CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-02351-01 Demandante: Hernán Neira Salguero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Relación laboral encubierta y pago de acreencias laborales SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación formulada por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 11 de julio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Primera mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. Antecedentes 1.1.
La solicitud Hernán Neira Salguero promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, acceso a la administración de justicia e igualdad, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 31 de enero de 2019 y su complementaria del 31 de agosto de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 25000232500020110100000/01.
Como fundamento de la solicitud expuso lo siguiente: i) Presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el fin de que se declarara la existencia de una relación laboral encubierta. ii) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E mediante sentencia del 13 de enero de 2015 accedió a las pretensiones de la demanda.
Decisión contra la cual las partes interpusieron recurso de apelación. iii) El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A mediante sentencia del 31 de enero de 2019 modificó la decisión del a quo en el sentido declarar parcialmente probada de oficio la excepción de prescripción extintiva del derecho, respecto a las prestaciones sociales a que tenía derecho el demandante. iv) Presentó solicitud de adición y aclaración del fallo de segunda instancia, al considerar insuficiente el análisis en lo referente a la prescripción extintiva del derecho, la cual fue resuelta a través de sentencia complementaria del 31 de agosto de 2023, en el sentido de: «[…]
PRIMERO: ADICIONAR la sentencia de 31 de enero de 2019 en el sentido de indicar dos aspectos: 1) la declaración de oficio de la excepción de prescripción extintiva de derechos es consecuencia de las 6 interrupciones de contratos que se produjeron y la no reclamación oportuna del derecho, motivo claro para establecer la prescripción de las prestaciones sociales causadas con anterioridad al 30 de diciembre de 2007 y, ii) no tiene vocación de prosperidad el reproche manifestado por el apoderado del señor Hernán Neira Salguero en su escrito de apelación presentado el 3 de febrero de 2015, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. […]» [sic]. vi) La autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en desconocimiento del precedente judicial de los siguientes pronunciamientos: -Sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-16) SUJ2-025-21. -Sentencia de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, identificada con la radicación número 23001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15), dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. - «Sentencia del 26 de julio de 2018 (posterior a la anterior) con ponencia del Dr. César Palomino Cortés”, la “Sentencia dictada el 4 de mayo de 2017 con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez” y la “Sentencia dictada el 23 de junio de 2016 con ponencia del Dr. Luis Rafael Vergara Quintero». 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] Primera: AMPARAR los derechos fundamentales del tutelante al DEBIDO PROCESO, DERECHO AL TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS, IGUALDAD DE TRATO EN LA APLICACIÓN DE LA LEY, ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y en especial la aplicación homogénea, imparcial y obligatoria del PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL proferido por la Sala Plena de la Sección Segunda de dicha Colegiatura.
Segunda: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia contenciosa de segunda instancia adiada 31 de enero de 2019, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección “A”, C. P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, radicado 25000-23-000- 2011-01000-01 (1551-2015), y la sentencia complementaria fechada 31 de agosto de 2023, proferida por la misma la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-Subsección “A”, C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández.
Tercera: ORDENAR a la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-Subsección “A”, dictar nueva sentencia de segunda instancia, en la cual haga referencia al precedente que va a aplicar o inaplicar, ofreciendo una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada (Cfr. Sent. T-010 de 2024), que dé cuenta de las razones del porqué acoge o se aparta de las reglas jurisprudenciales previamente establecidas por la SALA PLENA DE LA SECCIÓN SEGUNDA de esta misma Corporación. Lo anterior, bajo una carga argumentativa que preserve la uniformidad de las decisiones judiciales y la seguridad jurídica en favor del tutelante […]» [sic]. 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E si bien allegó copia del expediente digital, guardó silencio frente a la petición de amparo. 1.2.2. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y la Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural guardaron silencio. 1.3 Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Primera en sentencia del 11 de julio de 2024 declaró improcedente la solicitud de tutela al considerar que el asunto no cumplió con el requisito general de inmediatez. 1.4.
Escrito de impugnación Hernán Neira Salguero impugnó la decisión del a quo al considerar que al declarar la improcedencia del mecanismo constitucional por haber transcurrido el lapso de 6 meses y tres días se consideraba un excesivo formalismo procesal injustificado que desconocía el precedente jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 2000 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.
Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la solicitud de tutela presentada por Hernán Neira Salguero satisface el requisito de procedencia general de la inmediatez? 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva - de la inmediatez La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido la inmediatez, como uno de los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencia judicial, en el entendido que debe ser presentada en un término razonable y proporcionado contado desde la acción u omisión generadora de la vulneración del derecho fundamental cuyo amparo se pretende, de lo contrario, «se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos».
En cuanto al terminó razonable, la misma corporación en sentencia SU-499 de 2016, estableció que el juez constitucional debe valorar «(i) si el ejercicio inoportuno de la acción implica una eventual violación de los derechos de terceros; (ii) cuánto tiempo pasó entre el momento en el cual surgió el fundamento de la acción de tutela y la interposición de esta última;
(iii) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable; y (iv) cuál ha sido el lapso que la jurisprudencia de esta Corte ha juzgado irrazonable en casos similares al que está por resolverse», toda vez que, «en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso»18 Por su parte, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014,19 respecto al término razonable para presentar solicitudes de tutela contra providencia judicial, señaló: «[…] como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]» (sic) 2.4.2. Sobre el caso concreto Hernán Neira Salguero acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 31 de enero de 2019 y la sentencia complementaria del 31 de agosto de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A mediante las cuales se modificó el fallo del 13 de enero de 2015, emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000232500020110100000/01.
A juicio de la Sala, una vez analizados los hechos y las pruebas aportadas al expediente, se observa que la sentencia complementaria del 31 de agosto de 2023 fue notificada mediante edicto el 3 de noviembre de 2023 y la solicitud de tutela fue radicada el 10 de mayo de 2024, lo cual permite concluir, que la parte demandante acudió ante el juez constitucional después de haber transcurrido seis meses de encontrarse ejecutoriada la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales.
De acuerdo con lo anterior, la solicitud de tutela bajo estudio no satisface el requisito de la inmediatez, en tanto fue presentada de manera tardía de cara al término establecido por la jurisprudencia para ello. Sin perjuicio de lo anterior, se recuerda que el juez de tutela debe analizar cada caso en concreto para establecer si existen circunstancias especiales que justifiquen el actuar tardío del demandante.
Dicho ello, se observa que en el asunto bajo estudio no se allegó prueba ni se alegaron argumentos de que la tardanza acreditada estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que permita desconocer la regla general fijada por la jurisprudencia constitucional, de manera excepcional, pues, se insiste, la solicitud de amparo es «un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados» En este orden de ideas, la Sala confirmará la decisión de declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por Hernán Neira Salguero en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 11 de julio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual declaró improcedente la solicitud de tutela presentada por Hernán Neira Salguero en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador