CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 ACCIÓN POPULAR – FALLO Actor: GERARDO HERRERA TESIS: NO PROCEDE LA DECLARATORIA DE LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO, COMOQUIERA QUE LA VULNERACIÓN PERSISTE.
DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS: EL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA Y A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el señor ELIFONSO CARDONA SANTANA, en calidad de NOTARIO DÉCIMO DEL CÍRCULO DE MEDELLÍN1, contra la sentencia de 21 de septiembre de 2023, proferida por la Sala Séptima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia2. 1 En adelante el Notario. 2 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda El señor GERARDO HERRERA, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, presentó demanda contra el NOTARIO, tendiente a que se protegieran los derechos colectivos de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
I.2. Hechos Indicó que la Notaría Décima del Círculo de Medellín4 no cuenta con profesionales intérprete y guía intérprete de planta para la prestación del servicio a las personas sordas y sordociegas, tal como lo ordena el artículo 8º5 de la Ley 982 de 2 de agosto de 20056. 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 4 En adelante la Notaría. 5 Ley 982 de 2005, Artículo 8º: “Las entidades estatales de cualquier orden, incorporan paulatinamente dentro de los programas de atención al cliente, el servicio de intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas que lo requieran de manera directa o mediante convenios con organismos que ofrezcan tal servicio.
De igual manera, lo harán las empresas prestadoras de servicios públicos, las Instituciones Prestadoras de Salud, las bibliotecas públicas, los centros de documentación e información y en general las instituciones gubernamentales y no gubernamentales que ofrezcan servicios al público, fijando en lugar visible la in formación correspondiente, con plena identificación del lugar o lugares en los que podrán ser atendidas las personas sordas y sordociegas”. 6 “Por la cual se establecer normas tendientes a la equiparación de oportunidades para las personas sordas y sordociegas y se dictan otras disposiciones”. 3 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que la Notaría tampoco ha suscrito convenio o contrato con alguna entidad idónea autorizada por el Ministerio de Educación Nacional para atender la población objeto de la citada Ley.
Afirmó que en la Notaría no existen señales visuales, sonoras, ni las alarmas luminosas exigidas en la norma idem. I.3. Pretensiones La parte actora solicitó lo siguiente: “[…] Se ordene al ACCIONADO, a que contrate un profesional interprete y un profesional guía interprete PROFESIONALES de planta en el inmueble de la entidad accionada donde ofrece el servicio al público a fin de cumplir ley 982 de 2005, art 5,8 en un término NO MAYOR A 30 DÍAS o contrate con entidad idónea AUTORIZADA, por el Ministerio de Educación Nacional, a fin que cumpla art 5, 8 Ley 982 de 2005, se ordene que instale señales sonoras, visuales, auditivas, alarmas etc., como lo manda Ley 982 de 2005, a fin que no continúe vulnerando derechos colectivos de la ley 472 de 1998 y otros que determine el juez. 2.
Se ordene por parte del Juez, en sentencia ordenar una póliza para el cumplimiento de la orden dada en sentencia, de ampararse mi acción, art 42 Ley 472 de 1998 y se ordene al accionado, informe un extracto de la sentencia en prensa nacional. 3. Aplicar art 34 Ley 472 de 1998, inciso final y conceda incentivo económico a mi favor y se concedan a mi favor COSTAS, agencias en derecho de prosperar mi acción y se requiera al accionado informar y aportar copia del contrato de prestación de servicio con el profesional que le representara en esta acción, de ser representado por un profesional del 4 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho a fin de reconocer costas a su favor de ser vencido yo en el juicio […]”.
I.4. Defensa I.4.1.- El NOTARIO adujo que el actor popular no expuso argumento alguno en relación con la presunta existencia de un desastre previsible técnicamente y tampoco allegó pruebas sobre un análisis técnico que haga previsible algún desastre, por lo que era del caso enfocarse en la presunta vulneración del derecho al acceso a los servicios públicos.
Sostuvo que no es una entidad estatal, ni empresa prestadora de servicios públicos, sino una persona natural, por lo tanto, el artículo 8º de la Ley 982 no le era aplicable. Indicó que, sin perjuicio de lo anterior, dicha disposición no es carácter imperativo, sino de contenido programático de manera que su aplicación es paulatina. Afirmó que aun cuando la norma idem no le resulta vinculante, voluntariamente ha venido cumpliéndola, incluso se encuentra afiliado a la UNIÓN COLEGIADA DE NOTARIADO COLOMBIANO – 5 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co UCNC, entidad que desde el 28 de julio de 2021 suscribió un contrato con la Federación Nacional de Sordos de Colombia7 para la prestación del servicio de guía intérprete de lengua en señas colombiana.
Refirió que, adicionalmente, la Fundación Mutis lo asesoró en relación con los procesos de habilitación para la atención de personas con discapacidad, generando una lista de chequeo que evidencia el cumplimiento de todas las orientaciones normativas aplicables al caso. Propuso las siguientes excepciones: - “DE LA INEXISTENCIA DE REGLAMENTACIÓN PARA EXIGIR EL CUMPLIMIENTO DEL DEBER ESTATUIDO EN EL ARTÍCULO 8 DE LA LEY 982 DE 2005”.
Explicó que el artículo 8º de la citada Ley debe ser reglamentado a través de la potestad reglamentaria de que goza el gobierno nacional según el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. - “DE LA EXISTENCIA DE UNA NORMA EXPRESA EN EL ESTATUTO NOTARIAL PARA LA ATENCIÓN DE PERSONAS 7 En adelante FENASCOL. 6 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SORDAS.
Indicó que el artículo 70 del Decreto Ley 960 de 1970 prevé el procedimiento para el reconocimiento de documentos privados cuando uno de los comparecientes sea una persona sorda y/o ciega. - “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”. Adujo que no es destinatario de la Ley 982, porque es un particular que ejerce función pública, circunstancia no prevista en los supuestos establecidos en dicha norma. - “APRECIACIÓN ERRADA DEL DEMANDANTE RESPECTO DEL MEDIO DE CONTROL.
A su juicio, las pretensiones evidencian que el actor persigue una finalidad económica, solicitando el reconocimiento de un incentivo que fue derogado desde el año 2010 y que, al parecer, es la razón por la cual el actor ha interpuesto decenas de demandas idénticas a esta en contra de notarios y diversas entidades por los mismos hechos, sin verificar antes de promoverlas si los accionados cumplen o no con la Ley 982. - “INEXISTENCIA DE DAÑO, E INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHO COLECTIVO ALGUNO”.
Sostuvo 7 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que de la demanda no se advierte la existencia de la afectación a un derecho colectivo. I.4.2.- La SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO8 manifestó que no existen pruebas para atribuirle responsabilidad por la presunta vulneración de derechos colectivos y tampoco de sujetos de especial protección. Precisó que las notarías no hacen parte de sus dependencias, comoquiera que los notarios ejercen función pública permanente bajo la figura de la descentralización por colaboración, por consiguiente, el ejercicio notarial es una responsabilidad directa en cabeza del Estado lo que implica que ante una falla u omisión notarial el llamado a responder es el Ministerio de Justicia y del Derecho.
Sostuvo que la responsabilidad de adecuar en debida forma las instalaciones de la Notaría y contar con el recurso humano necesario para el desarrollo de su actividad es exclusiva del Notario. 8 En adelante la SUPERINTENDENCIA; vinculada de oficio mediante auto de 23 de septiembre de 2021, mediante el cual se dispuso reponer el proveído de rechazo de la demanda y, en su lugar, admitirla. 8 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, la “genérica” y, además, las siguientes: - “IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL” toda vez que en la demanda se plantea que la Notaría no ha cumplido con lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley 982 de 2008, por tanto, debió acudir a una acción de cumplimiento. - “IMPROCEDENCIA DE LA SOLICITUD DEL INCENTIVO ECONÓMICO” porque fue derogado por la Ley 1425 de 2010. - “IMPROCEDENCIA DE LA SOLICITUD DE PÓLIZA DE CUMPLIMIENTO” en razón a que el accionante está dando por sentado que con la Notaría serán condenadas en la litis, sin cumplirse aún la totalidad de las etapas procesales para dirimir la controversia.
I. 5. Audiencia de Pacto de Cumplimiento La audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 31 de enero de 2022, declarándose fallida por la no comparecencia del actor popular. 9 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal, en sentencia de 21 de septiembre de 2023, declaró la vulneración de los derechos colectivos invocados por parte del Notario por no incorporar el servicio de intérprete y guía intérprete para personas sordociegas en los programas de atención al cliente, y no contar en los lugares de acceso al público con señalización, avisos, información visual y sistemas de alarmas luminosas aptas para su reconocimiento por personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas.
Declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Superintendencia de Notariado y Registro, toda vez que, según sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre el servicio público notarial, no es la responsable de la Notaría. Precisó que, contrario a lo argumentado por el accionado, la norma legal en comento está dirigida a todas las entidades estatales de cualquier orden, y en esa medida resulta aplicable a las notarías como entidades descentralizadas por colaboración obligadas a generar condiciones óptimas de calidad en el servicio, atendiendo al mandato previsto en el artículo 131 de la Constitución Política. 10 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que el acervo probatorio evidenciaba que en la Notaría se presta el servicio virtual de intérprete para personas sordas, pero no para personas sordociegas y, además, no existen las señales luminosas y auditivas que ordena la Ley.
Sostuvo que no acatar los mandatos de adecuación de las sedes de atención al público a las necesidades de la población sorda y sordociega se erige en un obstáculo para el acceso en condiciones de igualdad a los servicios que presta la entidad demandada contrariando tanto el principio y derecho a la igualdad, como el derecho colectivo proclamado por el artículo 4º literal j) de la Ley 472.
Concluyó que existe una clara amenaza al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente para las personas que padecen discapacidad auditiva o visual, porque pueden resultar afectadas al no lograr advertir algún peligro en las instalaciones de la Notaría, en tanto que su capacidad de reacción se ve limitada de manera grave.
Con fundamento en lo anterior, profirió las siguientes órdenes: 11 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
SEGUNDO. ORDENAR al Notario Décimo del Círculo de Medellín que realice las siguientes acciones en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia: a) Incorporar dentro de los programas de atención al cliente el servicio de intérprete y guía intérprete para las personas sordociegas que lo requieran i) de manera directa o ii) mediante convenios con organismos que ofrezcan tal servicio; b) Deberá adecuar las instalaciones de la Notaría con señalización, avisos, información visual y sistemas de alarmas luminosas aptos para su reconocimiento por usuarios sordos, sordociegos e hipoacúsicos.
TERCERO. La verificación del cumplimiento de la sentencia estará a cargo del Comité conformado por el Notario Décimo del Círculo de Medellín, el Procurador Delegado ante este Tribunal y el accionante como actor popular, el que deberá presentar un informe de la ejecución y cumplimiento de las órdenes impartidas ante este Despacho una vez venza el plazo previsto para el cumplimiento de las órdenes que se ha dispuesto en el numeral previo.
CUARTO. DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la Superintendencia de Notariado y Registro por lo indicado en la motiva. […]”. III.- FUNDAMENTO DEL RECURSO DE APELACIÓN El NOTARIO argumentó que en el presente asunto no se agotó el requisito de procedibilidad consistente en la solicitud previa que correspondía formular al actor popular con miras a la protección de los derechos e intereses colectivos alegados.
Expuso que las pruebas evidencian la configuración de un hecho superado en esta acción popular, en particular, las decretadas en el 12 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trámite de segunda instancia según las cuales la Notaría cuenta desde 2023 con el servicio de intérprete para las personas sordociegas.
Alegó la nulidad de la sentencia apelada por falta de competencia del Tribunal, toda vez que al declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia, se configura la falta de competencia de dicha Corporación judicial, por el factor funcional. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para el amparo de derechos colectivos como los invocados en el presente asunto, cuya transgresión deriva, presuntamente, de la 13 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ausencia del servicio de intérprete y sistema de alarmas sonoras y en el inmueble donde funciona la Notaría Décima de Medellín. Problemas jurídicos En consideración a lo argumentado en el recurso de alzada, a la Sala le corresponde determinar, en su orden, lo siguiente: i) ¿La declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva en la sentencia de una de las entidades demandadas altera la competencia del a quo por el factor funcional y si ello da lugar a declarar la nulidad de la sentencia? ii) ¿En el presente caso resulta exigible el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 del CPACA para el ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos? iii) ¿Las pruebas decretadas en segunda instancia son suficientes para declarar la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado? 14 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - De la competencia del Tribunal y de la nulidad de la sentencia apelada Al respecto, la Sala pone de manifiesto que en materia de acciones populares el estudio y análisis de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva supone establecer la relación jurídica material existente entre los extremos de la litis y, a partir de ella, determinar quién tiene injerencia real en la causa o fuente del hecho que comporta la trasgresión de los derechos colectivos para, de esa manera, definir con el nivel de certeza requerido el llamado a desplegar las acciones tendientes a garantizar su protección. Bajo tales consideraciones, su declaratoria no tiene la virtualidad de alterar la competencia funcional definida en la etapa inicial del proceso, en consideración a los supuestos fácticos sustento de la demanda, al punto de invalidar el trámite procesal surtido y mucho menos la sentencia que pone fin al debate.
Entonces, lo que implica esta excepción es la imposibilidad del juez de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el sujeto procesal carente de la legitimación para concurrir al litigio, al punto 15 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de ser procedente su desvinculación del respectivo proceso, es decir, contrario a lo argumentado por el apelante, bajo ninguna circunstancia sus efectos comportan una alteración de la competencia y, mucho menos, la nulidad de la sentencia. Sobre el particular, la Sala destaca lo precisado por esta Sección, en los siguientes términos: “[…] La exigencia de legitimación en la causa por pasiva alude a la aptitud que debe reunir la persona –natural o jurídica– contra quien se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las pretensiones que el demandante esgrime en su contra.
En ese sentido, no basta con ser objeto de demanda para concurrir legítimamente a un juicio, es imperioso estar debidamente legitimado para ello. Al respecto destaca la Sala que la jurisprudencia de esta Corporación ha distinguido entre la legitimación en la causa de hecho y la legitimación en la causa material; distinción que se ha expuesto en los siguientes términos: “(…) toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante legitimado en la causa de hecho por activa y demandado legitimado en la causa de hecho por pasiva y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño. De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico…”. 16 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda o, en general, de los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales; por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta fórmula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra9.
De acuerdo con la jurisprudencia antes transcrita, la cual se prohíja en esta oportunidad, la legitimación material en la causa por pasiva exige que la entidad en contra de la cual se dirige la demanda esté vinculada funcional o materialmente con los hechos que dan origen a la reclamación, lo cual se examinará desde la óptica de las responsabilidades que legalmente corresponden al organismo demandado […]”.10 En ese orden de ideas, el cargo formulado en la apelación en tal sentido no constituye un argumento jurídicamente válido para acceder a lo pretendido en esta instancia, de suerte que será negado. - De la reclamación administrativa previa11 Con la finalidad de abordar la procedencia de este argumento, resulta pertinente destacar que el conocimiento del presente asunto fue asumido en un primer momento por la jurisdicción civil ordinaria, en atención al carácter de particular del Notario. 9 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 8 de abril de 2014, Rad. 76001233100019980003601(29321).
Magistrado Ponente: Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 18 de mayo de 2017, expediente ném. 2011-00315-01. 11Ley 1437 de 2011, artículo 144, inciso final, en concordancia con el numeral 4 del artículo 161, ídem 17 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, se advierte que la demanda fue admitida y tramitada por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, quien profirió sentencia estimatoria de las pretensiones el 22 de agosto de 2022.
No obstante, a solicitud del accionado, ese despacho judicial por medio de auto de 25 de enero de 2023 declaró la nulidad del fallo12, con fundamento en el Auto A-412 de 202213, proferido por la Corte Constitucional y, en consecuencia, ordenó la remisión del proceso para el reparto en los jueces administrativos de ese circuito judicial.
El proceso fue asignado al Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, quien avocó su conocimiento mediante proveído de 16 de febrero de 2023, en los siguientes términos: “[…] Por estimarse que, de acuerdo a lo establecido por la Corte Constitucional, entre otros, en auto A-412 de 2022, según el cual, “las acciones populares que se presenten en contra de notarías para obtener las adecuaciones y ajustes razonables que permitan el acceso efectivo al servicio público de las personas en situación de discapacidad serán competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso 12 Notificado por anotación en estado de 17 de febrero de 2023, conforme con la información que reposa en el archivo “ED_052CONSTANCIACOMUNIC(.pdf) NroActua 2”, del expediente digital obrante en Índice SAMAI 00002. 13 “[…]la Sala Plena de la Corte Constitucional dispone que las acciones populares que se presenten en contra de notarías para obtener las adecuaciones y ajustes razonables que permitan el acceso efectivo al servicio público de las personas en situación de discapacidad serán competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior, por cuanto dicha pretensión está inescindiblemente relacionada con el acceso a la función administrativa que cumplen estos particulares (en los términos del artículo 15 de la Ley 472 de 1998). Esto es, el desempeño de las atribuciones encomendadas a los notarios en su condición de fedatarios públicos previstas en el artículo 3° del Decreto-Ley 960 de 1970 […]”. 18 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo”, en efecto, se trata de uno de aquellos asuntos señalados en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 como de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, y en virtud de lo previsto en el artículo 16 del Código General del Proceso –CGP, aplicable por remisión normativa contenida en el 44 de Ley ibidem, SE AVOCA CONOCIMIENTO, disponiéndose su ingreso al despacho para fallo; teniendo en cuenta que esta es la única actuación que queda pendiente y que las demás, surtidas en el juzgado remitente, conservan su validez […]”.
Bajo tales consideraciones, la remisión del proceso a esta jurisdicción no puede conllevar a desconocer el trámite impartido a la presente acción popular bajo la normativa del CGP, cuando precisamente el artículo 16 de ese estatuto procesal es claro en establecer que la validez de esas diligencias se mantienen incólumes; y mucho menos resulta admisible que, aún considerando las particularidades propias de este caso, en esta etapa procesal se sorprenda al actor popular con la imposición de una exigencia de carácter formal no prevista por las disposiciones civiles.
En consecuencia, a juicio de la Sala, exigir el cumplimiento de dicho requisito en esta instancia, además de resultar improcedente por lo expuesto, iría en detrimento del derecho al acceso a la administración de justicia de la parte actora. 19 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Siendo ello así, para la Sala no resulta de recibo el cargo formulado por el apelante en tal sentido y, en consecuencia, el mismo será denegado. - De la carencia actual de objeto por hecho superado En tratándose de acciones populares, el criterio jurisprudencial unificado de esta Corporación14 sobre la procedencia de dicha figura y la consecuente ineficacia del pronunciamiento por parte del juez popular sobre las medidas tendientes a restablecer los derechos colectivos objeto de amenaza o agravio, fue fijado en los siguientes términos: “[…] [L]a Sala unifica la jurisprudencia en relación con la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado, dentro de una acción popular, en los siguientes dos sentidos: i) Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 4 de septiembre de 2018, C.P.: Stella Conto Díaz del Castillo, Rad.
N.º: 05001-33-31-004-2007-00191- 01(AP)SU. 20 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos […]” (Negrillas fuera del texto original).
De esta manera, en aquellos eventos en que se acrediten medidas y acciones tendientes a mitigar o hacer cesar la afectación, pero las mismas solo reflejen la atención parcial de la problemática, no resulta posible para el juez popular predicar la satisfacción efectiva de los derechos colectivos conculcados y, en esa medida, la declaratoria de la carencia actual de objeto se torna abiertamente improcedente.
Ahora bien, durante el trámite de la alzada ante esta Corporación, fueron decretadas las siguientes pruebas documentales15: a) Portafolio de Servicios de la Asociación Colombiana de Sordociegos – SURCOE16. b) Acuerdo de Colaboración suscrito entre la Unión Colegiada del Notariado Colombiano – UCNC y SURCOE suscito el 10 de abril de 2023, en virtud del cual esta última asumió el compromiso de prestar 15 Índice SAMAI 00004. 16Índice SAMAI 00002, “ED_110RECURSOAPELACIONN(.rar) NroActua 2”, “068PortafolioServiciosSurcoe2023”. 21 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los servicios de guía intérprete para personas sordociegas a nivel nacional a las Notarías afiliadas a la UCNC17. c) Certificación expedida por la UCNC el 18 de mayo de 2023, según la cual el Notario Décimo de Medellín, doctor Elifonso Cardona Santana se encuentra afiliado a dicha asociación18.
Así las cosas, una vez analizadas y valoradas bajo los parámetros de la lógica y la sana crítica que han de guiar al juez en este ejercicio, para la Sala resulta claro que tales documentos solo evidencian la toma de decisiones y la ejecución de acciones para atender algunas de las circunstancias constitutivas de la trasgresión de los derechos colectivos, en particular, para subsanar la ausencia del servicio de intérprete para los usuarios sordociegos que han de acudir a la Notaría. En efecto, conforme con el folleto aportado y el citado Acuerdo de Colaboración, la Notaría Décima del Círculo de Medellín, en calidad de afiliada de la UCNC accedió al servicio de guía intérprete, así como de apoyo en el desplazamiento que requiere la persona sordociega 17 Ídem, “069AcuerdoColabroacionSurcoeyNotariado”. 18 Ídem, “070CertificacionNotaria10Medellin”. 22 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para dirigirse a un lugar y retornar al sitio definido por el usuario, mismo que se presta a demanda de los usuarios.
Precisado lo anterior, es pertinente destacar algunas de las disposiciones de la Ley 982 que revisten notable importancia a efectos de desatar este cargo de la apelación. Así, el artículo 4º ídem, es del siguiente tenor literal: “[…] ARTÍCULO 4o. El Estado garantizará y proveerá la ayuda de intérpretes y guías intérprete idóneos para que sea este un medio a través del cual las personas sordas y sordociegas puedan acceder a todos los servicios que como ciudadanos colombianos les confiere la Constitución. Para ello el Estado organizará a través de entidades oficiales y a través de convenios con asociaciones de intérpretes y asociaciones de sordos la presencia de intérpretes y guías intérpretes, para el acceso a los servicios mencionado […]”.
En coherencia con lo anterior, a voces del artículo 8º ídem, desde el año 2005 que fue proferido dicho marco legal, a las entidades de carácter estatal y, por analogía, a aquellos que ejercen una función pública de manera permanente les compete integrar el servicio de intérprete y guía de interprete en los programas y estrategias para atender a los usuarios con capacidad auditiva y visual reducida19. 19 “[…] ARTÍCULO 8o.
Las entidades estatales de cualquier orden, incorporan paulatinamente dentro de los programas de atención al cliente, el servicio de intérprete y guía intérprete para las personas 23 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su turno, el Legislador de manera categórica en el artículo 15 ídem, dispuso: “[…]
ARTÍCULO 15. Todo establecimiento o dependencia del Estado y de los entes territoriales con acceso al público, deberá contar con señalización, avisos, información visual y sistemas de alarmas luminosas aptos para su reconocimiento por personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas […]”. En ese orden, cabe precisar que la actividad notarial al ser una función radicada en cabeza del Estado, cuya prestación se encarga a un particular bajo la figura jurídica de la descentralización por colaboración de servicios, no existe dubitación alguna en cuanto a que los preceptos legales en referencia son vinculantes para los Notarios.
Aunado a lo anterior, del ejercicio interpretativo integral y armónico de las citadas disposiciones es dable inferir que la voluntad del legislador no consistió en establecer una u otra obligación, valga decir, el servicio de intérprete y guía de interprete, la instalación de sordas y sordociegas que lo requieran de manera directa o mediante convenios con organismos que ofrezcan tal servicio.
De igual manera, lo harán las empresas prestadoras de servicios públicos, las Instituciones Prestadoras de Salud, las bibliotecas públicas, los centros de documentación e información y en general las instituciones gubernamentales y no gubernamentales que ofrezcan servicios al público, fijando en lugar visible la in formación correspondiente, con plena identificación del lugar o lugares en los que podrán ser atendidas las personas sordas y sordociegas […]”. 24 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señales en leguaje apto para el reconocimiento de la población objeto y alarmas sonoras, de manera alternativa a elección de los obligados; por el contrario, se trata de exigencias que deben atender los obligados de forma concurrente con miras para cumplir con el propósito que subyace a dicha Ley.
En este escenario, es evidente que las acciones acreditadas no tienen la entidad suficiente para entender que la situación de hecho que motivó esta acción popular haya sido superada, comoquiera que la existencia de señales visuales y sonoras como mecanismos aptos para facilitar la comunicación de la población sorda, sordociega e hipoacúsica en las instalaciones de la Notaría, carecen de respaldo probatorio dentro del proceso, denotando que las acciones hasta ahora adelantadas por el accionado solo representan una atención parcial de la situación trasgresora de los derechos colectivos en juego.
Por consiguiente, para la Sala es claro que en el caso sub lite no concurren los presupuestos fijados por la jurisprudencia unificada de esta Corporación para entender que los hechos fuente de la transgresión de los derechos colectivos ha cesado, contrario a ello, los medios de convicción obrante en el plenario dan cuenta que 25 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actualmente la vulneración persiste, de suerte que la alzada no está llamada a prosperar.
Así las cosas, la Sala con fundamento en el análisis precedente, confirmará el fallo recurrido, como en efecto será dispuesto en la parte resolutiva de este proveído. En consideración a las reglas fijadas en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación el 6 de agosto de 201920, en la que se precisó el alcance del artículo 38 de la Ley 472, no se condenará en costas, comoquiera que no obra prueba de su causación en esta instancia. Finalmente, la Sala advierte que el Tribunal dispuso la conformación del comité de verificación con el Notario Décimo del Círculo de Medellín, el Procurador Delegado ante este Tribunal y el accionante.
Sin embargo, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 y la jurisprudencia de la Sección, el comité de verificación de la sentencia debe estar presidido por el Juez. En consecuencia, debido a que el 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente Rocío Araújo Oñate, providencia de 6 de agosto de 2019, expediente núm. 15001-33-33-007-2017-00036- 01(AP)REV-SU. 26 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal no está incluido en el mismo en calidad de presidente, se modificará el numeral tercero de la parte resolutiva de la misma, en dicho sentido.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral TERCERO de la parte resolutiva de la sentencia de 21 de septiembre de 2023, proferida por la Sala Séptima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual quedará en los siguientes términos: “TERCERO. La verificación del cumplimiento de la sentencia estará a cargo del Comité conformado por el magistrado ponente del Tribunal, quien lo presidirá, el Notario Décimo del Círculo de Medellín, el Procurador Delegado ante este Tribunal y el accionante como actor popular.
El accionado deberá presentar un informe de la ejecución y cumplimiento de las órdenes impartidas ante el Comité de Verificación una vez venza el plazo previsto para el cumplimiento de las órdenes que se ha dispuesto en el numeral previo”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva. 27 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00753-01 Actor: GERARDO HERRERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 14 de noviembre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.