Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Demandantes: JUAN ANDRÉS HERRERA Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Temas: Tutela contra providencia judicial.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito radicado el 17 de febrero de 2023 en la ventanilla virtual del Consejo de Estado, el señor Juan Andrés Herrera, junto con su apoderado, el señor Fredy Alberto Rueda Hernández, interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Consideraron vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión del auto del 28 de septiembre de 2022, que revocó el proveído del 18 de febrero del mismo año, a través del cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama había modificado la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante y, en su lugar, declaró que no existía saldo a su favor y que la obligación estaba satisfecha, dentro del proceso ejecutivo con radicado 15238-33- 33-001-2017-00164-01, promovido por el señor Juan Andrés Herrera contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Además, por la decisión de remitir copias de la actuación con destino a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá para que investigara las actuaciones del abogado Fredy Alberto Rueda Hernández, por pretender inducir Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 en error al despacho judicial.
Así mismo, por la providencia del 14 de diciembre de 2022, en la que se negó la solicitud de aclaración, adición y/o complementación presentada respecto de dicho auto. En concreto, solicitaron a esta Corporación: “1.- Tutelar los derechos fundamentales consagrados en los artículos 1º., fines sociales del Estado; 29, debido proceso: 86, protección de los principios y derechos constitucionales; 228, prevalencia del derecho sustancial y 230 amparar el sometimiento a la ley contenidos en la Carta Política; vulnerados en Segunda instancia por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA – DESPACHO No. 4 M.P. Dr. FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS, al emitir las providencias de fecha 28 de Septiembre de 2022, y 14 de Diciembre de 2022, mediante las cuales se resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante como único apelante, contra el auto del 18 de Febrero de 2022 proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama, que modificó la liquidación del crédito presentada y se negó la solicitud de aclaratoria, adición o complementación al interior del proceso Ejecutivo Administrativo cuyo radicado corresponde al No. 15238 3333 002 2017 00164-01. 2.- Como consecuencia de los derechos tutelados, SE ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA – DESPACHO No. 4 M.P. Dr. FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS, DEJAR SIN EFECTOS las providencias de fechas 28 de Septiembre de 2022, y 14 de Diciembre de 2022, dentro del proceso Ejecutivo Administrativo cuyo radicado corresponde al No. 15238 3333 002 2017 00164-01, en razón a que debe darse pleno cumplimiento a los principios constitucionales y legales del DEBIDO PROCESO Y LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE GARANTÍA A LA APLICACIÓN DE LA LEY, LA IGUALDAD ANTE LA LEY, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL, consagrados en la Constitución Política Nacional, que han sido vulnerados por el Tribunal accionado. 3.- Ordenar por consiguiente, que se tengan en cuenta las razones de hecho y de derecho argumentadas tanto en el recurso de apelación presentado, como en el escrito de solicitud de aclaratoria y/o adición, a fin de garantizar derechos constitucionales y/o fundamentales”.
(Sic a la transcripción y resaltado del texto original) 2. Hechos Del escrito de tutela y la revisión del expediente se extraen los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar dentro del presente asunto. El señor Juan Andrés Herrera, por conducto de apoderado, interpuso demanda ejecutiva en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de obtener el cumplimiento de la sentencia del 10 de marzo de 2014, a través de la cual el Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama ordenó reliquidar la pensión de jubilación del actor incluyendo la asignación básica, sobresueldos rectores, la prima de navidad, prima de vacaciones, prima de grado, prima de alimentación, sobresueldo mensual del 20% y horas extras.
En consecuencia, solicitó que se librara mandamiento de pago por las siguientes sumas: i) $26.749.825,62 o el superior que se demuestre por concepto de retroactivo. ii) $1.847.233.19 o el superior que se demuestre por concepto de indexación iii) Intereses moratorios desde el momento en que cobró ejecutoria la sentencia y la fecha efectiva de pago.
A través de auto del 25 de enero de 2018, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama libró mandamiento de pago a favor del demandante en valor de $115.864.456, así: i) $65.594.731 por concepto de la diferencia de la mesada pensional reconocida y reajustada. ii) $29.117.544 por concepto de la diferencia entre la mesada pensional y la mesada reajustada desde el día siguiente de la ejecutoria hasta cuando se efectúe el pago total de la obligación. iii) $21.152.182 por concepto de los intereses causados por el no pago de la sentencia, liquidados desde el día siguiente a la ejecutoria hasta cuando se efectúe el pago de la obligación. Mediante proveído del 6 de septiembre de 2018, la autoridad judicial resolvió seguir adelante con la ejecución, ordenó liquidar el crédito y condenó en costas a la demandada.
En cumplimiento de lo anterior, el apoderado del demandante presentó liquidación del crédito el 30 de agosto de 2018 por un total de $191.175.572, sin poner de presente que la entidad ya había hecho un pago parcial. Dicha suma fue modificada por el juez de conocimiento a través de auto del 14 de marzo de 2019, en el que estableció que el capital adeudado hasta el momento era de $109.838.158 y los intereses ascendían a $51.336.759; sin embargo, como la entidad había realizado un abono de $106.497.719, éste debía ser imputado al capital.
En ese orden de ideas, el a quo disminuyó al valor de la liquidación a $61.265.749,57, discriminados en saldo de capital ($5.854.482), intereses moratorios ($51.336.759), costas ($2.636.489,24) y diferencias subsistentes ($1.438.018,91); en este punto, aclaró que estas diferencias se justificaban en la medida en que la entidad no había actualizado el monto de la mesada pensional, Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 por lo que existía una deuda sobre el valor verdadero de la prestación. El 8 de noviembre de 2021, la parte actora presentó una actualización de la liquidación del crédito por valor de $158.456.687.
A través de providencia del 18 de febrero de 2022, el juzgado modificó tal actualización de la liquidación al considerar que no se cumplían los parámetros establecidos en el auto del 14 de marzo de 2019. Al respecto, explicó que las diferencias subsistentes causadas entre el 16 de marzo de 2019 y el 26 de mayo de 2021 correspondían a un valor de $7.555.393, que agregado al saldo de la obligación daba como resultado la suma de $68.821.143, a la cual se le debía imputar un abono de $70.000.000 efectuado por la entidad, lo que ocasionaba un saldo a favor de la ejecutada por $1.178.857.
Con todo, aclaró que a la fecha se seguían causando diferencias que ascendían a $2.239.576, debido a que la entidad no había actualizado la mesada pensional del demandante; por ende, al descontar de este valor el saldo a favor antes referido, arrojaba como resultado el monto de $1.060.719 pagadero a la parte actora, suma que fue fijada como actualización de la liquidación del crédito.
Adicionalmente, precisó que no era procedente ordenar la indexación de los saldos porque se desconocería el principio de congruencia previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso, pero requirió a la ejecutada para que, sin más dilaciones, ajustara el valor de la mesada para evitar que se siguieran causando diferencias pensionales, so pena de expedir copias de la actuación con destino a la Procuraduría General de la Nación, además de pagar el total de la obligación reclamada.
Inconforme con la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación con el fin de que se reconocieran intereses moratorios sobre la suma de $5.854.482 que correspondía al saldo de capital. Precisó que, a pesar del pago realizado por la entidad en agosto de 2018, al existir una diferencia entre la mesada reconocida y la mesada liquidada por el despacho, siempre va a persistir una deuda en favor del demandante que incrementa mes a mes el valor del capital.
Por lo tanto, aseguró que a dicho valor se le debían seguir imputando intereses hasta tanto no se hiciera el pago total de la obligación, esto es, hasta que la mesada sea reajustada en debida forma por la ejecutada. Adujo que no era posible aceptar la liquidación del crédito elaborada por el juzgado, ya que tomó el pago parcial de $70.000.000 realizado en agosto de 2018 como fecha final para la liquidación de los intereses moratorios, sin tener en cuenta que desde el 1º de septiembre de ese año se siguieron causando diferencias por la falta de actualización de la mesada.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama, mediante Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 proveído del 27 de mayo de 2022, decidió no reponer la decisión recurrida al considerar que los alegatos expuestos por la parte actora se dirigían a los parámetros de liquidación establecidos en el auto del 14 de marzo de 2019, frente al cual no se interpuso recurso alguno en su momento.
Aclaró que, en dicha providencia, se estableció claramente que debido a la inaplicabilidad del artículo 1653 del Código Civil, los saldos resultantes no causarían ningún otro tipo de interés, decisión que no fue objeto de reproche y que quedó debidamente ejecutoriada. Finalmente advirtió que, sin razón aparente, tanto en la liquidación del crédito como en su posterior solicitud de actualización, la parte actora no excluyó de los valores reclamados la suma correspondiente al pago parcial que ya había sido realizado por la entidad ejecutada.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, a través de auto del 28 de septiembre de 2022, revocó la anterior decisión pero en el sentido de establecer que no había ningún saldo a favor del ejecutante, por lo que la obligación se encontraba satisfecha. Sobre el punto, advirtió que el juez de primera instancia había excedido sus facultades legales, puesto que las sumas por las cuales se libró el mandamiento ejecutivo eran excesivamente superiores a las que habían sido solicitadas en la demanda.
Además, afirmó que el último abono hecho por la entidad en valor de $70.000.000 había cubierto la totalidad de la deuda, la cual estaba liquidada para ese momento en $61.265.749,57, así que no podía existir un saldo de $1.060.719 a favor del demandante. Resaltó que las imprecisiones aritméticas observadas desde el mandamiento de pago hasta la etapa de liquidación del crédito, permitían concluir que el juez de instancia no había efectuado un control de legalidad sobre las sumas de dinero solicitadas y las reconocidas.
Expresó que la autoridad judicial, en cumplimiento de los deberes señalados en el artículo 42 del Código General del Proceso, debía verificar que la liquidación se ajustara a la legalidad, para lo cual era necesario comprobar los valores realmente adeudados y, de ser procedente, ajustarlos. Por tal razón, consideró que no había lugar a acceder a los argumentos del ejecutante, así que revocó el auto apelado, determinó que no había saldo a favor del demandante y estableció que la obligación estaba satisfecha.
Adicionalmente, advirtió que el apoderado de la parte actora había pretendido inducir en error tanto al juez de instancia como al tribunal, al incluir en las distintas liquidaciones del crédito la suma de $106.497.719 (que ya había sido pagada por la entidad), con el fin de que la deuda se reconociera por un mayor valor. Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En consecuencia, ordenó expedir copias de la actuación con destino a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, con el fin de que se investigara disciplinariamente dicha conducta por parte del abogado.
El demandante solicitó la aclaración, adición y/o complementación de la anterior providencia al considerar que no se había efectuado un pronunciamiento sobre los argumentos del recurso de apelación y que las consideraciones efectuadas sobre la legalidad del mandamiento de pago generaban confusión. La autoridad judicial, mediante auto del 14 de diciembre de 2022, negó tales solicitudes porque no existían aspectos que generaran verdaderos motivos de duda y porque sí se habían resuelto todos los extremos de la litis. 3.
Sustento de la vulneración Según la parte actora, el Tribunal Administrativo de Boyacá vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Aunque en el escrito de tutela no se planteó la configuración de un defecto específico, de su lectura integral se entiende que la presunta vulneración se traduce en la expedición de una decisión sin motivación y con violación directa de la Constitución. Lo anterior, comoquiera que la parte tutelante consideró que en la providencia del 28 de septiembre de 2022 no hubo un pronunciamiento de fondo frente a las razones o motivos del recurso presentado, desconociendo así sus garantías fundamentales.
Indicó que, por ese motivo, solicitó la aclaración, adición y/o complementación de tal decisión, pero no se accedió a su petición. Recalcó que lo pretendido con el recurso de apelación era que se determinara que sí se generaban intereses moratorios respecto de los valores que seguían causándose mes a mes al no existir una actualización de la mesada pensional, los cuales constituían una deuda a capital.
Aseguró que el ad quem no tuvo en cuenta que a pesar del pago efectuado por la entidad en el mes de agosto de 2018 por valor de $70.000.000, persistía una diferencia entre la mesada liquidada por la ejecutada y la establecida por el despacho, así que siempre iba a existir una deuda a su favor que está incrementando cada mes el capital hasta tanto no se realice el ajuste de su mesada en debida forma.
Explicó que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama sí estaba al tanto de la situación, al punto de requerir en distintas ocasiones a la entidad demandada para que ajustara el valor y así no se siguieran acumulando dichas diferencias, so pena de expedir copias de la actuación con destino a la Procuraduría General de la Nación para que adelantara la investigación disciplinaria correspondiente.
Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Mencionó que no solicitaba la alteración o modificación del mandamiento de pago, de la decisión de seguir adelante la ejecución o de la liquidación del crédito, puesto que fue en esta última que el mismo juzgado dispuso el ajuste del valor de la mesada pensional, así que lo único pretendido con el recurso era que se reconociera que las sumas causadas mes a mes por la falta de actualización también generaban intereses moratorios.
Destacó que la providencia que resolvió la alzada no efectuó pronunciamiento alguno sobre el particular y, por el contrario, hizo un análisis de las sumas solicitadas en la demanda ejecutiva y las reconocidas en el auto que libró mandamiento de pago, a pesar de que esta decisión ya estaba en firme, situación que desconoce el principio de seguridad jurídica.
Alegó que el tribunal debió enfocarse única y exclusivamente en los argumentos presentados en el recurso de apelación, mas no en aspectos que no estaban en discusión en esa instancia. Además, sostuvo que debía darse aplicación al principio de la no reformatio in pejus, puesto que el auto del juzgado declaraba la existencia de un saldo a su favor y conminaba a la entidad a actualizar la mesada pensional, pero el tribunal revocó la anterior decisión y declaró que la obligación estaba satisfecha, haciendo más gravosa la situación del apelante único, quien esperaba que si no se accedía a sus pretensiones, por lo menos se confirmara la providencia apelada.
Insistió en que la autoridad judicial de segunda instancia solo debió pronunciarse sobre las inconformidades planteadas en el recurso, las cuales estaban relacionadas con los intereses moratorios, pero no lo hizo. Agregó que el tribunal estableció que no existía un saldo a favor del ejecutante sin realizar algún tipo de liquidación para llegar a dicha consideración y sin tener en cuenta que la entidad ejecutada no ha cumplido los requerimientos del despacho de primera instancia relativos a la actualización de la mesada pensional, circunstancia que demostraba que, por lo menos, sí existía un saldo a favor que todavía se está causando.
Además, aseguró que la orden de expedición de copias con destino a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá no tiene asidero jurídico, puesto que el apoderado nunca pretendió hacer incurrir en error a los despachos de conocimiento. Al respecto, explicó que la suma de $106.497.719 fue incluida en las liquidaciones presentadas ante el juzgado porque para la fecha de radicación no se evidenciaba el pago efectivo de ese valor por parte de la entidad, así que estaba justificado que se relacionara dentro de los dineros adeudados.
Añadió que la actuación del apoderado se enmarcaba en razones jurídicas y legales, siempre en defensa de los intereses de su representado. Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 4.
Trámite de la acción de tutela A través de auto del 21 de febrero de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al magistrado titular del Despacho No. 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá. Adicionalmente, se vinculó como terceros interesados en las resultas del proceso al juez Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama, al ministro de Educación Nacional, al representante legal del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al presidente de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá. 5.
Argumentos de defensa Realizadas las notificaciones de rigor, se dieron las siguientes intervenciones: 5.1. Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama El despacho judicial de primera instancia se limitó a allegar copia digital del expediente objeto de controversia. 5.2. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá La presidente de la entidad indicó que, una vez revisadas sus bases de datos, no existe en la actualidad ningún proceso disciplinario contra el abogado Fredy Alberto Rueda Hernández.
Además, solicitó ser desvinculada del presente trámite constitucional debido a que en la acción de tutela no se plantearon hechos u omisiones atribuibles a dicha corporación, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva. 5.3. Fomag – Fiduprevisora S.A. La coordinadora de tutelas de la Fiduprevisora S.A. afirmó que no es responsable del quebrantamiento de los derechos fundamentales de la parte actora, pues no existe un nexo de causalidad entre la entidad y la presunta vulneración de sus garantías, sumado a que los argumentos de la solicitud de amparo se dirigen a cuestionar una providencia judicial del Tribunal Administrativo de Boyacá. Indicó que la autoridad demandada actuó conforme a la normatividad establecida, sin que se pueda aducir que haya desconocido el precedente relacionado con el tema bajo discusión. Por lo anterior, solicitó declarar la improcedencia de la acción y ser desvinculada del proceso. 5.4.
Tribunal Administrativo de Boyacá El magistrado ponente de la decisión cuestionada se opuso a las pretensiones de Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 la acción de tutela.
Al respecto, realizó un recuento de las actuaciones surtidas en el proceso objeto de análisis, destacando que al resolver el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la providencia que modificó la actualización de la liquidación del crédito, se concluyó que las sumas pretendidas en la demanda ejecutiva eran muy inferiores a las que fueron calculadas por el juzgado de primera instancia en el auto que ordenó librar mandamiento de pago.
Resaltó que, con base en lo anterior, se estableció que el a quo había excedido sus facultades legales porque no era procedente que hubiera impartido la orden compulsiva por sumas tan excesivamente superiores a las pretendidas por el ejecutante. Mencionó que, si con posterioridad a librar el mandamiento de pago, el juez se percata de que éste fue proferido por un mayor valor al que correspondía, está facultado para subsanar la inconsistencia advertida, pues los artículos 42 del Código General del Proceso y 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le imponen el deber de realizar el control de legalidad de la actuación procesal, una vez agotada cada etapa del proceso.
Sostuvo que el juez debe consultar la realidad subyacente a cada caso para lograr la aplicación del derecho sustancial, la búsqueda de la verdad y la justicia material, por lo que al advertir un error debe subsanarlo para no incurrir en el mismo, sobre todo cuando están comprometidos recursos públicos. Precisó que, en tal virtud, el despacho estableció que la decisión de la liquidación del crédito cuestionada por la parte ejecutante no se ajustaba a los límites establecidos por el título de recaudo cuya ejecución se reclama, dado que las sumas por las cuales se libró mandamiento ejecutivo excedieron aquellas por las que se había solicitado.
Finalmente, aseguró que el hecho de que el señor Rueda Hernández incluyera de forma reiterada en la liquidación del crédito como suma adeudada el valor de $106.497.719, a pesar de que ya había sido sufragado por la entidad, daba cuenta de su intención de inducir en error a la autoridad judicial, por lo que estaba justificada la orden de expedir copias de la actuación para que se investigara 5.5.
Ministerio de Educación Nacional No contestó la acción de tutela a pesar de que el contenido del auto admisorio le fue notificado en debida mediante Oficio No. 15916 del 23 de febrero de 2023. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Cuestión previa La presidente de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá y la coordinadora de tutelas de la Fiduprevisora S.A. solicitaron su desvinculación al considerar que carecen de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora no deviene de una actuación u omisión por parte de tales entidades.
Frente al punto, se precisa que su vinculación se efectuó en calidad de terceros interesados en las resultas del presente trámite constitucional y no como demandados, razón por la cual no hay lugar a acceder a su petición. 3. Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si, tal y como lo argumenta la parte actora, el Tribunal Administrativo de Boyacá desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión del auto del 28 de septiembre de 2022, que revocó el proveído del 18 de febrero del mismo año, a través del cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama había modificado la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante y, en su lugar, declaró que no existía saldo a su favor y que la obligación estaba satisfecha, dentro del proceso ejecutivo con radicado 15238-33- 33-001-2017-00164-01, promovido por el señor Juan Andrés Herrera contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional.
Así mismo, si sus garantías fueron desconocidas por la decisión de remitir copias de la actuación con destino a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá para que investigara las actuaciones del abogado Fredy Alberto Rueda Hernández, por pretender inducir en error al despacho judicial. Finalmente, si se desconocieron los derechos invocados con la providencia del 14 de diciembre de 2022, en la que se negó la solicitud de aclaración, adición y/o complementación presentada respecto de dicho auto.
Para el efecto, se deberá establecer si las providencias cuestionadas vulneraron las garantías constitucionales de la parte accionante por incurrir en los defectos de decisión sin motivación y violación directa de la Constitución, al no pronunciarse sobre los precisos aspectos planteados en el recurso de apelación presentado contra el auto que modificó la liquidación del crédito, para en su lugar declarar que no existía saldo a favor del demandante y que la obligación estaba satisfecha.
En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados, (iii) el fondo del asunto. Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)1, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2, conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC- 10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”3.
La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Carta y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia4 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto - procedencia adjetiva-. 1 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 3 Idem. 4 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;
T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 5.
Examen de los requisitos de procedencia adjetiva Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues las providencias censuradas se dictaron en el trámite del proceso ejecutivo promovido el señor Juan Andrés Herrera contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez5, toda vez que la última de las decisiones cuestionadas fue dictada el 14 de diciembre de 2022 y la acción de tutela fue presentada el 17 de febrero del presente año, por lo que sin necesidad de precisar la fecha de ejecutoria de tal providencia, se evidencia un ejercicio oportuno de la solicitud de amparo.
Frente al requisito de subsidiariedad, la Sala considera que la parte actora no cuenta con medio de impugnación ordinario ni extraordinario que resulte ser el mecanismo idóneo para controvertir los autos censurados, pues la situación descrita no se ajusta a las causales establecidas en el ordenamiento jurídico para 5 El mencionado requisito exige que la acción de tutela se interponga tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, o por lo menos dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia, pues el paso prolongado del tiempo, indica que se ha disipado la gravedad de la lesión y la urgencia de la protección deprecada, desvirtuándose así, la inminencia de la afectación. La razón de ser del referido principio, es evitar que este mecanismo constitucional de defensa se utilice como herramienta que subsane la desidia, negligencia o indiferencia de las personas que debieron buscar una protección oportuna de sus derechos y no lo hicieron, o que la misma se convierta en factor de inseguridad jurídica.
Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 ello. Ahora bien, en relación con las inconformidades planteadas frente a la decisión de expedir copias de la actuación con destino a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá para investigar disciplinariamente la conducta del señor Fredy Alberto Rueda Hernández, la Sala considera que no se cumple el requisito de relevancia constitucional, debido a que la parte actora únicamente planteó una inconformidad con lo resuelto por la autoridad judicial demandada, sin que haya cumplido con una carga argumentativa suficiente que permita establecer una verdadera vulneración de una garantía superior como lo es el derecho fundamental al debido proceso o el acceso a la administración de justicia. Esto, de conformidad con la postura fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, a través de la cual se unificaron los criterios respecto del precitado presupuesto.
En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…». El Alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: «(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal6» (Énfasis de la Sala).
Así mismo, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: 6 Sentencia SU 573 de 2019. Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.
En el caso objeto de estudio, los accionantes alegan la vulneración de sus garantías con la decisión de remitir copias de la actuación a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, con el fin de investigar disciplinariamente al señor Rueda Hernández por su conducta al interior del proceso. Sin embargo, no cumplieron con una carga argumentativa suficiente para demostrar la grave violación de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues únicamente indicaron que no se había pretendido inducir en error a la autoridad judicial ya que la inclusión de ciertas sumas de dinero en la liquidación del crédito estaba justificada.
Al margen de la razonabilidad de su argumento, lo cierto es que el debate planteado por la parte actora no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental. La Sala precisa que, si bien se permite a los solicitantes de la tutela un cierto margen de informalidad tanto en su ejercicio como en el desarrollo argumentativo que deben realizar en el escrito introductorio, lo cierto es que no se puede dejar de lado el cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos en el Decreto 2591 de 19917.
En las acciones de tutela contra providencias judiciales se exige la observancia de una carga argumentativa mayor, sin que ello implique una técnica hermenéutica específica, pues lo pretendido es que se expliquen los motivos por los cuales el auto o la sentencia vulneran los derechos fundamentales invocados y cómo este debate trasciende a un estudio de índole constitucional.
La razón de ser de esta exigencia radica, principalmente, en que si prospera el amparo deprecado se afectaría el principio de cosa juzgada de la providencia cuyo análisis se pretende en sede de tutela, estudio que solo tiene lugar cuando de la argumentación que el actor realice se deduzca con claridad que la decisión es arbitraria e irrazonable y que con ella se quebrantan derechos fundamentales.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la acción de tutela no constituye una tercera instancia en la que la intervención del juez constitucional implique la 7 Artículo 14: i) exponer con claridad los hechos y derechos que motiva la acción; ii) identificación del accionante y autoridad demandada; iii) Declaración juramentada de no haber interpuesto otra acción por los mismos hechos y derechos.
Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 realización de un nuevo estudio de los elementos probatorios y de los fundamentos jurídicos que sirvieron de soporte a la decisión que se pretende controvertir.
Por ende, comoquiera que la parte actora se limitó a plantear su inconformidad con la decisión de investigar disciplinariamente al señor Rueda Hernández sin plantear una verdadera discusión sobre la vulneración de garantías del orden superior, la Sala no puede emitir un pronunciamiento de fondo sobre el particular, pues, como se explicó en precedencia, la carga argumentativa mínima se erige como un presupuesto de inescindible cumplimiento para la intervención del juez constitucional y, de esta manera, determinar la eventual configuración de yerros sustanciales en las providencias cuestionadas, que de suyo puedan vulnerar los derechos fundamentales invocados.
Se reitera, no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos constitucionales, sino que es necesario que la afectación o transgresión logre: i) cumplir con la carga de argumentativa derivada de una providencia judicial en abierta contradicción de los mandatos constitucionales y, ii) que implique la intervención del juez constitucional.
De modo que, un desacuerdo en relación con las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial ordinaria no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, aceptar lo contrario, sería invadir la facultad o potestad del competente natural. Por tal razón, la Sala declarará la improcedencia de la acción respecto de este específico cargo, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
Respecto de los demás cargos elevados en el líbelo introductorio, se advierte que el caso objeto de estudio sí es relevante desde el punto de vista constitucional, ya que la parte actora pretende poner de presente las presuntas irregularidades en las que incurrió la autoridad judicial cuestionada, en tanto involucra la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración, junto con principios como la seguridad jurídica y la no reformatio in pejus, más allá del debate legal surtido ante el juez natural de la especialidad.
En este caso, no se trata de una simple discrepancia con la interpretación del Tribunal al revocar el auto apelado y declarar que la obligación reclamada está satisfecha, sino que los accionantes tienen por objeto demostrar que el ad quem desconoció sus garantías al adoptar una decisión en segunda instancia sin pronunciarse sobre los específicos argumentos planteados en el recurso de apelación. Así, la parte actora plantea principalmente la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que en su concepto debían materializarse a través de una providencia que resolviera sobre la posibilidad de que las diferencias subsistentes por la falta de ajuste de su mesada pensional siguieran causando intereses moratorios, en vez de limitarse a Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 analizar aspectos que no eran objeto de apelación y que, al final, desmejoraron su situación como apelante único al declarar la inexistencia de un saldo a su favor.
Por ende, la Sala encuentra que con la tutela no se busca una revisión de la interpretación efectuada por la autoridad judicial, sino que se evalúe la validez constitucional de una decisión que, presuntamente, incurrió en los defectos de decisión sin motivación y violación directa de la Constitución. Se advierte que, en este caso, lo pretendido por los accionantes no se enmarca en una simple controversia de tipo económico, pues si bien el objeto del recurso de apelación en el proceso ejecutivo perseguía el reconocimiento de unas sumas de dinero a favor del ejecutante, lo cierto es que los argumentos planteados en sede de tutela únicamente se enmarcan en plantear la presunta irregularidad acaecida en segunda instancia al no existir un pronunciamiento de fondo sobre los aspectos controvertidos en la alzada.
En tales condiciones, se advierte que la solicitud de amparo cumple con los requisitos previstos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 para considerar que es relevante desde el punto de vista constitucional, comoquiera que (i) el asunto tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) la controversia no se limita a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico; y (iii) está justificada razonablemente una afectación desproporcionada a los derechos fundamentales. Superadas las exigencias en mención, la Sala abordará el fondo del reclamo deprecado, no sin antes resaltar el carácter excepcional de la acción de amparo, el cual tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial8, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales9. 6.
Estudio de fondo La parte actora considera que el Tribunal Administrativo de Boyacá desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia con ocasión del auto del 28 de septiembre de 2022, que revocó el proveído del 18 de febrero del mismo año, a través del cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama había modificado la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante y, en su lugar, declaró que no existía saldo a su favor y que la obligación estaba satisfecha, dentro del proceso ejecutivo con radicado 15238-33-33-001-2017-00164-01, promovido por el señor Juan Andrés Herrera contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional.
Así mismo, por la providencia del 14 de diciembre de 2022, en la que se negó la solicitud de aclaración, adición y/o complementación presentada respecto de dicho auto. 8 Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992. 9 Corte Constitucional, Sentencia T-315 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 En síntesis, aseguró que la autoridad judicial no se pronunció sobre los precisos aspectos planteados en el recurso de apelación interpuesto contra el auto que modificó la liquidación del crédito, con los que pretendía que se estableciera que a las diferencias subsistentes causadas mes a mes por la falta de ajuste de su mesada pensional también se le generaban intereses moratorios.
Sostuvo que el tribunal no se refirió sobre el particular y, contrario a ello, hizo un análisis de sumas de dinero que ya habían sido reconocidas desde el mandamiento de pago, a pesar de tratarse de una decisión debidamente ejecutoriada. De igual manera, alegó que se desconoció el principio de la no reformatio in pejus, debido a que el auto apelado declaraba la existencia de un saldo a su favor, requería a la ejecutada para que pagara el total de la obligación y la conminaba a actualizar su mesada pensional, pero en la providencia de segunda instancia se declaró que la obligación ya estaba satisfecha, lo cual generó que se agravara su situación a pesar de ser apelante único.
Para resolver, la Sala precisa que aunque la parte actora no invocó la configuración de un defecto en específico, de la lectura del escrito de tutela se entiende que la presunta vulneración de sus garantías fundamentales se traduce en la expedición de una posible decisión sin motivación y con violación directa de la Constitución, por la aparente falta de pronunciamiento de fondo frente a las razones o motivos del recurso presentado por el ejecutante, e ir en contra del principio de la no reformatio in pejus.
Por lo tanto, la Sala verificará inicialmente las generalidades de cada uno de los defectos, pero procederá a resolver los cargos de manera conjunta en atención a que los planteamientos de los accionantes guardan una estrecha similitud. 6.1. Decisión sin motivación En palabras de la Corte Constitucional, la decisión sin motivación como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, “implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
Así, este defecto se configura ante la ausencia de razonamientos que sustenten lo decidido.”10 6.2. Violación directa de la Constitución Política La Corte Constitucional, en sentencia SU-069 del 21 de junio de 2018, indicó sobre el defecto examinado, lo siguiente: “(…) 32. El fundamento de esta causal es el modelo actual del ordenamiento constitucional, puesto que a los preceptos contenidos en la Carta de 1991 se 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-453 de 2019.
Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 les ha reconocido valor normativo, de manera que pueden ser aplicados directamente por las autoridades y los particulares en algunos casos.
En ese sentido, es posible discutir las decisiones judiciales por medio de la acción de tutela en los eventos donde los jueces omiten o no aplican debidamente los principios superiores. (…) 33. El desconocimiento de la Constitución puede producirse por diferentes hipótesis. Así, se ha sostenido que esta figura se estructura cuando el juez en la decisión desconoce la Carta.
Ello puede ocurrir, primero, porque no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual se presenta porque: (a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En segundo lugar, porque se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución. En este caso, se ha señalado que los jueces, en sus fallos, deben tener en cuenta la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4º Superior, en tanto la Carta es norma de normas y, cuando existe incompatibilidad con las disposiciones legales, debe aplicarse de preferencia las constitucionales. 34.
En suma, esta causal de procedencia específica de la acción de tutela se genera a partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme con el mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. (…)” (Negrillas fuera de texto). En atención a lo expuesto, la violación directa a la Constitución se presenta cuando el juez, al dirimir el caso en estudio, desconoce la Carta Política ya sea porque no aplica sus disposiciones o porque desconoce la supremacía de la norma de normas. 6.3.
Caso concreto En este caso, la parte actora considera que el Tribunal Administrativo de Boyacá no resolvió los puntos de disenso planteados en el recurso de apelación interpuesto contra el auto que modificó la liquidación del crédito. Según se tiene, los reparos planteados en la alzada estaban encaminados a demostrar que las diferencias subsistentes causadas mes a mes por la falta de ajuste de su mesada pensional, constituían una deuda a capital, por lo que debían generarse intereses moratorios, en contraposición a la postura del juzgado de conocimiento, que había establecido que esos valores habían quedado exentos de intereses desde el momento en que se había liquidado el crédito el 14 de marzo de 2019.
Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Sin embargo, en criterio del extremo accionante, la autoridad judicial se apartó del marco de su competencia para analizar aspectos que no eran objeto de controversia en segunda instancia, como los montos reclamados en la demanda ejecutiva y los finalmente reconocidos en el mandamiento de pago, así como los pagos efectuados por la entidad ejecutiva y el valor actual de la deuda.
Específicamente, consideró que se desconoció el principio de la no reformatio in pejus, debido a que el auto apelado declaraba la existencia de un saldo a su favor, requería a la ejecutada para que pagara el total de la obligación y la conminaba a actualizar su mesada pensional, pero en la providencia de segunda instancia se declaró que la obligación ya estaba satisfecha, lo cual generó que se agravara su situación a pesar de ser apelante único.
Además, cuestionó que la autoridad judicial haya llegado a la conclusión de que ya no existía deuda alguna, sin efectuar ninguna liquidación o análisis para demostrar tal afirmación. Sobre el particular, la Sala anticipa que concederá el amparo solicitado por la parte actora, con base en las razones que se exponen a continuación: De la revisión del expediente, se evidencia que a través de auto del 25 de enero de 2018, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama libró mandamiento de pago a favor del demandante en valor de $115.864.456, decisión que se encuentra debidamente ejecutoriada.
Así mismo, el 6 de septiembre de 2018 se dispuso seguir adelante con la ejecución y se ordenó liquidar el crédito, razón por la cual la parte demandante presentó una liquidación por un total de $191.175.572. No obstante, el juez de conocimiento, mediante auto del 14 de marzo de 2019, precisó que la entidad ejecutada ya había realizado un abono por $106.497.719, por lo que debía descontarse esa suma de la deuda actual, imputándola primero al valor del capital.
En ese sentido, una vez efectuado ese descuento, la autoridad de primera instancia estableció que el saldo de capital quedaría en $5.854.482, los intereses moratorios en $51.336.759, las costas en $2.636.489,24 y las diferencias subsistentes en $1.438.018,91. Por lo anterior, fijó la liquidación del crédito en un total de $61.265.749,57, recalcando que mes a mes se seguirían causando unas diferencias subsistentes comoquiera que la entidad no había ajustado en debida forma la mesada pensional del actor, hecho que ocasionaba que se acumulara de manera progresiva una deuda en favor de la parte ejecutante.
Con todo, advirtió que frente a esas sumas no se generarían intereses moratorios, debido a la inaplicabilidad del artículo 1653 del Código Civil en el caso concreto. Esta decisión quedó en firme sin que fuera recurrida por las partes. Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Posteriormente y, con el fin de traer a valor presente la liquidación del crédito, el 8 de noviembre de 2021 la parte actora presentó una actualización de las sumas adeudadas fijándola en la suma de $158.456.687.
No obstante, el juzgado emitió el auto del 18 de febrero de 2022, en el que modificó esa liquidación al no encontrarla ajustada con la decisión del 14 de marzo de 2019. Al respecto, explicó en primer lugar que a la entidad se le había embargado una suma de $70.000.000 con el fin de saldar el crédito que estaba fijado en $61.265.749,57.
Sin embargo, comoquiera que desde el 14 de marzo de 2019 se siguieron causando diferencias a raíz de la falta de ajuste de la mesada pensional del actor, ese saldo había aumentado así que la suma aportada por la entidad no era suficiente para ese entonces, generándose entonces un saldo a favor del actor por el monto de $1.060.719, suma frente a la cual no se causarían intereses moratorios.
Inconforme con tal decisión, la parte actora presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, con el fin de que se declarara que las diferencias causadas por la falta de ajuste de su mesada pensional, sí generaban intereses por tratarse de una deuda a capital. La autoridad judicial de primera instancia decidió no reponer su providencia al recordar que, desde el 14 de marzo de 2019, se había dispuesto que esos valores no estaban sometidos a la causación de intereses, por lo que si la parte actora estaba en desacuerdo con esa determinación, debió ejercer los mecanismos de defensa pertinentes en esa oportunidad procesal.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Boyacá desató el recurso de apelación en el sentido de establecer que no existía ningún saldo a favor del demandante y que la obligación ya estaba satisfecha. Para llegar a esa conclusión, el despacho accionado consideró que existían irregularidades aritméticas desde el principio del proceso ejecutivo, comoquiera que en la demanda se habían solicitado unos valores muy inferiores a los que fueron reconocidos por el juez al librar el mandamiento ejecutivo.
Además, estableció que con el abono de $70.000.000 efectuado por la entidad ejecutada, ya se había saldado la deuda que, para el 14 de marzo de 2019, se había liquidado en $61.265.749,57, sin que existiera un saldo a favor del demandante. Lo anterior, llevó a la autoridad judicial a advertir que en primera instancia no se había efectuado un control de legalidad efectivo sobre las sumas adeudadas y las efectivamente reconocidas, lo que lo obligaba a intervenir en cumplimiento de los deberes señalados en el artículo 42 del Código General del Proceso, en el sentido Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 de establecer que la obligación ya estaba satisfecha.
De acuerdo con lo anterior, es evidente para la Sala que el Tribunal Administrativo de Boyacá en ningún momento hizo referencia a los argumentos planteados por la parte actora en el recurso de apelación. En efecto, se reitera que lo pretendido por el apelante era que se analizara si las diferencias subsistentes que se causaban mes a mes por la falta de ajuste de su mesada pensional generaban o no intereses por tratarse de una deuda a capital, independientemente de la orden que ya se había impartido al respecto en el auto del 14 de marzo de 2019.
No obstante, la autoridad judicial no tuvo en cuenta tales circunstancias a la hora de desatar el recurso de apelación puesto bajo su conocimiento, porque consideraba que existían irregularidades en cuanto a las sumas reconocidas y las realmente adeudadas, que ameritaban que interviniera para subsanar los presuntes errores cometidos en el transcurso del trámite judicial y adoptar una decisión que respondiera a la realidad procesal.
Si bien le asiste razón al ad quem al establecer su obligación de realizar el control de legalidad correspondiente para verificar los aspectos relativos a la liquidación, lo cierto es que esa facultad no puede ser absoluta y debe estar debidamente soportada en un estudio fáctico y jurídico adecuado del caso. Sin embargo, en la providencia objeto de controversia no se hizo un análisis específico de las situaciones especiales que rodean el caso concreto, como es el hecho de que el demandante ha insistido durante todo el proceso ejecutivo que la entidad ejecutada no ha ajustado su mesada pensional.
Esta particular circunstancia fue aceptada por el juez de primera instancia al punto de reconocer que, a pesar de los pagos realizados por la parte demandada, mes a mes se seguiría generando una deuda a favor del demandante hasta tanto no se ajustara la mesada pensional del actor con todos los factores salariales indicados en la sentencia que sirvió de título ejecutivo.
Lo anterior se refuerza con las sucesivas órdenes impartidas a la entidad, en las que se le requería para que efectuara la actualización de dicha prestación, so pena de expedir copias de la actuación con destino a la Procuraduría General de la Nación para que se investigara disciplinariamente su conducta, al poner en riesgo los recursos públicos.
Pese a estas especiales particularidades del caso, el Tribunal Administrativo de Boyacá se limitó a cuestionar que en la demanda ejecutiva se hayan pedido unas sumas de dinero inferiores a las que fueron finalmente reconocidas en el mandamiento ejecutivo, sin realizar un estudio jurídico y fáctico en el que pudiera sustentar la presunta irregularidad observada frente a los valores fijados por el juez en la orden de pago, a través de un ejercicio matemático en el que se demostrara que la liquidación no estaba ajustada a derecho.
Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Tampoco efectuó un análisis adecuado al verificar el pago de $70.000.000 realizado por la entidad, pues se limitó a establecer que con éste se había saldado la deuda de $61.265.749,57, sin examinar, como sí lo hizo el juez de primera instancia, que desde el momento en que se liquidó el crédito hasta el momento que se realizó el pago se habían causado diferencias subsistentes por la falta de reajuste de la mesada pensional del actor.
De hecho, el ad quem en ningún momento determinó si efectivamente había lugar a tal reajuste, en aras de determinar si existía la deuda que, en criterio del actor y del propio juzgado de conocimiento, se causa mes a mes hasta que no se reliquide tal prestación. Todo lo anterior lleva a concluir que, comoquiera que el tribunal no realizó algún tipo de liquidación específica o análisis detallado del caso para demostrar que las sumas estaban mal liquidadas, no le era posible asumir que las presuntas irregularidades estaban demostradas y por eso debía intervenir para subsanar posibles errores en la determinación de los valores adeudados.
Por ende, independientemente de si el ad quem tenía razón o no en su apreciación sobre la liquidación irregular, lo cierto es debió soportar de forma clara y concreta su conclusión a través de un estudio minucioso y no limitarse a cuestionar de forma general las sumas establecidas en el curso del proceso. Por lo mismo, salvo que la autoridad judicial hubiera hecho uso de una carga argumentativa suficiente para subsanar las presuntas irregularidades acaecidas en el proceso, lo correspondiente habría sido resolver los argumentos planteados en el recurso de apelación que, como quedó demostrado, no fueron tenidos en cuenta en ningún momento a la hora de adoptar la decisión del 28 de septiembre de 2022.
Contrario a ello, su decisión conllevó a que se desconocieran los derechos de la parte actora, al establecer de plano que la obligación estaba satisfecha, sin contar con un análisis detallado y adecuado del caso que evidenciara que efectivamente no había un saldo a favor del demandante que proviniera de las diferencias subsistentes causadas mes a mes por la falta de reajuste de su mesada pensional.
Además, esta determinación conllevó a que se vulnerara la garantía de la no reformatio in pejus, pues al no existir una justificación aceptable de la intervención del tribunal para subsanar presuntas irregularidades en el proceso y dar por terminado el proceso, se agravó la situación del actor como apelante único, pues su recurso de apelación tenía por objeto el reconocimiento de intereses moratorios sobre sumas que ya estaban causadas a su favor y que seguían siendo objeto de cobro en primera instancia. Se insiste que, aunque el ad quem estuviera en capacidad de realizar el control de legalidad correspondiente para verificar los aspectos relativos a la liquidación, esta facultad solo puede ser ejercida siempre que medie un estudio fáctico y jurídico del caso y que el mismo esté soportado en una análisis razonable y justificado por Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 parte de la autoridad en segunda instancia. Por lo tanto, a menos que esa facultad sea desarrollada en debida forma a través de estudios matemáticos y jurídicos que permitan concluir fehacientemente las configuración de presuntas irregularidades en las distintas liquidaciones, lo que le corresponde al juez de la apelación es apegarse a los estrictos términos del recurso, máxime cuando se trata de un apelante único.
Así las cosas, la Sala concederá el amparo solicitado y dejará sin efectos la providencia de segunda instancia, al estar acreditada la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del señor Juan Andrés Herrera, por lo que el Tribunal Administrativo de Boyacá deberá emitir una decisión de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones hasta aquí expuestas.
Se precisa que, por sustracción de materia, también se dejará sin efectos el auto que negó la solicitud de aclaración, adición y/o complementación, como consecuencia de la desaparición del mundo jurídico del auto respecto del cual se resolvió tal petición. Finalmente, se advierte que el amparo aquí otorgado no implica necesariamente que la decisión de reemplazo deba ser favorable a los intereses de la parte actora, sino que debe responder a la realidad fáctica y jurídica del caso y estar soportada en un análisis adecuado de las particulares circunstancias que rodean la liquidación del crédito en el proceso objeto de controversia, como lo son los saldos causados mensualmente por la falta de reajuste de la mesada pensional, con el fin de establecer si hay lugar a la intervención por parte del juez de segunda instancia para subsanar irregularidades que estén debidamente comprobadas en cuanto a la determinación de los valores adeudados y reconocidos a lo largo del proceso, o si, por el contrario, lo procedente es estudiar en debida forma los argumentos planteados por el actor en su recurso de apelación, relacionados con la posibilidad de percibir intereses moratorios respecto de los valores que presuntamente se siguen causando a su favor.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniégase la solicitud de desvinculación presentada por la presidente de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá y la coordinadora de tutelas de la Fiduprevisora S.A, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia.
SEGUNDO: Declárase la improcedencia de la acción de tutela presentada por la parte actora, respecto del cargo relacionado con el envío de copias de la actuación Demandantes: Juan Andrés Herrera y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-00886-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá para investigar disciplinariamente la conducta del señor Fredy Alberto Rueda Hernández, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: Ampáranse los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del señor Juan Andrés Herrera, de acuerdo con lo establecido en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: En consecuencia, déjanse sin efectos los autos del 28 de septiembre y 14 de diciembre de 2022, proferidos por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del proceso ejecutivo con radicado 15238-33-33-001-2017-00164-01, promovido por el señor Juan Andrés Herrera contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
QUINTO: Ordénase al Tribunal Administrativo de Boyacá que, en el término de cinco (5) días, contados a partir de la notificación del presente proveído, proceda a dictar una providencia de reemplazo en la cual se tengan en cuenta las consideraciones expuestas en esta sentencia.
SEXTO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
SÉPTIMO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”