CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., doce (12) de julio de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2022-002089-011 Actora: María Inés Infante de Peña Demandados: Magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas y director general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la actora contra la sentencia de 20 de mayo de 2022, emitida por el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera), que declaró improcedente la acción de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora María Inés Infante de Peña, en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad, presuntamente quebrantados por los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas y director general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos (i) el fallo de 3 de septiembre de 2020, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Caldas accedió parcialmente2 a las súplicas formuladas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la UGPP en su contra (expediente 17001-23-33-000-2016-00542-00); y (ii) la Resolución RDP 22636 de 5 de octubre de ese año, por cuyo conducto la UGPP suspendió el pago de su pensión gracia, en cumplimiento de la mencionada orden judicial; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas proferir una nueva providencia en la que 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 2 Habida cuenta de que no ordenó el reintegro de los dineros pagados a la demandada, con ocasión de la pensión gracia que le fue reconocida con Resolución 36305 de 28 de julio de 2006, al considerar que fueron recibidos de buena fe.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 2 se nieguen las pretensiones y se le «[…] reestable[zca] […]» la aludida prestación social. 1.2 Hechos3. Relata la actora que la extinguida Caja Nacional de Previsión Social, con Resolución 36305 de 28 de julio de 2006, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido el 16 de junio anterior por el Juzgado Treinta y Uno (31) Penal del Circuito de Bogotá, le reconoció pensión gracia, en cuantía de $653.085.87 y efectividad a partir del 28 de enero de 1998.

Que la UGPP instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra (expediente 17001-23-33-000-2016-00542-00), encaminada a obtener la anulación de la referida Resolución 36305, al estimar que no le asistía el derecho a esa prestación social, habida cuenta de que parte de su vinculación con la docencia fue de carácter nacional, y, en consecuencia, el reintegro de «[…] la totalidad de las sumas canceladas en virtud de […]» tal acto administrativo.

Dice que del asunto contencioso-administrativo conoció el Tribunal Administrativo de Caldas, que el 3 de septiembre de 2020 dictó sentencia en la que accedió parcialmente a las pretensiones, al considerar que no acreditó «[…] los 20 años de servicios [con vinculación territorial] que se requieren para […] ser beneficiaria de la pensión gracia. Por su parte, el 5 de octubre siguiente (con Resolución RDP 22636) la UGPP la excluyó de la nómina de pensionados.

Que la providencia judicial cuestionada incurre en el quebranto de las garantías superiores alegadas, porque durante el trámite del proceso se presentó una «[…] indebida notificación, violándose así el debido proceso», puesto que los medios usados por el despacho judicial para emplazarla, esto es, la publicación en «[…] la Emisora de la Policía Nacional y el Diario de Prensa la República, no son los más idóneos y expeditos para [lograr su comparecencia a un juicio] de vital importancia, toda vez, que, est[aba] relacionado con [su] mínimo vital y [vida] en condiciones dignas […]», y dado que, además, «[…] el defensor de oficio que [le] fue designado […] no actuó en ninguna instancia del proceso […]». 3 Cabe precisar que, a pesar de que en la solicitud de amparo se indicaron los fundamentos fácticos que presuntamente dan lugar a la presente acción, la Sala advierte que se omiten datos necesarios para contextualizar el asunto sub examine.

Sin embargo, con el propósito de garantizar los principios de informalidad, prevalencia del derecho sustancial y eficacia, se extractarán y organizarán los hechos expuestos tanto en la petición de tutela, como en los documentos allegados al expediente. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 3 Aduce que la situación presentada «[…] condujo a incongruencias evidentes entre los fundamentos traídos al proceso y la sentencia proferida […], al no aplicar la ley en su esencia y de traerla al debate procesal en una forma fragmentada con clara violación al principio universal de favorabilidad al que le secunda el de inescindibilidad, […] especialmente [con] el [a]rtículo 15 de Ley 91 de 1989 el cual fue fragmentado en forma ilegal […]».

Que no le fue posible ejercer una defensa técnica, porque el 10 de noviembre de 2021 se enteró de la existencia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada en su contra por la UGPP y de la precitada orden judicial de 3 de septiembre de 2020, cuando le fue notificada la mencionada Resolución RDP 22636 de 5 de octubre de 2020, la cual le causa un grave perjuicio, en la medida en que le quita la posibilidad de recibir un ingreso consolidado desde hace 14 años. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor director general de la UGPP, a través del señor subdirector de defensa judicial pensional de ese organismo, afirma que en el sub lite no se colma la exigencia de inmediatez, puesto que el fallo cuestionado se dictó hace más de año y medio.

Además, la tutelante pretende utilizar la presente acción «[…] como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para tal efecto». Asimismo, sostiene que en la providencia «[…] controvertida […] no se incurrió en vía de hecho, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal, para determinar que la accionante no reunía los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para ser beneficiaria de la pensión gracia lo que hacia procedente dejar sin efectos el acto administrativo que inicialmente [se] l[a] reconoció […] de manera ileg[í]tima». 1.3.2 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas indican que el fallo reprochado «[…] presenta en forma clara y precisa los argumentos por los cuales se [adoptó] dicha decisión, además de que dentro del proceso obra toda la actuación procesal de la cual se puede evidenciar el respeto al debido proceso y derecho de defensa de la […]» accionante, por lo que se remiten a los argumentos allí consignados.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 4 1.4 Providencia impugnada. Con sentencia de 20 de mayo de 2022, el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia, en lo concerniente a la inconformidad atañedera a que «[…] no se le notificó de la existencia del proceso ordinario adelantado en su contra y, por ello, no pudo ejercer su derecho de defensa», estimó que aquella era susceptible de ventilarse a través del recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la causal enunciada en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), no obstante, la tutelante no lo interpuso, por lo que se colige que «[…] no se cumple en este caso el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela».

Por otro lado, determinó que tampoco se satisface el presupuesto de inmediatez, en lo atinente a la Resolución RDP 22636 de 5 de octubre de 2020, porque «[…] revisados los documentos allegados por la UGPP con la contestación de la demanda de tutela, en especial la constancia del FOPEP, se evidencia que la suspensión del pago de la pensión gracia ordenada con ocasión de la orden judicial que ahora se cuestiona, se hizo efectiva a partir del 1º de noviembre de 2020», por ende, no hay lugar a considerar que el término para promoverla inicie el 10 de noviembre de 2021 (fecha en la que la actora expresa que conoció su contenido).

Lo anterior, habida cuenta de que, en primer lugar, la tutelante no acredita los motivos por los cuales no le fue dable presentarla en término, y en segundo, no «[…] tendría justificación que se dejara transcurrir un [ ] tiempo tan prolongado para indagar las razones por las cuales […] dejó de percibir la prestación, que como ella misma indica, le fue reconocida desde hace más de 14 años -2006-», de modo que el conteo de dicho lapso debe partir del 1º de noviembre de 2020, y comoquiera que esta acción se presentó el 6 de abril de 2022, puede concluirse que la «[…] tutela no se interpuso dentro del plazo considerado como razonable por [esta] Corporación […]». 1.5 Impugnación. Inconforme con la decisión adoptada, la tutelante la impugnó, con tal fin sostuvo que para establecer si se satisface o no la exigencia de inmediatez en un asunto en el que se discuten prerrogativas irrenunciables de carácter pensional, el juez debe examinar las circunstancias de cada caso y en el sub lite no se tuvo en consideración que el litigio que culminó con la providencia atacada «[…] se desarrolló en forma solitaria, sin defensa técnica, vale decir, no hubo proceso porque no hi[zo] parte de esa Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 5 [l]itis […], es ahí donde nace la denegación al acceso a la justicia […]» y el quebranto de las garantías superiores invocadas.

Que en el fallo impugnado se «[…] debió contabilizar el tiempo prudencial para determinar la procedencia de la acción de tutela, a partir de la notificación que [l]e hizo la UGPP, con fecha del 10 de Noviembre [sic4] de 2021, de la resolución que dejó un año atrás sin vigencia [su] mesada pensional […], acto administrativo que “fue incluido en nómina del mes de octubre de 2020” […]», no obstante, por inconvenientes con su cuenta de ahorros no le fue posible enterarse de dicha decisión cuando esto ocurrió. II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 325 del Decreto ley 2591 de 19916 y 257 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20198 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro 4 De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), p. 502, «Los sustantivos que designan los días de la semana, los meses y las estaciones, sea cual sea el calendario utilizado, deben escribirse con minúscula, ya que se consideran nombres comunes, aunque designen elementos únicos dentro de una serie: domingo, lunes, calendas (“primer día del mes entre los antiguos romanos”), julio, rayab (“séptimo mes del calendario musulmán”) termidor (“undécimo mes del calendario revolucionario francés”), verano, primavera.

Solo se escribirán con mayúscula cuando formen parte de expresiones denominativas que así lo exijan, como festividades, fechas históricas, espacios urbanos, instituciones, organizaciones, etc.: Viernes Santo, Primavera de Praga, plaza del Dieciocho de Septiembre, hospital Doce de Octubre». 5 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 6 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 7 «ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO. […] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto […]». 8 «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 6 medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que puedan comportar (i) el fallo de 3 de septiembre de 2020, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Caldas accedió parcialmente a las súplicas formuladas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la UGPP contra la aquí actora (expediente 17001-23-33-000-2016-00542-00); y (ii) la Resolución RDP 22636 de 5 de octubre de 2020, por cuyo conducto ese organismo suspendió el pago de la pensión gracia que devengaba la tutelante, en cumplimiento de la mencionada orden judicial; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela.

El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo9 procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.

De acuerdo con la sentencia T-480 de 2011 de la Corte Constitucional10 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de 9 De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), «La palabra solo, tanto cuando es adverbio [Solo trabaja de lunes a viernes] como cuando es adjetivo [Está solo en casa todo el día…] son voces que no deben llevar tilde según las reglas generales de acentuación […]». 10 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 7 defensa judicial, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.

De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular11. La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el ordenamiento jurídico ofrece otro mecanismo judicial para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.

En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos judiciales ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a derechos inalienables.

Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben hallarse presentes: 1) Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. 2) Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3) Que su ocurrencia sea inminente. 4) Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra. 5) Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la 11 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 8 protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales12. En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente13.

Asimismo, la jurisprudencia constitucional 14 ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, dado que al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 2.5 El requisito de inmediatez de la acción de tutela.

La acción de tutela procede en todo momento para reclamar ante el juez constitucional la protección de los derechos constitucionales fundamentales, dado que aquella comporta el carácter de célere y preferente para el amparo inmediato de dichas garantías ante afectaciones actuales y apremiantes. La jurisprudencia constitucional ha ligado la solicitud de amparo de manera estrecha con el principio de inmediatez, al advertir que esta debe ser ejercida en un término razonable dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental persiste y que el daño es aún perceptible, lo que significa que para que proceda la acción, debe ser ejercida en un lapso prudencial.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T-954 de 201015, sostuvo: […] esta Corporación ha precisado que en virtud de la naturaleza cautelar de la acción de tutela, ésta debe ser presentada en término oportuno, justo y razonable, “dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental es inminente y realmente produce un daño palpable”16.

Ese 12 Corte Constitucional, sentencia T-458 de 199412, M. P. Jorge Arango Mejía. 13 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010-01795- 01 de 9 de diciembre de 2010. 14 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. 15 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. 16 Corte Constitucional, sentencia T-265 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 9 “plazo razonable” es consustancial a las regulaciones procedimentales de la acción de tutela y determina en gran medida el campo de acción del juez de tutela, pues su orden debe estar respaldada por la urgencia e inmediatez, “en presencia de las cuales la Constitución lo autoriza a modificar una situación de hecho a través de un proceso sumario y expedito en el tiempo. […].

Incluso, la real configuración de una trasgresión a los derechos fundamentales se pone en duda cuando la demanda de tutela se interpone en un momento demasiado alejado de la ocurrencia del hecho que supuestamente la generó”17. En igual sentido, el alto tribunal constitucional ha dicho que el ordenamiento jurídico no establece expresamente un plazo dentro del cual se deba incoar la solicitud de amparo, por lo que es al juez de tutela a quien le corresponde determinar, en atención a las situaciones fácticas y jurídicas de cada caso concreto, si la acción fue interpuesta en un lapso razonable.

Sobre este punto, afirmó: La jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha señalado que si bien, la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad dentro del cual deba ser ejercida, como propugna por la protección de derechos fundamentales vulnerados o con amenaza inminente de vulneración, cabe promoverla dentro de un término razonable contado a partir de la ocurrencia de los hechos de los que se desprende el agravio de los derechos.

La Corte ha advertido que frente a cada caso concreto, le corresponde al juez de tutela evaluar la razonabilidad de dicho término, para concluir si, teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo modo y lugar en que ocurrieron los hechos, se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez o si, por el contrario, en atención al tiempo transcurrido, el amparo se torna improcedente18.

De conformidad con el anterior derrotero jurisprudencial, con el fin de determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso, aspectos tales como: «(i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados»19. 17 Corte Constitucional, sentencia T-158 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 18 Corte Constitucional, sentencia T-518 de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 19 T-123 de 2007, M. P. Álvaro Tafur Galvis.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 10 2.6 Caso concreto. 2.6.1 Requisito de la subsidiariedad, en lo atañedero a la sentencia de 3 de septiembre de 2020. En el sub lite se tiene que la inconformidad de la tutelante radica en el hecho de que los magistrados accionados quebrantaron sus garantías superiores, puesto que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la UGPP en su contra (expediente 17001-23-33-000-2016-00542-00) no fue notificada o vinculada en ninguna de las etapas procesales, por ende, no tuvo oportunidad de ejercer su defensa, sin embargo, se dictó decisión de fondo, en la que se anuló el acto administrativo con el que la extinguida Caja Nacional de Previsión Social le reconoció pensión gracia (al estimar que no satisfacía los requisitos legales para su reconocimiento), por lo que perdió el derecho a devengarla, pese a que es una prerrogativa que le asiste desde hace 14 años.

Al respecto, la Sala evidencia que la acción de tutela de la referencia no colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, en atención a que para decidir sobre el reproche de la actora, según el cual se definió lo relacionado con la legalidad de su pensión gracia, otorgada con Resolución 36305 de 28 de julio de 2006, sin haber sido parte en las diligencias ordinarias ni adelantado las actuaciones necesarias para ejercer en debida forma su defensa técnica, el ordenamiento jurídico prevé otro instrumento judicial, esto es, el recurso extraordinario de revisión. Lo anterior, por cuanto dentro de las causales de procedencia del aludido mecanismo, se encuentra la consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, consistente en «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», que contempla la ocurrencia de irregularidades que si bien no están previstas como causales de nulidad procesal, sí pueden afectar la legalidad de la decisión y las garantías superiores de las partes.

En relación con el alcance de la citada causal, esta Corporación20 ha precisado: Aunque en su composición gramatical responde a un enunciado de la mayor sencillez, “… se trata de una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso 20 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sala especial de decisión 15, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia de 3 de marzo de 2020, expediente 11001-03-15-000-2016-02343-00 (REV).

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 11 administrativo 21 […] dado que, en razón de su redacción, ha correspondido al juez del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia, es decir, se trata de un texto en blanco”22.

Dentro de ese marco de controversia argumental, la Sala Plena del Consejo de Estado23 ha aceptado que los hechos que la configuran, en principio –pues la jurisprudencia de la Corporación ha abierto un campo restringido a otro tipo de supuestos24–, “…son los que constituyen las causales de nulidad procesal, esto es, las causales del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP)25, pero no son figuras procesales idénticas”26.

En ese sentido, desde la óptica de que este recurso no se puede emplear o utilizar para reabrir el debate que originó el respectivo proceso, la causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance para evitar, precisamente, que ella se emplee para que el juez de revisión se convierta en un juez de instancia. Es por ello que no puede motivarse en lo acontecido en instancias o etapas anteriores al fallo, salvo “… que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida” 27, comoquiera que lo contrario desnaturalizaría la esencia de la causal, pues la norma que la consagra es suficientemente explícita en la oportunidad de configuración. Este límite temporal y material impide que emerja una confusión entre el instrumento de corrección y/o saneamiento del proceso o de ser un hecho constitutivo de nulidad insaneable, con el de realización de la 21 Hace parte del texto citado: «En cuanto al alcance de esta causal, Cfr. Sentencia de la Sala Especial de Decisión No. 26 del Consejo de Estado, proferida el 7 de abril de 2015, dentro del expediente 110010315000201300358-00, Demandante: Luis Facundo Maldonado Granados, Demandado: Universidad Pedagógica Nacional». 22 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sala especial de decisión 22, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia de 7 de febrero de 2017, rad. 11001-03-15-000-2016-02260-00 (REV). 23 Hace parte del texto citado a continuación: “Ver, entre otras, las siguientes providencias: del 20 de abril de 2004, expediente número: 11001-03-15-000-1996-0132-01; del 18 de octubre de 2005, expediente número 11001-03-15-000-2000-00239-00, del 7 de febrero de 2006, expediente número 11001-03-15-000-1997-00150- 00; del 2 de marzo de 2010, expediente número 185; del 9 de marzo de 2010, expediente número 1100103150002002-1024-01, y del 31 de mayo de 2011, expediente número 1100103150002008-00294-00”. 24 También se ha hablado de la eventual procedencia cuando se advierte el acaecimiento de circunstancias que, si bien no encuadran en alguna de las causales taxativamente señaladas en el artículo 250 ejusdem, traducen una patente y protuberante violación del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución. 25 Hace parte del texto citado: «Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC». 26 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sala especial de decisión 3, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, sentencia de 4 de diciembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00888-00(REV). 27 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sala especial de decisión 3, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, sentencia de 4 de diciembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00888-00(REV).

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 12 justicia material que subyace al recurso extraordinario de revisión que tiene por objeto la decisión judicial que puso fin a la litis. […] Ahora bien, en lo atañedero a los supuestos que le dan procedencia a la causal de nulidad originada en la sentencia, se ha señalado28: 1.

Cuando sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme. 2. Cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido. 3.

Cuando se dicta sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia. 4. Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta. 5. Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello se pretermite íntegramente la instancia. 6.

Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida. 7. Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia. 8. Cuanto la providencia carece de motivación. Desde esta perspectiva, se colige que el recurso extraordinario de revisión comporta un instrumento judicial apropiado para corregir yerros o irregularidades procesales que se deriven de la propia sentencia29 y no haya 28 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sala especial de decisión 5, M. P. Martha Teresa Briceño de Valencia, sentencia de 3 de febrero de 2015, expediente 11001-03-15-000-2009-00494-00 (REV). 29 Sección tercera, subsección A, sentencia de 23 de noviembre de 2016, expediente 27001-33-31-002-2005- 00293-01, M. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera: «[…] Frente a lo que debe entenderse por nulidad originada en la sentencia, esta Corporación ha sostenido que los hechos que la configuran no pueden ser otros que los supuestos enunciados en las nulidades procesales previstas en el artículo 140 C.P.C. No obstante, también se ha aceptado que la sentencia puede verse viciada por hechos que si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, sí pueden afectar la legalidad de la decisión: verbigracia: la Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 13 sido posible alegarlas durante el respectivo trámite30, como la expuesta en el sub lite, según la cual no le fue notificado a la tutelante el proceso que se adelantó en su contra (expediente 17001-23-33-000-2016-00542-00), dentro del que se desvirtuó la legalidad del acto administrativo con el que le fue otorgada su pensión gracia, situación que se enmarca dentro de las hipótesis atañederas a la causal enunciada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.

De acuerdo con lo anotado, se evidencia que la demandante contó con otro mecanismo de defensa en el que pudo exponer sus inconformidades frente al quebranto de sus garantías superiores, como lo es el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 3 de septiembre de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, pese a que obra certificación acerca de la suspensión del pago de esa pensión desde el 1º de noviembre siguiente, por lo que tuvo la posibilidad de indagar sobre su existencia para esa época.

Cabe advertir que, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es indispensable que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De tal manera que la falta de diligencia de la accionante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso; la […] que se dicta, a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; la [decisión] de las corporaciones judiciales que no tienen el número de votos necesarios para la aprobación; la [providencia] que no tiene formal ni materialmente motivación, etcétera.

Ahora, en principio, se trata de irregularidades procesales que surgen con la expedición de la sentencia, no las acaecidas en etapas procesales anteriores. Es decir, es la propia sentencia la que debe generar la nulidad o vicio. En efecto, en sentencia del 2 de marzo de 2010, la Sala plena concluyó que la causal sexta de revisión exige que el vicio se configure al momento en que se profiera la sentencia y que, por ende, no es posible alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio del deber que el artículo 145, íbídem, [sic] impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe ‘antes de dictar sentencia […]». 30 «La causal comprende, como presupuestos: (i) que recaiga o se incoe contra una sentencia respecto de la cual no proceda recurso de apelación, precisamente porque entonces sería el juez ad quem quien debe concurrir a desplegar la actividad judicial que permita enervar y solucionar el hecho constitutivo de nulidad o en dado caso dejárselo explícito al a quo si corresponde a éste implementar la solución, campo de acción que es totalmente ajeno al juez del recurso extraordinario de revisión, pues se itera, no funge como una tercera instancia y de hecho su competencia la fija una condición sine qua non y es que la sentencia objeto de revisión esté ejecutoriada y en firme, es decir, ya superó las instancias del juez natural;

(ii) que exista una nulidad procesal o constitucional, pero éste segundo supuesto pende del siguiente y (iii) que esta tenga nacimiento en la sentencia que puso fin al proceso, o en su defecto, que la parte afectada, bajo motivo invencible, no hubiera podido alegarla». Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 14 normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia del trámite constitucional frente al caso particular.

A guisa de corolario, en este asunto el ejercicio de la acción de tutela resulta improcedente en razón a que se encuentra gobernada por el principio de subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida «Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales […]»31, y en el caso sub examine se encuentra acreditado que la actora contó con la posibilidad de plantear sus reproches en relación con la providencia cuestionada a través de un medio judicial ordinario, como lo es el recurso extraordinario de revisión. En tales condiciones (la existencia de otro medio de defensa judicial), resulta aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en virtud de los cuales la acción de tutela «[…] solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial […]»32, razón por la cual se confirmará la improcedencia declarada en primera instancia, en lo que atañe a la sentencia de 3 de septiembre de 2020. 2.6.2 De la inmediatez en lo atinente a la Resolución RDP 22636 de 5 de octubre de 2020, por cuyo conducto la UGPP suspendió el pago de la pensión gracia de la tutelante.

En el asunto sub examine la accionante controvierte la Resolución RDP 22636 de 5 de octubre de 2020, a través de la cual la UGPP, en cumplimiento del precitado fallo de 3 de septiembre de 2020, suspendió el pago de la pensión gracia que devengaba y la retiró de la nómina de pensionados, al estimar que la decisión judicial que le dio origen se dictó con quebranto de sus garantías superiores y que su ejecución desconoce un derecho pensional que tiene consolidado desde hace más de 14 años y para el cual satisface los requisitos legales.

Del material probatorio adosado a estas diligencias se tiene que la UGPP promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la tutelante, al considerar que la pensión gracia que le fue reconocida, con Resolución 36305 de 28 de julio de 2006, es contraria al ordenamiento jurídico, puesto que no colmaba los requisitos necesarios para su otorgamiento, establecidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1993, entre otras 31 Numeral 1 del artículo 6 del Decreto ley 2591 de 1991, «por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 32 Artículo 86 de la Carta Política.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 15 disposiciones; asunto decidido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas, con fallo de 3 de septiembre de 2020, en el sentido de acceder parcialmente a las pretensiones incoadas. Que con el propósito de dar cumplimiento a la aludida orden judicial, la UGPP expidió la Resolución RDP 22636 de 5 de octubre de 2020, con la que se suspendió la mesada que devengaba la tutelante, lo que se hizo efectivo a partir del 1º de noviembre siguiente.

Al respecto, resulta oportuno dilucidar si en este caso se colma la exigencia de inmediatez, frente a lo que se advierte que el acto administrativo cuya anulación depreca la actora a través de este medio constitucional (Resolución RDP 22636), se profirió el 5 de octubre de 2020 y que si bien es cierto que la tutelante sostiene que le fue notificado solo hasta el 10 de noviembre de 2021, también lo es que obra un certificado del Fondo de Pensiones Públicas (Fopep), en el que consta que su pensión fue suspendida el 1º de noviembre de 2020, en cumplimiento de la mencionada Resolución, y la solicitud de amparo se presentó el 6 de abril de 2022, es decir, un (1) año, cinco (5) meses y cuatro (4) días después, término que no evidencia la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales que hace necesario deprecar su protección oportunamente, motivo por el cual se confirmará la improcedencia frente a ese aspecto, al no satisfacer el requisito de inmediatez.

Ahora bien, la actora asevera en el escrito de impugnación que en el sub lite el presupuesto de inmediatez se debe flexibilizar, puesto que se discute la vulneración de garantías superiores que revisten el carácter de irrenunciables por ser de naturaleza pensional; sobre el particular, se advierte que si bien en este caso están involucradas este tipo de prerrogativas, este argumento carece de la entidad suficiente para omitir esta exigencia. Además, no se adosaron a las presentes diligencias elementos de convicción que acrediten, más alla de su dicho, que no le fue posible consultar el saldo de su cuenta de ahorros por más de once (11) meses33, la causa de su inactividad o el porqué no promovió este trámite constitucional en un término prudencial, máxime cuando había dejado 33 «Considero que la Sala debió contabilizar el tiempo prudencial para determinar la procedencia de la acción de tutela, a partir de la notificación que me hizo la UGPP, con fecha del 10 de Noviembre de 2021, de la resolución que dejó un año atrás sin vigencia mi mesada pensional, con la expedición de la Resolución RDP 022636 en el mes de octubre de 2020 acto administrativo que “fue incluido en nómina del mes de octubre de 2020, donde se retira, excluyendo[la] en forma definitiva de la nómina de pensionados [porque] la prestación que venía percibiendo era irregular [y] no atenerse a otras circunstancias que igualmente [l]e impidieron el acceso a [su] cuenta de ahorros personal y pensional por más de once meses […]».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02089-01 Actora: María Inés Infante de Peña 16 de recibir la prestación social desde hace más de un año, por tanto, tuvo la posibilidad de indagar las razones por las cuales le fue suspendido su pago. A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala concluye que las circunstancias propias del asunto no colman los presupuestos legales ni jurisprudenciales para su procedencia, lo que impone confirmar la decisión de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia de 20 de mayo de 2022, a través de la cual el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, conforme a la parte motiva. 2º Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.

Comuníquese la presente decisión a la subsección A de la sección tercera de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS