Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2014-02616-01 (2780-2016) Demandante: Mirtha Patricia Linares Prieto Demandado: UGPP Tema: Topes pensionales Decreto 546 de 1971.

REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la sentencia proferida el 5 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual se accedió a las pretensiones.

ANTECEDENTES La señora Mirtha Patricia Linares Prieto interpuso demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del Oficio 20135021964161 del 22 de julio de 2013 por medio del cual se informó a la demandante sobre la reducción de la mesada pensional, conforme lo decidido a la Sentencia C-258 de 2013.

A título de restablecimiento del derecho se paguen los valores que han sido ilegalmente retenidos, correspondientes a los descuentos efectuados a la mesada pensional desde el mes de julio de 2013 hasta la fecha en que se haga la devolución con los intereses moratorios. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicación: 25000-23-42-000-2014-02616-01 (2780-2016)

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que mediante Resolución 31762 del 11 de julio de 2008, la extinta Caja Nacional de Previsión Social le reconoció a la señora Mirtha Patricia Linares Prieto una pensión de jubilación en cuantía de $11.537.500, efectiva a partir del 10 de abril de 2008 con fundamento en el Decreto 546 de 1971 y condicionada al retiro del servicio.

Que por Resolución 10779 del 4 de marzo de 2009 se dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Veintisiete Civil del Circuito de Bogotá y se reliquidó la pensión en cuantía de $16.522.297. Que la demandante fue incluida en la nómina de pensionados a partir del mes de abril de 2009. Que a través de Resolución UGM 001980 del 25 de julio de 2011 se reliquidó la pensión en cuantía de $17.719.584 a partir del 2 de febrero de 2009.

Que en la nómina del mes de julio de 2013, la UGPP disminuyó la mesada pensional en aplicación de la Sentencia C-258 de 2013, por lo que a través de derecho de petición radicado el 30 de julio de 2013, se solicitó la restitución inmediata de los derechos pensionales, el cual fue negado por medio del acto administrativo acusado. Que presentó acción de tutela para que se ampararan sus derechos fundamentales ante determinación arbitraria de reducir el monto de la pensión, la cual correspondió al Juzgado Veintiséis Penal del Circuito de Bogotá que negó las pretensiones el 15 de octubre de 2013, decisión confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá el 19 de noviembre de 2013.

La tutela fue remitida a la Corte Constitucional y mediante auto del 30 de enero de 2014 fue seleccionada para revisión1. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos 29 y 48 de la Constitución Política y 97 del CPACA. Sostuvo que cuando se reúnen los presupuestos legales para la revocación de un acto, la administración debe solicitar al respectivo titular el consentimiento expreso y escrito, si no lo obtiene, no está autorizado para revocarlo, debe demandar su anulación ante la autoridad judicial competente. 1 Si bien este asunto que no fue analizado o alegado en las actuaciones de primera instancia, debe precisarse que consultada la página web de la Corte Constitucional se logró establecer que dicha Corporación por providencia SU-575 de 2019 consideró que la acción de tutela para el caso de la aquí demandante, resultaba improcedente al tratarse de actos de ejecución. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicación: 25000-23-42-000-2014-02616-01 (2780-2016) Que la Sentencia C-258 de 2013 en la que se fundamentó la reducción pensional, no autoriza u ordena esta frente a los funcionarios de la Rama Judicial pensionados bajo el régimen del Decreto 546 de 1971, porque limitó sus efectos única y exclusivamente al régimen especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 25 de marzo de 2015. La entidad demandada se opuso expresando que en ningún momento se ha modificado el régimen pensional sino el tope de la mesada en aplicación de la ley y la jurisprudencia, por eso, en cumplimiento de la Sentencia C-258 de 2013 la cual ordenó a las entidades que reconocen y pagan las pensiones públicas, reajustarlas a partir del 1° de julio de 2013 sin necesidad de reliquidación, se ajustó automáticamente la prestación de la demandante al tope por la autoridad administrativa.

La audiencia inicial se llevó a cabo el 8 de septiembre de 2015 en la cual se ordenó la presentación por escrito de los alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, accedió a las pretensiones considerando que la pensión de la demandante no se encuentra sometida al tope de los 25 smlmv establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005, toda vez que adquirió el derecho pensional antes del 31 de julio de 2010 (2 de enero de 2008), con fundamento en el Decreto 546 de 1971, que no consagra límite en la cuantía de la pensión, por lo que el acto acusado se encuentra viciado de nulidad por infracción de las normas en que debía fundarse.

A título de restablecimiento ordenó ajustar la mesada pensional sin aplicar límite alguno. RECURSO DE APELACIÓN La UGPP interpuso recurso expresando que la sentencia C-258 de 2013 establece que en virtud de los postulados propios del Estado Social de Derecho y los principios de igualdad material, solidaridad y dignidad humana no es posible pagar con cargo a recursos públicos mesadas pensionales superiores a 25 smlmv.

Que los recursos públicos para satisfacer el pago de mesadas pensionales no son ilimitados, y en ese sentido se prefiere destinarlos al pago de prestaciones que favorezcan a personas de los sectores más vulnerables de la sociedad, para construir un orden social justo con una distribución equitativa. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicación: 25000-23-42-000-2014-02616-01 (2780-2016) Que la Corte Constitucional declaró que debe producirse un ajuste inmediato de todas las mesadas pensionales que se hayan venido pagando por encima del tope y señala que a partir del 1° de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional con cargo a recursos de naturaleza pública podrá superar el tope determinado.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Se admitió el recurso de apelación el 6 de octubre de 2017 y por auto del 28 de febrero de 2018 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. La parte demandante argumentó que la Sentencia C-258 de 2013 limitó sus efectos únicamente al régimen especial establecido en el artículo 417 de la Ley 4 de 1992, y no se efectuó estudio de constitucionalidad frente al contenido en el Decreto 546 de 1971, además, debía tenerse en cuenta que el derecho pensional se causó el 2 de enero de 2008.

La UGPP expuso que en Sentencia SU-395 de 2017 la Corte Constitucional resaltó que la liquidación de pensión de regímenes especiales no podía incluir todos los factores salariales, en tanto, solo deben incorporarse aquellos que sean directamente remunerativos del servicio sobre los cuales los beneficiarios hayan realizado los correspondientes aportes.

El Ministerio Público guardó silencio. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Conforme al recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si debe ajustarse la pensión reconocida a la demandante en cuantía equivalente a 25 SMLMV en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013, teniendo en cuenta que dicho derecho fue reconocido en aplicación de lo previsto por el Decreto 546 de 1971.

Marco normativo y jurisprudencial Con la Ley 797 de 2003 se modificó el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de que el límite de la base de cotización sería de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado y, a través del Acto legislativo 1 de 2005, se elevó a rango constitucional el límite para el reconocimiento pensional.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicación: 25000-23-42-000-2014-02616-01 (2780-2016) La Corte Constitucional precisó, en cuanto a los regímenes especiales, que también les son aplicables las normas generales que fijan los topes pensionales, siempre y cuando establezcan un límite superior al previsto por la normativa especial.2 Uno de los sistemas especiales anteriores a la Ley 100 de 1993 es el establecido para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, contenido en el Decreto 546 de 1971, pero en esa normativa no se fijó límite máximo de los montos de las pensiones.

No obstante lo anterior, tal omisión no habilita sustraerse de aplicar los topes pensionales, toda vez que como de manera puntual lo sostuvo la Corte Constitucional en los fallos C-258 de 2013 y T-360 de 2018, estos son un límite existente desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los topes «para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública», con el fin último de limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.

De manera que «deviene desproporcionado y contrario a los principios constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope».3 Adicionalmente, no es aceptable predicar la ausencia de topes para los beneficiarios de leyes especiales, por lo que en la Sentencia C-258 de 2013 se sostuvo lo siguiente: En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.

Por las anteriores razones la Sala no puede mantener en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones materia de análisis. Hacerlo, como en el caso de los anteriores elementos del régimen, (i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social. 2 Sentencia C-089 de 1997. 3 Fallo T-360 de 2018, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicación: 25000-23-42-000-2014-02616-01 (2780-2016) En efecto, dicha Corporación determinó que si bien es posible acceder a una pensión mediante un régimen especial, ello resulta constitucional siempre y cuando las diferencias que surjan de su aplicación no sean manifiestamente desproporcionadas y carentes de correspondencia entre lo cotizado y el monto del respectivo derecho.

Adicionalmente, esta Subsección frente a la limitación del monto de las pensiones indicó:4 Ahora bien, como se expuso en el marco normativo y jurisprudencial, con la modificación del artículo 48 de la Constitución Política por el Acto Legislativo 01 de 2005 se buscó imponer topes para todas las mesadas pensionales que se pagan con cargo a recursos de naturaleza pública con el propósito de proteger la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones limitando los subsidios y por ello, la Corte Constitucional ordenó como efecto inmediato de la sentencia C-258 de 2013 ajustar de manera automática al tope de 25 SMMLV las mesadas pensionales que se cancelan con recursos públicos.

Finalmente, en la sentencia SU-210 de 2017,5 aunque fue proferida con posterioridad al fallo ahora recurrido, sostuvo que el límite del monto de las pensiones a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes aplica para el sistema general de pensiones, incluyendo el régimen especial de magistrados, muchos de ellos pensionados conforme al Decreto 546 de 1971.

Se indicó en la referida decisión: Además, como se señaló en la Sentencia C-258 de 2013, la fijación de límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, es un asunto previsto desde antes de la expedición del mismo Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.

Así por ejemplo, la Ley 4ª de 1976 (pensiones del ISS original), establecía un valor máximo de 22 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 (pensión por aportes) disminuyó el tope a 15 salarios mínimos mensuales legales vigentes, y finalmente, la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes para los afiliados al régimen de prima media.

Resolución del caso concreto La Subsección advierte, según los elementos probatorios que reposan en el expediente, que la señora Mirtha Patricia Linares Prieto fue pensionada por parte de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, hoy UGPP, en aplicación del Decreto 546 de 1971 y la Ley 797 de 2003 y que con posterioridad a ello, su mesada fue 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de junio de 2023 radicado 25000-23-42- 000-2016-05606-01 (3281-2020). 5 Mediante la cual revocó las sentencias de tutela de primera y segunda instancia proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación y en su lugar, concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso, invocado por la Fundación Externado de Colombia en contra de esta sección del Consejo de Estado debido a que entre otros aspectos, no podía ordenar como lo hizo en la parte resolutiva de la Sentencia de 21 de agosto de 2014, que “[l]os parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258-13 no son aplicables en este caso, así como tampoco el tope de 25 salarios mínimos de las mesadas pensionales (…)”, pues sobre dicho aspecto había cosa juzgada constitucional.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicación: 25000-23-42-000-2014-02616-01 (2780-2016) ajustada al tope de 25 smlmv en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013. Según el sustento normativo y jurisprudencial atrás citado, la UGPP podía aplicar el régimen general en cuanto a los topes pensionales, toda vez que el régimen especial no reguló dicho aspecto.6 En efecto, las sentencias C-089 y C-155 de 1997 precisaron que cuando la normativa especial no establece el límite máximo de las mesadas pensionales, es posible aplicar las reglas generales previstas para esos efectos, pues de lo contrario se permitiría que algunos pensionados gozaran de privilegios injustificados.

Bajo el anterior entendido, si bien el Decreto 546 de 1971 no determinó un tope pensional, dicha circunstancia no impide aplicar la normativa general, porque se tiene que con la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 y posteriormente la Ley 797de 2003 se extendió la sujeción de mesadas pensionales, incluso de regímenes especiales, a los topes fijados por el régimen general.

Conforme a las razones anteriores, la Subsección procederá a revocar el fallo apelado que accedió a las pretensiones de la demanda, toda vez, no se logró demostrar la ilegalidad del acto acusado. De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2081 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, ha adoptado una la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 6 Así lo ha sostenido esta Sección, ver sentencias del 12 de junio de 2020 radicado 76001-23-31-000-2011- 00631-01 (4225-15), 25 de febrero de 2021 radicado 25000-23-42-000-2015-05374-01 (2583-2017), 23 de septiembre de 2021 radicado 25000-23-42-000-2013-06955-01 (1426-2017).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicación: 25000-23-42-000-2014-02616-01 (2780-2016) En el presente caso, se observa del recurso de apelación, que no carece de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, se expusieron argumentos razonables en defensa jurídica de los intereses de la parte.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia proferida 5 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual se accedió a las súplicas de la demanda.

En su lugar, se dispone Negar las pretensiones planteadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento interpuesto por Mirtha Patricia Linares Prieto contra la UGPP, con fundamento en lo expuesto en la parte considerativa. Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Se reconoce personería a la abogada Marcela Patricia Ceballos con tarjeta profesional 214.303 del CS de la J como representante legal de la Unión Temporal Pensiones, para que defienda los intereses de la UGPP.

Asimismo, se acepta la sustitución de poder hecha en el abogado Carlos Arturo Sánchez con tarjeta profesional 262.361. Cuarto: Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente   LUIS EDUARDO MESA NIEVES   Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS