Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-02200-01 Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas Temas: Tutela contra providencia judicial / Auto rechaza por improcedente recurso de apelación contra aquel que niega medida cautelar en medio de control de protección de derechos e intereses colectivos / Defectos fáctico, procedimental y sustantivo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación interpuesta por Camilo Gaviria Gutiérrez, en contra de la sentencia proferida el 1 de junio de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 Camilo Gaviria Gutiérrez promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión del auto proferido el 26 de abril de 2023 por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el radicado 17001- 33-33-002-2022-00299-02.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Camilo Gaviria Gutiérrez, en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, presentó demanda en contra del municipio de Manizales, al considerar que el alcalde, Carlos Mario Marín Correa desconoció los 1 Ver índice 2 de SAMAI expediente 110010315000202302200.
Archivo denominado « ED_2ESCRITODETUTELA(.pdf) NroActua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02200-01 Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez. Decretos 1083 de 2015 y 455 de 2020, por no cumplir con la cuota de género al nombrar a los secretarios que integrarían su gabinete. Asunto en el cual, solicitó como medida provisional la suspensión de los efectos de los respectivos actos de nombramiento. ii) El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, mediante auto del 6 de diciembre de 2022 negó la medida cautelar.
Decisión contra la cual el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación. iii) Con auto del 24 de febrero de 2023, el juzgado de conocimiento resolvió no reponer el auto recorrido y concedió la apelación ante el superior, este último, rechazado por improcedente mediante providencia proferida el 1 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Caldas. iv) En relación con esa decisión, la parte demandante consideró que la autoridad judicial tutelada vulneró sus derechos fundamentales, según entiende la Sala, al incurrir en defecto sustantivo, toda vez que el recurso de apelación si procede contra aquel que niega una medida cautelar de acuerdo con el artículo 26 de la Ley 472 de 1998, cuyo verbo es “decretar”, entendido como la facultad del juez de resolver, sea favorable o desfavorablemente. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] Solicito respetuosamente honorables magistrados del Consejo de Estado, con el fin de tomar las acciones correctivas pertinentes si del estudio de la presente acción de tutela se deriva o se evidencia la vulneración al debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia, y se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS a estudiar de fondo el recurso de impugnación presentado […]». 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Caldas2 solicitó que se declare la improcedencia de la tutela por no satisfacer el requisito de la subsidiariedad al considerar que el demandante cuenta con otros mecanismo defensa judicial para controvertir la decisión acusada, como lo fue el recurso de reposición interpuesto y el proceso como tal, una vez se emita sentencia. Señaló que, de ser admitida la tutela, deben negarse las pretensiones de amparo ante la ausencia de vulneración de derechos fundamentales, toda vez que la decisión de rechazar por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra aquel que negó la medida provisional solicitada, se ajusta a las disposiciones del 2 Ver índice 14 de SAMAI en el expediente 11001031500020230220000.
Actuación denominada «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CONTESTACIO´NTUTELAC(.pdf) NroActua 14» 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02200-01 Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez. artículo 26 de la Ley 472 de 1998 y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, en donde “decretar” significa acceder. 1.2.2.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales3 si bien allegó el link del expediente solicitado, guardó silencio respecto de los argumentos de la solicitud de tutela 1.2.3. El tercero con interés4 guardó silencio. 1.3 Sentencia de primera instancia5 El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 1 de junio de 2023 declaró improcedente la solicitud de tutela por carencia de carga argumentativa al considerar que «[…] la parte actora se limitó a plantear su inconformidad con la decisión de rechazar por improcedente el recurso de apelación sin plantear una verdadera discusión sobre la vulneración de garantías del orden superior,. […]» 1.4.
El escrito de impugnación6 El demandante impugnó la decisión del a quo para lo cual reiteró en los argumentos expuestos en el escrito de tutela, con especial énfasis en el hecho que el Tribunal Administrativo de Caldas «confunde e interpreta […] de una manera errada los términos DECRETAR y OTORGAR, los cuales tienen significados diferentes, sinónimos diferentes, antónimos diferentes […] y desde el punto de vista jurídico no son similares»: 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir, ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial, iii) problema jurídico y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20007 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20198, esta Sala es 3 Ver índice 10 de SAMAI en el expediente 11001031500020230220000. Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CORREO_JEIMYTATIAN(.pdf) NroActua 10» 4 Mediante auto admisorio del 4 de mayo de 2023 se ordenó vincular como tal a la Alcaldía de Manizales 5 Ver índice 16 de SAMAI en el expediente 11001031500020230220000.
Archivo denominado «SENTENCIA_DECLARA LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN(.pdf) NroActua 16» 6 Ver índice 29 de SAMAI expediente 11001031500020230220000. Archivo denominado RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CONSEJODEESTADOIM(.pdf) NroActua 29 7 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 8 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02200-01 Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez. competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta. 2.2.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado9 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.10 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena,11 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional12 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 11 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02200-01 Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez. haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,13 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.14 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿El Tribunal Administrativo de Caldas vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Camilo Gaviria Gutiérrez con ocasión de la providencia proferida el 26 de abril de 2023 con la cual rechazó por improcedente el recurso de apelación impetrado contra el auto que negó el decretó de la medida cautelar solicitada en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 17001-33-33-002-2022-00299-02? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2. Defecto sustantivo o material En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente 13 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02200-01 Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez. inaplicable al caso concreto15.
En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta16, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.
El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.
Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales17. 2.4.3. Sobre el caso concreto Camilo Gaviria Gutiérrez acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efecto la providencia proferida el 26 de abril de 2023 por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto rechazó por improcedente el recurso de apelación impetrado contra el auto que negó el decretó de la medida cautelar solicitada en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 17001-33-33-002-2022-00299-02 Lo anterior, según insistió en el escrito de impugnación, al considerar que la autoridad judicial demandado erró al interpretar el artículo 26 de la Ley 472 de 199818, el cual, según su decir, establece que el recurso d apelación procede contra el auto que decreta medidas cautelares, entendiendo dicho verbo como resolver o decidir, sin que se refiera únicamente al que la otorga.
Dada la controversia a decidir, se recuerda el contenido literal de la norma cuyo aplicación objeta el demandante: 15 Corte Constitucional, sentencias T-008 de 1999 y SU-416 de 2015. 16 Corte Constitucional, sentencias T-757 de 2009 y T-367 de 2018 17 Corte Constitucional, sentencias SU-050 de 2017 y T-367 de 2018 18 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02200-01 Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez.
ARTICULO 26. OPOSICION A LAS MEDIDAS CAUTELARES. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días. La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable.
Corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas. Por su parte, el Consejo de Estado, Sala Plena, en providencia del 26 de junio de 201919, en cuanto a la procedencia del recurso de apelación en el medio de control de control de protección de derechos e intereses colectivos, señaló: «[…] Conforme con lo expuesto, en atención a la celeridad que debe caracterizar las acciones populares es claro que el recurso procedente contra las decisiones dictadas en el curso de este tipo de acciones es únicamente el de reposición, salvo lo dispuesto expresamente en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 respecto de las providencias a través de las cuales se dicta una medida cautelar y se profiere sentencia de primera instancia, decisiones estas que son apelables; sin que con dicha limitación se afecte en manera alguna el debido proceso o el derecho a la doble instancia conforme el análisis efectuado frente al punto por la Corte Constitucional.
Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición […]».
(Resaltado fuera de texto) A juicio de la Sala, de acuerdo con la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia del Consejo de Estado20, es claro que en el trámite del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos el recurso de apelación solo procede contra la sentencia de primera instancia y el auto que decreta una medida cautelar, verbo rector este último, entendido como el resolver favorablemente tal solicitud; literalidad que de ninguna manera admite la discusión gramatical traída por el demandante.
En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado del análisis normativo efectuado por el juez natural que no es atacable vía tutela, que de ninguna manera configura el defecto sustantivo endilgado, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta 19CP Carlos Enrique Moreno Rubio.
Expediente 25000232700020100254001 20 Ver también: Auto del 27 de enero de 2020; expediente 13001233300020180074301; Auto del 30 de junio de 2020, expediente 25000234100020190017201(AP); Auto del 10 de febrero de 2021, expediente 08001233300020190064601(AP) 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02200-01 Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez. con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala revocará la decisión del a quo que declaró improcedente la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Caldas para, en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de Camilo Gaviria Gutiérrez.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 1 de junio de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Quinta. En su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de Camilo Gaviria Gutiérrez, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador