www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y María Patricia Tobón Yagarí Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Tema: Acción de tutela contra providencia judicial por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, buen nombre y acceso a la administración de justicia. Solicitud de inaplicación de la sanción por desacato.
Decisión: Revocar el fallo de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela para, en su lugar, amparar los derechos fundamentales invocados. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 4 de julio de 2024 proferida por Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos El señor Juan Carlos Gómez Duarte interpuso acción de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV por la presunta vulneración del derecho fundamental de petición. El proceso correspondió por reparto al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín, autoridad judicial que, mediante sentencia del 25 de septiembre de 2023, accedió al amparo.
En sede de apelación, el Tribunal Administrativo de Antioquia a través de la sentencia del 20 de octubre de 2023 confirmó de manera parcial la decisión, para lo cual dispuso: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 «PRIMERO. SE CONFIRMA el ordinal primero de la sentencia de tutela proferida el 25 de septiembre de 2023, por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín, atendiendo a la argumentación previamente vertida.
SEGUNDO. SE MODIFICA el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia; y en su lugar se dispone lo siguiente: “SEGUNDO: SE ORDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, que dentro del término de tres (03) días siguientes a la notificación de esta providencia, emita y le comunique en debida forma al accionante, conforme a las razones expuestas en oficio n ̇mero 2023-0958076-1 del 07 de julio de 202332, un plazo aproximado y un orden para que se realice el pago efectivo de la indemnización contenida en la Resolución No. (sic) 04102019-1027827 del 19 de abril de 2021, atendiendo a los parámetros definidos por la Corte Constitucional en la Sentencia T 205 de 2021».
Posteriormente, el señor Juan Carlos Gómez Duarte promovió incidente de desacato al considerar que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no había acatado la orden de tutela. En atención a esto el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral de Medellín, mediante auto del 16 de febrero de 2024, sancionó por desacato a la señora María Patricia Tobón Yagarí en su condición de representante legal y a la señora Sandra Viviana Alfaro Yara en calidad de directora técnica del Área de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, con multa de un (01) S.M.M.L.V. porque no encontró acreditado el cumplimiento de la orden de tutela.
En grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó dicha decisión a través del proveído del 4 de marzo de 2024. 2.2. Fundamentos jurídicos Las señoras Alfaro Yara y Tobón Yagarí señalaron que las autoridades accionadas incurrieron en un desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, que señala expresamente las reglas para que los jueces de tutela de primera instancia puedan modular el cumplimiento del fallo, particularmente cuando se trate del pago de una indemnización administrativa.
Asimismo, indicó que se desconoció la sentencia T351 de 2011 y el Auto 206 de 2017 proferidos por la misma corporación. Por otra parte, indicaron que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto fáctico porque no se valoraron diferentes pruebas imprescindibles para adoptar la decisión, particularmente la resolución que reconoció la indemnización al señor Gómez Duarte, el oficio que determinó que el accionante no resultó favorecido en el método técnico de priorización para el desembolso de la indemnización en el año 2023, el informe de cumplimiento en el cual se manifestó el resultado del método técnico de priorización y la imposibilidad de establecer plazos aproximados para el pago concreto al accionante.
Así como también el procedimiento de reconocimiento de indemnización administrativa previsto en la Resolución 01049 de 2019 expedido por la UARIV. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Finalmente, indicaron que se presentó una violación directa de la Constitución, toda vez que las decisiones cuestionadas afectaban los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima en el sistema judicial y buena fe. 2.3.
Pretensiones La parte accionante solicitó: «(…)
PRIMERO: AMPARAR nuestros derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre, y patrimonio de las suscritas.
SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO VEINTIUNO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, inaplicar las sanciones impuestas a las suscritas, a través de auto fechado del 16 de febrero de 2024, confirmada en auto de fecha 04 de marzo de 2024 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA QUINTA DE ORALIDAD, consistentes en multa de un (1) S.M.M.L.V., contra las suscritas.
TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO VEINTIUNO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción presentada por parte de la Unidad para las Víctimas, observando los asuntos relevantes dentro del trámite sancionatorio por desacato descrito en el acápite de los hechos y las consideraciones la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional.
CUARTO: ORDENAR al JUZGADO VEINTIUNO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA QUINTA DE ORALIDAD, que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción de multa impuesta en auto del 16 de febrero de 2024, que la misma se han levantado con ocasión a la acreditación de la imposibilidad del cumplimiento de la orden judicial de tutela y atendiendo lo dispuesto en la Resolución No. 1049 de 2019 y la jurisprudencia aplicable al caso del Consejo de estado y la Corte Suprema de Justicia.
QUINTO: CONMINAR al JUZGADO VEINTIUNO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA QUINTA DE ORALIDAD, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden y/o acreditando las razones que imposibilitan su cumplimiento, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato».
(Sic a toda la cita) 2.4. Intervenciones La acción de tutela fue admitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante auto del 4 de junio de 2024, a través del cual se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado Veintiuno Administrativo Oral de Medellín como accionados y al señor Juan Carlos Gómez Duarte, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV y al Juzgado Quinto Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Administrativo Oral de Medellín como terceros con interés en el resultado del proceso. 2.4.1.
El Juzgado Veintiuno Administrativo Oral de Medellín solicitó que se niegue el amparo porque no vulneró los derechos fundamentales invocados, teniendo en cuenta que las decisiones objeto de cuestionamiento se encuentran sustentadas en el material probatorio obrante en el proceso en el que se estableció con claridad que, si bien se reconoció que el señor Juan Carlos Gómez Duarte tiene derecho a una indemnización en su condición de víctima, lo cierto es que nunca se le garantizó de forma efectiva el derecho fundamental de petición, puesto que no se le indicó un plazo aproximado y un orden en el que se realizará el pago.
A ello agregó que el actuar de las autoridades judiciales estuvo ajustado a derecho, toda vez que del análisis riguroso del trámite incidental era posible concluir que hasta la fecha la UARIV no ha demostrado el cumplimiento del fallo de tutela. 2.4.2. El Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín manifestó que la acción de tutela se encontraba dirigida en contra del Juzgado Veintiuno Administrativo Oral de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia con ocasión del trámite de una acción de tutela del cual no tuvo conocimiento, razón por la que se abstuvo de pronunciarse al respecto. 2.4.3.
No se presentaron más informes. 2.4. Sentencia impugnada La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante sentencia del 4 de julio de 2024 rechazó por improcedente la acción de tutela porque no cumplió con el requisito de subsidiariedad. Al respecto, señaló que la solicitud de modulación de las órdenes del fallo de tutela, a partir de las pautas jurisprudenciales presentadas, era el mecanismo idóneo y eficaz para resolver los cargos relacionados con la imposibilidad de dar cumplimiento a la sentencia. Por ende, señaló que era el juez de tutela de primera instancia a quien le correspondía evaluar, a partir de las pruebas y argumentos que presentara la UARIV, la procedencia de modular las órdenes y, en consecuencia, inaplicar la sanción en virtud de dicha modulación. 2.5.
Impugnación La parte accionante, después de insistir en los argumentos señalados en el escrito de tutela señaló que en el trámite incidental se les informó a las autoridades judiciales accionadas que no se desconocieron los derechos del señor Juan Carlos Gómez Duarte en calidad de víctima a ser indemnizado; pese Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 a ello indicó que existe una imposibilidad presupuestal de indemnizar en un mismo momento a todas las víctimas.
Así las cosas, hizo énfasis en que la Resolución 1049 de 2019, la UARIV adoptó además de los criterios de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, el método técnico de priorización, a través del cual determinó que no era posible realizar el desembolso de la medida indemnizatoria en la vigencia del año 2023, por lo que indicó al accionante que cada año se realizaría dicho proceso técnico hasta que el resultado permita ejecutar el pago.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia, al confirmar la decisión de imposición de la sanción por desacato de la sanción impuesta en la providencia del 4 de marzo de 20241 incurrió en los defectos fáctico, desconocimiento de precedente y violación directa a la constitución. 3.3.
Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción 1 Es de advertir que si bien la parte actora también cuestiona la decisión del 16 de febrero de 2024 proferida por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, lo cierto es que se abordará el estudio de la providencia del 4 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que fue la que confirmó la sanción por desacato.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que tanto los hechos como los derechos fundamentales presuntamente vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 3.3.1.2. Es de advertir que, contrario a lo manifestado en la decisión impugnada, la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional, teniendo en cuenta que en nuestro ordenamiento no se previó un mecanismo para solicitar la inaplicación de una sanción por desacato.
Por lo expuesto, la Sala considera pertinente revocar la decisión de primera instancia por medio de la cual se rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia para, en su lugar, realizar el estudio de fondo del mecanismo Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 constitucional en cuestión, a efectos de identificar si se incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 3.3.1.3.
Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde la notificación de la última providencia cuestionada. 3.3.1.4. El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de un evidente desconocimiento del precedente, de una violación directa de la Constitución Política, o de una valoración arbitraria o caprichosa del acervo.
Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.5. El desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Respecto de los requisitos específicos de procedibilidad, corresponde determinar si en el caso concreto se configuró un desconocimiento del precedente vinculante.
En relación con el precedente y su carácter vinculante es necesario indicar que a pesar de que dicha característica sea más propia del Common Law, inclusive desde finales del siglo XIX se pretendió buscar cierta uniformidad en la jurisprudencia y por ello, en el artículo 4 de la Ley 169 de 1896 se consagró la regla de la doctrina probable.
La Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del tal disposición2, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión».
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C-590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. Respecto del precedente vertical3, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones.
A esta conclusión ha llegado en consideración a: 1) el principio de igualdad, que es vinculante para todas las autoridades, e incluso, para algunos particulares que exige, que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; 2) el principio de cosa juzgada, 2 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 3 Sentencia T-468 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 que otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas, seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto, el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; 3) la autonomía judicial, que no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; 4) los principios de buena fe y confianza legítima, que imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y 5) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior4.
Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que, al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso5.
De esta forma, la Corte Constitucional recordó que la ratio decidendi «i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella».
Ahora bien, a pesar de la marcada importancia de la regla de vinculación a la ratio decidendi y el respeto por el precedente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que tal entendimiento no puede ser absoluto, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto.
Se trata simplemente de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente. Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación6.
Sin pretender sistematizar todas las situaciones que pueden dar lugar a que un juez unitario o colegiado se aparte del precedente judicial, es posible indicar que un cambio en la jurisprudencia puede provenir de una modificación del ordenamiento jurídico, o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, haciendo incoherente una interpretación del derecho frente al contexto social actual.
De igual manera, puede un juez apartarse del precedente cuando el caso juzgado encuentra serias diferencias que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. En tales situaciones el juez está relevado de obedecer a las 4 Sentencia C-447 de 18 de septiembre de 1997: magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero. 5 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 6 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 decisiones judiciales previas, aunque en cualquier caso debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente7.
En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.5.1.
Análisis del presunto desconocimiento del precedente en el caso concreto En el caso concreto las accionantes señalaron que existe un desconocimiento del precedente constitucional, específicamente de la sentencia T-351 de 2011 relacionada con el carácter vinculante de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Auto 206 de 2017 que analiza el derecho a la indemnización administrativa de las víctimas de desplazamiento forzado y el alcance de la acción de tutela para su protección. Adicionalmente, invocaron el desconocimiento de la sentencia SU-034 de 2018, en la que se analizaron tres decisiones judiciales que negaron el levantamiento de sanciones de arresto y multas impuestas a la ex directora general de la UARIV en el marco de incidentes de desacato promovidos por el incumplimiento del pago de la indemnización a favor de víctimas de desplazamiento forzado.
En ese sentido, no es factible entender que incurrió en un desconocimiento de precedente y, menos aún, en una decisión arbitraria o caprichosa. En ese sentido, pese a existir similitud en cuanto se trató de decisiones de incidentes de desacato promovidos por el incumplimiento del pago de la indemnización, estima la Sala que ello no es suficiente para que en ambos se oriente, de manera análoga, por cuanto existen particularidades de cada uno de los casos; que, adicionalmente, se trata de sentencias con efectos inter partes, y que no se desconoció una regla de interpretación establecida en estas para casos similares.
En este punto, es necesario aclarar que esta Sala de Subsección no desconoce los diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional, relacionados con la insuficiencia en la asignación de recursos para la cancelación de los pagos de las indemnizaciones reconocidas a la población desplazada y el alto número de 7 En materia Contencioso Administrativo el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo CPACA.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 que se encuentran en espera. En suma, lo que se observa es un simple desacuerdo de la parte accionante con la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada, que no conlleva la transgresión de derechos fundamentales. 3.4.
La violación directa de la constitución como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Al respecto, la Corte Constitucional en reiteradas ocasiones ha referido que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la carta política, según el cual «la Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales»8. La jurisprudencia constitucional también ha sostenido que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución en dos casos: (i) cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la carta: «Un defecto por violación directa de la Constitución se configura, entre otros eventos, cuando el juez ordinario toma una decisión que desconoce específicamente los postulados de la Carta Política, en perjuicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos. En otras palabras, dicho defecto se produce cuando se deja de aplicar una disposición constitucional en un caso concreto; cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación claramente contraria a la Constitución; o cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de los postulados superiores, siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso.
Las providencias que incurren en este tipo de defecto no sólo vulneran el derecho al debido proceso de las partes involucradas en el trámite, sino que también desconocen la supremacía de la Constitución Política en el ordenamiento jurídico (art, 4º. CP), por cuanto se apartan de sus mandatos con base en argumentos infraconstitucionales.
A este respecto, cabe señalar que “el actual modelo de ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal que contienen mandatos y previsiones de aplicación directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos, por los particulares. Por ende, resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados”»9.
Aunque, en principio, la violación directa de la Constitución puede tener una relación directa con otras causales especiales de procedencia, como los defectos sustantivos o el desconocimiento del precedente, la fuerza normativa de la constitución (art. 4°) implica que esta sea reconocida como una causal independiente. 8 Sentencia SU-336 de 2017, Corte Constitucional. 9 Corte Constitucional, sentencia SU 873 de 13 de noviembre de 2014, magistrada ponente: María Victoria Calle Correa.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 3.5.1. Análisis de la presunta violación directa de la Constitución Política en el caso concreto La Sala no evidencia que se haya presentado una violación directa de la Constitución Política pues no se dejó de aplicar de sus disposiciones en el caso concreto; tampoco se considera que la decisión judicial cuestionada se haya apoyado en una interpretación manifiestamente contraria a nuestra norma fundamental; y tampoco se advierte que hubiera lugar a declarar alguna excepción de inconstitucionalidad, pues simplemente se sancionó con desacato a las accionantes, por considerar que no cumplieron con una orden de tutela. 3.5.
El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional10 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa11, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva12, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»13. 10 Véase: Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 11 Corte Constitucional, sentencia T-576 de 1993, magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 12 Corte Constitucional, sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-222 de 2016, magistrada ponente: María Victoria Calle Correa.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 En ese sentido, no es procedente la acción constitucional cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.5.1.
Análisis de la presunta configuración del defecto fáctico en el caso concreto La parte actora, afirmó que se incurrió en un defecto fáctico porque no se valoraron diferentes pruebas, particularmente la Resolución en la que se consideró que el señor Juan Carlos Gómez Duarte no cumple con los requisitos del método técnico de priorización para percibir la indemnización en este momento, así como tampoco tuvo en cuenta el informe de cumplimiento en el cual se manifestó la imposibilidad de establecer plazos aproximados.
Y, adicionalmente, omitió valorar las pautas establecidas en la Resolución 01049 de 2019 para el desembolso de la indemnización administrativa. La sala observa que el 21 de noviembre de 202314, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV en cumplimiento de la orden de tutela profirió el Oficio Código Lex. 7690044, en el que señaló lo siguiente: «Con el fin de dar alcance a la respuesta a su petición, le informamos que Usted elevó solicitud de indemnización administrativa, Solicitud que fue atendida por medio de la Resolución No 04102019-1027827 del 19 de abril de 2021, en la que se le decidió en su favor (i) reconocer la medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante DESPLAZAMIENTO FORZADO / RADICADO SIPOD 633061 / LEY 387 DE 1997 y (ii) aplicar el “Método Técnico de Priorización” con el fin de determinar el orden de la entrega de la indemnización. Lo anterior teniendo en cuenta que para la fecha del reconocimiento de su indemnización no se acreditó una de las situaciones descritas como de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad para priorizar la entrega, por lo que se procedió a realizar el método técnico de priorización de 2023.
(…) En la aplicación del MTP los resultados obtenidos por Usted, señor JUAN CARLOS GOMEZ DUARTE por cada variable fueron los siguientes: El puntaje total fue de 20.20389 como se muestra a continuación, y la estadística del MTP determinó que el puntaje mínimo para acceder a la medida indemnizatoria fue de 38.9898, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal para la vigencia 2023: 14 Ver documento 05001333302120230038800/C02IncidenteDesacato/016ContestacionUARIV.pdf Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 En este sentido, luego de la ejecución del MTP, Usted señor JUAN CARLOS GOMEZ DUARTE no resultó favorecido para el año 2023, por lo que nuevamente será evaluado el presente caso en el año 2024, de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 01049 de 2019 y su anexo técnico, por lo descrito, no es procedente informar la fecha aproximada en que se le pagará la indemnización administrativa reclamada.
Cabe resaltar que, si Usted, señor JUAN CARLOS GOMEZ DUARTE llegase a contar con uno de los tres criterios de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad contenidos en los artículos 4 de la Resolución 1049 de 2019 y primero de la Resolución 582 de 26 de abril de 2021, podrá adjuntar en cualquier tiempo, la certificación y/o documentos necesarios con los requisitos establecidos, para priorizar la entrega de la medida.» Adicionalmente, la Resolución 01049 de 2019 en su artículo 14 prevé: «Artículo 14.
Fase de Entrega de la indemnización. En el caso que proceda el reconocimiento de la indemnización y la víctima haya acreditado alguna de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad referidas en el artículo 4 del presente acto administrativo, se priorizará la entrega de la medida de indemnización, atendiendo a la disponibilidad presupuestal de la Unidad para las Víctimas.
En caso que los reconocimientos de indemnización en estas situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad superen el presupuesto asignado a la Unidad para las Víctimas en la respectiva vigencia, el pago de la medida se hará efectivo en la siguiente vigencia presupuestal. En el tránsito entre vigencias presupuestales no se modificará el orden o la colocación de las víctimas priorizadas en las listas ordinales que, se posicionarán en la medida que obtengan firmeza los actos administrativos que reconocen la medida de indemnización y ordenan su pago.
En los demás casos donde haya procedido el reconocimiento de la indemnización, el orden de priorización para la entrega de la medida de indemnización se definirá a través de la aplicación del método técnico de priorización. La entrega de la indemnización se realizará siempre y cuando haya disponibilidad presupuestal, luego de entregar la medida en los términos del inciso primero del presente artículo.
En todos los casos que proceda la entrega de la indemnización, la Unidad para las Víctimas comunicará a la víctima solicitante acerca del periodo de que dispone para hacer efectivo el pago de la medida de indemnización. Parágrafo: La Unidad para las Víctimas podrá entregar prioritariamente una segunda indemnización a las víctimas que hayan sufrido más de un hecho victimizante, siempre y cuando se trate de una solicitud prioritaria y exista disponibilidad presupuestal.
Para las solicitudes generales, la entrega de una segunda indemnización por otro hecho, estará sujeta a que se haya entregado la medida a todas las víctimas al menos una vez.» Al revisar la respuesta brindada al señor Gómez Duarte, se puede advertir que se le informó que para el año 2023 no cumplía con los criterios de priorización al Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 pago de la indemnización, pero que en el año 2024 se aplicaría nuevamente referido método, con el fin de determinar si de acuerdo con el presupuesto era posible proceder a su desembolso.
Así mismo, se puede advertir que efectivamente, dada la insuficiencia presupuestal, la entidad ha fijado un procedimiento para priorizar los recursos con los que cuenta, y cada año establece el orden en que se han de realizar los desembolsos de lo cual fue informado el entonces accionante. De lo relacionado previamente, se puede observar que la decisión objeto de cuestionamiento en sede de tutela incurrió en un defecto fáctico porque la autoridad judicial accionada desconoció una realidad manifiesta consistente en la imposibilidad de cumplir en los precisos términos la orden de tutela impartida el 20 de octubre de 2023 y asignar una fecha cierta para el pago de la aludida indemnización, teniendo en cuenta que se agotaron los recursos dispuestos para tal fin para dicha anualidad, y que no cumplía con los criterios de priorización, por lo que no se cumple con el presupuesto subjetivo para considerarse que existe un desacato.
Así las cosas, para la Sala es claro que la imposibilidad de dar una fecha cierta para el pago de la indemnización no puede ser atribuible a la señora María Patricia Tobón Yagarí, en su condición de representante legal y a la señora Sandra Viviana Alfaro Yara en calidad de directora técnica del área de reparaciones de la Unidad Administrativa Especial Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, pues se reitera que el pago de dicha indemnización se encuentra supeditado a la disponibilidad de los recursos de que se disponga para tal fin y del puntaje obtenido a partir del método de priorización según el criterio para clasificar a la población desplazada de acuerdo con su nivel de vulnerabilidad.
Por lo expuesto, esta Sala de Subsección revocará la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que rechazó por improcedente la acción de tutela para, en su lugar, (i) amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y María Patricia Tobón Yagarí (ii) dejar sin efectos la providencia del 4 de marzo de 2024 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia en grado jurisdiccional de consulta confirmó la decisión de sancionar por desacato proferida por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín (iii) Ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de la presente decisión, profiera nueva decisión dentro del incidente de desacato con radicado 05001-33-33-021-2023-00388-00, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02675-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 FALLA Primero: Revocar la sentencia de primera instancia del 4 de julio de 2024 proferida Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela.
En su lugar, Segundo: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y María Patricia Tobón Yagarí, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Dejar sin efectos la providencia del 4 de marzo de 2024 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia en grado jurisdiccional de consulta confirmó la decisión de sancionar por desacato a la señora María Patricia Tobón Yagarí, en su condición de representante legal y a la señora Sandra Viviana Alfaro Yara en calidad de directora técnica del Área de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, proferida por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín dentro del incidente de desacato con radicado 05001-33-33-021-2023-00388-00.
Cuarto: Ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de la presente decisión, profiera nueva decisión dentro del incidente de desacato con radicado 05001-33-33-021-2023-00388-00, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Quinto: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.