Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: PRÓSPERO ESTANISLAO ÁLVAREZ SANTANDER Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE DECLARA IMPROCEDENTE EL AMPARO – No cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Próspero Estanislao Álvarez Santander contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El señor Próspero Estanislao Álvarez Santander solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, a la vida digna y al mínimo vital y móvil en conexidad con los principios de seguridad jurídica y favorabilidad, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 31 de mayo de 2021 y 9 de junio de 2023, proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el número único de radicación 52001-33-33-003-2018-00248-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander 2.1. Refirió que desde el 3 de septiembre de 1964 hasta el 31 de octubre de 1991 trabajó en el hoy Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2.2.
Precisó que, por lo anterior, era beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 29 de enero de 19851, y que como para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 23 de diciembre de 19932 ya se encontraba fuera del servicio se debía aplicar lo dispuesto por el Decreto 2143 de 5 de diciembre de 19953. Es decir, se le debían respetar las garantías y derechos adquiridos. 2.3.
Indicó que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación, pero omitiendo los factores salariales devengados en los últimos años de servicio. 2.4. Señaló que, con base en lo anterior, presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 52001-33-33-003-2018-00248-00/01 en contra de la UGPP, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones núms. 035290 de 12 de septiembre de 2017, por la cual se desconocieron y negaron los factores salariales correspondientes a la pensión de jubilación del accionante, y 043299 de 17 de noviembre de 2017, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación que confirmó el primer acto administrativo mencionado. 2.5.
Puntualizó que el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto, autoridad judicial que, mediante providencia de 31 de mayo de 2021, negó las pretensiones de la demanda “[…] por cuanto no se logró derrotar la legalidad de los actos acusados […]”. 2.6. Adujo que contra la anterior decisión radicó recurso de apelación, y que el Tribunal Administrativo de Nariño dispuso, en sentencia de 9 de junio de 2023, confirmar la providencia de primera instancia, al considerar que la liquidación de la pensión de jubilación se realizó correctamente.
Esto es, con base en el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, incluyendo los factores considerados en la Ley 62 de 16 de septiembre de 19854. 2.7. Manifestó que las providencias antes referidas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, a la vida digna y al mínimo vital y móvil en conexidad con los principios de seguridad jurídica y favorabilidad, al incurrir en un defecto sustantivo, en una violación directa de la Constitución y en un desconocimiento del precedente. 1 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público”. 2 "Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones". 3 “Por el cual se interpretan normas sobre el sistema general de pensiones”. 4 "Por la cual se modifica el artículo 3 de la Ley 33 del 29 de enero de 1985". 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander 2.8.
Frente al defecto sustantivo, refirió que la autoridad judicial incurrió en dicha causal al abstenerse de fallar de acuerdo con las pretensiones de la litis, es decir que basaron los “[…] fallos en una ley que sí bien hace parte del compendio normativo, la misma remite a la que debe aplicarse y el régimen prestacional que regía en el reconocimiento pensional del demandante, a partir de los elementos probatorios obrantes en el expediente y los argumentos y pretensiones que expuso la parte actora durante el trámite administrativo y judicial […]”. 2.9.
Respecto al desconocimiento del precedente jurisprudencial refirió que lo aplicable al caso concreto era el régimen de transición del parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, razón por la cual no se podía aplicar la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 20185. 2.10. Igualmente, citó las sentencias de 17 de octubre de 20236, 12 de diciembre de 2019 y 2 de mayo de 2019, según las cuales “[…] los factores salariales que se deben reconocer en vigencia de la transición de Ley 33 de 1985 al momento de determinar el IBL pensional de los empleados públicos, son los que se encuentran enlistados en el Decreto 1045 de 1978 […]”. 2.11.
Por último, frente al defecto por violación directa de la Constitución, indicó que se desconocieron sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna y mínimo vital de las personas de la tercera edad, a los derechos adquiridos y expectativas legítimas, el principio de seguridad jurídica, el principio favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, el debido proceso y el derecho a la igualdad procesal.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MINIMO [sic] VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA [sic], FAVORABILIDAD LABORAL E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO, Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, del señor PROSPERO [sic] ESTANISLAO ALVAREZ [sic] SANTANDER 2.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 09 de junio de 2023, que confirmó la sentencia de primera instancia que NEGÓ las pretensiones de la demanda, y en consecuencia ordene reliquidar la pensión de asistida 5 Consejo de Estado. Sala Plena. Exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés; 28 de agosto de 2018. 6 Tribunal Administrativo del Atlántico.
Exp. 08001-33-33-005-2016-00309-01, M.P. Judith Romero Ibarra; 17 de octubre de 2023. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados […]”. [Mayúscula original del texto] IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 5 de marzo de 2024, el Despacho de esta Sección a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vincularon en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Juez Tercero Administrativo del Circuito de Pasto manifestó que las actuaciones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 52001-33-33-003-2018-00248-00/01 se adelantaron con apego a la normativa aplicable al caso, por lo que solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela. 5.2.
El Tribunal Administrativo de Nariño solicitó, a través de la magistrada ponente de la decisión objeto de la presente acción de tutela, que se declare improcedente el mecanismo constitucional porque con ella se pretende crear una tercera instancia del proceso ordinario. 5.3. Además, precisó que los fundamentos de esta acción fueron analizados por el juez natural, y lo que hace el accionante es “[…] reiterar fundamentos que sirvieron de base al recurso de apelación formulado dentro del proceso ordinario, en torno a la aplicación de las normas previstas en el régimen anterior, es decir, lo dispuesto en la Ley 6 de 1945, los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978 y no en la Ley 100 de 1993, sobre lo que insistió, como lo hace ahora en sede de tutela, respecto a la inclusión de la totalidad de los factores salariales por aplicación de la sentencia emanada del Consejo de Estado el 04 de agosto de 2010 […]”. 5.4.
La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público informó, a través de apoderada judicial, que no es la entidad competente para referirse sobre el 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander cuestionamiento a las decisiones de los jueces, en virtud del principio de autonomía judicial, y que su función como cartera ministerial está relacionada con la política fiscal del país. 5.5.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP señaló, por medio de su Subdirectora de Defensa Judicial Pensional, que “[…] no se cumple el requisito de perjuicio irremediable o afectación a la seguridad social teniendo en cuenta que el aquí accionante se encuentra activa en la nómina de pensionados recibiendo su mesada pensional […]”. 5.6.
Por lo que solicitó declarar “improcedente” la acción de tutela, en razón a que: i) no se incurrió en los defectos alegados por el accionante y las decisiones estuvieron sujetas al ordenamiento legal; ii) se pretende utilizar el mecanismo constitucional como una tercera instancia para que se revisen las decisiones adoptadas en el proceso contencioso; iii) quedó desvirtuada la existencia de un perjuicio irremediable y iv) no se probó haber agotado el recurso extraordinario de revisión. VI.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19917, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20158, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20219, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 201910.
VI.2. Problemas jurídicos 7. Previamente a la definición de los problemas jurídicos a resolver, se debe precisar que el extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a las sentencias de 31 de mayo de 2021 y de 9 de junio 2023, proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, respectivamente.
Sin embargo, la Sala solo analizará si la providencia de 9 de junio de 2023, proferida por el Tribunal vulneró 7 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 8 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 9 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 10 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander los derechos fundamentales de la parte accionante porque esta decisión fue la que finiquitó la litis e hizo tránsito a cosa juzgada 8.
De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente, en un defecto sustantivo, en un desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. 9.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 10. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201211, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 11.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 12. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 13. Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial12, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución13. 14.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”14 que encaje en dichos parámetros. 15.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 16.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. 12 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 13 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 14 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander VI.4.
El caso concreto 17. El señor Próspero Estanislao Álvarez Santander solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, a la vida digna y al mínimo vital y móvil en conexidad con los principios de seguridad jurídica y favorabilidad, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 31 de mayo de 2021 y 9 de junio de 2023, proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el número único de radicación 52001-33-33-003-2018-00248-00/01. 18.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. VI.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 19. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental15 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones16. 20.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales17, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces18. 21.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación19, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la 15 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 16 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 17 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 18 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 19 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]". [Negrilla fuera del texto] 22.
La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202220 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: "[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. 20 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular.
Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental. Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales;
(ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]". [Negrilla original del texto y subraya fuera del texto] 23.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202321. 24. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales22. 25.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho 21 Corte Constitucional. Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 22 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 26.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio el accionante alega que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales citados supra por haber incurrido, presuntamente, en un defecto sustantivo, en un desconocimiento del precedente y en una violación directa de la Constitución. 27. Frente al defecto sustantivo, refirió que la autoridad judicial incurrió en dicha causal al abstenerse de fallar de acuerdo con las pretensiones de la litis, es decir que basaron los “[…] fallos en una ley que sí bien hace parte del compendio normativo, la misma remite a la que debe aplicarse y el régimen prestacional que regía en el reconocimiento pensional del demandante, a partir de los elementos probatorios obrantes en el expediente y los argumentos y pretensiones que expuso la parte actora durante el trámite administrativo y judicial […]”. 28.
Respecto al desconocimiento del precedente jurisprudencial refirió que lo aplicable al caso concreto era el régimen de transición del parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, razón por la cual no se podía aplicar la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 201823. 29. Igualmente, citó las sentencias de 17 de octubre de 202324, 12 de diciembre de 2019 y 2 de mayo de 2019, según las cuales “[…] los factores salariales que se deben reconocer en vigencia de la transición de Ley 33 de 1985 al momento de determinar el IBL pensional de los empleados públicos, son los que se encuentran enlistados en el Decreto 1045 de 1978 […]”. 30.
Frente al defecto por violación directa de la Constitución, indicó que se desconocieron sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna y mínimo vital de las personas de la tercera edad, a los derechos adquiridos y expectativas legítimas, el principio de seguridad jurídica, el principio favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, el debido proceso y el derecho a la igualdad procesal. 31.
De lo anterior, esta Sección considera que la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: (i) el debate planteado no se hizo desde una óptica constitucional, y (ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia y busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 23 Consejo de Estado.
Sala Plena. Exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés; 28 de agosto de 2018. 24 Tribunal Administrativo del Atlántico. Exp. 08001-33-33-005-2016-00309-01, M.P. Judith Romero Ibarra; 17 de octubre de 2023. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander 32.
Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 33.
En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la parte accionante aduce que le fueron desconocidos sus derechos fundamentales, lo cierto es que no existe un desarrollo argumentativo en el que se expliquen las razones por las que considera que se afectó en forma desproporcionada el núcleo esencial de sus derechos, con ocasión de la expedición de la providencia aquí enjuiciada. 34.
De allí que esta Sala considera que la parte accionante no está poniendo de presente que en la providencia censurada se haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo que fundamenta su inconformidad se sustenta en que la decisión adoptada por el juez de segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho negó las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que reliquidaron su pensión. 35.
En este punto, se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional gira en torno al régimen de transición que se le debe aplicar al señor Próspero Álvarez para la liquidación de su pensión. 36. Este debate fue analizado por el juez natural de la causa mediante la decisión de 9 de junio de 2023: “[…] De acuerdo con las documentales presentes en el expediente electrónico, se encuentran las siguientes pruebas: a) En relación con la edad: ➢ El demandante nació el 7 de abril de 1934 (PDF N° 001 - página 24).
Concerniente a los factores devengados en el último año de servicios y labores desempeñadas: ➢ Certificado de información laboral en formato del Ministerio de Hacienda, con fecha de 14 de febrero de 2017, en el que figuran los siguientes datos (PDF N° 001 - página 14): 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander Se destaca lo siguiente: • Se indica que laboró en el Sector Público Nacional. • No figuran interrupciones en el vínculo laboral del demandante • Figura como periodo de aportes el mismo de la vinculación, precisando que sí se realizaron descuentos al empleado para seguridad social • La Caja o Fondo donde se realizaron los aportes fue Cajanal • Se precisa que la entidad que responde por el periodo es la Nación. ➢ Certificado expedido por la Dirección Seccional de Impuestos y aduanas Nacionales de Ipiales, con fecha del 23 de marzo de 2017 (PDF N° 001 - página 15), en el cual se consignan los siguientes datos: • Que el actor laboró en esa entidad desde 01 de enero de 1971 hasta el 31 de diciembre de 1971, y desde el 1 de Julio de 1990 hasta el 31 de diciembre de 1990, y del 1 de enero de 1991 hasta 30 de octubre de 1991. • Que laboró en los siguientes cargos y devengó los ingresos que se relacionan así: ➢ Certificado expedido por el Profesional Aduanero 16 encargado de la Sección de Recursos Financieros de la Aduana Regional de Ipiales el 27 de julio de 1992, en el cual se indica que el demandante devengó los siguientes valores para los años 1990 y 1991 (página 26 - PDF N° 007): • 1990: sueldo, subsidio de alimentación y transporte, prima de navidad • 1991: sueldo, subsidio de alimentación y transporte, vacaciones, reajuste de sueldos de enero y febrero de 1991, reajuste del subsidio de alimentación y transporte, prima de vacaciones, prima de servicios y bonificación. b) En relación con el acto administrativo de reconocimiento de la prestación pensional. ➢ Resolución N° 3836 de 8 de marzo de 1993, en virtud de la cual se reconoce una pensión de jubilación a favor del demandante, en cuantía de $82.343,18, efectiva a partir del 01 de noviembre de 1991, condicionada a 14 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander demostrar retiro definitivo del servicio en los términos previstos por la Ley para el disfrute de la Pensión (carpeta 09 / PDF N° 001 / páginas 39 a 41).
Sobre el tiempo de servicio se consigna lo siguiente: • Que nació el 8 de mayo de 193425 y cuenta con 57 años de edad. • Adquirió su estatus jurídico el 8 de mayo de 198926. • Que de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985 se liquida la pensión aplicando el 75% sobre el salario promedio de 12 meses, incluyendo la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, para una cuantía de la pensión $82.343,18 pesos efectiva a partir del 01 de noviembre de 1991.
También se advierte que el peticionario debe demostrar retiro definitivo del servicio para el disfrute de la prestación. ➢ Cabe anotar que también obra en los antecedentes administrativos del proceso, copia de la Resolución N° 8787 de 1991 expedida por Cajanal (carpeta 09 / PDF N° 001 / páginas 33 a 38), en virtud de la cual se reconoce el pago de una pensión de jubilación a favor del demandante, con los mismos datos que la resolución antes referida, no obstante, el acto que se cita en las resoluciones demandadas como de reconocimiento pensional es la Resolución N° 3836 de 8 de marzo de 1993 y a ella también se hace referencia en la demanda. c) En relación con las peticiones formuladas por la actora y los actos administrativos demandados: ➢ El 30 de mayo de 2017, la parte actora por medio de derecho de petición, solicitó la revisión de la pensión de jubilación con la finalidad de incluir en los factores salariales que no se tuvieron en cuenta en la Resolución N° 3836 de 8 de marzo de 199327.
Indicó que: i) el demandante era beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, por cuanto ya había cumplido 15 años de servicios cuando entró en vigencia la norma en comento; ii) La prestación debe regirse por las normas anteriores a la Ley 33 en mención; iii) Cajanal no tuvo en cuenta todos los factores de salarios devengados en el año anterior al cumplimiento del estatus pensional; iv) debe reconocerse las diferencias de las mesadas entre lo que se ha pagado en virtud del acto de reconocimiento y lo que se determine en el acto que resuelva la solicitud (páginas 16 a 18 - PDF N° 001). ➢ Resolución No. RDP 0035290 del 12 de septiembre de 2017, por la cual se niega la reliquidación de pensión, solicitada por la parte actora (páginas 6 a 8 - PDF N° 001), se destaca que la entidad manifiesta lo siguiente: 25 Cabe anotar que en la cédula de ciudadanía figura como fecha de nacimiento el 7 de abril de 1934. 26 En esta data ya tenía más de 55 años de edad. 27 En la petición se observa una imprecisión, en tanto cita la Resolución N° 3836 de 8 de julio de 1990, es decir, corresponde al número de la Resolución, pero no a la fecha, aunque se asume que se refiere al acto por el que se reconoció la pensión al demandante. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander • Se resolvió una petición de reliquidación anterior, negando la solicitud en virtud de la Resolución N° 38807 de 23 de agosto de 2007. • El interesado adquirió el estatus pensional el 8 de mayo de 1989. • La base de liquidación de los salarios en virtud de lo previsto en la Ley 62 de 1985 la constituyen la asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio y advierte que en todo caso las pensiones se liquidarán sobre los factores que hayan servido de base para calcular los aportes. • Sobre los factores que se solicita la inclusión no se hicieron los descuentos de Ley. • La norma cobija a los empleados que hacen parte del régimen común y los amparados con regímenes especiales • A partir de la vigencia de la Ley 33 de 1985 - 13 de febrero de ese año - que es aplicable a los empleados oficiales vinculados en todos los órdenes -, la liquidación de la pensión debe realizarse de conformidad con lo establecido en la Ley 62 de 1985 en el evento de que se causen en su vigencia, como acontece con el demandante que adquirió el estatus el 8 de mayo de 1989. • Por lo anterior concluyó que no había lugar a la reliquidación solicitada. ➢ El 17 de octubre de 2017, la parte actora interpuso recurso de apelación bajo Radicado No. 201750053207962 (páginas 20 a 23 - PDF N° 001), solicitando se revoque la Resolución No. RDP 0035290 del 12 de septiembre de 2017. ➢ Resolución No. RDP 013299 de 17 de noviembre de 2017, por la cual se resuelve recurso de apelación contra la Resolución N° RDP 0035290 del 12 de septiembre de 2017 que negó la reliquidación de pensión a la parte actora, (páginas 10 A 12 - PDF N° 001) señalando: • El peticionario adquirió el estatus jurídico de pensionado el 8 de mayo de 1989 y cuenta con más de 83 años de edad. • Que en su caso se aplican las Leyes 33 y 62 de 1985. • Revisado el cuaderno administrativo y los certificados de tiempos de servicio y factores salariales se le reconoció la pensión conforme a las normas en mención. • Indicó que el interesado devengó los siguientes factores de salario: prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, auxilio de transporte, auxilio de alimentación, sin embargo, no se evidencia que sobre estos factores se hayan efectuado los respectivos descuentos de conformidad con lo establecido en la Ley 62 de 1985. • La resolución atacada se encuentra ajustada a derecho en tanto se incluyeron los factores taxativamente establecidos en la Ley 62 de 1985. • Aclara que el demandante no es beneficiario del régimen de transición del art. 36 de la Ley 100 de 1993, en tanto las normas aplicables son las Leyes 33 y 62 de 1985. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander Conclusiones: • En primer lugar, corresponde determinar cuál es el régimen aplicable al actor, al respecto conforme a los antecedentes del caso, se concluye que el señor Próspero Estanislao Álvarez Santander es beneficiario del régimen de transición que dispone la Ley 33 de 1985 en su parágrafo 2°, toda vez que para el 1 de febrero de 1985, fecha de entrada en vigencia la citada Ley, el prenombrado contaba con más de 15 años de servicio, al haber ingresado a laborar el 3 de septiembre de 1964. • Por tal razón como se explicó anteriormente, al ser beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 33 de 1985 mantiene como prerrogativa exclusivamente el requisito de la edad previsto en el Decreto 3135 de 1968, esto es, 55 años, al ser hombre.
Acorde a ello, las demás condiciones son las previstas en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, es decir, su pensión debe liquidarse con el setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio y el tiempo de servicio allí previsto. Y en cuanto a los factores a considerar, se ha de estar a lo previsto en la Ley 62 de 1985, esto es: - Asignación básica - Gastos de representación - Primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación - Dominicales y feriados - Horas extras - Bonificación por servicios prestados - Trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
Así entonces, lo correcto era tomar el último año de servicios laborado en el sector público, esto es, el comprendido entre el 30 de octubre de 1990 y el 30 de octubre de 1991, e incluir como factores salariales sólo los indicados en la Ley 62 de 1985. • Como en el acto de reconocimiento se incluyeron como factores para liquidar la pensión de jubilación la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, sin que se observe que los demás factores reclamados se encuentren previstos en la norma aludida, es claro que no procedía su inclusión en el IBL pensional como lo requiere el demandante […]”. [Negrilla original del texto] 37.
La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por el Tribunal accionado y no se observa que la decisión proferida en esa sede hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales del accionante en el trámite del proceso. 38. De hecho, lo que se aprecia es que el juez, luego de hacer un análisis del caso concluyó que no procedía la inclusión de los factores reclamados en el ingreso base de liquidación para calcular la pensión de jubilación del accionante. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander 39.
En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”28. 40. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”29.
En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”30. 41. Conforme a lo anotado, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por no cumplir con el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 28 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 29 Ibidem. 30 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 18 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00986-00 Accionante: Próspero Estanislao Álvarez Santander
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.