CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., 8 de octubre de 2025. Número único: 11001-03-06-000-2025-00380-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el Ministerio de Salud y Protección Social Asunto: autoridad administrativa competente para asumir la cuota parte de los tiempos laborados en una entidad.
Abstención por inexistencia de conflicto de competencias. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El señor José Samuel Díaz García trabajó en la Secretaría de Educación del Distrito, la Contraloría General de la República, el Juzgado Civil Municipal de Icononzo y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. La sumatoria de dichos periodos corresponde a veintiún (21) años, seis (6) meses y treinta y siete (37) días1. 2.
Mediante Resolución núm. 0059 del 29 de enero de 19882, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas resolvió reconocer en favor del señor José Samuel Díaz García una pensión mensual de jubilación, a partir de esa misma fecha, por la suma de $87.942. En el mencionado acto administrativo se dispuso que el valor estaría a cargo de las siguientes entidades: «(i) Caja de Previsión Social de Bogotá);
(ii) Caja Nacional de Previsión y (iii) Universidad Distrital». 3. A través de la Resolución núm. 01611 del 17 de febrero de 1988, Cajanal aceptó la cuota parte pensional a su cargo consultada por la Universidad Distrital 1 Expediente digital Samai, documento 034RECIBEMEMORIAL_6CC2913793_JOSESAMUE. 2 Expediente digital Samai, documento 034RECIBEMEMORIAL_6CC2913793_JOSESAMUE.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00380 00 Francisco José de Caldas «en cuantía de CUARENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS DOS PESOS ($ 49.602,00) M/CTE mensuales proporcionales a 4.061 días laborados por el señor JOSÉ SAMUEL DÍAZ GARCÍA». 4. En la Resolución núm. 2266 del 14 de diciembre de 20123, el liquidador de la extinta Cajanal EICE aceptó la reclamación presentada por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, por concepto de recobro de cuotas partes pensionales, entre las cuales se encontraba la del señor Díaz García, así:
ARTÍCULO PRIMERO: RECONOCER Y ADMITIR PARCIALMENTE los derechos de recobro por concepto de cuotas partes pensionales reclamados oportunamente por las entidades que se encuentran relacionadas en los anexos del presente Acto Administrativo que se indican a continuación, de acuerdo con las consideraciones efectuadas en la parte motiva del mismo. […].
ARTÍCULO TERCERO: El pago de los créditos reconocidos a través del presente acto administrativo estará a cargo de FOPEP, y no con cargo a los activos que conforman la masa de la liquidación, ello sin perjuicio de que posteriormente, el Liquidador ordene la compensación de las sumas adeudadas a la entidad en liquidación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo. [Resalta la Sala]. 5.
En consecuencia, en el anexo 47 de la mencionada resolución, se realizó la liquidación de la cuota parte del señor Díaz García en atención al capital e intereses adeudados y los periodos a reconocer entre el 1 de junio de 2006 hasta el 30 de mayo de 2009, y el 1 de junio de 2009 hasta el 30 de junio de 2009, como se evidencia a continuación4: 3 La presente información contenida en el anexo 47 de la Resolución núm. 2266 del 14 de diciembre de 2012, fue solicitada por la Sala a través del auto del 29 de agosto de 2025 al Ministerio de Salud y Protección Social, sin embargo, dicho documento no fue aportado por la entidad, motivo por el cual fue extraída de los documentos aportados del expediente núm. 11001- 03-06-000-2025-00389-00 dentro del cual si se remitió el acto administrativo en su totalidad. 4 ibidem Radicación: 11001 03 06 000 2025 00380 00 6.
Posteriormente, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas expidió las siguientes cuentas de cobro a nombre del Ministerio de Salud y Protección Social, recibidas a través de los radicados 202142301206552 y 202142301207: Núm. de cuenta Fecha Desde Hasta 415 4 de agosto de 2020 05-02-1987 31-07-2020 502 18 de marzo de 2021 28-02-2021 28-08-2021 550 27 de mayo de 2021 01-03-2021 30-04-2021 600 25 de julio de 2021 01-05-2021 30-06-2021 647 22 de septiembre de 2021 01-07-2021 31-08-2021 695 22 de diciembre de 2021 01-09-2021 30-11-2021 901 21 de febrero de 2023 01-06-2022 31-08-2022 902 21 de febrero de 2023 01-09-2022 30-11-2022 988 1 de septiembre de 2023 01-12-01 30-08-2023 1048 15 de diciembre de 2023 01-09-2023 30-11-2023 7.
El Ministerio de Salud y Protección Social objetó las cuentas de cobro de manera reiterativa, argumentando que5: […] de conformidad con el Decreto 1222 de 2013 “por el cual se asignan unas competencias y se dictan unas disposiciones para el cierre del proceso liquidatorio de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE) en Liquidación”, la competencia asignada al Ministerio de Salud y Protección Social, derivada de la calidad de fideicomitente se atribuye exclusivamente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – en adelante UGPP- en una posición activa frente a los procesos de jurisdicción coactiva que al momento de culminación del proceso liquidatario de la extinta CAJANAL EICE hubiere adelantado la entidad respecto de las solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, fecha en la cual fue expedido el Decreto 4269 de 2011 y fecha establecida para el traslado efectivo de la competencia de 55 Expediente digital Samai, documento 10ED_10minsaludrespuestac(.pdf) Radicación: 11001 03 06 000 2025 00380 00 los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines (reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas), indicando frente a ello: Con base en lo expuesto, se reitera que este Ministerio no realizará ningún trámite relacionado con las cuentas aportadas, ni con el pago de las cuotas partes de la extinta CAJANAL EICE, ni asumirá ninguna obligación que de allí se desprenda, del mismo modo no acepta las cuotas consultadas, posición respaldada en derecho, en los fallos aquí citados; que señalan a la UGPP como sucesor procesal de la liquidada Caja en lo relacionado con las cuotas partes pensionales pasivas, máxime cuando no se reclamaron en el proceso liquidatorio con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, y se solicita respetuosamente a su despacho se den por terminado los procesos de cobro adelantados en contra de este Ministerio.
Es pertinente señalar que los anteriores pronunciamientos han tenido como eje de fundamentación el Concepto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado con el radicado No. 11001-03-06-000-2019-00065- 00(2417) del 12 de noviembre de 2019, mediante el cual expone el carácter misional de la administración de las cuotas partes pensionales pasivas dada su relación directa con las actividades de naturaleza pensional, indicando que por tal motivo es la UGPP quien debe asumir la competencia sobre el particular sin consideración de las fechas de distribución de funciones establecidas en el proceso liquidatorio ya que estas dejan de tener vigencia una vez se da por terminada la liquidación. 8.
Debido a lo anterior, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas realizó el traslado de la solicitud del cobro a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), mediante Oficio núm. 20212005024366126. 9. El 26 de octubre de 2021, mediante Oficio núm. 2021142002963361, la UGPP rechazó y corrió traslado al Ministerio de Salud y Protección Social de las cuentas de cobro núms. 506, 540,545,546, 547, 550, 551, 554, 578, 587, 588, 591, 593, 596, 600, 608, 620, 621, y 623.
Al respecto argumentó que la ley solo le otorgó la función de gestionar el pago de las cuotas partes pensionales causadas o consultadas con posterioridad al 8 de noviembre de 2011, de acuerdo con lo establecido por los Decretos 2196 de 2009 y 4269 de 20117. Reiteró que de reconocer las cuotas partes anteriores a dicha fecha estaría desbordando las funciones del Estado y vulnerando el principio de legalidad en sus actuaciones. 6 Expediente digital Samai. documento 12ED_12OficioUGPP14202021(.pdf). 7 Expediente digital Samai. documento 12ED_12OficioUGPP14202021(.pdf).
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00380 00 10. En consecuencia, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, al no obtener el pago de las obligaciones por parte de ninguna de las entidades a las cuales envió las cuentas de cobro, decretó finalizada la etapa de cobro persuasivo señalada en la Resolución núm. 135 del 8 de abril de 2019 y a través de los Autos núms. 021 del 9 de septiembre de 2024 y 28 del 7 de octubre del 2024 libró mandamiento de pago por vía de cobro coactivo a su favor y en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. 11.
Mediante oficio núm. OJ-00543-25 de 19 de mayo de 20258 el jefe de la oficina asesora jurídica de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto negativo de competencias administrativas presentado entre la UGPP y el Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se determine la autoridad competente para el pago de las cuotas partes pensionales a cargo de la extinta Cajanal, dentro de las cuales se encuentran las del señor José Samuel Díaz García. II.
ACTUACIÓN PROCESAL Mediante Auto del 1 de agosto de 20259, dentro del expediente núm. 110010306000202500028600, la consejera ponente, Dra. María del Pilar Bahamón Falla, ordenó conformar 14 expedientes separados, uno frente a cada solicitud pensional. El 12 de agosto de 202510, la Secretaría de la Sala procedió a dar cumplimiento a lo ordenado y por reparto le correspondió al doctor Juan Manuel Laverde Alvarez el expediente con el número de radicación 11001030600020250038000, que corresponde a la cuota parte pensional del señor José Samuel Díaz García. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 353 del 13 de agosto de 202511 por el término de 5 días hábiles (del 14 al 21 de agosto de 2025), en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
En el expediente consta, según informe secretarial del 13 de agosto de 202512, que se comunicó la presentación del conflicto a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Unidad 8 Expediente digital. 2ED_02SOLICITUDCONFLICTO(.pdf). 9 Expediente digital Samai, documento 019ED_19Autoparamejor_Soli, del expediente digital. 10Expediente digital Samai, documento 023ED_23_ACTADEREPARTO, del expediente digital. 11Expediente digital Samai, documento 025POREDICTO_24EDICTO, del expediente digital. 12Expediente digital Samai, documento 024ED_26INFORMEDECOMUNICAC, del expediente digital.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00380 00 Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP y al señor José Samuel Díaz García. Según el informe secretarial del 22 de agosto de 202513, dentro del plazo establecido para la fijación del edicto, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
Sin embargo, consta en el expediente que, con anterioridad a la orden de individualización del expediente 110010306000202500028600, el Ministerio de Salud y Protección Social allegó un escrito con fecha del 3 de junio de 202514. Mediante auto de mejor proveer del 29 de agosto de 202515, el consejero ponente requirió a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y al Ministerio de Salud y Protección Social para que allegase información relevante para el presente asunto.
Por medio del informe secretarial del 9 de septiembre de 2025, se informó al Despacho que en respuesta al auto de mejor proveer la Universidad Distrital Francisco José de Caldas remitió documentos para ser tenidos en cuenta en la actuación. El Ministerio de Salud y Protección Social guardó silencio. I. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Esta autoridad no presentó escrito de alegatos; sin embargo, los argumentos en los cuales se apoyó para declarar su falta de competencia se encuentran expuestos en el oficio del 26 de octubre de 202116, en el cual manifestó «rechazar» las cuentas de cobro de cuotas partes pensionales presentadas por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, ya que a la UGPP sólo le compete conocer de solicitudes «para el trámite de cuotas partes de reconocimiento pensionales a partir del 8 de noviembre de 2011», teniendo en cuenta el artículo 2° del Decreto 1222 de 2013, el Decreto 4269 del 8 de noviembre de 2011 y el artículo 8º del Decreto 3056 de 2013.
Así mismo indicó que: 13Expediente digital Samai, documento 029ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00380, del expediente digital. 14 Expediente digital. 15ED_15NTERVENCIONCONFLIC(.pdf) 15 Expediente digital Samai, documento 030Autoparamejor_AutoCCA2025003801. 16 Expediente digital. 12ED_12OficioUGPP14202021(.pdf) Radicación: 11001 03 06 000 2025 00380 00 • Las cuotas partes pensionales […] estructuran una obligación crediticia que soporta la financiación de la prestación, pero no hace parte integral de la misma; lo cual, permite afirmar válidamente, que el cobro y pago de estos créditos no corresponde a una función misional de la Unidad. • De acuerdo al artículo 121 de la Constitución Política “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuye la Constitución y la ley”, lo cual implica, que ninguna autoridad administrativa puede ejercer competencias que no le hayan sido expresamente asignadas por una norma legal. • A la fecha no existe una norma que le atribuya expresamente a la Unidad la competencia para asumir el pago de las cuotas pensionales consultadas con anterioridad al 08 de noviembre de 2011, mientras que, lo que sí hace expresamente el artículo 2° del Decreto 1222 de 2013, es determinar que UGPP únicamente asumirá el reconocimiento y trámite de las cuotas partes por cobrar y por pagar, derivadas de las solicitudes que le hayan sido radicadas con posterioridad al 8 de noviembre de 2011. [Subrayados y negrillas del texto original].
Bajo estas consideraciones, afirmó que le corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social el reconocimiento y pago de las cuotas partes pensionales reclamadas por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas generadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2. Ministerio de Salud y Protección Social Esta autoridad presentó escrito del 3 de junio de 202517 en el cual hizo un recuento de las funciones y competencias que tenía a su cargo, así como aquellas correspondientes a la UGPP, para concluir que de acuerdo con lo establecido en los Decretos 1222 de 2013 y 2196 de 2009 modificado por el Decreto 2040 de 2011, la UGPP «es la competente para asumir las obligaciones de carácter misional de la extinta Cajanal, incluidas la aceptación y pago de cuotas partes pensionales, aun cuando se trate de solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011, pues no existe norma en el ordenamiento jurídico que atribuya esta competencia al Ministerio de Salud y Protección Social».
Indicó, que tal postura está en armonía con lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil en el Concepto del 12 de noviembre de 2019 (Exp. 1001-03-06-000-2019- 00065-00). Asimismo, el ministerio, en oficio del 13 de octubre de 202318, había manifestado que mediante la Resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012, el liquidador de 17 Expediente digital. 15ED_15NTERVENCIONCONFLIC(.pdf) 18Expedientedigital.15_EXPEDIENTEDIGI_15NTERVENCIONCONFLIC_14_202508131309153 82%20(1).pdf Radicación: 11001 03 06 000 2025 00380 00 Cajanal EICE en liquidación aceptó varias reclamaciones de cuotas partes, entre ellas algunas de las presentadas por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en las que se encuentra la correspondiente a la cuota parte pensional del señor José Samuel Díaz García, razón por la cual, la reclamación debe hacerse ante el FOPEP, y no ante dicho ente ministerial.
Al respecto precisó: Una vez revisada la parte resolutiva de la Resolución No. 2266 del 14 de diciembre de 2012, se observa que, a la UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS se le decidieron las reclamaciones de cuotas partes a través del anexo número 47, reconociéndose por parte del liquidador derechos de recobro de 8 cuotas partes pensionales, objetándose 82 cuotas de las 90 reclamadas, el valor reconocido fue de $132.283.809,55. […].
Con base en lo anterior, si hay algún crédito a favor de la UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS que se desprenda de algún acto del liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE, deberá ser reclamado ante el FOPEP y no a este Ministerio. […]. Adicional a lo anterior, explicó que no realizaría ningún trámite ni asumiría ninguna obligación en el presente asunto, y si las cuotas partes pensionales que se reclaman no fueron ventiladas en el proceso liquidatorio debe acudirse ante la UGPP como sucesor procesal de la liquidada Caja.
Solicitó, igualmente, que se den por terminados los procesos de cobro adelantados contra dicho ministerio. 3. Universidad Distrital Francisco José de Caldas Esta autoridad no presentó alegatos, no obstante, en la respuesta que otorgó al auto proferido por este despacho, del 29 de agosto de 2025, indicó que anexaba copias de las resoluciones en las cuales se le reconocieron al señor Samuel Díaz García tanto su pensión de jubilación como la aceptación de Cajanal respecto de la cuota parte asignada a su cargo.
En consecuencia, indicó que con las citadas copias se comprobaba que se cumplió con el proceso de consulta establecido en el artículo 11 del Decreto 2790 de 1994. Igualmente, anexó las cuentas de cobro remitidas a Cajanal, e indicó que en la actualidad estaban en curso dos procesos de cobro coactivo en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, dentro de los cuales se habían proferido dos mandamientos de pago a través de los autos núms. 21 del 9 de septiembre de 2024 y 28 del 7 de octubre de 2024.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00380 00 Sin embargo, a sus argumentos se podría adicionar lo expuesto por la Universidad en el Oficio núm. OJ–00543-25 del 19 de mayo de 2025, en el cual señaló que a pesar de haber agotado todas las actuaciones correspondientes a la etapa persuasiva, con el objeto de lograr que las autoridades comprometidas asumieran el pago de las cuotas partes reconocidas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, lo cierto era que a la fecha no se había hecho efectivo el pago de la obligación, motivo por el cual proponía el presente conflicto de competencias.
Por otra parte, en el oficio núm. DRH-115-2022 a través del cual remitió al Ministerio de Salud y Protección Social las cuentas de cobro por concepto de cuotas partes que aún se encontraban pendientes de pago, señaló que de acuerdo con el Decreto 1222 de 2013, las cuotas consultadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011 estarían a cargo de Cajanal en liquidación, a través del FOPEP, en consideración a que el liquidador, mediante Resoluciones números 2266 del 14 de diciembre de 2012 y 2503 del 7 de febrero de 2013, las excluyó de la masa de liquidación. No obstante, señaló que cuando se culminara el proceso de liquidación, dichas cuotas parte estarían a cargo del Patrimonio Autónomo de Remanentes, y, a su cierre, dicha competencia quedaría en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
Adicionalmente, la Sala ha señalado que, sin perjuicio de que se cumplan los parámetros anteriores, en términos generales: a) los conflictos de competencias administrativas que le corresponde dirimir son aquellos que se presentan entre diferentes entidades, lo cual excluye aquellos que ocurran entre funcionarios o dependencias de una misma entidad19; b) no puede haber conflicto de competencia administrativa cuando la respectiva actuación ha terminado 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 10 de marzo de 2011. Radicado núm. 11001-03-06-000-2011-00013-00. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00380 00 mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme20; y c) no es posible «dirimir conflicto de competencia en casos en los cuales los asuntos puestos a su consideración están sometidos a una decisión judicial»21, así como cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo22.
También ha señalado la Sala que no procede la resolución de conflictos de competencias administrativas cuando existe un procedimiento administrativo de cobro coactivo23; además ha dicho que, cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo. En este caso concreto, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo, debido a que actualmente existen varios actos administrativos definitivos y en firme que dieron origen a sendos procedimientos de cobro coactivo por parte de la universidad Distrital Francisco José de Caldas, los cuales se encuentran en curso, como se analizará más adelante. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva24. 3.
El caso concreto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos realizados por las autoridades involucradas, se concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de julio de 2021.
Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00070-00. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de enero de 2021. Radicado. 11001-03-06-000-2020-00241-00. 22 Ver, entre otras, las Decisiones del 30 de enero de 2019 y del 21 de abril de 2020. Radicados 11001-03-06-000-2018-00227-00 y 11001-03-06-000-2019-00176-00, respectivamente. 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 29 de abril de 2008. Radicado 11001-03-06-000-2008-00028-00. 24 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00380 00 administrativas que le corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se exponen a continuación: El presunto conflicto se originó como consecuencia de la falta de competencia alegada tanto por el Ministerio de Salud y Protección Social como por la UGPP para asumir el pago de las cuotas partes pensionales correspondientes a la pensión otorgada al señor José Samuel Díaz García por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante la Resolución núm. 0059 del 29 de enero de 1988.
La UGPP negó su competencia para conocer del asunto por considerar que, por virtud del artículo 2° del Decreto 1222 de 2013, dicha entidad sólo es responsable por las cuotas partes pensionales derivadas de solicitudes radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011, y aquellas causadas y consolidadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011 son competencia del Ministerio de Salud y Protección Social.
Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social negó su competencia e indicó que, quien debe pronunciarse de fondo sobre las cuotas partes pasivas y cuentas de cobro que reclama la Universidad es la UGPP, que funge como sucesor procesal de la extinta Cajanal y, por lo tanto, es la que debe asumir las obligaciones de carácter misional de la referida Caja, dentro de las cuales se incluyen las cuotas partes pensionales correspondientes a solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011, como en el presente asunto.
Ahora bien, como se indicó en los antecedentes, dentro del presente asunto se evidencia la existencia de las siguientes resoluciones: 1. Resolución núm. 0059 del 29 de enero de 1988, a través de la cual la Universidad Distrital Francisco José de Caldas reconoció pensión de vejez a favor del señor José Samuel Díaz García por un valor de $87.942.00. 2.
Resolución núm. 01611 del 17 de febrero de 1988, a través de la cual Cajanal aceptó la cuota parte pensional a su cargo correspondiente a 4061 días laborados por el señor José Samuel Díaz García. 3. Resolución núm. 2266 del 14 de diciembre de 2012, a través de la cual el liquidador de la extinta Cajanal EICE aceptó la reclamación presentada por la Universidad Francisco José de Caldas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales, entre ellas la del señor José Samuel Díaz García por los periodos del 1 de junio de 2006 hasta el 30 de mayo de 2009, y el 1 de junio de 2009 hasta el 30 de junio de 2009, según el Anexo 47.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00380 00 Conforme a lo anterior, la Sala entiende que tales actos administrativos contienen una obligación clara, expresa y actualmente exigible, con base en los cuales la Universidad Distrital Francisco José de Caldas inició, con la expedición de los mandamientos de pago ordenados por medio de los Autos núms. 21 del 9 de septiembre de 2024 y 28 del 7 de octubre 202425, dos procedimientos de cobro coactivo en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, con los que pretende el recaudo de las cuotas partes pensionales correspondientes a la pensión otorgada al señor José Samuel Díaz García, mediante la Resolución núm. 0059 del 29 enero 1988.
Al respecto cabe anotar que, si bien el mandamiento de pago es un acto administrativo de trámite que permite dar inicio al procedimiento administrativo de cobro y, en atención a su naturaleza jurídica, no es pasible de ser enjuiciado, lo cierto es que dentro de dicho procedimiento coactivo las partes sí pueden controvertir las decisiones que se adopten y, además, impugnar en sede judicial los actos administrativos a los que se hace mención en el artículo 101 del CPACA26, en concordancia con el artículo 835 del Estatuto Tributario27.
En efecto, aunque la orden de pagar el monto de las obligaciones de carácter fiscal pendientes, contenidas en documentos que sirven de título ejecutivo, no es un acto susceptible de control directamente ante la jurisdicción, sí es un acto de ejecución sobre el cual la parte ejecutada puede ejercer su derecho de contradicción y defensa, de manera especial, pues contra él se pueden proponer las excepciones de que trata el artículo 831 del Estatuto Tributario, en el término legal28. 25Expediente digital. 35_RECIBEMEMORIAL_11CC145871_REINALDOR_0_20250905115612326. 26 ARTÍCULO 101.
CONTROL JURISDICCIONAL. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. //La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo.
Únicamente habrá lugar a la suspensión del procedimiento administrativo de cobro coactivo://1. Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y//2. A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto en leyes especiales.
Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares. //PARÁGRAFO. Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación, sin perjuicio de la que corresponda, según la Constitución Política y otras leyes para otros procesos. 27 ARTICULO 835.
INTERVENCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción. 28 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 20 de septiembre de 2017, Exp. 21693.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00380 00 Ahora bien, en el curso del procedimiento de cobro coactivo se pueden proferir otros actos que sí son objeto de ser controvertidos a través de los medios de control previstos en el CPACA. En los términos del artículo 835 del Estatuto Tributario, de los actos proferidos en el proceso de cobro coactivo que adelanta la administración sólo son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; sin embargo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha sostenido que la enunciación realizada en esta norma no es taxativa y en el proceso de cobro coactivo pueden existir otros actos que deciden cuestiones de fondo y que, por ende, tienen control judicial29.
Por otro lado, cabe anotar que los artículos 98 a 101 del CPACA regulan el procedimiento administrativo de cobro coactivo. Así, conforme a estas normas, las entidades públicas deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes.
Según dicha normativa, prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, entre otros documentos, todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
El procedimiento que debe adelantarse en estos asuntos se regulará por las normas especiales, y para los aspectos no previstos, por el Estatuto Tributario, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, y, en su defecto, por el Código General del Proceso, en lo relativo al proceso ejecutivo singular. Ahora bien, en cuanto al control jurisdiccional de las decisiones que se adopten en dicho proceso, en los términos del artículo 101 del CPACA, sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.
Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación. 29 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencias del: 12 de noviembre de 2003, expediente 13294; del 27 de enero de 2005, expediente 14949; del 28 de junio de 2007, expediente 1539, C.P. y del 28 de agosto de 2013, expediente 18567.
Reiteración en Sentencia del 20 de septiembre de 2017, Exp. 21693. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00380 00 Conforme a lo anterior, la Sala concluye que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas inició dos procedimientos de cobro coactivo en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, actuación administrativa que con base en unos actos administrativos en firme pretende el pago de las cuentas de cobro relativas a la cuota parte pensional correspondiente a la pensión otorgada al señor Samuel Díaz García y que son objeto de discusión en el presente conflicto.
El hecho de que el asunto se encuentre en etapa de ejecución con base en unos actos administrativos en firme desvirtúa la posibilidad de que, argumentando un conflicto de competencias administrativas, se pretenda que esta Sala determine la autoridad competente para reconocer y pagar la cuota parte pensional correspondiente a la pensión otorgada al señor José Samuel Díaz García. En consecuencia, la Sala se abstendrá de resolver el presunto conflicto negativo de competencias administrativas pues no se dan los presupuestos para ello.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE DE RESOLVER de fondo, por inexistencia de un presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en esta decisión.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas por ser la entidad que lo remitió.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y al señor José Samuel Díaz García.
CUARTO: RECONOCER personería a la abogada Paola Andrea Álvarez Hurtado, identificada con cédula de ciudadanía núm. 36.068.972 de Neiva y tarjeta profesional núm. 152.235 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00380 00 SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado (ausente con permiso) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.