Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04481-00 Demandante: Nubia Cristina Salas Salas Demandado: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Agraria y Rural Temas: Debido proceso administrativo / Procedimiento de recusación en trámite de calificación integral de servicio Decisión: Negar el amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la solicitud formulada por Nubia Cristina Salas Salas en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud 1. Nubia Cristina Salas Salas promovió solicitud de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con ocasión de la omisión de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Agraria y Rural respecto de «[…] reemplazar a los señores Magistrados respecto a los cuales fue declarada fundada una recusación presentada por la accionante en el marco del proceso de calificación integral de servicios año 2022 […]» (sic). 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente1: 2.1. La Sala de Conjueces de la Corte Suprema de Justicia, mediante resolución del 27 de junio de 2024 resolvió aceptar las recusaciones que presentó en el trámite de administrativo relacionado con su calificación de servicios como relatora de la Sala de Casación Civil, por lo que, entre otros, apartó a los actuales magistrados Hilda González Neira, Martha Patricia Guzmán Álvarez, Francisco Ternera Barrios y Octavio Augusto Tejeiro Duque de su conocimiento. 1 Archivo obrante en el índice 2 del Samai. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04481-00 Demandante: Nubia Cristina Salas Salas 2.2.
Si bien la entidad demandada procedió a nombrar el remplazo de los magistrados antes mencionados para el trámite de la calificación del año 2023 [proceso con radicado 11001-02-03-000-2023-02659-00], como se lee del acta del 19 de diciembre de 2024, en la que se asignó a los conjueces Carlos Enrique Tejeiro López, Luis Darío Vallejo Ochoa, Enrique Viveros Castellanos y Saúl de Jesús Uribe García, no ocurrió igual respecto de lo relacionado con la calificación integral de servicios para la vigencia del año 2022. 2.3.
A través de Oficio RC057-2025 del 9 de junio de 2025, solicitó a la demandada copia digital del «1. Acta del sorteo de Conjueces realizado para la resolución del recurso de reposición de la calificación integral de servicios del año 2022. 2. Acta de sorteo del ponente de la resolución del recurso de reposición de la calificación integral de servicios del año 2022» (sic). 2.4.
La presidenta de la corporación demandada, Hilda González Neira, en Oficio PSCC 232 del 1.º de julio de 2025 dio respuesta negativa a lo requerido, pues, «para los efectos no fueron nombrados conjueces, razón por la cual no se puede atender su solicitud de copias» (sic). 2.5. Con Oficio RC073-2025 del 7 de julio de 2025, con sustento en el artículo 41 de la Ley 1437 de 2011, le solicitó a la entidad demandada que, «corrija la omisión en el trámite de reparto y asignación de los conjueces correspondientes a los magistrados apartados para conocer el asunto de la referencia que debió haberse surtido desde el 27 de junio de 2024, fecha en la que los Magistrados actuales Martha Patricia Guzmán Álvarez, Hilda González Neira, Francisco José Ternera Barrios y Octavio Augusto Tejeiro Duque fueron apartados para “regular, gestionar, controlar y decidir: ( ) ii) La calificación integral de servicios del año 2022, y por tanto el respectivo recurso de reposición”» (sic). 2.6.
La Presidencia de la corporación demandada, en Oficio PSCC 362 del 17 de julio de 2025 respondió la solicitud, en el sentido de remitir a la peticionaria «al contenido del oficio PSCC No. 332 1[Por un error involuntario el documento quedó numeral con el PSCC No. 232, pero corresponde al PSCC No. 332.] de 1 de julio de 2025, emitido en respuesta al oficio RC057-2025» (sic). 2.7.
A la fecha, y en contravía del tenor literal de los artículos 12-2 de la Ley 1437 de 2011 y 144-2 de la Ley 1564 de 2012, que imponen a la Sala de Casación demandada el nombramiento de conjueces en reemplazo de los magistrados recusados y apartados, no tiene conocimiento de tal actuación para el conocimiento de su calificación integral de servicios para el año 2022. 1.1.1.
Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…]
PRIMERO: Ordenar a la autoridad accionada a que, en el término de (48) horas, asigne los conjueces quienes remplazarán a los señores Magistrados Hilda González Neira, Martha Patricia Guzmán Álvarez, Francisco Ternera Barrios y Octavio Augusto 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04481-00 Demandante: Nubia Cristina Salas Salas Tejeiro Duque en el conocimiento de la calificación integral de servicios del año 2022, y por tanto el respectivo recurso de reposición.
SEGUNDO: Prevenir, en lo sucesivo, a la entidad accionada a que reitere las omisiones relacionadas en los hechos y pretensiones de esta tutela». (sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. El Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Agraria y Rural2 manifestó que no incurrió en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso invocado, en atención a que ha respondido todas las solicitudes de la demandante sobre correcciones, copias, reposiciones, recusaciones, etc. que ha interpuesto por los años 2022, 2023 y 2024, frente a lo cual efectuó un recuento de los supuestos relevantes. 2.
Consideraciones 5. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela; iii) del derecho al debido proceso; iv) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia 6. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Agraria y Rural. 2.2.
De la procedencia de la acción de tutela 7. El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, dispone, entre otras, como causal de improcedencia de la solicitud de amparo: […] 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […] 8. Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia3, es decir, no es un 2 Archivo obrante en el índice 12 del Samai. 3 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04481-00 Demandante: Nubia Cristina Salas Salas mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.3.
Derecho al debido proceso 9. El debido proceso ha sido definido como «la regulación jurídica que […] limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley», premisa construida con fundamento en el principio superior de la primacía del derecho sustancial sobre las formas que, según el artículo 29 de la Constitución Política, «[…] se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas». 10.
El objetivo fundamental del referido derecho, entonces, no es otro que la preservación del valor material de la justicia, situación que demanda de las autoridades que sus actuaciones estén destinadas a preservar las garantías sustanciales y procedimentales consagradas en la Constitución Política y en la ley. 11. En sentido amplio, el referido planteamiento encierra a su vez la protección de ciertas garantías mínimas que la jurisprudencia constitucional ha enlistado de la siguiente manera: i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas; y vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra. 12.
Por su parte, y en atención a que el derecho en estudio es aplicable a todas las actuaciones de la administración, debe resaltarse que el derecho al debido proceso administrativo, cuya garantía -como derecho fundamental- parte de la consagración establecida -de manera general- en el artículo 29 de la Constitución Política, tiene relación directa con el complejo espectro de garantías que permiten el curso de un trámite previamente establecido, en el que a las partes se les respete el derecho de defensa en una clara sujeción de las autoridades estatales al principio de legalidad.
Al respecto, en la providencia T-928 de 2010, la Corte Constitucional expresó: «[…] Refiriéndose específicamente a la naturaleza del derecho al debido proceso administrativo, la jurisprudencia de esta Corporación lo definió como “(…) la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04481-00 Demandante: Nubia Cristina Salas Salas sujetas siempre a los procedimientos señalados por la ley”.
Así las cosas, el debido proceso administrativo se convierte en una manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada por la ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes y después de adoptar una determinada decisión. Por lo tanto, se debe indicar que tal derecho no existe solamente para impugnar una decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa que se surte para expedirla y posteriormente en el momento de su comunicación e impugnación […]». 2.4.
Problema jurídico 13. La Sala deberá definir: ¿si la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Agraria y Rural vulneró el derecho fundamental al debido proceso de Nubia Cristina Salas Salas con ocasión de la presunta omisión en el reemplazo de los magistrados respecto de quienes fue declarada fundada la recusación que presentó en el marco del proceso de calificación integral de servicios del año 2022? 2.5.
Sobre el caso concreto 14. Nubia Cristina Salas Salas acudió al juez de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental y, en consecuencia, se ordenara a la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Agraria y Rural asignar los conjueces que reemplazarían a los magistrados recusados para el conocimiento de su calificación integral de servicios del año 2022, así como del recurso de reposición presentado. 15.
Lo anterior, al considerar que con la omisión de la corporación judicial demandada desconoce la normatividad aplicable para efectuar tal procedimiento, contenida los artículos 12 de la Ley 1437 de 2011 y 144 de la Ley 1564 de 2012, que preceptúan:
ARTÍCULO
12. TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES. En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo. A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales.
La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente. Cuando cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.
La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo. […] 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04481-00 Demandante: Nubia Cristina Salas Salas ARTÍCULO 144.
JUEZ O MAGISTRADO QUE DEBE REEMPLAZAR AL IMPEDIDO O RECUSADO. El juez que deba separarse del conocimiento por impedimento o recusación será reemplazado por el del mismo ramo y categoría que le siga en turno atendiendo el orden numérico, y a falta de este por el juez de igual categoría, promiscuo o de otra especialidad que determine la corporación respectiva.
El magistrado o conjuez impedido o recusado será reemplazado por el que siga en turno o por un conjuez si no fuere posible integrar la sala por ese medio.
PARÁGRAFO. Sin perjuicio de la prelación que corresponde a las acciones constitucionales, la tramitación de los impedimentos y recusaciones tendrá preferencia. […] 16. Así pues, mencionadas las disposiciones que la parte demandante considera aplicables, es pertinente aclarar que la norma que rige la recusación presentada en el procedimiento de calificación integral de servicios de la demandante como relatora de la Corte Suprema de Justicia es el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, en la medida en que, aun cuando se trata de una función desempeñada en principio por magistrados de la mencionada corporación judicial, aquella no se adelanta en virtud de sus facultades jurisdiccionales, sino en cumplimiento de una función administrativa, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2.º de la norma ibidem y el artículo 26 del Acuerdo PSAA16-10618 del Consejo Superior de la Judicatura «[p]or medio del cual se reglamenta el sistema de evaluación de servicios de funcionarios y empleados de carrera de la Rama Judicial». 17.
De tal manera, resulta pertinente hacer un recuento de las actuaciones relevantes acreditadas en el expediente, con el fin de lograr un mejor entendimiento del reclamo constitucional formulado, como se observa a continuación: - Calificación integral de servicios año 2022 17.1. La calificación integral de servicios de la relatora (hoy demandante) correspondiente al año 2022 se emitió el 17 de mayo de 2023, notificada el día 31 siguiente.
Decisión contra la cual, la servidora interpuso recurso de reposición. Resuelto por el 4 de agosto de 2023. 17.3. El 30 de junio de 2023. la demandante presentó recusación contra los magistrados integrantes de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, quienes no la aceptaron según escrito del 26 de julio siguiente, siendo resuelta por Sala de conjueces el 27 de junio de 2024. - Calificación integral de servicios año 2023 17.4.
Una vez notificada la aceptación de la recusación, se dispuso el sorteo de los conjueces respectivos el 18 de diciembre siguiente, y el 10 de abril de 2025, en razón a la recusación que la demandante presentó contra el magistrado Fernando Augusto Jiménez Valderrama respecto de los años 2023 y 2024, se ordenó separar 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04481-00 Demandante: Nubia Cristina Salas Salas las actuaciones, correspondiendo al 2023 el radicado 11001-02-03-000-2023- 02659-00 y al 2024 el radicado 11001-02-03-000-2025-01789-00. 17.5.
Por el año 2023, se dispuso a pasar el asunto al conjuez Carlos Enrique Tejeiro López, que seguía en turno, quien denegó la recusación formulada al magistrado Fernando Augusto Jiménez Valderrama y ordenó devolver la actuación al despacho, al cual ingresó desde el 9 de junio de 2025. 17.6. Por el año 2024, el expediente se encuentra al despacho del conjuez ponente Jorge Forero Silva desde el 23 de julio de 2025, para resolver los impedimentos manifestados por los magistrados Octavio Augusto Tejeiro Duque y Francisco Ternera Barrios. - Solicitudes de la demandante 17.7.
La demandante, a través de Oficio RC057-2025 del 9 de junio de 2025 solicitó a la entidad demandada copia digital del «1. Acta del sorteo de Conjueces realizado para la resolución del recurso de reposición de la calificación integral de servicios del año 2022. 2. Acta de sorteo del ponente de la resolución del recurso de reposición de la calificación integral de servicios del año 2022» (sic). 17.8.
La presidenta de la Sala demandada, Hilda González Neira, mediante oficio PSCC 232 del 1.º de julio de 2025, dio respuesta negativa a la solicitud, toda vez que, «para los efectos no fueron nombrados conjueces, razón por la cual no se puede atender su solicitud de copias» (sic). 17.9. La demandante, a través de Oficio RC073-2025 del 7 de julio de 2025, de acuerdo con el artículo 41 de la Ley 1437 de 2011, solicitó a la demandada que, «corrija la omisión en el trámite de reparto y asignación de los conjueces correspondientes a los magistrados apartados para conocer el asunto de la referencia que debió haberse surtido desde el 27 de junio de 2024, fecha en la que los Magistrados actuales Martha Patricia Guzmán Álvarez, Hilda González Neira, Francisco José Ternera Barrios y Octavio Augusto Tejeiro Duque fueron apartados para “regular, gestionar, controlar y decidir: ( ) ii) La calificación integral de servicios del año 2022, y por tanto el respectivo recurso de reposición”» (sic). 17.10.
La Presidencia de la Sala, mediante Oficio PSCC 362 del 17 de julio de 2025, respondió la anterior solicitud, en el sentido de remitir a la demandante «al contenido del oficio PSCC No. 3324 del 1.° de julio de 2025, emitido en respuesta al oficio RC057- 2025» (sic). 18. Así pues, revisadas las actuaciones relevantes de cara al reclamo constitucional formulado, se debe precisar que la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ha dado una aplicación adecuada al procedimiento de recusaciones fijado 4 Por un error involuntario el documento quedó numeral con el PSCC No. 232, pero corresponde al PSCC No. 332. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04481-00 Demandante: Nubia Cristina Salas Salas en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, durante la calificación integral de servicios de la demandante5, en su calidad de relatora de esa corporación. 19.
Esto, en atención a que, si bien la demandante pudiera considerar que el pronunciamiento del 27 de junio de 20246 cobijaba la calificación integral de servicios correspondiente al 2022, tal como ocurrió con su igual del 2023, no se puede desconocer que aquella ya había adquirido firmeza. 20. Es decir, la calificación correspondiente al año 2022 fue emitida el 17 de mayo de 2023, confirmada el 4 de agosto de 2023, mientras que la recusación fue formulada el 30 de junio de 2023 y resuelta, como ya se mencionó, el 27 de junio de 2024, por lo cual no se infiere vulneración del debido proceso administrativo en las actuaciones mencionadas. 21.
Por su parte, esta Sala de decisión debe precisar que las consideraciones efectuadas por la Corte Constitucional en la sentencia T-716 de 2019 (invocada por la demandante) no resultan aplicables al presente asunto, en la medida en que aquella tiene efectos inter partes, además de que en dicha oportunidad se estudiaron las actuaciones adelantadas en el trámite de un proceso policivo en el que se formuló recusación contra las autoridades de conocimiento, frente a lo cual cabe destacar que aquellos asuntos tienen una naturaleza jurisdiccional y no administrativa. 22.
Llama la atención de la Sala que, de manera previa e incluso con posterioridad, la demandante insistió en recusar a los magistrados de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en tratándose de la calificación integral de sus servicios, respecto de lo cual, se observa que todos los pedimentos que elevó sobre correcciones, copias, reposiciones, recusaciones, etc. en relación con los años 2022, 2023 y 2024 le fueron resueltos, por lo cual no se observa vulneración alguna de sus derechos. 23.
Por último, si el motivo de inconformidad de la demandante tiene su origen en el contenido del pronunciamiento del 27 de junio de 2024, en el que los conjueces de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia resolvieron la recusación aludida, es ante tal autoridad que debe agotar los recursos procedentes en sede administrativa o a través de los mecanismos idóneos de defensa de sus intereses, pues no le está permito al juez de tutela invadir la competencia propia de la autoridades mencionadas. 3.
Conclusión 24. En este orden de ideas, no se observa vulneración del derecho fundamental al debido proceso, por lo que, en consecuencia, la Sala negará el amparo invocado 5 Durante el procedimiento de evaluación reglamentado por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo PSAA16-10618. 6 Emitido por los conjueces de la corporación judicial demandada, con el que se aceptó la recusación formulada por la demandante y se dispuso sorteo de conjueces. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04481-00 Demandante: Nubia Cristina Salas Salas por Nubia Cristina Salas Salas, en la solicitud de tutela presentada contra la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Agraria y Rural.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar el amparo del derecho fundamental de Nubia Cristina Salas Salas, en la solicitud de tutela interpuesta contra la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Agraria y Rural.
Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente JAVD/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador