Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) Demandante: María Esperanza Mejía Guzmán Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora María Esperanza Mejía Guzmán instauró demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resoluciones RDP 049899 del 30 de diciembre de 2016 y RDP 014528 del 6 de abril de 2017, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante. 1 Ver índice 24 de SAMAI-Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad a reconocer y pagar la mencionada pensión a partir de su causación, en un monto equivalente al 75% de todo lo devengado durante el último año de servicio.
Que se ordene el pago del retroactivo desde que adquirió el derecho; que las mesadas pensionales sean actualizadas, y que se paguen los intereses moratorios, conforme a los artículos 187 y 192 del CPACA, y 141 de la Ley 100 de 1993. Que la entidad demandada sea condenada en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que nació el 20 de septiembre de 1954 y fue nombrada maestra municipal en Bolívar, Valle del Cauca, mediante Decreto 035 de 1977, ejerciendo su cargo durante 12 años, 6 meses y 24 días. Que en la actualidad ejerce como docente en la Institución Educativa Nuestra Señora de Chiquinquirá de Roldanillo, Valle del Cauca; nombrada por Decreto 0364 del 29 de marzo de 1990, y que ha prestado su servicio por 26 años.
Que adquirió su estatus a partir de los años 2003 y 2004; por ello solicitó el reconocimiento de su pensión y agotó los recursos exigidos, pero la misma fue negada a través de los actos demandados. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Aseguró que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 1.º, 2.º 4.°, 5.°, 13 y 29 de la Constitución Política; 1.º, 2.º, 3.º, y 4.º de la Ley 114 de 1913; 15 numeral 2 literal A de la Ley 91 de 1989; 3. ° del Decreto 2277 de 1989.
Que la entidad vulneró los derechos a la igualdad y al debido proceso por desconocer los precedentes judiciales que han reconocido la pensión gracia en casos similares al suyo. Que hubo una indebida valoración probatoria, pues inició su carrera como docente territorial, y de manera posterior, por la nacionalización de la Ley 43 de 1975 adquirió el carácter de docente nacionalizada.
Que en los actos demandados no se aplicó correctamente el artículo 3.° de la Ley 114 de 1913 y el 15 de la Ley 91 de 1989 relacionados con el cómputo del tiempo y la definición del personal nacionalizado. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 2 de marzo de 20182 fue admitida la demanda, y se notificó a la UGPP, quien manifestó que3, si bien la actora laboró como docente municipal entre 1977 y 1990, desde 1990 hasta 2016 su vínculo fue nacional, por lo que este no puede ser computado para efectos del reconocimiento de la prestación, y en consecuencia, la docente no reúne los 20 años de servicio que exige la norma.
Sostuvo también que la demandante no allegó toda la documentación necesaria para el estudio completo de su solicitud, incumpliendo su carga probatoria. Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, y (iii) prescripción. En la audiencia inicial4 se indicó que las excepciones propuestas serían resueltas en la sentencia; se fijó el litigo; se declaró fallida la etapa de conciliación; se efectuó el decreto de pruebas, y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que emitiera concepto si a bien lo consideraba.
El 23 de mayo de 2024, el tribunal de origen decretó una prueba de oficio para que el Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Roldanillo certificaran si la docente hizo parte de su planta de personal y las calidades en las que desempeñó su labor docente. El 7 de junio de 20245 el municipio de Roldanillo allegó memorial de respuesta y manifestó que en el archivo central de la administración municipal no reposa ningún expediente que corresponda a la actora.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 13 de agosto de 2024, negó las pretensiones. Expuso que, a partir del análisis probatorio se acreditó que la actora fue nombrada como docente municipal el 23 de septiembre de 1977, laborando desde dicha fecha hasta el 20 de abril de 1990, por lo que su ingreso al magisterio se dio antes del límite del 31 de diciembre de 1980.
Pero que del certificado de historia laboral n.° 1673 del 21 de abril de 2016, puede 2 Ibid. 3 Ibid. 4 Ibid. 5 Ver índice 32 de SAMAI- Tribunales. 6 Ver índice 35 de SAMAI- Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) concluirse que desde 1990 hasta 2016, la docente estuvo vinculada en una plaza de carácter nacional y no territorial o nacionalizada.
Por lo tanto, no cumplió con el requisito temporal de 20 años de servicio en las calidades exigidas por la norma. Sin condena en costas. EL RECURSO DE APELACIÓN7 La demandante interpuso recurso apelación. Expuso que el tribunal estableció una tarifa legal para probar la naturaleza de su vinculación, pues exigió los actos administrativos de nombramiento o en su defecto la certificación de la autoridad nominadora, pero pasó por alto el certificado de historia laboral, expedido por el subsecretario administrativo y financiero de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca que integra los actos de nombramiento, fechas y plazas ocupadas, y que acreditan el vínculo territorial de la demandante.
Manifestó que, en virtud de la libertad probatoria, allegó pruebas suficientes para probar su dicho, y que la calidad del vínculo territorial que ostentó desde 1990 puede comprobarse con el Decreto 0364 del 29 de marzo de 1990. Que, en todo caso, no existe prueba que demuestre que la docente haya tenido una vinculación nacional. Sobre la prueba de oficio decretada por el tribunal, señaló que la misma resultó ineficaz, pues en atención al proceso de nacionalización, la plaza ocupada en el municipio de Roldanillo debe ser certificada por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca.
Que el tribunal realizó una valoración desbalanceada que vulneró los principios de igualdad e imparcialidad, al dar validez a un certificado que la calificaba como de categoría nacional, pese a que dicho registro carecía de sustento probatorio, ya que fue realizado de forma unilateral por un funcionario y no debió ser aceptado como base para el fallo.
Además, se incurrió en un exceso ritual manifiesto al desconocer pruebas documentales que acreditaban plenamente el cumplimiento de los requisitos para la pensión gracia y por exigir pruebas adicionales injustificadas. Precisó que, en su caso, la pensión gracia es un derecho adquirido debido a su labor como docente territorial, y no puede ser negado mediante valoraciones probatorias contrarias a la verdad jurídica y material.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 11 de diciembre de 2024 se admitió el recurso y a su vez se advirtió que la solicitud probatoria debía ser resuelta. 7 Ver índice 39 de SAMAI- Tribunales Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio.
El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. El 22 de mayo de 20258, se decretó una prueba de oficio dirigida a la alcaldía de Bolívar y al departamento del Valle del Cauca, con el fin de que remitieran los actos administrativos de nombramiento y demás documentos relacionados con la situación laboral de la docente mientras prestó sus servicios a favor de dichas entidades territoriales.
Ambas enviaron respuesta9, de las cuales se corrió traslado a la demandante, quien presentó memorial pronunciándose al respecto. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún periodo en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 8 Ver índice 10 de SAMAI. 9 Ver índices 15 y 19 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 5.
Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»10. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: 10 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 12 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar periodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera 13 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora María Esperanza Mejía Guzmán nació el 20 de septiembre de 195414, de modo que cumplió los 50 años de edad el 20 de septiembre de 2004.
El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Periodo I: del 26 de septiembre de 1977 al 16 de abril de 1989 Obra en el expediente el acto administrativo de nombramiento, el Decreto 035 del 23 de septiembre de 197715, a partir del cual puede definirse el tipo de plaza ocupada por la actora, pues la alcaldesa de Bolívar, Valle del Cauca la nominó como «maestra municipal», de la vereda Patios, corregimiento de Naranjal, apreciándose que la decisión de designación fue adoptada sin la intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la mencionada autoridad municipal en representación de la Nación efectuara la nominación en comento, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.
Tampoco se señala en el acto en mención que la plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del 14 Ver índice 24 de SAMAI-Tribunales, demanda, página 17, copia cédula de ciudadanía. 15 Ver índice 24 de SAMAI-Tribunales, página 21. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional.
Contrario a lo anterior, a partir del medio probatorio analizado, se extrae con claridad que el nombramiento de la accionante tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la alcaldesa del mentado ente territorial, lo que indica que su vínculo fue en calidad de docente territorial. En ese orden de ideas, la situación de la docente se ajusta a lo señalado en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» Ahora, si bien hay certeza de la calidad territorial del nombramiento de la docente efectuado por el referido acto administrativo de fecha del 23 de septiembre de 1977 y también sobre la data en la que tomó posesión para el ejercicio de su cargo (26 de septiembre de 1977), respecto a la fecha de terminación, no fue posible extraerla del material probatorio aportado, pues si bien se encuentra un certificado de la entidad territorial en el que señala que la actora laboró hasta el 20 de abril de 1990, se advierte de los demás elementos de convicción aportados que la docente tuvo un segundo nombramiento, esta vez por la gobernación del Valle del Cauca en una fecha anterior a la de terminación antes reseñada.
Por esta razón y en virtud de la diligencia de esta corporación para aclarar puntos oscuros del debate en búsqueda de la verdad material, el 14 de mayo de 202516, se decretó una prueba de oficio dirigida a la Alcaldía de Bolívar, Valle del Cauca y a la gobernación del departamento, a fin de que dichas autoridades allegaran soporte documental del tiempo durante el cual la actora desempeñó sus labores en cada entidad.
Ante dicho requerimiento, para efectos del análisis del periodo en discusión, la Alcaldía de Bolívar aportó17, además del decreto de nombramiento, el certificado del tiempo laborado, actas de posesión y otros actos administrativos. 16 Ver índice 10 de SAMAI. 17 Ver índice 19 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) Pues bien, a partir del certificado de tiempos, se observa que la docente laboró del 26 de septiembre de 1977 al 16 de abril de 1989, por lo que será esta última la fecha de terminación que deberá tenerse en cuenta para efectos del cómputo; además porque conforme al acta de posesión n.° 163 allegada, se tiene que la demandante, a partir del 17 de abril de 1989, asumió el cargo de auxiliar de rentas en virtud de un nuevo nombramiento.
Ahora, si bien en las demás pruebas suministradas por la entidad territorial se advierten otras actas de posesión en los años 1979, 1982 y 1984, esto es dentro del periodo establecido antes, las mismas no desvirtúan la continuidad de la relación legal y reglamentaria que inició con el Decreto 035 del 23 de septiembre de 1977, ni en el ejercicio de la docencia, pues en la mismas se relaciona la posesión como educadora.
De tal manera, los extremos temporales en los que la demandante fungió como docente territorial, por (11 años, 6 meses y 21 días), deben tenerse en cuenta para computar los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia. • Periodo II: del 16 de abril de 1990 al hasta el 29 de agosto de 2016. En atención al Decreto 0364 del 29 de marzo de 199018, se evidencia que la actora fue nombrada docente por el gobernador del Valle del Cauca para prestar sus servicios en el Centro Docente n.° 7 San Juan Bosco (Naranjal), del municipio Bolívar, Distrito Educativo # 8, Roldanillo.
Este acto administrativo, al ser expedido por la autoridad territorial y suscrito por el delegado del MEN, demuestra que la plaza ocupada por la docente fue nacionalizada, esto en cumplimiento de los artículos 6.° y 10 de la Ley 43 de 1975, conforme a lo definido en el artículo 1º19 de la Ley 91 de 1989, evidenciándose que el gobernador no actuó con autonomía en el nombramiento, sino que delimitó sus funciones al marco legal de la Ley 43 de 1975, y en consecuencia requirió el aval del delegado del MEN.
En atención a la calificación anterior, se evidencia que el tribunal de primera instancia, con fundamento en la historia laboral n.° 1673 del 21 de abril de 2016, determinó que la calidad de la docente para el periodo en cuestión fue nacional, y por ello, negó el derecho reclamado, pues así lo certificaba dicho documento. Sin embargo, el análisis del acto administrativo de nombramiento permite concluir que la naturaleza del vínculo era en realidad nacionalizada, tal como ya se estableció. 18 Ver índice 24 de SAMAI-Tribunales, página 26. 19 «Personal nacionalizado.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) Respecto a la duración del vínculo, la historia laboral antes mencionada señaló que la educadora fue nombrada por el acto administrativo 2004-0257D y que laboró desde el 16 de abril de 1990 en el «S.p. Liceo Femenino Nuestra Señora de Chiquinquirá» del municipio de Roldanillo, Valle del Cauca, al menos hasta el 21 de abril de 2016 (fecha de expedición del certificado), pues seguía activa en el servicio.
No obstante, los datos consignados en dicho documento sobre el acto de nombramiento y la institución educativa en la que desempeñó el cargo no coinciden con el Decreto 0364 del 29 de marzo de 1990. En consideración a lo expuesto, en el auto de mejor proveer del 14 de mayo de 202520 antes referido para efectos del análisis del periodo anterior, se requirió a la Gobernación del Valle del Cauca para que aportara copia del acto mediante el cual se dio por terminado el vínculo laboral de la actora, que surgió del nombramiento efectuado por Decreto 0364 de 1990, y que en caso de no haberse terminado el vínculo, allegara el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral en el que puedan observarse los tiempos prestados por la docente y las situaciones administrativas que ocurrieron a lo largo de la relación, soportando sus afirmaciones con las pruebas correspondientes.
En respuesta, la entidad informó que la docente laboró al servicio del departamento en una plaza nacionalizada, desde el 16 de abril de 1990, que fue incorporada desde el 23 de febrero de 2004 según acta de posesión 2004-0257D en la Institución Educativa Nuestra Señora de Chiquinquirá, y que la relación laboral finalizó el 3 de julio de 2024, en virtud de la renuncia aceptada por Resolución 0932 del 7 de junio de 2024.
Para acreditar lo propio remitió21: el acta de posesión n.° 716, en la que se evidencia que la demandante se presentó el 16 de abril de 1990 en el despacho de la gobernación para iniciar el cargo designado por el Decreto 0364 de 1990; la Resolución 0489 del 17 de febrero del 2000, por la cual se trasladó a la educadora del Centro Docente # 7 San Juan Bosco al Liceo Femenino Nuestra Señora de Chiquinquirá, con su acta de posesión respectiva; el Decreto 0238 del 11 de febrero de 2004 por medio del cual el departamento del Valle del Cauca incorporó a la demandante en su planta de personal docente, junto con el acta de posesión 2004- 0257D; y la Resolución 1.210-03-01-00932 del 7 de junio de 2024, por la cual se aceptó la renuncia de la actora a partir del 3 de julio de 2024.
Del acervo probatorio relacionado, se concluye que el servicio fue prestado ininterrumpidamente desde el 16 de abril de 1990 hasta el 3 de julio de 2024, bajo un vínculo nacionalizado. 20 Ver índice 10 de SAMAI. 21 Ver índice 15 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) Sin perjuicio de lo anterior, pese a la permanencia de la actividad docente aun en el 2024, esta Sala solo tendrá en cuenta el tiempo desempeñado hasta la fecha en la que la reclamante realizó su solicitud de pensión ante la entidad demandada y por cuyo acto de respuesta invocó la acción que en esta vía judicial cursa, es decir, hasta el 29 de agosto de 201622; esto en garantía del debido proceso y el privilegio de decisión previa propio de la administración. En virtud de lo expuesto, es posible concluir que la demandante fue maestra oficial nacionalizada durante 26 años, 4 meses y 14 días, por lo que resulta válido computar este lapso junto al analizado previamente, al punto de que se tiene demostrado que la actora sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues sumados todos da un resultado total de servicio de 37 años, 11 meses y 5 días.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio de la alcaldía de Bolívar bajo relaciones legales y reglamentarias del orden territorial desde el 26 de septiembre de 1977 hasta el 16 de abril de 1989, es decir, en periodo anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, la providencia apelada será revocada en orden de conceder las pretensiones de la demanda, siendo a su vez necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas. Análisis de la prescripción Sobre el particular, el Consejo de Estado23 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados.
Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se 22 Ver consideraciones de la Resolución RDP 049899 del 30 de diciembre de 2016. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso.
Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 20 de septiembre de 2004 cuando la actora acreditó los 50 años de edad, esto es, posterior al cumplimiento de los 20 años de servicio (24 de septiembre de 199824), pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.
Ahora bien, tal como se verifica de la parte considerativa de la Resolución RDP 049899 del 30 de diciembre de 2016, la actora reclamó el 26 de agosto de 2016 ante la demandada el derecho pensional en mención, y a su vez, interpuso la demanda el 31 de julio de 201725, esto es, dentro de los 3 años siguientes a la fecha de interrupción del fenómeno bajo estudio, por lo que en el presente caso, es claro que se configuró la excepción en comento desde la solicitud del reconocimiento de la pensión y en consecuencia prescribieron las mesadas anteriores al 26 de agosto de 2013, conforme a lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de septiembre de 2003 y 19 de septiembre de 2004, con efectividad desde 20 de septiembre de 2004, pero con efectos fiscales desde 26 de agosto de 2013 por prescripción trienal de mesadas.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».26 24 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DIAS 26/09/1977 16/04/1989 11 6 21 16/04/1990 24/09/1998 8 5 9 TOTAL TIEMPO 19+1= 20 AÑOS 11+ 1= 12 (1 AÑO) 30 (1 MES) 25 Ver sello de radicación de demanda. 26 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. Sobre los intereses moratorios solicitados por la demandante En cuanto al reconocimiento de los intereses moratorios, esta Sala ha precisado27 que si bien el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 ordena pagarlos en caso de mora, estos intereses no proceden en relación con las mesadas causadas con anterioridad al reconocimiento de la prestación, es decir, sobre el retroactivo pensional generado entre la fecha en que se adquirió el estatus jurídico respectivo y la de ejecutoria del acto que reconoció el derecho, así como tampoco cuando el derecho se encuentra en discusión.28 En este caso, como el reconocimiento de la pensión y su retroactivo estaba en litigio, y no se había determinado de manera definitiva el derecho a favor de la demandante, no resulta procedente ordenar el pago de los intereses moratorios reclamados por esta, de suerte que se denegará lo propio.
De la condena en costas en ambas instancias La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 27 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 20 de marzo de 2025. Exp. 76001-23- 33-000-2014-00150-01 (0419-2020). C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 3 de diciembre de 2020. Exp. 25000- 23-42-000-2016-04672-01 (3170-2019), y del 6 de mayo de 2021. Exp. 17001-23-33-000-2015-00014-01 (1599- 2018).
C.P. Gabriel Valbuena Hernández Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias en contra de la parte demandada, por cuanto se accede totalmente a las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 de la misma norma, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. REVOCAR la sentencia proferida el trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda.
En su lugar, Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 049899 del 30 de diciembre de 2016 y RDP 014528 del 6 de abril de 2017, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante y se confirmó tal decisión al resolver el recurso de apelación, respectivamente. Tercero. Declarar probada la excepción de prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 26 de agosto de 2013.
Cuarto. A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora María Esperanza Mejía Guzmán, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por este en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de septiembre de 2003 y 19 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 76001-23-33-010-2018-00107-01 (5931-2024) septiembre de 2004, con efectividad desde 20 de septiembre de 2004, pero con efectos fiscales desde 26 de agosto de 2013 por prescripción trienal de mesadas.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo. Quinto. Condenar en costas a la parte vencida en ambas instancias. Sexto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente