11001031500020220541901 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros1 Demandado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Tema: Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) acceso a la administración de justicia, iii) igualdad, iv) integridad personal y v) reparación integral Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por los actores contra la sentencia de tutela de 14 de diciembre de 2022 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio del cual negó las pretensiones del amparo.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 Cesar Felipe Alfonso Toloza, Jhonatan David Alfonso Toloza, María Teresa Fuentes Gómez, Sol Maritza Alfonso Fuentes, Sonia Yarith Alfonso Fuentes, Diego Alejandro Castillo Fuentes, Fidel Alipio Alfonso Vallejo, Néstor Alfonso Fuentes, Martha Edith Alfonso Fuentes, Sandra Milena Alfonso Fuentes y Tirso Ariel Alfonso Fuentes. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros I.

ANTECEDENTES La solicitud 1.Los actores, a través de apoderado, presentaron solicitud de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque, a su juicio, el al proferir la providencia de 18 de marzo de 2022, en el proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa identificado con el número único de radicación 110013343063201900235-01, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la integridad personal y a la reparación integral.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicaron que, presentaron demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, en ejercicio de la acción de reparación directa, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables por los daños y perjuicios, con ocasión de la desaparición forzada y posterior ejecución extrajudicial del señor Mauricio Fidel Alfonso Fuentes. 4.

El Tribunal Administrativo de Casanare profirió sentencia de primera instancia el 26 de septiembre de 2013, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda. 5. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia el 18 de marzo de 2022, resolviendo lo siguiente: “[…]¨PRIMERO: REVOCAR la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Casanare, el 26 de septiembre de 2013 y, en su lugar, DECLARAR la caducidad de la acción de reparación directa, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas […]”. 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros 6. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que: “[…] En virtud de todo lo anterior, se considera que entre el 25 y el 30 de agosto de 2007 los familiares de la víctima recibieron información sobre el paradero y el homicidio del señor Mauricio Fidel Alfonso Fuentes, a quien habían reportado como desaparecido, a tal punto de que reconocieron su cadáver.

En ese lapso, igualmente, tuvieron conocimiento de que en su desaparición y posterior muerte habían intervenido miembros del Ejército Nacional, lo que denota que estaban dadas las condiciones para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa y promover el presente asunto para obtener la declaratoria de responsabilidad del Estado.

Si bien en el presente caso no se tiene conocimiento sobre la terminación del proceso penal promovido por el delito de desaparición forzada, sí se configuró el primer supuesto exigido por el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A., adicionado por el artículo 7 de la Ley 589 de 2000, respecto del término de caducidad de las acciones de reparación directa derivadas del delito de desaparición forzada, referente a la aparición de la víctima, a lo que se debe agregar que, en todo caso, no existe prueba de que los demandantes hubieran acudido ante el Ejército Nacional a averiguar sobre el señor Mauricio Fidel Alfonso Fuentes y que esta entidad se negara a informar sobre su privación de la libertad o su paradero, para poder predicar que se impidió el ejercicio de los recursos legales y de las garantías procesales pertinentes.

En este orden de consideraciones, resulta forzoso concluir que el plazo para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa vencía para los demandantes el 31 de agosto de 2009 y, como quiera que la conciliación prejudicial se interpuso el 12 de marzo de 2012 (fl. 63 c. 1) y la demanda se presentó el 17 de mayo de 2012 (fls. 7 a 33 c. 1), se impone concluir que la acción de reparación directa se formuló por fuera del término establecido en la ley.

Adicionalmente, en la demanda no se indicó ni se probó en el proceso alguna circunstancia que le hubiese impedido a la parte actora ejercer materialmente el derecho de acción desde el 31 de agosto de 2007, razón por la que no se puede establecer un extremo temporal diferente para el cómputo del término de caducidad […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 7.

Los actores solicitaron en su escrito de tutela2: “[…]

PRIMERO: Que en honor de la supremacía de la Constitución Política de Colombia (2º, 4°, 93 y 94.C.N.) y en garantía de los artículos 1.1., 2, 5, 8.1, 24, 25 y 29 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, en armonía con el art 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, los artículos 3 y 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los artículos 3 y 131 de la Convención de Ginebra y los principios 1, 23 y 32 del Conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad adoptado desde febrero 8 de 2005 por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y aprobado en el 61° período de la Asamblea General de las Naciones Unidas, con efectos inter comunis o inter pares sean tutelados los derechos fundamentales de acceso a la Administración de Justicia en prevalencia del derecho sustancial (Arts. 228 y 229 C.N.), a la integridad 2 Transcripción literal del texto de la solicitud de amparo. 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros personal (Art. 12 C.N.), a la igualdad (Art. 13 C.N.), al debido proceso (Art. 29 CN) y a la reparación integral derivada de la responsabilidad patrimonial del Estado (Art. 90 C.N.), en favor de ALBA YINETH TOLOZA, CESAR FELIPE ALFONSO TOLOZA, JHONATAN DAVID ALFONSO TOLOZA, MARIA TERESA FUENTES GOMEZ, SOL MARITZA ALFONSO FUENTES, SONIA YARITH ALFONSO FUENTES y DIEGO ALEJANDRO CASTILLO FUENTES, FIDEL ALIPIO ALFONSO VALLEJO, NESTOR ALFONSO FUENTES, MARTHA EDITH ALFONSO FUENTES, SANDRA MILENA ALFONSO FUENTES y TIRSO ARIEL ALFONSO FUENTES, los cuales les fueron vulnerados dentro del proceso de Reparación Directa radicado 850013333002-2012-00160-01 iniciado por ellos contra la Nación- Ministerio de Defensa Nacional, por causa de la decisión judicial adoptada por el CONSEJO DE ESTADO contenida en su providencia del dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022), que revocó la sentencia estimatoria de primera instancia y en su lugar decretó la caducidad de la acción a pesar de tratarse de un caso de responsabilidad del Estado derivado de un probado delito de lesa humanidad cometido en el escenario del conflicto armado interno por agentes del Estado en servicio activo, en un episodio de los llamados “falsos positivos” que afectó los derechos de los actores, así como por la decisión adoptada en el CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN TERCERA dentro del proceso de reparación directa 85001-33-33-002-2014-00144-01 (61.033), sentencia que decreta la caducidad en el denominado fallo de Unificación proferido el veintinueve (29) de enero de dos mil veinte (2020) 1, decisiones judiciales que se han adoptado por el CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN TERCERA en contra de sus propios precedentes habilitantes y en desacato de la interpretación constitucional acuñada con supremacía funcional en las sentencias T-352 de 2016 2 y T-296 de 2018, trasgrediendo la doctrina Convencional de las sentencias de la CIDH Barrios Altos vs Perú4, García Lucero vs Chile 5, Órdenes Guerra vs Chile 6 vinculantes para Colombia conforme al principio de convencionalidad y el bloque de constitucionalidad.

SEGUNDO: Que, como consecuencia del amparo solicitado, en favor de los demandantes, con efectos inter comunis o inter pares, se declaren nulas por incompatibilidad con la Constitución Política de Colombia y por ser transgresoras del Bloque de Constitucionalidad -y, en consecuencia carentes de efectos jurídicos la siguiente providencia judicial: a) La del dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022), que revocó la sentencia estimatoria de primera instancia y en su lugar decretó la caducidad de la acción, dictada por el CONSEJO DE ESTADO dentro del proceso de Reparación Directa radicado 850013333002-2012-00160-01 en el proceso iniciado por ALBA YINET TOLOZA Y OTROS contra la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL por la ejecución extrajudicial -Falso Positivo- del señor MAURICIO FIDEL ALFONSO FUENTES (Q.E.P.D.), asesinados en un falso combate día 24 de Agosto del 2007, a causada de disparos propinados por miembros del Ejército Nacional, en hechos sucedidos en la vereda Güira, jurisdicción del municipio de Tauramena, Casanare a manos de efectivos del Ejército Nacional;

TERCERO: Con la finalidad de que participen terceros intervinientes, tal cual lo indica el inciso 2° del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, solicito respetuosamente al Juez de Tutela que por favor, por el medio más expedito y de amplia circulación a nivel Nacional se realice llamado a la comunidad en general para que quien tenga interés legítimo en el resultado del proceso, ejerza su derecho e intervenga en coadyuvancia con los accionantes o accionados dentro de la presente acción constitucional […]”. 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros 8.

Los actores en su escrito de tutela señalaron que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, en un defecto fáctico, en un defecto procedimental absoluto, en la casual de error inducido y en un defecto sustantivo por […] decidir conforme a la interpretación del artículo 164 del CPACA […]”.

Actuación 9. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, por auto de 27 de octubre de 2022; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado; y iii) vinculó al Tribunal Administrativo de Casanare y a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 10. El Tribunal Administrativo de Casanare expresó que “[…] esta Corporación como tercera vinculada acatará lo resuelto por el H. Consejo de Estado en el trámite de tutela de la referencia en consideración a que contra esta Corporación no se formula pretensión alguna […]”. 11.

El Ministerio de Defensa Nacional adujo que: “[…] Con todo lo expuesto, y en especial con los elementos probatorios no cabe duda que la decisión atacada se fundamentó en premisas fácticas que, por analogía le era aplicable la SU de 2020 como referente jurisprudencial vinculante […]”. 12. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que: “[…] En suma, la decisión atacada no vulneró los derechos fundamentales invocados, dado que se profirió con estricto apego a las pruebas obrantes en el expediente y a la normativa con fundamento en la cual debía decidirse el asunto, además de que se acató la sentencia de unificación jurisprudencial sobre la materia, por tratarse de un criterio vinculante para esta jurisdicción, en virtud de los principios de igualdad, seguridad jurídica, legalidad y confianza legítima […]”. 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros La sentencia impugnada 13.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante sentencia de 14 de octubre de 2022, resolvió lo siguiente: “[…] Negar las pretensiones de la acción de tutela que ejerció la señora Alba Yineth Toloza y otros contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A […]”. 14. Consideró que: “[…] La parte actora aduce vulnerados los derechos fundamentales invocados por la aplicación de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pues, a su juicio, con ello se desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia y los principios de buena fe, seguridad jurídica y se desconoce el bloque de constitucionalidad.

Sin embargo, se advierte que tal argumento no está llamado a prosperar, porque, tal como lo señaló esta Sala de Decisión, el tribunal demandado no podía desconocer la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, toda vez que se trataba de la interpretación vigente y vinculante para cuando fue dictada la sentencia cuestionada (18 de marzo de 2022).

En dicha sentencia de unificación, como se vio, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó los criterios en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado.

En esa misma oportunidad, la Sala precisó que las sentencias de unificación del Consejo de Estado resultan obligatorias para los jueces y tribunales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por cuanto, de conformidad con el numeral 1 del artículo 237 de la Constitución Política, el Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, de hecho, desconocer las sentencias de unificación, como lo pretende la parte actora, derivaría en la vulneración de los principios como la seguridad jurídica, confianza legítima, legalidad y el derecho a la igualdad.

Incluso, debe destacarse que, pese a que la sentencia de unificación fue cuestionada mediante el ejercicio de la acción de tutela en el proceso con radicado número: 11001-03-15-000-2020-03381-00/01, en el trámite de la primera y segunda instancia se negaron las pretensiones de la demanda. En ese sentido, la aplicación de la sentencia de unificación no puede ser considerada vulneradora de algún derecho fundamental de la parte actora, pues, precisamente, la aplicación de un pronunciamiento de unificación con un criterio uniforme redunda en garantías de confianza legítima y seguridad jurídica para los usuarios de la administración de justicia, sin que le sea dado a la parte actora acudir a la acción de tutela para solicitar la aplicación de sentencias judiciales anteriores al pronunciamiento unificador y contrarios a él […]”. […] “[…] Ahora bien, los demandantes alegaron la omisión por parte de la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado en aplicar otros veinte precedentes judiciales en los que los jueces de conocimiento privilegiaron el acceso a la administración de justicia e inaplicaron el artículo 164 del CPACA. 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros No obstante, vistos los referidos precedentes, se advierte que no se configura el desconocimiento del precedente judicial invocado, si se tiene en cuenta que, las veinte providencias que cita la parte actora fueron emitidas antes de que se expidiera la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, con lo cual ya es suficiente para señalar que no se configura el defecto alegado […]”. […] “[…] La parte actora considera que la aplicación de la sentencia del 29 de enero de 2020 es una actuación desconocedora de los artículos 1.1., 2, 5, 8.1, 24, 25 y 29 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y de la interpretación debida a la Convención, expresada en los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: Barrios Altos vs. Perú, García Lucero vs. Chile y Órdenes Guerra vs. Chile.

Sin embargo, tal argumento fue objeto de análisis y pronunciamiento en la referida sentencia del 29 de enero de 2020, de la Sala Plena de la Sección Tercera en el acápite 3.2.3. en el sentido de que en este fallo no se interpretó la Convención Americana de Derechos Humanos a la luz de reglas con contenido material similar a las que prevé nuestro Código Contencioso Administrativo y la Ley 1437 de 2011, por lo que tal pronunciamiento no resulta vinculante para resolver el presente asunto […]”.

La impugnación 15. Los actores impugnaron la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, expresaron lo siguiente: “[…] 1. Como es de notar, el ejercicio dialéctico según el cual la Sentencia que niega la tutela funda la sustentación en favor de la caducidad, sólo pondera la hipótesis de cumplimiento por el Tribunal de la normativa procesal en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica; incurre así en falacia ad verecundiam, pues ajusta su argumento de autoridad con anotaciones vacuas acerca del análisis fáctico y probatorio realizado por la Corporación judicial accionada y el alcance probatorio coherente y válido a los documentos allegados al proceso ordinario para refrendar como imperativa la conclusión del Tribunal, de quien afirma categóricamente que interpretó de forma razonable la normativa y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto, cuando al efecto ni se detuvo a revisar como corresponde a un Juez constitucional la premisa conformada por la demostración que hicimos del cuerpo normativo validante de la acción, contenido en los 20 precedentes anteriores a la sentencia del Tribunal ni las 2 sentencias de cierre de tutela previas de su Sala vecina que en la misma situación resolvieron diferente a favor, ni la existencia de norma internacional contenida en instrumento vinculante para Colombia que establece el principio de imprescriptibilidad de las acciones judiciales de reparación administrativa cuando se trata de delitos de lesa humanidad la que ni menciona, ni sus razones para no aplicar control de Convencionalidad, ni siquiera el análisis debido a la regla sobre imputación contenida en la sentencia de enero 29 de 2020 fallo en el que se arropa […]”. […] “[…] 4.

De esa manera la providencia del dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022), al interior del proceso ordinario en ejercicio del medio de control de reparación directa, radicado con número 85001-23-31- 000-2012-00160-01 (49708) del Consejo de Estado en la que se declaró probada la excepción de caducidad del mecanismo judicial privan de efectos al derecho a la igualdad que le asiste a los actores, no consulta los artículos 4°, 13, 29, 228 y 229 de la Constitución Política de 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros Colombia ni los principios pro homine, pro actione y pro damnato, pues ni explica cómo y por qué se aparta del universo de precedentes vinculantes, que habían optado y siguen optando por no aplicar el artículo 164 del CPACA con la interpretación dada por la sentencia de 29 de enero de 2020 […]”. […] “[…] 6.

No es el caso ilustrar al Juez de Tutela ad quem sobre la materia, sólo confiamos en recibir en ésta instancia las respuestas evadidas por el a quo, que obligan de fondo al Juez constitucional a seguir los precedentes y a que si se aparta de ellos, sus razones sean fundadas y no caprichosas, pero siempre en respeto de los derechos fundamentales. 7.

Ahora bien, el máximo órgano de lo contencioso administrativo alega que se debe a la sentencia de 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera y con ello sella de legalidad su fallo de caducidad; lo que obliga a preguntarse: ¿el Juez de Tutela debe inhibirse también de su carga de ponderación entre los principios constitucionales en juego so pretexto de encontrar a priori bien resuelto el problema jurídico por el Juez ordinario? Si fuera así, se desvertebraría calamitosamente la institución de la tutela contra sentencias judiciales, pues todos los reclamos de constitucionalidad se resolverían con argumentos de autoridad o reenvíos automáticos al derecho positivo en interpretación exegética y restrictiva.

Ese escenario es el que se promueve desde la sentencia de enero 29 de 2020 con la finalidad concreta de frustrar acciones de reparación directa en curso, lo que obliga a que, en efectivización de los derechos fundamentales que allí se conculcan, ese precedente se revoque o se module ajustando su tesis de unificación a los postulados elementales del derecho de daños en armonía con el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia.

En todo caso, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, otro Juez de Tutela no hizo el ejercicio propuesto por la sentencia de enero 29 de 2020 de la Sección Tercera pues, con posterioridad a su publicación y con anterioridad a la Sentencia de tutela impugnada de veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021), la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado por unanimidad acogió dos sentencias de tutela con valor de precedente horizontal vinculante para los jueces de tutela, que garantizan el derecho de acceso a la Administración de Justicia de los demandantes, con soporte en razones de derecho constitucional como se ve a continuación: 7.1.

Precedente constitucional dictado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del honorable Magistrado Gabriel Valbuena Hernández, fallo de segunda instancia de 30 de julio de 2020 dentro de la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2019-04842-01 conforme al cual se adoptaron las siguientes decisiones: Primero. REVÓCASE la sentencia de 16 de enero de 2020, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado, y en su lugar;

SEGUNDO. - AMPÁRASE el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del señor Robinson Alejandro Gómez y otros, conforme a lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. - ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Antioquía, para que en un término no mayor a (10) diez días contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, revoque lo resuelto en el auto del 27 de junio de 2019 y proceda a dictar una providencia de reemplazo, teniendo en cuenta los lineamientos a que se ha hecho referencia en la parte motiva del presente proveído.

Para lo anterior, por Secretaría General deberá devolverse el expediente allegado a estas diligencias en calidad de préstamo. CUARTO.- REGÍSTRESE la presente providencia en la plataforma SAMAI 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros QUINTO. - ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.” 7.2.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del Magistrado Gabriel Valbuena Hernández, en nueva decisión de segunda instancia del 20 de agosto de 2020 dentro de la acción de tutela con radicado 11001-03-15- 000-2019-01816-0114 adoptó similar posición de amparar el derecho fundamental al Acceso a la Administración de Justicia. Se lee: “(…) encuentra la Sala que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurre en violación directa de la Constitución por desconocimiento del bloque de constitucionalidad, toda vez que con el auto de 4 de octubre de 2019, no garantizó de forma efectiva el acceso a la reparación integral de las víctimas tal como lo dispuso el Estatuto de Roma.

Con esto la Sala no quiere afirmar que deba repararse a la familia del Señor Aguirre, pues no es de su competencia determinarlo así. No obstante, con la declaratoria de caducidad del medio de control de reparación directa, se está bloqueando la posibilidad de saber si efectivamente la señora Loaiza Urrea y los otros accionantes, tienen el derecho a dicha reparación. Eso es por lo que está velando esta Sala en sede constitucional.

En resumen, encuentra la Sala de Subsección méritos suficientes para establecer que le asiste razón a los accionantes al afirmar que la providencia objeto de reproche incurrió en desconocimiento del precedente judicial al igual que en violación directa de la Constitución. Como resultado de esto, se revocará la decisión de 11 de junio de 2020 proferida por la Sala Quinta del Consejo de Estado y en consecuencia se ampararán los derechos fundamentales a la «igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia, defensa y contradicción y reparación integral a las víctimas» de los accionantes […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 16.Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20213 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20184 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros Generalidades de la acción de tutela 17.

La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

Problemas Jurídicos 18. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al proferir la sentencia de 18 de marzo de 2022, en el proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa identificado con el número único de radicación 110013343063201900235-01, incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, lo que trajo como consecuencia que declarara de oficio la caducidad de la acción de reparación directa. 19.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; vi) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; vii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; viii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la reparación integral; ix) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la integridad personal, x) análisis del caso concreto y finalmente las xi) conclusiones de la Sala. 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 20.

Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello5, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 21. Esta Sección6 adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 22.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 23.

Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”7. 24.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 25. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”8 que encaje en dichos parámetros. 26.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 27.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 28. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela 7Corte Constitucional.

Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 8 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 29.

En el caso bajo examen la Sala examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, así: 29.1. Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales indicados supra. 29.2. La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito general de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales citados supra, y además, ii) los actores cumplieron con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en un posible defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. 29.3.

Para la Sala exigirle a la parte actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales10, en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica del actor, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 29.4.

Cumplió con el principio de inmediatez11. 29.5. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces 10 “Artículo 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.

Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” 11 Puesto que se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la providencia de 18 de marzo de 2022 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros y eficientes con los cuales los actores puedan lograr la protección de sus derechos fundamentales. 29.6.

Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito; 29.7. Los actores identificaron los hechos y los derechos cuya vulneración alegan; y 29.8. No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 30.

La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 31.

Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 189612 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201113; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 200114; C-816 de 201115; C-179 de 201616; y T-102 de 201417. 32. En relación con esta causal, la Corte Constitucional”18 ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, señalando que es el “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […]”, que busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza 12 “Sobre reformas judiciales”.

(Doctrina probable). 13 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 14 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 15 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. 16 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 17 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(Antecedente jurisprudencial). 18 Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011,M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 33.

Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional19, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 34.

Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria20, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 35.

Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala21, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 19 Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 20 Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995,M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros 36.

En efecto, la Sala22 ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial23”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 37.

Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: la i) Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, crean reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, cuando: a) se evidencie que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y b) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 38. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 39.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional24 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del 22 ibídem. 23 Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 24 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 40.Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 41.Atendiendo a que la Corte Constitucional25 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”. 25 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 42.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 43.Atendiendo a que, la Corte Constitucional26 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la reparación integral 44.Visto el artículo 94 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos […]”. 45.

Atendiendo a que la Corte Constitucional27 ha entendido que el derecho a la reparación integral “[…] se trata de un derecho fundamental en atención a que “1) busca restablecer la dignidad de las víctimas a quienes se les han vulnerado sus derechos constitucionales; y 2) por tratarse de un derecho complejo que se interrelaciona con la verdad y la justicia, que se traduce en pretensiones concretas 26 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 27 Corte Constitucional, Sentencia T-083 de 13 de febrero de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros de restitución, indemnización, rehabilitación, medidas de satisfacción y no repetición […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la integridad personal 46.Visto el artículo 12 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] Nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes […]”. 47. Atendiendo a que, la Corte Constitucional28 ha definido el derecho a la integridad personal, como “[…] el reconocimiento, respeto y promoción que se le debe a todo individuo de la especie humana de su plenitud y totalidad corpórea y espiritual, con el fin de que su existencia sea conforme a la dignidad personal […]”.

Análisis del caso en concreto 48. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 49. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por los actores en su respectivo escrito de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 50.

Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra el siguiente documento: 28 Corte Constitucional, Sentencia T-123 de 14 de marzo de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 20 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros 50.1. Copia de la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 18 de marzo de 2022.

Solución del caso concreto Análisis del presunto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 51. Los actores en su escrito de tutela señalaron que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial29. En ese orden de ideas, expresaron lo siguiente: “[…] Los argumentos utilizados por la Corporación para la declaratoria de caducidad se delimitaron en lo decidido por el Consejo de Estado en la sentencia emitida el 29/01/2020 proferida por el pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado, […]”. […] “[…] A pesar de la sentencia denominada de unificación de enero 29 de 2020, sobre la caducidad de la acción de reparación directa, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del honorable Magistrado Gabriel Valbuena Hernández, dictó fallo de segunda instancia el pasado 30 de julio de 2020 dentro de la acción de tutela que cursó con radicado 11001-03-15-000-2019-04842-01, conforme al cual se adoptaron las siguientes decisiones: […]”. […] “[…] En la misma línea del hecho anterior, el honorable consejo de estado en proceso radicado bajo el número 11001-03-15-000-2021-01582-00 profirió sentencia de fecha 13 de mayo de 2021, en la que decidió amparar los derechos fundamentales de los accionantes fallando lo siguiente: […]”. […] “[…] decisiones judiciales que se han adoptado por el CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN TERCERA en contra de sus propios precedentes habilitantes y en desacato de la interpretación constitucional acuñada con supremacía funcional en las sentencias T-352 de 2016 y T-296 de 2018, trasgrediendo la doctrina Convencional de las sentencias de la CIDH Barrios Altos vs Perú, García Lucero vs Chile, Órdenes Guerra vs Chile 6 vinculantes para Colombia conforme al principio de convencionalidad y el bloque de constitucionalidad […]”. […] 29 La Sala al revisar los argumentos jurídicos expuestos por los actores en su respectivo escrito de tutela, evidencia que respecto a los defectos procedimental, fáctico, sustantivo por “decidir conforme a la interpretación del artículo 164 del CPACA”; y error inducido, se subsumen en el respectivo defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. 21 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros “[…] En el mismo sentido el Consejo de Estado en reciente providencia proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, subsección A, con ponencia del Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS de fecha siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022), Referencia: Acción de Tutela, Radicación: 11001- 03-15-000-2022-01694-01 Demandante: José Barón Uribe y otros, Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare, hizo referencia a casos similares en el siguiente sentido: […]”. 52.

Ahora bien, respecto a las sentencias que los actores invocaron en su escrito de tutela como desconocidas por parte de la autoridad judicial accionada, esto es, las i) sentencias del Consejo de Estado (ver escrito de tutela) y ii) las sentencias proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el 14 de marzo de 200130, 28 de agosto de 201331 y 29 de noviembre de 201832, la Sala considera que no constituyen precedente judicial, toda vez que, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional profirieron sentencias de unificación, que si deben ser tenidas en cuenta para esta Sección al resolver el presente caso, en donde además si constituyen precedente judicial. 53.En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico consistente en determinar si la autoridad judicial accionada incurrió o no en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, la Sala hará referencia a la providencia de 29 de enero de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado y a la sentencia SU-312 de 2020 proferida por la Corte Constitucional, en donde se unificó la jurisprudencia en la materia.

Sentencia de 29 de enero de 202033 54.La Sección Tercera del Consejo de Estado, a petición del Tribunal Administrativo del Casanare, avocó en segunda instancia el conocimiento de un proceso de reparación directa, con el fin de proferir sentencia de unificación jurisprudencial, en relación con la caducidad de las pretensiones de reparación directa frente a los delitos de lesa humanidad, en ese caso particular, se abordó el supuesto fáctico de una presunta ejecución extrajudicial por miembros del Ejército Nacional. 30 Caso “Barrios Altos vs Perú”. 31 Caso “García Lucero y otras vs Chile”. 32 Caso “Órdenes Guerra y otros vs Chile”. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2020, núm. único de radicación 85001-33-33-002-2014-00144-01 (61.033), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 22 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros 55.El problema jurídico que tenía que resolver el Consejo de Estado fue el siguiente: “[…] El Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Yopal consideró que, en este asunto, tal como se indicó en la demanda, no resultaba exigible el término de caducidad de la pretensión de reparación directa, porque el litigio versaba sobre el daño derivado de un delito de lesa humanidad.

Por tratarse de un presupuesto procesal del derecho de acción, la Sección Tercera determinará si la demanda de la referencia se presentó o no en oportunidad y si la circunstancia invocada por el a quo resulta suficiente para inaplicar las normas que regulan el término de caducidad […]”. 56.La Sección Tercera del Consejo de Estado advirtió que “[…] Entre las Subsecciones que integran esta Sala, según se explicó en auto del 17 de mayo de 2018, mediante el cual se avocó el conocimiento del presente asunto para efectos de unificación de jurisprudencia, no existe un criterio uniforme en cuanto a la exigibilidad del término para demandar cuando se invoca un delito de lesa humanidad o un crimen de guerra, razón por la cual en esta oportunidad se fijará un criterio uniforme para tales eventos. […]”. 57.Una vez analizó el caso, la Sección Tercera estableció las siguientes reglas de unificación en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado: i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley. 23 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros 58.De lo anterior, se desprende que conforme con la jurisprudencia de unificación anteriormente citada, en los casos que se pretenda la reparación de un daño antijurídico imputable al Estado con ocasión de la comisión de un delito de lesa humanidad, la demanda deberá presentarse en los términos establecidos en el literal i) del numeral 2, del artículo 164 del CPACA, contándose el término para presentar la demanda desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa. 59.De igual manera, la Corte Constitucional en la sentencia SU-312 de 13 de agosto de 202034, sostuvo que: “[…] Sin embargo, en la Sentencia del 29 de enero de 2020, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia, señalado que, salvo el caso de la desaparición forzada que tiene regulación legal especial, el término de caducidad de dos años estipulado en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es aplicable cuando a través del medio de control de reparación directa se alega que el daño causado tuvo su origen en un delito de lesa humanidad, un crimen de guerrera o genocidio.

Lo anterior, porque dicha disposición contempla la posibilidad de contar el plazo de extinción a partir del momento en que el afectado tuvo efectivo conocimiento de la participación del Estado en el menoscabo a indemnizar, lo que constituye una regla que tiene efectos semejantes a la imprescriptibilidad en materia penal […]”. (Resaltado por la Sala). 60.

La Corte Constitucional de igual manera señaló que: “[…] Unificación de la jurisprudencia constitucional 6.26. Para empezar, este Tribunal observa que en la jurisprudencia contencioso administrativa, de conformidad con el literal i) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se ha señalado que el término de caducidad de dos años del medio de control de reparación directa sólo inicia a contabilizarse: (i) desde el momento en el cual los interesados tienen conocimiento de que el daño es imputable al Estado, y (ii) 34 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia SU-312 de 13 de agosto de 2020. Expediente T-7243742. Actora: Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata; M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 24 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros siempre que se encuentren materialmente en posibilidad de acudir al aparato judicial para interponer la demanda correspondiente[154]. 6.27.

En esta oportunidad, a fin de unificar la jurisprudencia, esta Corporación estima que dicho entendimiento del término de caducidad del medio de control de reparación directa es razonable y proporcional desde una perspectiva constitucional y convencional, incluso en casos en los que el daño que se pretenda reparar sea causado por un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio. 6.28.

En efecto, esta Sala considera que el referido plazo es razonable para que las víctimas de violaciones a los derechos humanos tengan la oportunidad de acceder a la administración de justicia con el fin de obtener la declaración de responsabilidad de la administración y gestionar el resarcimiento de los menoscabos padecidos, porque el término respectivo sólo empieza a contabilizarse cuando exista claridad en torno a lo sucedido, incluso sin han trascurrido lustros o décadas desde el instante en el que ocurrió el delito de lesa humanidad, el crimen de guerra o el genocidio que causó el perjuicio.

Lo anterior, comoquiera que no es determinante la fecha de ocurrencia de la conducta, sino la posibilidad del interesado de identificar la participación en la misma de sujetos vinculados a una autoridad pública y de acudir al sistema jurisdiccional para presentar la reclamación respectiva. 6.29. De igual forma, este Tribunal evidencia que la exigencia del término legal de caducidad del medio de control de reparación directa en tratándose de daños originados en delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra permite, en la mayor medida de lo posible, la optimización de los intereses constitucionales en tensión en asuntos como el estudiado en la presente oportunidad.

Específicamente, por una parte, protege la seguridad jurídica y, por otra, no implica una afectación grave al acceso a la administración de justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos a efectos de obtener la reparación patrimonial de los daños causados por las mismas […]”. 61. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sus consideraciones jurídicas, señaló lo siguiente: “[…] Conforme a las pruebas que se vienen de relacionar y analizar, para la Sala es posible concluir que, entre el 25 y el 30 de agosto de 2007, los familiares de la víctima tuvieron conocimiento de la participación de miembros del Ejército Nacional en la retención ilegal, desaparición forzada y muerte del señor Mauricio Fidel Alfonso Fuentes.

En efecto, el señor Néstor Alfonso Fuentes, hermano de la víctima, manifestó ante la SIJIN de la Policía Nacional que “El día 25 de agosto al ver que no aparecía en horas de la mañana empezamos a buscarlo por los municipios más cercanos del departamento de Casanare viendo las circunstancias de los falsos positivos que estaban sucediendo en esa época y lo encontramos en el municipio de Tauramena ya enterrado como NN.

En el reporte del DAS Tauramena figuraba como dado de baja por extorsión”. La señora Alba Yineth Toloza, compañera permanente de la víctima, indicó que “El día 28 de agosto mi cuñado puso la denuncia no recuerdo donde, allí le dijeron que debería ir a Tauramena a ver a dos personas que habían enterrado como NN, se fueron todos los hermanos y se presentaron en el hospital donde les mostraron unas fotos de los levantamientos donde reconocieron que uno de los muertos era mi esposo Mauricio Alfonso, me avisaron y me desplacé para ese pueblo y cuando llegué al hospital fue allí donde me mostraron las fotos donde reconocí inmediatamente a Mauricio de allí me tocó ir a la Fiscalía de Tauramena para que 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros me entregaran el cuerpo, la fiscalía me dijo que mi esposo había sido dado de baja por el Ejército en combate, no sé cómo lo reportaron si era paramilitar o guerrillero.

En los hechos de la demanda se afirmó que “Después de ocho días de intensa búsqueda y de angustia de sus familiares, el 30 de agosto de 2007 se le informa a los familiares que probablemente Mauricio Fidel Alfonso Fuentes se encuentra enterrado en el cementerio de Tauramena y que había muerto en un supuesto combate con tropas del Ejército Nacional BIRNO 44 “RAMÓN NONATO PÉREZ”.

En virtud de todo lo anterior, se considera que entre el 25 y el 30 de agosto de 2007 los familiares de la víctima recibieron información sobre el paradero y el homicidio del señor Mauricio Fidel Alfonso Fuentes, a quien habían reportado como desaparecido, a tal punto de que reconocieron su cadáver. En ese lapso, igualmente, tuvieron conocimiento de que en su desaparición y posterior muerte habían intervenido miembros del Ejército Nacional, lo que denota que estaban dadas las condiciones para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa y promover el presente asunto para obtener la declaratoria de responsabilidad del Estado […]”. 62.

Para la Sala, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado no incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que en el caso concreto se aplicaron correctamente las reglas jurisprudenciales fijadas en la providencia de 29 de enero de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

En ese orden de ideas, para la Sala, la autoridad judicial accionada con fundamento en el acervo probatorio, evidenció que los actores tuvieron conocimiento de la participación de miembros del Ejército Nacional en la retención ilegal, desaparición forzada y muerte del señor Mauricio Fidel Alfonso Fuentes, entre el 25 y el 30 de agosto de 2007, lo que le permitió concluir lo siguiente: “[…] Si bien en el presente caso no se tiene conocimiento sobre la terminación del proceso penal promovido por el delito de desaparición forzada, sí se configuró el primer supuesto exigido por el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A., adicionado por el artículo 7 de la Ley 589 de 2000, respecto del término de caducidad de las acciones de reparación directa derivadas del delito de desaparición forzada, referente a la aparición de la víctima, a lo que se debe agregar que, en todo caso, no existe prueba de que los demandantes hubieran acudido ante el Ejército Nacional a averiguar sobre el señor Mauricio Fidel Alfonso Fuentes y que esta entidad se negara a informar sobre su privación de la libertad o su paradero, para poder predicar que se impidió el ejercicio de los recursos legales y de las garantías procesales pertinentes.

Esta Sección frente al tema, indicó lo siguiente35: “[…] De acuerdo con la norma en cuestión, y de conformidad con la jurisprudencia constitucional, se tiene que el cómputo del término de caducidad de dos años del medio de control de reparación directa debe ser contabilizado: «a partir de: (i) el día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o (ii) [desde] el momento en el que el demandante tuvo o debió tener conocimiento de la acción u omisión causante del daño, siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia36».

Cabe precisar que la norma transcrita contiene una regla especial asociada a aquellos eventos en que la reparación directa se deriva de la comisión del delito de desaparición forzada. En este supuesto el término de caducidad «se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal […]”.

(Resaltado por la Sala). 64.En ese orden de ideas, la Sala observa que la autoridad judicial accionada al analizar el término de caducidad del medio de control de reparación directa con fundamento en la providencia de 29 de enero de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, aplicó de manera correcta la regla contenida en el literal i) del numeral 2, del artículo 164 del CPACA consistente en que “[…] el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición […]”.

(Resaltado por la Sala). 65. En ese orden de ideas, la autoridad judicial accionada al aplicar correctamente las reglas jurisprudenciales fijadas en la providencia de 29 de enero de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, le permitió concluir lo siguiente: “[…] En este orden de consideraciones, resulta forzoso concluir que el plazo para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa vencía para los demandantes el 31 de agosto de 2009 y, como quiera que la conciliación prejudicial se interpuso el 12 de marzo de 2012 (fl. 63 c. 1) y la demanda se presentó el 17 de mayo de 2012 (fls. 7 a 33 c. 1), se impone concluir que la acción de reparación directa se formuló por fuera del término establecido en la ley.

Adicionalmente, en la demanda no se indicó ni se probó en el proceso alguna circunstancia que le hubiese impedido a la parte actora ejercer materialmente el derecho de acción desde el 31 de agosto de 2007, razón por 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de septiembre de 2021; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 11001-03-15-000-2021-04679-00. 36 Corte Constitucional, sentencia SU 282 de 2019.

MP. Gloria Stella Ortiz D. 27 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros la que no se puede establecer un extremo temporal diferente para el cómputo del término de caducidad […]”. (Resaltado por la Sala). Conclusiones de la Sala 66. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 14 de diciembre de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 14 de diciembre de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de este fallo, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado 28 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05419-01 Actores: Alba Yineth Toloza y otros CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.