prevé que las compañías aseguradoras deben permitir la adquisición de pólizas de responsabilidad civil extracontractual colectivas para aquellas entidades, fundaciones sin ánimo de lucro y albergues que “[…] deseen adquirirlas […]”, sin que de la expresión cuestionada se derive una obligación de las entidades mencionadas de adquirir una póliza para los caninos de manejo especial. 45.

Respecto del cargo de falsa motivación, resulta indispensable que se surta el trámite del proceso para analizar los antecedentes administrativos de las disposiciones acusadas, los cargos de la demanda, su contestación, las pruebas y las alegaciones de las partes24; y será al momento de decidir de fondo la controversia cuando se determine si existió o no el cargo señalado25. 46.

En tal virtud, es improcedente la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los apartes del parágrafo del artículo 2.2.8.10.2. del Decreto 1070 que no fueron objeto de pretensión de nulidad de la demanda. 47. En cuanto al aparte demandado del parágrafo del artículo 2.2.8.10.2. del Decreto 1070, se negará la medida cautelar de suspensión provisional de sus efectos. 48.

Por lo tanto, se negará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del parágrafo del artículo 2.2.8.10.2. del Decreto 1070. De la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los artículos 2.2.8.10.4., 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. del Decreto 1070 49. La demandante adujo que los artículos 2.2.8.10.4., 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. ibidem vulneran los artículos 150 (numeral 1.) y 189 (numeral 11.) Constitucionales y 121, 127 (parágrafo) y 128 de la Ley 1801, en razón a que excedieron la potestad reglamentaria y desconocieron la autonomía de las entidades territoriales en relación con el registro de los caninos de manejo especial. 50.

Sostuvo que acorde con la Ley 1801 (artículo 127, parágrafo), el presidente de la República únicamente podía reglamentar la expedición de la póliza de responsabilidad civil extracontractual y se extralimitó al expedir normas sobre la implantación de microchips de identificación de caninos de manejo especial. 51. Indicó que el Decreto 380 vulneró la autonomía de las entidades territoriales en razón a que no tuvo en “[…] consideración si las alcaldías contaban con disponibilidad presupuestal, infraestructura o insumos […]” para la lectura de microchips. 24 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de ponente de 27 de septiembre de 2021. Radicación núm.: 11001-03-24-000-2020-00055-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 30 de enero de 2025. Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01.

C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 11 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00454-00 Demandante: Andrea Padilla Villarraga 52. Los artículos 150 (numeral 1.) y 189 (numeral 11.) de la Constitución Política, respectivamente, regulan: i) la facultad del Congreso de la República de hacer, reformar y derogar las leyes; y ii) el ejercicio de la potestad reglamentaria por el presidente de la República para la “[…] cumplida ejecución de las leyes. […]”. 53.

Los artículos 121, 127 (parágrafo) y 128 de la Ley 1801, en su orden, prevén: i) el deber de las alcaldías municipales y distritales de establecer mecanismos para reportar animales extraviados y un sistema de registro de estos, ii) la facultad del Gobierno Nacional para reglamentar la expedición de la póliza de responsabilidad civil extracontractual y iii) el registro y censo de caninos de manejo especial que deben llevar las alcaldías. 54.

El Decreto 380 se expidió en ejercicio de las facultades contenidas en “[…] los artículos 189 numeral 11 de la Constitución Política y 17 de la Ley 1801 de 2016 […]”. 55. El artículo 17 ídem establece la competencia del presidente de la República en el ámbito nacional, para reglamentar las leyes en materia de policía. 56. La Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia de 5 de septiembre de 202426, señaló que la potestad reglamentaria del presidente de la República (art. 189 núm. 11.

C.P.) es “[…] la facultad constitucional encaminada a expedir normas generales, impersonales y abstractas, para lograr la cumplida ejecución de la ley27. […]”. Además, la jurisprudencia de la Corporación ha precisado que: “[…] El requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar […]”28 y “[…] el Presidente de la República no requiere autorización por parte del Legislador para el ejercicio de su facultad reglamentaria, […]”29. 57.

Los artículos 2.2.8.10.4., 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. del Decreto 1070 prevén: “[…] Artículo 2.2.8.10.4. Microchip de identificación. Los propietarios y/o tenedores de los caninos de manejo especial deberán implantar un microchip subcutáneo e hipoalergénico de conformidad con la norma ISO 11784 -11785 o la que haga sus veces, el cual debe contener un Código numérico único de identificación, que estará constituido por el número DANE del departamento y municipio en donde nació el canino o fue implantado y cinco dígitos consecutivos asignados en el sitio donde fue implantado por un veterinario con Matricula Profesional y certificado vigente del Consejo Profesional de Medicina Veterinaria y de Zootecnia (COMVEZCOL) o la que haga sus veces.

Para la expedición del seguro, el tomador o asegurado debe proveer a la compañía de seguros, el número único de identificación del canino de manejo especial, para que sea incluido en la respectiva póliza. 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 5 de septiembre de 2024. Exp. núm. 11001-0324-000-2012-00210-00.

C.P.: Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 18 de febrero de 2016, radicado: 11001-03-24-000-2013-00018-00. 28 Ibidem. 29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto de Sala de 1.° de abril de 2009. Exp núm. 11001-03-26-000-2009-00024-00 (36476).

C.P.: Ruth Stella Correa Palacio. 12 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00454-00 Demandante: Andrea Padilla Villarraga Parágrafo 1°. Para efectos de lo señalado en el artículo 121 de la Ley 1801 de 2016, los alcaldes permitirán el registro de caninos que no sean de manejo especial. La administración distrital o municipal deberá proveer a las autoridades encargadas del control y registro de los caninos, el equipo necesario para la lectura del microchip implantado.

Parágrafo 2°. La compañía aseguradora deberá enviar mensualmente un reporte a través del Registro Único de Seguros (RUS), informando las pólizas vigentes de que trata la presente reglamentación. En todo caso, la Policía Nacional, a través del RUS podrá tener acceso a la información de las pólizas de responsabilidad civil extracontractual de caninos de manejo especial emitidas por cada compañía de seguros.

Al realizarse cualquiera de las acciones de que trata el artículo 131 de la Ley 1801 de 2016, se deberá indicar el Código numérico único de identificación del ejemplar y la identidad del médico veterinario que lo implantó, así como el lugar donde se hizo el procedimiento. Esa misma identificación podrá utilizarse para los controles de vacunas, los incidentes de ataques y demás aspectos relacionados con el animal.

Artículo 2.2.8.10.5. Término para la implantación del microchip de identificación y para la adquisición del seguro de responsabilidad civil extracontractual. Los propietarios y/o tenedores de caninos de manejo especial, tendrán seis (6) meses a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto, para implantar el microchip de identificación en el canino y contar con la póliza de responsabilidad civil extracontractual de que trata la Ley 1801 de 2016.

Artículo 2.2.8.10.6. Reporte de los centros veterinarios. Los centros veterinarios que lleven a cabo la implantación del microchip de identificación, deberán reportar ante la alcaldía distrital o municipal mensualmente, los datos de cada microchip implantado, para que las Alcaldías puedan verificar que la información contenida en el mismo corresponda con la información de la póliza reportada en el registro del canino de manejo especial, respetando lo referente a la Ley de Protección de Datos Personales.

El reporte tendrá como mínimo los datos de identificación del microchip, el nombre del canino que lo porta, la raza, el propietario o tenedor. […]”. 58. Si bien se solicitó la suspensión provisional de los efectos de los artículos 2.2.8.10.4., 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. ibidem, las pretensiones de nulidad son contra los artículos 2.2.8.10.4. y 2.2.8.10.6. y los siguientes apartes del artículo 2.2.8.10.5.: “[…] para la implantación del microchip de identificación y, […]” y “[…] para implantar el microchip de identificación en el canino y […]”.

(Negrilla del texto). 59. En consecuencia, acorde con el artículo 230 de la Ley 1437 y la jurisprudencia citada supra, el estudio de la solicitud de la medida cautelar se limitará a lo demandado. 60. El artículo 2.2.8.10.4. del Decreto 1070 dispone que los propietarios y tenedores de caninos de manejo especial deben implantar un microchip que debe contener un código numérico único, el cual servirá de identificación del canino para la expedición de la póliza de responsabilidad civil extracontractual. 13 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00454-00 Demandante: Andrea Padilla Villarraga 61.

El parágrafo 1.° ídem señala que para efectos del artículo 121 de la Ley 1801, las alcaldías permitirán el registro de caninos que no sean de manejo especial y proveerán del equipo para la lectura de los microchips a las autoridades encargadas del control y registro de los caninos de manejo especial. 62. El parágrafo 2.° prevé que las compañías aseguradoras deben enviar a través del Registro Único de Seguros (RUS), un reporte mensual de las pólizas vigentes. 63.

El artículo 2.2.8.10.5. del Decreto 1070 establece que los propietarios y tenedores de caninos de manejo especial tendrían seis (6) meses para implantar el microchip de identificación y contar con la póliza de responsabilidad civil extracontractual. 64. El artículo 2.2.8.10.6. ídem consagra que los centros veterinarios que lleven a cabo la implantación de microchips de identificación deben reportarlos a las alcaldías municipales o distritales, para que estas “[…] puedan verificar que la información contenida en el mismo corresponda con la información de la póliza reportada en él registro del canino de manejo especial […]”. 65.

Según lo anterior, se tiene que: i) las disposiciones cuestionadas reglamentaron la expedición de la póliza de responsabilidad civil extracontractual y establecieron un sistema de identificación de los caninos de manejo especial a través de un microchip con código único de identificación, para efectos de la expedición de la póliza; y ii) el presidente de la República tiene la facultad para reglamentar las leyes en asuntos de policía. 66.

Respecto del cargo atinente a la vulneración de la autonomía de las entidades territoriales debido a que no se tuvo en “[…] consideración si las alcaldías contaban con disponibilidad presupuestal, infraestructura o insumos […]” para la lectura de microchips, se requiere agotar el curso del proceso para estudiar los antecedentes de las normas enjuiciadas, los cargos de la demanda, su contestación, las pruebas y las alegaciones de las partes; y será al momento de resolver el fondo del asunto que se decida sobre este cargo. 67.

Por lo tanto, no se advierte contradicción entre los artículos 2.2.8.10.4., 2.2.8.10.5. (en sus apartes demandados) y 2.2.8.10.6. del Decreto 1070 y las normas superiores invocadas, en particular, los artículos 150 (numeral 1.) y 189 (numeral 11.) Constitucionales y 121, 127 (parágrafo) y 128 de la Ley 1801. 68. En tal virtud, es improcedente la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los apartes del artículo 2.2.8.10.5. del Decreto 1070 que no fueron objeto de pretensión de nulidad de la demanda. 69.

En cuanto a los textos demandados del artículo 2.2.8.10.5. del Decreto 1070 y los artículos 2.2.8.10.4. y 2.2.8.10.6. ibidem, se negará la medida cautelar de suspensión provisional de sus efectos. 14 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00454-00 Demandante: Andrea Padilla Villarraga 70. En consecuencia, se negará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los artículos 2.2.8.10.4., 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. del Decreto 1070.

Otro argumento 71. La demandante manifestó que las disposiciones cuestionadas desconocieron las Leyes 84 de 1989, 1774 de 2016, 1955 de 2019 y 2554 de 2025. 72. Sin embargo, la solicitud de medida cautelar carece de la carga argumentativa exigida en el artículo 229 de la Ley 1437, por cuanto omitió realizar una confrontación entre las normas superiores y las disposiciones demandadas30.

Conclusión 73. Conforme a lo expresado, se negará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los artículos 2.2.8.10.1., 2.2.8.10.2. (parágrafo), 2.2.8.10.4., 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. del Decreto 1070 de 26 de mayo de 2015. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,

RESUELVE

NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los artículos 2.2.8.10.1., 2.2.8.10.2. (parágrafo), 2.2.8.10.4., 2.2.8.10.5. y 2.2.8.10.6. del Decreto 1070 de 26 de mayo de 2015.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 30 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 1° de agosto de 2024. Radicación núm. 15001-23-33-000-2023-00045-01. C.P.: Germán Eduardo Osorio Cifuentes.