Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 17001-23-33-000-2015-00833-03 (1990-2025) Ejecutante: Martha Inés Ruiz Giraldo Ejecutado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Apelación contra auto que decretó medida cautelar AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad ejecutada contra el auto proferido el 21 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio del cual decretó una medida cautelar.

ANTECEDENTES La señora Martha Inés Ruiz Giraldo, dentro del trámite del proceso ejecutivo solicitó se decretara el embargo de las sumas depositadas por la entidad en las siguientes entidades financieras: Davivienda, BBVA, Bancolombia y Banco Agrario. PROVIDENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal decretó la medida y precisó que no podía recaer sobre: i) lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, esto es, los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito; y ii) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA.

Adicionalmente, limitó la medida a la suma de $553.381.446, en atención a lo dispuesto por el artículo 599 y el numeral 10 del artículo 593 del CGP; la cual debe Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00833-03 (1990-2025) recaer frente a recursos para la ejecución de sentencias o conciliaciones y, luego, de ser necesario, frente a los demás bienes de la entidad ejecutada.

Citó apartes de la sentencia C-543 de la Corte Constitucional para argumentar que aunque existe una prohibición de embargo de los recursos públicos, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han establecido que el principio de inembargabilidad no es absoluto y que hay excepciones, dentro de las cuales se encuentra la relacionada con el cobro ejecutivo de sentencias judiciales, que permiten el embargo de cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas, aun cuando reciban recursos del Presupuesto General de la Nación. RECURSOS INTERPUESTOS La entidad ejecutada interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión y argumentó que el Tribunal decretó la medida pese a que la parte ejecutante no especificó los bienes objeto de embargo, determinando cuenta, clase y número, por disponerlo así el artículo 83 del CGP.

Que no se hizo la salvedad en las consideraciones que quedaban excluidas de esta medida, los recursos que se encuentren dentro de las prohibiciones señaladas en el artículo 195 parágrafo 2 del artículo CPACA. Que todas las cuentas de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial hacen parte de las rentas de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación aunado a que todas las que administra están destinadas a la prestación de un servicio público esencial, cual es la administración de justicia y por ende todas son inembargables.

Que no se ha desconocido la obligación, no obstante, se debe respetar el presupuesto asignado para el pago de sentencias y conciliaciones y el turno que se asigna a cada usuario. Que como el Tribunal decretó el embargo sin haberle comunicado a las entidades bancarias los fundamentos de carácter legal para no aplicar la supuesta excepción, la entidad debe abstenerse de registrar la medida y, acto seguido debió comunicar la naturaleza de la cuenta al magistrado, de lo contrario se estaría contraviniendo la disposición del artículo 594 del CGP.

RESOLUCIÓN RECURSO DE REPOSICIÓN El Tribunal reiteró los argumentos expuestos al momento de decretar la medida Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00833-03 (1990-2025) cautelar y concedió el recurso de apelación. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Cuestión previa Mediante escrito del 19 de agosto de 2025, el consejero de Estado Luis Eduardo Mesa Nieves manifestó impedimento para conocer del asunto de la referencia con fundamento en las causales previstas en los numerales 1, 6 y 14, del artículo 141 del CGP.

Indicó que tiene en curso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual se tramita en el Tribunal Administrativo de Córdoba bajo el radicado: 23001- 33-33-002-2021-00212-01, en la que se debate el reconocimiento de la prima especial. El régimen de impedimentos busca garantizar la imparcialidad e independencia en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales.

En esa medida, a través de esta figura pretende evitarse que existan situaciones de hecho que puedan comprometer el criterio que asuman aquellas en las providencias que profieran dentro de los asuntos asignados para su conocimiento. Siendo así, cuando un funcionario judicial advierta que se encuentra impedido, deberá manifestarlo, con el fin de salvaguardar los principios que rigen la debida administración de justicia. De acuerdo con las anteriores precisiones, la Sala declarará fundado el impedimento presentado, por cuanto las razones expuestas se adecuan a las causales invocadas.

Principio de inembargabilidad y excepciones previstas jurisprudencialmente1 El artículo 63 de la Constitución Política dispone que los bienes de uso público y los demás que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables. El anterior mandato tiene como finalidad garantizar el adecuado funcionamiento y distribución de los recursos de la Nación con los cuales, a su vez, se busca 1 Tema ya desarrollado por la Sección Segunda, Subsección A, en auto del 5 de diciembre de 2022 radicado 68001-23-33-000-2015-00473-01 (4877-2019) y reiterado en auto del 1° de agosto de 2024 radicado 08001-23- 33-000-2014-01377-02 (1996-2024).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00833-03 (1990-2025) salvaguardar el interés general y el bien común; así como cumplir con las funciones asignadas a cada una de las autoridades. Por su parte el artículo 599 del CGP consagra que, desde la presentación de la demanda, el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado y que el juez, al decretar los embargos y secuestros, podrá limitarlos a lo necesario.

Que el valor de los bienes no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad. El artículo 594 del CGP con respecto a los bienes inembargables consagra lo siguiente; «Artículo 594.

Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. […]

PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00833-03 (1990-2025) La Corte Constitucional ha expresado que el principio de inembargabilidad no es absoluto.

En la Sentencia C-1154 de 2008, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 21 parcial del Decreto 28 de 2008, sostuvo la Corte que el legislador adoptó como pauta mayoritaria la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación, pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, jurisprudencialmente se han fijado algunas reglas de excepción, pues el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada.

Con respecto a las excepciones, puntualmente expuso: 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. […] Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad2, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. […] 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En la Sentencia C-103 de 1994 la 2 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00833-03 (1990-2025) Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. […] 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado.

(Negrita de la Subsección) Así, la Corte Constitucional dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: ✓ Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. ✓ El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. ✓ Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

Resolución del caso concreto La entidad ejecutada considera que la medida no debió ser decretada porque la parte no especificó los bienes objeto de embargo, determinando cuenta, clase y número. Este argumento de reproche no tiene vocación de prosperidad si se tiene en cuenta que la regulación que trae el artículo 83 del CGP frente a la solicitud de medidas cautelares, impone la carga de identificar los bienes sobre los cuales recaerá la medida, sin que se logre concluir que tratándose de cuentas bancarias necesariamente deban señalarse los datos que echa de menos la entidad recurrente, porque ese tipo de información financiera excepcionalmente puede suministrarse a los titulares de las cuentas o a las autoridades judiciales cuando así lo requieran.

Frente al punto, la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró lo siguiente:3 3 Consejo de Estado, Sección Tercera. Subsección A. Auto de 18 de marzo de 2022 radicado: 63001-33-33- 006-2020-00044-01 (67.769). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00833-03 (1990-2025) «El hecho de que la normativa anterior exija que, cuando se solicitan medidas cautelares se deben determinar los bienes sobre los cuales recaerá tal figura y el sitio donde se encuentren, de ninguna manera puede llevar a interpretar, como lo hizo la parte apelante, que ello implica que cuando se solicita el embargo de cuentas bancarias se debe especificar su número, pues lo que la norma exige es que se brinden los datos más precisos para poder fijar los bienes sobre los cuales va a recaer la cautela, sin que pueda extremarse la interpretación para señalar que si no aparece esa determinación con detalle se genere una suerte de improcedencia frente a la solicitud de medida cautelar formulada.» Y en reciente pronunciamiento de esta Subsección se indicó:4 «45.

Por lo anterior, el interesado en el decreto de la medida cautelar de embargo y retención de dineros tiene la carga de señalar las características para la identificación de los bienes sobre los que recaerá la medida, es decir, comunicar si son inmuebles o muebles, de género o especie, entre otros factores detallados en la legislación. No obstante, de la lectura de la prescripción legal no es dable deducir que la carga que le asiste al ejecutante comprenda la especificación de la clase y los números de las cuentas bancarias a embargar, por ello, si no aparece esa indicación con detalle, no impide la procedencia de la solicitud de medida cautelar.» Por otro lado, la parte recurrente señala que los dineros de la entidad están incorporados en el Presupuesto General de la Nación por lo que gozan de inembargabilidad y están destinados a la prestación de un servicio público esencial que es la administración de justicia. Además, se señala que no se hizo la salvedad en las consideraciones que quedaban excluidas de esta medida, los recursos que se encuentren dentro de las prohibiciones señaladas en el artículo 195 parágrafo 2 del CPACA.

La Subsección considera que el análisis del Tribunal para decretar la medida partió precisamente del hecho de que se trata de recursos inembargables por lo que bajo la línea jurisprudencial que la Corte Constitucional ha trazado frente al tema, es decir, en atención a las reglas de excepción que ha desarrollado, procedió al decreto de la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante.

Se recuerda, que si bien existen unas normas que consagran una pauta mayoritaria sobre la inembargabilidad de los recursos públicos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, jurisprudencialmente se ha sostenido que, ante la necesidad de armonizar esa cláusula general con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 14 de mayo de 2025 radicado: 17001-23-33- 000-2015-00551-02 (3102-2024).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00833-03 (1990-2025) fundamentales de cada persona individualmente considerada, razón por la cual, por excepción, procede el decreto de la medida solicitada en el presente caso. Adicionalmente, el asunto estudiado constituye dos de las excepciones desarrolladas por la jurisprudencia, esto es, se trata de una decisión judicial que a su vez consagra un crédito u obligación de origen laboral.

Ahora, frente a la prohibición consagrada en el parágrafo del artículo 195 del CPACA, se trató de una orden expresa contenida en el auto recurrido. La parte recurrente igualmente reprocha que no puede desconocerse el turno asignado a cada obligación, situación que generaría la afectación del derecho a la igualdad, planteamiento que no tiene la capacidad de enervar lo resuelto por el Tribunal si se tiene en cuenta que esa circunstancia no constituye un impedimento para que el acreedor pueda válidamente reclamar el pago de la obligación contenida en la sentencia judicial y, además, haga uso de las figuras procesales como las medidas cautelares para garantizar el pago del crédito.

Entonces, bajo el entendido de que el Tribunal en la providencia debatida no desconoció las reglas de excepción al principio de inembargabilidad de los recursos públicos incorporados en el Presupuesto General de la Nación que jurisprudencialmente se han determinado, sino que por el contrario fueron el fundamento de su decisión, no puede considerarse que se contravino el procedimiento consagrado en el artículo 594 del CGP como lo sostiene la entidad, por lo que no hay lugar a revocar la decisión. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE Primero. DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves.

Segundo. CONFIRMAR el auto proferido el 21 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio del cual decretó una medida cautelar, de acuerdo con las consideraciones expuestas. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 17001-23-33-000-2015-00833-03 (1990-2025) Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES  Impedido JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente