Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO, TRABAJO ESPECIAL COOPERADO TECOP Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Tema Contribuciones parafiscales de la protección social.

Firmeza de las declaraciones. Compensaciones ordinarias y extraordinarias. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 28 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B1 que dispuso: “PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad parcial de la Liquidación Oficial No. RDO 600 de 24 de abril de 2014 y de la Resolución No. RDC 524 de 9 de diciembre de 2014 expedidas por la UGPP, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE la firmeza de las autoliquidaciones presentadas por la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO TECOP CTA, respecto de los periodos de diciembre de 2011 a febrero de 2012 cuyas planillas fueron presentadas extemporáneamente pero su término de firmeza (contados a partir de los 2 años contados (sic) a partir de la fecha de presentación de la declaración) operó antes del 11 de marzo de 2014, es decir, con anterioridad a la notificación del Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 121 de 28 de febrero de 2014 y en relación con dichas planillas únicamente en lo tocante a las conductas de inexactitud y mora, conforme lo dicho en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: No hay lugar a condena en costas.

QUINTO

NOTIFÍQUESE por correo electrónico la presente providencia así (…): QUINTO (sic): En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente previa devolución de los antecedentes administrativos a la oficina de origen”.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La UGPP profirió el Requerimiento para Corregir Nro. 121 del 28 de febrero de 2014, mediante el cual propuso para los períodos del 1 de diciembre de 2011 al 30 de noviembre de 2012, el pago por valor de $162.353.800 por mora e inexactitud, sin perjuicio de los intereses de mora que se generaran desde la fecha en que se registró el vencimiento del plazo para declarar y hasta la fecha en la que se cancelara la obligación (fls. 48 a 53 c1).

Este acto se notificó por correo el 11 de marzo de 2014 (fl. 47 c1) 1 Samai, índice 2, pdf 63 Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sociedad demandante dio respuesta al requerimiento (fls. 54 a 57 c1).

La UGPP expidió la Liquidación Oficial Nro. RDO 600 del 24 de abril de 2014, por mora e inexactitud por los períodos cuestionados, por la suma de $162.353.800 (fls. 58 a 73 c1). La compañía interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial (fls. 74 a 80 c1), el cual fue resuelto en la Resolución Nro. RDC 524 del 9 de diciembre de 2014, notificada el 23 del mismo mes y año, en la que modificó el acto recurrido y fijó un valor por pagar de $161.954.700 (fls. 86 a 100 c3).

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la demandante formuló las siguientes pretensiones (fls. 1 a 3 c1): “PRIMERA. Se declare la Nulidad de las Resoluciones números RDO 600 del día veinticuatro (24) de abril del año 2014, mediante la cual la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, profirió la Liquidación Oficial contra la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO, TRABAJO ESPECIAL COOPERADO “TECOP C.T.A.” con NIT 900.101.650, por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos diciembre de 2011 a noviembre de 2012, por la suma de CIENTO SESENTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS PESOS ($162.353.800.oo), más los respectivos intereses de mora y la RDC 524 del 9 de diciembre de 2014, expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP, a través de la cual resuelve el Recurso de Reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO 600 del 24 de abril de 2014, modificando la Liquidación Oficial y fijándola en la suma de CIENTO SESENTA Y UN MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS PESOS M/CTE ($161.954.700.oo) más los intereses de mora, por omisión, mora e inexactitud en la presentación de las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los períodos de diciembre del año 2011 y enero a noviembre del año 2012.

SEGUNDA.- Como consecuencia de la declaración de Nulidad anterior, se ordene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, anule las ordenes de cobro que se profieran en contra de la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO, TRABAJO ESPECIAL COOPERADO TECOP C.T.A. en cumplimiento de las resoluciones RDO 600 del 24 de abril de 2014 y RDC 524 del 9 de diciembre de 2014, como resultado de la decisión de anulación y de las pretensiones de la demanda.

TERCERA.- Que a título de Restablecimiento del Derecho se disponga que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, está obligada a expedir una resolución dentro del expediente No. 3722 declarando que la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO, TRABAJO ESPECIAL COOPERADO “TECOP C.T.A.” no adeuda ninguna suma de dinero por omisión, mora, e inexactitudes en la presentación de las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por lo periodos de diciembre del año 2011 y enero a noviembre del año 2012.

CUARTA. - Que a título de Restablecimiento del Derecho se disponga que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, es responsable de los daños materiales causados a la demandante como resultado de las decisiones anuladas y de las pretensiones estipuladas en la demanda.

QUINTA. - Que a título de Restablecimiento del Derecho se disponga que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP a reparar el daño material causada a la demandante, como resultado de las decisiones anuladas y de las pretensiones estipuladas en la demanda cuya cuantía se estimará razonablemente en el acápite correspondiente.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEXTA.- Que de las anteriores cantidades líquidas producto de la sentencia que se peticiona, se ordene la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP a que pague a la actora o al abogado que represente sus derechos, las sumas debidamente reajustadas en su poder adquisitivo conforme al índice de precios al consumidor que certifique el DANE, Artículos 187 y 188 de la Ley 1437 de 2011, para el periodo comprendido entre la fecha del cobro y hasta el día de la ejecutoria y el pago y/o lo que estime el Despacho en el momento de la sentencia. SÉPTIMA. - Sobre las anteriores cantidades de dinero producto de la sentencia que se peticiona, se disponga el pago de intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia (H. Corte Constitucional Sentencia C-188-99 Expediente 2191 Marzo 24 de 1999), Artículo 192 Ley 1437 de 2011, por parte de la demandada al actor a través de su apoderado.

OCTAVA. - Que se ordene expresamente a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, entidad demandada a darle cumplimiento a la sentencia definitiva en dinero efectivo y no en bonos, en los términos de los artículos 192 y 105 de la Ley 1437 de 2011. NOVENA. - Que se reconozca dentro de la sentencia a la parte actora para todos los efectos legales, principalmente para notificarse de la sentencia, recibir la primera copia, presentarla a la entidad para su ejecución y actuar con plenas facultades dentro de los actos administrativos propios de cumplimiento, pago y recibo de la sentencia. DÉCIMA. - Que se condene en costas, costos del proceso y perjuicios a la entidad demandada”.

A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 29, 38, 209 y 363 de la Constitución Política; 714, 729, 742, 743, 744 745, 746, 769, 771-5, 772, 776 y 786 del Estatuto Tributario; 1, 2 y 6 de la Ley 1233 de 2008; 13, 14, 244, 245, 246, 250, 260, 269, 270 y 272 de la Ley 1564 de 2012; 1, 2, 3, 34, 36, 40, 88 y siguientes de la Ley 1437 de 2011; 40 de la Ley 1406 de 1999, y 1 y 2 del Decreto 3553 de 2008.

El concepto de la violación de estas disposiciones se resume así (fls. 24 a 34 c1): 1. Nulidad por violación directa de la Constitución Política, artículo 29, por infracción de las normas que debía fundarse para expedir los actos demandados Advirtió que, de acuerdo con el artículo 29 de la Constitución, el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

En su parecer, la facultad de determinación y cobro de que trata la Ley 1607 de 2012, no podía ser aplicada a situaciones que se encontraban consolidadas a la fecha de su promulgación, por esto, en este caso, no le era dable a la UGPP sancionar o determinar obligaciones fundamentada en atribuciones otorgadas por una norma posterior, sin desconocer normas de rango constitucional.

Transcribió apartes de la sentencia C-913 de 2011 para concluir que la caducidad de la acción de cobro de cinco años, establecida en la Ley 1607 de 2012, aplicaba para períodos posteriores al 26 de diciembre de 2012, y que, para los anteriores, la administración debía sujetarse al término de firmeza establecido en el artículo 714 del Estatuto Tributario.

Ahora, en el proceso de fiscalización se aportaron las planillas de autoliquidación que evidencian las novedades y pagos reportados a los asociados, pruebas que cumplen con los requisitos dispuestos en los artículos 743, 744 y 771-5 del Estatuto Tributario, sin embargo, no fueron valoradas ni tachadas de falsedad. Además, la UGPP no le dio valor probatorio a las Resoluciones 001180 de 2008 y 000781 del 13 de abril de 2010 del Ministerio de Trabajo, que autorizaron el régimen de trabajo y compensaciones, con lo cual se desconoce el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Nulidad por infracción a las normas en que debía fundarse para expedir las resoluciones demandadas Dentro de las causales de nulidad por infracción de las normas en que debía fundarse, se encuentran las de falta de aplicación e interpretación errónea.

En este caso se presentó la causal de nulidad por falta de aplicación de la norma, esto es el artículo 363 de la Constitución, dada la imposibilidad jurídica de utilizar la Ley 1607 de 2012 de forma retroactiva (citó las sentencias C-913 de 2011 y C-878 de 2011). En consecuencia, no era posible aplicar la citada Ley 1607 ampliando la facultad de la UGPP de determinación y cobro por cinco años, cuando en vigencia de la norma anterior, contaba con un término de dos años, según el artículo 714 del Estatuto Tributario.

Transcribió apartes de la sentencia del 17 de julio de 2008, exp. 16030 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Así mismo, no se aplicó el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, presunción de legalidad de los actos administrativos, respecto de las Resoluciones 001180 de 2008 y 00781 del 13 de abril de 2010, del Ministerio de Trabajo, que autorizaron el régimen de trabajo y de compensaciones y su reforma.

Esta presunción se extiende hasta que en sentencia judicial se declare nulo el acto administrativo, y solo a partir de la firmeza de la providencia desaparece del mundo jurídico. Respecto de la causal de nulidad por interpretación errónea indicó que se presenta en este caso frente a las razones por las cuales se incluyeron nuevos factores en el IBC.

Mencionó que la administración hacía alusión a los artículos 1 y 2 del Decreto 3553 de 2008, sobre compensación ordinaria y extraordinaria y a los artículos 2 y 6 de la Ley 1233 de 2008 para concluir que todo lo recibido por el trabajador asociado correspondía a una compensación y que ninguna de estas se excluye del pago de los aportes de los asociados al Sistema de Seguridad Social Integral, lo cual es contrario a los principios fundamentales que rigen a los organismos solidarios.

Además, dicha conclusión era ilegal, puesto que el régimen de compensaciones de la Cooperativa establecía que algunos valores cancelados a los asociados no correspondían a una compensación, porque pretendían una mayor eficiencia en el desarrollo de las labores y no incrementan su patrimonio. Dijo que la UGPP, soportándose en el Concepto Nro. 5117 del 7 de enero de 2009 del Ministerio de la Protección Social, concluyó que los auxilios y ayudas entregados a los trabajadores asociados pretendían disminuir la base para el pago de aportes parafiscales, sin conocer la operación y servicio que prestaba la demandante y la naturaleza de los auxilios otorgados.

Además, se desconoció el control concurrente que tenía la Superintendencia de Economía Solidaria junto con el Ministerio del Trabajo respecto de la inspección, control y vigilancia de las Cooperativas de Trabajo Asociado, lo que permite establecer que los conceptos expedidos por la primera sobre la materia son vinculantes. Por esto, no podía desconocerse el Concepto Nro. 17860 del 22 de mayo de 2009, que sostuvo que no constituían compensación los auxilios de transporte, alimentación y educación, porque obedecen a reconocimientos económicos que se pactan en el respectivo régimen, en desarrollo de la autonomía de la cooperativa.

También, indicó que las bonificaciones estipuladas en el régimen de compensaciones no tenían periodicidad mensual sino anual y semestral, de manera que el componente mensual que exige la norma (Decreto 3553 de 2008) para que se consideren como compensaciones extraordinarias para efectos del pago de los parafiscales no se cumplía y, por tanto, no le era dable incluirlas dentro de la base gravable.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la UGPP realizó una “interpretación acomodada” de las normas que regulan las cooperativas de trabajo asociado, cuando las entidades solo pueden aplicarlas en un solo sentido.

En este caso, insistió en que el régimen de trabajo asociado y de compensaciones fue avalado y registrado por el ministerio correspondiente, por lo que no puede otra entidad reprochar los pagos que se realizaron conforme a dicho régimen. 3. Nulidad por falsa motivación de los actos demandados Dijo que en el caso concreto se demostraron los pagos realizados por la actora y que dichas pruebas no fueron valoradas por la UGPP ni tachadas de falsas.

Resaltó que la Administración desconocía lo señalado en el régimen de compensaciones aprobado por el Ministerio de Trabajo y le restó valor probatorio a esta prueba, con el fin de justificar el aumento en el IBC, incluyendo como compensaciones extraordinarias pagos que no cumplían con las características del Decreto 3553 de 2008 y la Ley 1233 de 2008.

En relación con la mora de los períodos fiscalizados, señaló que la cooperativa afilió a los trabajadores y efectuó las cotizaciones en debida forma y tiempo, para lo cual anexó las planillas respectivas. Oposición de la demanda La parte demandada controvirtió las pretensiones de la actora (fls. 351 a 369 c2) argumentando en síntesis lo siguiente: Respecto de la violación al debido proceso dijo que, la UGPP otorgó las oportunidades legales previstas en la norma para que la cooperativa ejerciera su derecho de defensa, además, fundamentó sus decisiones con el acervo probatorio obrante en el expediente y notificó en debida forma cada una de las actuaciones administrativas.

Señaló que la posibilidad de reconocer efectos retroactivos a las leyes tributarias estaba supeditada a que no se presentara una situación jurídica consolidada, condición que no se presentaba en este caso, todo porque, antes de la promulgación de la Ley 1607 de 2012, no existía una norma especial que consagrara el término de caducidad de las acciones de fiscalización por parte de la UGPP.

Sostuvo que el artículo 714 del Estatuto Tributario, no era aplicable a las contribuciones parafiscales dada su naturaleza y características especiales, además no puede hablarse de declaraciones en las conductas de omisión y mora. Así mismo, los pagos no se realizaron en los términos del Decreto 1670 de 2007, por lo “que devienen en extemporáneos y que no permiten la declaratoria de firmeza de las autodeclaraciones”.

Indicó que la Ley 1607 de 2012 estableció un término de caducidad de las acciones de fiscalización de la UGPP de 5 años, norma con la cual se expidieron todas las actuaciones. Frente a la supuesta omisión de valorar o tachar de falsas las planillas, señaló que dichos documentos no cumplían con los requisitos establecidos en materia probatoria para demostrar licencias e incapacidades, ya que se trataban de autoliquidaciones Precisó que la carga de la prueba recaía en quien alegaba el hecho y que debía probarlo con los diferentes medios establecidos en la ley, los cuales debían ser conducentes y pertinentes.

En dicho sentido, dijo que no se discutía la autenticidad de las planillas, sino la idoneidad para demostrar las novedades. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre las resoluciones del Ministerio del Trabajo relacionadas con el régimen de compensaciones, manifestó que el ente fiscalizador no se encontraba sujeto a lo establecido en dicho régimen.

Frente a la falta de aplicación de la norma al caso, resaltó los argumentos del primer cargo señalando que se dio estricta aplicación a la disposición procedimental que establecía la caducidad de las acciones sancionatorias en las contribuciones parafiscales. Respecto de la presunción de legalidad de los actos administrativos (Resoluciones del Ministerio de Trabajo) sostuvo que no fueron desconocidos, lo que ocurrió es que, con fundamento en la sentencia del 18 de junio de 2014, expediente 19267 del Consejo de Estado, se verificaron los pagos bajo los elementos relacionados con la permanencia, habitualidad y periodicidad.

Indicó que no se desconocieron los principios que rigen los organismos solidarios, pues una vez valoradas las pruebas y efectuada la inspección tributaria se concluyó que todo lo que recibía el trabajador asociado como contraprestación se denominaba compensación. Además, los conceptos pagados a los asociados no correspondían al Fondo de Solidaridad, el cual materializa el concepto de ayuda mutua del cooperativismo.

Señaló que las compensaciones que pretendía excluir la actora eran frecuentes, dado que en algunos casos eran permanentes y en otros habituales y periódicas, lo que implicaba que su causación fuera previsible para el asociado. A modo de ejemplo ilustró el caso del señor Alberto Mario Pardo Orozco por la conducta de mora. En relación con la falsa motivación, sostuvo que se valoraron las pruebas presentadas y se validaron los documentos aportados por la actora, de las cuales se comprobó que se presentó falta de pago que generó la mora establecida en el artículo 1 del Decreto 3033 de 2013.

Sentencia apelada El Tribunal declaró la nulidad parcial de los actos administrativos2 con fundamento en los siguientes planteamientos: Sostuvo que, de conformidad con la sentencia del 15 de marzo de 2002 exp. 12439, proferida por el Consejo de Estado, la fecha de presentación de las declaraciones es determinante para establecer la norma aplicable e incide en la contabilización de los términos para ejercer la facultad de fiscalización por parte de la Administración. Así, para el momento de la presentación de las declaraciones cuestionadas por la UGPP del 1 de diciembre de 2011 y enero a noviembre de 2012 se encontraba vigente la Ley 1151 de 2007.

Esta norma no reguló lo referente al término para ejercer la competencia fiscalizadora de la UGPP frente a las declaraciones, por esto, era viable acudir a lo dispuesto en el artículo 714 del Estatuto Tributario, que establecía que las declaraciones privadas presentadas por los contribuyentes adquirían firmeza si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar la Administración no había notificado el requerimiento como acto previo a la liquidación oficial y que cuando la declaración inicial se había presentado en forma extemporánea, era desde esa fecha desde la cual se contaban los dos años.

Aclaró que, respecto de las declaraciones presentadas con posterioridad al 26 de diciembre de 2012, se aplicaba lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 178 de la 2 Samai, índice 2, pdf 63 Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ley 1607 de 2012 que establece la caducidad de la facultad fiscalizadora de la UGPP.

Señaló que la pérdida de competencia de la UGPP se circunscribía respecto de las declaraciones correspondientes a las vigencias de diciembre de 2011 a febrero de 2012, que a pesar de que fueron presentadas extemporáneamente, su término de firmeza operó antes del 11 de marzo de 2014, es decir, con anterioridad a la notificación del Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 121 de 28 de febrero de 2014 y solamente respecto de las conductas de inexactitud y mora, excluyendo la infracción por omisión. Frente a la omisión indicó que es claro que no existe una autoliquidación privada y, por tanto, no operaba la firmeza.

Con relación a las planillas cuya declaración se realizó extemporáneamente y, por ende, el cómputo de los dos años se materializó con posterioridad a la notificación del requerimiento, es decir, luego del 11 de marzo de 2014, se desvirtuaba la firmeza, teniendo en cuenta que el citado requerimiento interrumpió el plazo del artículo 714 del Estatuto Tributario.

Finalmente, respecto de las planillas cuya declaración se realizó con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, esto es, el 26 de diciembre de 2012, debía aplicarse el término de cinco años, dentro del cual la UGPP podía iniciar la actuación de determinación de las contribuciones parafiscales contados desde la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, o declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable.

Por lo anterior, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos por la aplicación retroactiva de la norma, y por pérdida de competencia de la UGPP por las vigencias de diciembre de 2011 a febrero de 2012 cuyas planillas fueron presentadas extemporáneamente, pero su término de firmeza operó. Estudió los demás cargos de nulidad únicamente respecto de los demás períodos y por las conductas de omisión de diciembre de 2011 a febrero de 20123.

Precisó que, contrario a lo afirmado por la parte demandante, se observaba que la UGPP sí validó y aplicó los pagos de las planillas PILA informados por la parte demandante en sede administrativa. Sostuvo que la actora no acreditó los supuestos de hecho que alegaba a su favor, teniendo el deber de hacerlo en atención a la carga de la prueba de que trata el artículo 167 del Código General del Proceso y la presunción de legalidad de los actos administrativos.

Frente al pago de novedades, indicó que la actora no solamente omitió adjuntar al proceso las planillas mediante las cuales pretende acreditar el pago de los aportes respecto a incapacidad y licencias, sino que además no allegó la respectiva incapacidad transcrita por la administradora de salud en la que se verifique los días de la novedad, prueba pertinente con el fin de acreditar la ocurrencia de tales eventos.

Procedió a señalar las normas aplicables al sector cooperativo y respecto del régimen de compensaciones, señalando que se dividían en ordinarias y extraordinarias, en donde las primeras hacen referencia a la suma de dinero que a título de retribución recibe mensualmente el asociado por la ejecución de su actividad material o inmaterial, la cual se fija dependiendo del tipo de labor desempeñada, el rendimiento o la productividad y la cantidad de trabajo aportado, monto que podrá ser una suma básica igual para todos los asociados, mientras que las compensaciones extraordinarias son los demás pagos mensuales adicionales a 3 Destaca la Sección que, si bien en la liquidación, especialmente el título de este acto, habla de omisión, mora e inexactitud, los valores liquidados corresponden a mora e inexactitud únicamente.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la compensación ordinaria que recibe el asociado como retribución de trabajo. Indicó que, si bien en el régimen de la cooperativa algunos conceptos no serían compensaciones, su autonomía no es absoluta y se debe respetar las garantías mínimas de los trabajadores asociados.

Sobre el Concepto Nro.130376 de 2015 del Ministerio del Trabajo señaló que se contraponía al proferido por el Ministerio de Salud y Protección Social (Concepto Nro. 5117 de 2009), ya que el primero consideraba como compensación lo que haya sido remunerado a los asociados en desarrollo de su actividad laboral y que se acordara como tal en los estatutos, mientras que el segundo determinaba que todo lo que se recibiera como contraprestación por sus servicios se denominaba compensación. Sin embargo, ninguno de los pronunciamientos resultaba vinculante ni para la UGPP ni para el Tribunal.

Concluyó que las bonificaciones y los auxilios clasificados por la actora en su reglamento como no compensaciones, en realidad son compensaciones extraordinarias pues correspondían a pagos mensuales adicionales a la ordinaria y, por lo tanto, hacían parte de la base para liquidar los aportes al sistema de protección social, con excepción del SENA e ICBF.

Aseguró que existían normas especiales que regían la afiliación y pago de los aportes al sistema entre cada régimen laboral, por lo que las compensaciones tenían naturaleza diferente a las normas de trabajadores dependientes. De lo anterior, concluyó que no se incurrió en falsa motivación ya que se sustentaron los supuestos fácticos y la normativa correspondiente.

Sobre la solicitud de reparación del daño material junto con la indexación, intereses e indemnización de perjuicios, destacó que no podía accederse porque ni de la demanda ni de los hechos se desprende un daño causado por la UGPP. De la pretensión segunda se deduce que las actuaciones demandadas aún no han sido cobradas, por lo que no se ha concretado un daño material, máxime cuando no se allegaron pruebas de la existencia de algún perjuicio ni su cuantía. Respecto a la condena en costas, destacó que en el caso concreto no existe prueba que demuestre o justifique erogaciones por este concepto.

Recurso de apelación Las partes recurrieron la sentencia de primera instancia4. La demandante señaló que no refutaba ni controvertía los numerales 1 y 2 de la parte resolutiva de la sentencia. Sostuvo que las contribuciones a la seguridad social y los aportes parafiscales eran verdaderos tributos, por lo cual al momento de su determinación, declaración y fiscalización debían respetarse sus elementos esenciales.

Manifestó que al revisar el contenido de la Ley 1233 del año 2008, se evidencia que la base gravable para realizar las cotizaciones se refiere a compensaciones ordinarias y extraordinarias mensuales, entendidas como sumas de dinero que tienen la vocación de constituir ingresos para el asociado e incrementar su patrimonio. Precisó que no podía concluirse que el auxilio de alimentación y la ayuda de transporte reconocidos por la cooperativa se debían tener en cuenta para el cálculo del IBC, porque no retribuían directamente el trabajo de los asociados, sino que fueron entregados para que cumplieran cabalmente con las funciones asignadas al 4 Samai, índice 9 Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interior de la institución solidaria.

Por su parte, las bonificaciones no corresponden a pagos con periodicidad mensual, por lo que desconoce el Decreto 3553 de 2008. Además, estas equivalen a las prestaciones sociales de los trabajadores dependientes, las cuales no hacen parte del IBC en ese régimen Indicó que no es pertinente que la situación de las cooperativas, en especial frente a los pagos a los trabajadores asociados, sea más gravosa en comparación al régimen privado.

Señaló que existió interpretación errónea y falsa motivación en las resoluciones demandadas, en cuanto a las razones que fundamentan la inclusión de nuevos factores en el ingreso base de cotización. La demandada sostuvo que no existía violación del artículo 338 de la Constitución Política por la supuesta aplicación retroactiva de la ley tributaria, especialmente del parágrafo 2° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, ya que la Corte Constitucional estableció la posibilidad de reconocer efectos retroactivos a leyes tributarias cuando no se afectan situaciones ya reconocidas cuyos efectos se hayan dado bajo una legislación anterior.

Indicó que no podía predicarse de la Cooperativa una situación jurídica consolidada en la medida en que antes de la promulgación de la Ley 1607 de 2012 no existía una norma especial que consagrara el término de caducidad de las acciones de fiscalización por parte de la UGPP. Dijo que el artículo 714 del Estatuto Tributario no era aplicable a contribuciones parafiscales, las cuales se sujetan a la caducidad de 5 años.

Insistió en que las planillas no son el medio idóneo para demostrar las novedades de licencias e incapacidades. Alegatos de conclusión La demandante reiteró los argumentos de la apelación5, especialmente recalcó que las bonificaciones y auxilios de transporte no hacían parte del ingreso base de cotización. La demandada repitió las razones de apelación6 respecto de la aplicación del término de caducidad y la no compatibilidad de las disposiciones del artículo 714 del Estatuto Tributario a las contribuciones parafiscales.

Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia7 por las siguientes razones: Señaló que si bien la actora indicaba que las bonificaciones y auxilios no tenían naturaleza de compensaciones y que se establecía de esta forma en sus estatutos, la aportante desconocía la ley y los decretos que las definían de forma clara.

Indicó que las normas que regulan los aportes a seguridad social no señalaron que las bonificaciones y auxilios no debían conformar la base para calcularlos y, que, en todo caso, surgía su inclusión de la vinculación del asociado como trabajador y encajaban en la definición legal de compensación extraordinaria. Respecto de la aplicación del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, precisó que, si 5 Samai, índice 26 6 Samai, índice 25 7 Samai, índice 27 Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bien para la época de la presentación de las declaraciones no existía una norma especial que regulara su firmeza, sí se encontraba vigente el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el cual hacia una remisión expresa al Estatuto Tributario.

En consecuencia, las declaraciones presentadas hasta la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, se debían regir por el artículo 714 del Estatuto Tributario. CONSIDERACIONES DE LA SALA Atendiendo los cargos de apelación formulados por las partes contra la sentencia de primera instancia, la Sala juzgará la legalidad de los actos acusados.

Concretamente, corresponde establecer si: i) las liquidaciones de aportes parafiscales al sistema de protección social presentadas por la Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP, por los períodos de diciembre de 2011 a febrero de 2012, les aplicaba el término de firmeza de las declaraciones tributarias señalado en el artículo 714 del Estatuto Tributario y ii) si la UGPP interpretó erróneamente la Ley 1223 de 2008 al incluir todo lo devengado por el trabajador asociado (bonificaciones, auxilio de alimento, ayuda de transporte) como una compensación extraordinaria.

En consecuencia, no se hará estudio alguno sobre los pagos de las planillas y las novedades, aspectos estudiados en la sentencia de primera instancia, pero que no fueron apelados por la parte interesada (demandante). En el mismo sentido, tampoco se emitirá pronunciamiento sobre la pretensión de reconocimiento de daños materiales, indexación e intereses, que fue negada por el Tribunal y no fue recurrido por la parte actora. 1.

Aplicación del artículo 714 del Estatuto Tributario Para resolver el este cargo de apelación, se debe precisar que esta Sala ya se pronunció sobre una cuestión similar en las sentencias del 24 de octubre de 2019 (exp. 23599, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), 30 de octubre de 2019 (exp. 23817, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), 30 de julio de 2020 (exp.24179, C.P. Milton Chaves García), 1 de julio de 2021 (exp. 25176, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez), 19 de agosto de 2021 (exp. 25086, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez), 15 de octubre de 2021 (exp. 23623.

C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto), 28 de octubre de 2021 y 10 de marzo de 2022 (exp. 25213 y 25199, C.P Myriam Stella Gutiérrez Argüello) por lo que aplicará aquí, en lo pertinente, el criterio de decisión judicial en ellas adoptado. En las citadas providencias se analizaron los fundamentos procedimentales para la determinación oficial de las contribuciones parafiscales administradas por la UGPP, en concreto, si el término para la revisión de las autoliquidaciones previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario, era aplicable a los denuncios presentados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012.

Al efecto, se dijo que la Ley 153 de 1887, previó, como regla general, que las leyes rigen hacia el futuro, pero puede tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso, que no se han consolidado bajo la vigencia de la ley anterior, ni han constituido derechos adquiridos sino simples expectativas. Tal disposición, además, encuentra sustento en los artículos 58 y 363 de la Constitución Política, este último da un reconocimiento específico a los asuntos de carácter tributario.

De esta manera, las leyes procesales que regulan las formas para reclamar derechos, también se encuentran cubiertas por el principio de irretroactividad de las normas generales, de manera que ésta solo debe aplicarse hacía el futuro, pero los términos que hubieren comenzado a correr y las actuaciones y diligencias iniciadas, se deben regir por lo vigente al tiempo de su iniciación. Así fue como lo dispuso el Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso en los siguientes términos: “Artículo 40.

Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad” Por lo anterior, la Sala fijó su criterio en el sentido que “aunque las actuaciones tendientes a la determinación oficial hubiesen iniciado bajo la Ley 1607 de 2012, el término de caducidad que debe observar la autoridad para iniciar el procedimiento de revisión de las autoliquidaciones de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, es el previsto en el artículo 714 del ET si la declaración, o la última corrección, se presentó con anterioridad al 26 de diciembre de 2012, fecha de entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, la cual dispuso un nuevo termino que alcanza tanto a las situaciones de omisión de la afiliación, como a las de la inexactitud en la autoliquidación o las infracciones que correspondan”8 En dichos precedentes también se tuvo en cuenta que, la Ley 1151 de 2007 en su artículo 156 dispuso entre las funciones de la UGPP la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.

Además, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, dichos recursos parafiscales, tenían naturaleza tributaria y, por ende, estaban sujetos a los principios que aplican en esta materia. Al respecto cabe reiterar lo siguiente: “Acorde con la jurisprudencia constitucional los recursos parafiscales que fueron denominados en el artículo 150-12 de la Constitución Política «contribuciones parafiscales», tienen naturaleza tributaria y se encuentran sujetos a los principios que aplican a los tributos (Sentencia C-430 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez).

Dentro de ese contexto aparece el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 que estableció dentro de las funciones de la UGPP la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. A tal efecto, es importante advertir que en el artículo referido no se previó el término dentro del cual la autoridad podría iniciar esas actuaciones, aunque en el penúltimo inciso se previó que «los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI».

En ese orden, resulta aplicable el artículo 703 del Estatuto Tributario, el cual, señala que el requerimiento especial es el acto previo al acto administrativo de liquidación oficial cuando existe un denuncio privado, y debe contener todos los puntos que la administración propone modificar con explicación de las razones en que se sustenta.

Así mismo, la competencia de la UGPP hasta antes de la Ley 1607 de 2012 estaba sometida al artículo 714 del E.T., por ser una norma de carácter procedimental como lo reiteró recientemente esta Sala en sentencia del 01 de julio de 2021 (exp. 25176, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez), a la que alcanza la disposición de remisión contenida en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

Según el artículo 714 del ET la declaración tributaria queda en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar no se ha notificado requerimiento y, si la declaración inicial se presentó en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de la presentación de la misma. (Sentencia del 30 de julio de 2020 exp. 24179, CP.

Milton Chaves García, sentencia del 24 de octubre de 2019, exp. 23599, C.P: Jorge Octavio Ramírez, reiterada en Sentencia del 30 de octubre del 2019, exp. 23817, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez)”9 Del anterior recuento, es claro el criterio de la Sala según el cual resulta aplicable a las planillas de autoliquidación de las contribuciones al sistema de la seguridad 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta.

Sentencia del 19 de agosto de 2021, exp.25086, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez 9 Ibidem Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co social y aportes parafiscales el artículo 714 del Estatuto Tributario, siempre y cuando éstas hayan sido presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012.

Así, en virtud de la norma tributaria, la declaración queda en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento para declarar no se ha notificado requerimiento, y si la declaración inicial se presentó de forma extemporánea, esos 2 años se deben contar a partir de la fecha de la presentación de la misma. Así las cosas, y tal como lo determinó el Tribunal las planillas de autoliquidación de los aportes al Sistema de la Protección Social que presentó la sociedad por los períodos comprendidos entre diciembre de 2011 a febrero de 2012 estaban sujetas al término de firmeza previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario, en la medida que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 121 del 28 de febrero de 2014, fue notificado por correo certificado el 11 de marzo de 2014.

En consecuencia, no procede el cargo de apelación propuesto por la entidad demandada. 2. Compensaciones ordinarias y extraordinarias y el ingreso base de cotización en materia de contribuciones parafiscales La Sala iniciará por hacer algunas precisiones sobre la naturaleza de las cooperativas de trabajo asociado y el régimen de compensaciones para efecto del IBC de los aportes al Sistema de la Protección Social, para luego descender al caso concreto. a. Marco general de las cooperativas de trabajo asociado De conformidad con los artículos 4 de la Ley 79 de 198810 y 3 el Decreto 4588 de 200611, las cooperativas son empresas asociativas sin ánimo de lucro, en las cuales los asociados son simultáneamente aportantes y gestores, creadas con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general.

Dentro del género de cooperativas, se encuentran las de trabajo asociado, que según el artículo 70 de la Ley 79 de 1988 son “aquellas que vinculan el trabajo personal de sus asociados para la producción de bienes, ejecución obras o la prestación de servicios”. En lo concerniente a las relaciones entre la cooperativa de trabajo asociado y sus asociados, el régimen aplicable por ser de naturaleza cooperativa y solidaria, fue establecido en el artículo 59 de la Ley 79 de 1988 de la siguiente manera: "(…) el régimen de trabajo, de previsión, seguridad social y compensación, será establecido en los estatutos y reglamentos en razón a que se originan en el acuerdo cooperativo y, por consiguiente, no estará sujeto a la legislación laboral aplicable a los trabajadores dependientes( )”.

La Corte Constitucional, al decidir sobre la exequibilidad del mencionado artículo 59 en la sentencia C-211 de 2000, se refirió a la naturaleza jurídica de tales cooperativas y concluyó que se diferencian de las demás en que, los asociados son simultáneamente dueños de la entidad y trabajadores de la misma, es decir, que 10 Ley 79 de 1988.

Por la cual se actualiza la legislación cooperativa. Artículo 4. Es cooperativa la empresa asociativa sin ánimo de lucro, en la cual los trabajadores o los usuarios, según el caso, son simultáneamente los aportantes y los gestores de la empresa, creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general (…) 11 Decreto 4588 de 2006.

Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado. Artículo 3. Naturaleza de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado. Son organizaciones sin ánimo de lucro pertenecientes al sector solidario de la economía, que asocian personas naturales que simultáneamente son gestoras, contribuyen económicamente a la cooperativa y son aportantes directos de su capacidad de trabajo para el desarrollo de actividades económicas, profesionales o intelectuales, con el fin de producir en común bienes, ejecutar obras o prestar servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existe identidad entre asociado y trabajador, por lo que no es posible que sean empleadores por una parte y trabajadores por la otra, como en las relaciones de trabajo subordinado o dependiente.

Así las cosas, los asociados de estas cooperativas quienes fungen simultáneamente como aportantes y gestores, gozan de autonomía para fijar las reglas que gobernarán la relación, y que se ven reflejadas en los estatutos, el acuerdo cooperativo y el régimen de trabajo asociado y de compensaciones; disposiciones que, en todo caso, deben respetar el marco constitucional y legal propio de esas actividades, sin sujeción a la legislación ordinaria laboral del trabajador dependiente. b. De la obligación de las cooperativas de realizar aportes al Sistema de Seguridad Social Como se expuso, la Ley 79 de 1988 por la cual se actualizó la legislación de las cooperativas, determinó en su artículo 59: “Artículo 59.

En las cooperativas de trabajo asociado en que los aportantes de capital son al mismo tiempo los trabajadores y gestores de la empresa, el régimen de trabajo, de previsión, seguridad social y compensación, será establecido en los estatutos y reglamentos en razón a que se originan en el acuerdo cooperativo y, por consiguiente, no estará sujeto a la legislación laboral aplicable a los trabajadores dependientes y las diferencias que surjan, se someterán al procedimiento arbitral previsto en el Título XXXIII del Código de Procedimiento Civil o a la justicia laboral ordinaria.

En ambos casos, se deberá tener en cuenta las normas estatutarias, como fuente de derecho. Las compensaciones por el trabajo aportado y el retorno de los excedentes previstos en el artículo 54 numeral 3o. de la presente Ley, se hará teniendo en cuenta la función del trabajo, la especialidad, el rendimiento y la cantidad de trabajo aportado.” En el año 2008 fue expedida la Ley 1233, “Por medio de la cual se precisan los elementos estructurales de las contribuciones a la seguridad social (…)”, cuyo artículo 1º determinó las contribuciones especiales a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, con destino al Sena, ICBF y cajas de compensación familiar.

Para ese efecto, determinó en el artículo 2 de la Ley que, se tendría como base de cotización para la liquidación de las contribuciones especiales con destino al SENA y al ICBF, la compensación ordinaria mensual establecida en el régimen de compensaciones, mientras que para las cajas de compensación familiar la base sería la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual devengadas por el trabajador asociado.

A estos efectos, señaló que la tarifa aplicable a estas contribuciones especiales era el 9% distribuido así: 3% para el ICBF, 2% para el SENA y 4% para la Caja de Compensación Familiar. Respecto de la cotización a salud, pensión y riesgos laborales, determinó en el artículo 6 de la precitada Ley 1233 que “Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado serán responsables del proceso de afiliación y pago de los aportes de los trabajadores asociados al Sistema de Seguridad Social Integral (salud, pensión y riesgos profesionales).

Para tales efectos, les serán aplicables todas las disposiciones legales vigentes sobre la materia para trabajadores dependientes” (énfasis propio). Igualmente, indicó que la base de cotización (IBC) estaba conformada tanto por la compensación ordinaria, como por la extraordinaria, y que la proporción para su pago sería la establecida en la ley para el régimen de trabajo dependiente.

La Ley 1233 de 2008 fue reglamentada mediante el Decreto Reglamentario 3553 de 2008, que precisó lo que se entiende por compensación ordinaria y por compensación extraordinaria así: Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 1°.

Compensación Ordinaria. Para efecto de la aplicación de la Ley 1233 de 2008, se entiende por compensación ordinaria la suma de dinero que a título de retribución, recibe mensualmente el asociado por la ejecución de su actividad material o inmaterial, la cual se fija teniendo en cuenta el tipo de labor desempeñada, el rendimiento o la productividad y la cantidad de trabajo aportado.

El monto de la compensación ordinaria podrá ser una suma básica igual para todos los asociados. Artículo 2°. Compensación extraordinaria. Los demás pagos mensuales adicionales a la Compensación Ordinaria que recibe el asociado como retribución por su trabajo.” (Subrayado propio). Resulta relevante mencionar que en la sentencia C-645 de 2011, la Corte Constitucional precisó que las compensaciones de las cooperativas de trabajo asociado debían ser pactadas en condiciones equivalentes a las que habían sido consagradas en el Código Sustantivo del Trabajo para las modalidades propias del salario y el trabajo dependiente, sin que ello implicara la afectación a las características propias de las cooperativas de trabajo asociado.

Ahora bien, la Sala en sentencia del 24 de marzo de 2022, exp. 24724 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, precisó el alcance y contenido de los artículos 2 y 6 de la Ley 1233 de 2008, en relación con los elementos esenciales de las contribuciones especiales (SENA, ICBF y CCF), y la afiliación y pago al sistema de seguridad social integral (salud, pensión y ARL), estableciendo las siguientes reglas jurisprudenciales: 1.

El IBC de los aportes a los subsistemas que conforman el sistema de seguridad social integral (salud, pensión y ARL) está conformado por la suma de las compensaciones ordinarias y extraordinarias devengadas en el mes, entendidas como los emolumentos que recibe el cooperado únicamente como retribución por la ejecución de su actividad material o inmaterial. 2.

El IBC de los aportes con destino al SENA e ICBF será la compensación ordinaria mensual establecida en el régimen de compensaciones, y para los destinados a las CCF, será la suma de las ordinarias y extraordinarias devengadas en el mes, entendidas como los valores que recibe el cooperado únicamente como retribución por la ejecución de su actividad material o inmaterial 3.

Las sumas que reciba el cooperado que no constituyen compensación, es decir, las que no se determinan en función del tipo de labor desempeñada (material o inmaterial), el rendimiento o la productividad y la cantidad de trabajo aportado, no integrarán el IBC de los aportes con destino al sistema de seguridad social integral ni a las contribuciones especiales.

Entre otras, las sumas de dinero que reciben los trabajadores asociados por concepto de los excedentes de que trata el numeral 3 del artículo 54 de la Ley 79 de 1988, descansos, los pagos cuya finalidad sea el transporte, alimentación, alojamiento, auxilio de rodamiento, gastos de representación, vestuario y los demás que se paguen para el cabal cumplimiento de las actividades, en los términos previstos en el régimen de compensaciones. 4.

Cuando en el régimen de compensaciones se establezca que una compensación ordinaria o extraordinaria, entendidas como los emolumentos que recibe el cooperado únicamente como retribución por la ejecución de su actividad material o inmaterial, no integrarán el IBC de aportes al sistema de seguridad social y contribuciones especiales, se aplicará el límite previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, es decir, que no podrán superar el 40% del total de la remuneración. El monto que supere este límite también hará parte de la base gravable. 5.

Las planillas integradas de liquidación de aportes PILA, son consideradas declaraciones tributarias, por lo que las compensaciones ordinarias y extraordinarias sobre las cuales se calculan los aportes se presumen veraces. Sin embargo, si el ente fiscalizador cuestiona la falta de inclusión en la base gravable de pagos que a su juicio son compensaciones ordinarias o extraordinarias, le corresponde al empleador o aportante, con los medios probatorios pertinentes, justificar y demostrar que el pago realizado no constituye compensación, es decir, que no tiene por finalidad retribuir el servicio”.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. Caso concreto Bajo estos parámetros, observa la Sala que los conceptos que la entidad demandada reclama como parte del IBC para los aportes a seguridad social y cajas de compensación, son los siguientes: CONCEPTOS REPORTADOS POR EL APORTANTE CONCEPTO EQUIVALENTE UGPP Bonificación descanso anual Descanso anual compensado en tiempo Descanso anual en liquidación de contrato Descanso anual compensado por terminación de contrato Auxilio de alimentación Auxilio, beneficio o ayuda de alimentación Ayuda de transporte Auxilio, beneficio o ayuda de transporte Bonificación extraordinaria Pagos que son compensaciones extraordinarias según UGPP Bonificación anual Bonificación anual Bonificación semestral Pagos que son compensaciones extraordinarias según UGPP Al realizar una lectura del Régimen de Compensaciones de la actora12 (fls. 134 a 138 c1), se advierte que en el Capítulo II se encuentran las compensaciones que serán percibidas por los cooperados: “ARTÍCULO 3.

Clases de compensaciones: La cooperativa por el aporte de trabajo de sus asociados reconocerá a estos las siguientes compensaciones: 1. Compensación ordinaria 2. Compensación extraordinaria ARTÍCULO 4. Compensación ordinaria. Es aquella que recibe el Trabajador Asociado en forma mensual como retribución por la ejecución de su actividad material o inmaterial, destinada para atender sus necesidades básicas, gastos personales y familiares, dentro de un honorario propio de la jornada ordinaria diurna o nocturna del trabajador por el término de un (1) mes, tomado sobre la base de treinta (30) días.

Parágrafo. La compensación mensual ordinaria no podrá ser inferior a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, salvo que la actividad ejecutada por el trabajador asociado se surta en jornadas inferiores a la mínima establecida en el régimen de trabajo asociado.

ARTÍCULO 5. Compensación extraordinaria. Es aquella suma de dinero mensual que percibe el trabajador asociado y que no corresponde a lo percibido como compensación ordinaria según la retribución a la ejecución de su actividad de trabajo propia del nivel o escala de compensación ordinaria que corresponde a su puesto de trabajo. Está conformada por los ingresos que reciba el trabajador asociado a título de compensaciones suplementarias con ocasión a actividades adicionales o diferentes a la laboral normal o por labores especiales que se le encomiendan”.

De igual forma el régimen señala en los capítulos IV y V las modalidades y clases de bonificaciones y medios materiales de labor entregados en dinero, así: “ARTÍCULO 9. Clases de bonificaciones: La cooperativa reconocerá a sus asociados las siguientes bonificaciones, que no constituyen compensación: 1. Bonificación semestral 2. Bonificaciones por descanso anual 3.

Bonificación anual diferida 4. Bonificación extraordinaria o por vía de excedentes cooperativos. Estos pagos no constituyen compensación ordinaria ni suplementaria en razón a que no son reconocidas de forma mensual.

ARTÍCULO 10. Bonificación semestral. Bonificación semestral es la que recibe el trabajador asociado para atender a los gastos personales y familiares que se causan por costumbres sociales y religiosas, con motivo de las vacaciones escolares de mitad de año y las festividades de navidad y año nuevo.

ARTÍCULO 16: Bonificación por descanso anual: Todo trabajador asociado que cumpla un año de labores en la cooperativa, tendrá derecho a disfrutar de un período de descanso anual de quince (15) días. 12 Según la demandante esta reforma fue autorizada mediante Resolución Nro. 00781 del 13 de abril de 2010, aspecto que no fue controvertido por la UGPP.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El monto de dinero se le entregará al asociado en el mes que éste lo disfrute.

ARTÍCULO 17: Época y forma de entrega: El valor de la Bonificación por descanso anual será entregada al Trabajador Asociado al momento que entre a disfrutar de su descanso efectivo. Si el Trabajador Asociado se llegare a retirar antes de disfrutar de su descaso efectivo se le entregará el valor de la bonificación de acuerdo con lo regulado en el régimen de trabajado asociado.

(…)

ARTÍCULO 19. Bonificación anual diferida. La cooperativa reconocerá a favor de los trabajadores asociados una bonificación, equivalente a una compensación mensual ordinaria por un (1) año completo de servicios o proporcional por la fracción de año. (…)

ARTÍCULO 22. Bonificación extraordinaria. En la medida que las circunstancias económicas lo permitan y en cumplimiento de los objetivos de la cooperativa de remunerar equitativamente el aporte de trabajo de los asociados, el Consejo de Administración reconocerá bonificaciones extraordinarias a favor de los trabajadores asociados las cuales no se computaran a las compensaciones ordinarias ni tendrán los efectos de éstas para liquidación de las otras compensaciones y demás derechos económicos establecidos a favor de los trabajadores asociados.

Adicionalmente está conformada a título de bonificación extraordinaria con ocasión a actividades adicionales o diferentes a la labor normal o por labores especiales que se le encomienden. (…)

ARTÍCULO 25. La cooperativa podrá entregar a sus trabajadores asociados sumas de dinero o elementos destinados exclusivamente como medios materiales de la labor en razón de las actividades propias de su puesto de trabajo, al ser medios materiales de labor su función será la de otorgarle al trabajador asociados los elementos para el correcto desempeño de sus funciones y por ende no ingresan directamente a su patrimonio, dichos medios materiales de labor se entregarán en forma de auxilios y ayudas y no serán tenidos en cuenta para la liquidación de compensaciones de los trabajadores asociados, aportes al sistema general de seguridad social, ni ningún tipo de derecho económico.

ARTÍCULO 26. Ayuda para transporte. La cooperativa reconocerá a los trabajadores asociados, una suma mensual como ayuda de transporte que será señalada cada año por el Consejo de Administración. Dicha ayuda se entregará únicamente por los días trabajados junto con la compensación mensual ordinaria.

ARTÍCULO 27. Auxilio de alimentación. Con el fin que el trabajador asociado cubra sus necesidades alimenticias y nutricionales durante su jornada de trabajo, la cooperativa le reconocerá un auxilio de alimentación en dinero o especie”. Revisados los anteriores conceptos y partiendo del hecho que las compensaciones ordinarias y extraordinarias se caracterizan porque los pagos son retributivos por la ejecución de la actividad material o inmaterial del asociado, se evidencia que en el presente caso ninguno de los citados conceptos se otorga en función del trabajo, pues se tratan pagos ocasionales que están sujetos a las condiciones económicas de la empresa, es el caso de la bonificación extraordinaria, o que están dirigidos a facilitar el ejercicio de las funciones de los asociados o el cabal cumplimiento de las actividades, tales como ayuda de transporte y auxilio de alimentación, conforme lo dispone la regla 3 de la sentencia de unificación. Así mismo, no se desprende que el pago de la bonificación semestral, bonificación anual diferida y bonificación por descanso anual (bien sea disfrutada en tiempo o por terminación del contrato) atienda a factores como el tipo de labor, el rendimiento o cantidad de trabajo.

Además, estos conceptos se asemejan a las prestaciones sociales de los trabajadores dependientes que, de conformidad con el artículo 128 del Código Sustantivo de Trabajo, no son salario y, por ende, no son parte del IBC. Así las cosas, dichos conceptos no deben considerarse como compensaciones extraordinarias y, por tanto, no integran el IBC, por lo que prospera el cargo de apelación de la demandante.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo expuesto, la Sala modificará la sentencia apelada en lo relacionado al restablecimiento del derecho, por lo que además de declarar la firmeza de las declaraciones de los períodos diciembre de 2011 y enero y febrero de 2012, se ordenará a la entidad reliquidar los ajustes en el entendido que los conceptos de i) bonificaciones (semestral, anual diferida, extraordinaria, descanso anual y descanso anual en liquidación de contrato), ii) ayuda de transporte y iii) auxilio de alimentación no hacen parte del IBC para la liquidación de los aportes de salud, pensión, riesgos profesionales y contribuciones a las cajas de compensación familiar.

En lo demás se confirma la sentencia apelada. 3. Condenas en costas No habrá condena en costas o expensas del proceso en esta instancia, en razón a que en el proceso no se comprobó su causación como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Modificar el ordinal segundo de la sentencia apelada, proferida el 28 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En su lugar, se dispone: 2. A título de restablecimiento del derecho, declarar la firmeza de las autoliquidaciones presentadas por la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO TECOP CTA, respecto de los periodos de diciembre de 2011 a febrero de 2012 cuyas planillas fueron presentadas extemporáneamente pero su término de firmeza (contados a partir de los 2 años de la fecha de presentación de la declaración) operó antes del 11 de marzo de 2014, es decir, con anterioridad a la notificación del Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 121 de 28 de febrero de 2014 y en relación con dichas planillas únicamente en lo tocante a las conductas de inexactitud y mora, conforme lo dicho en la parte motiva de la presente providencia. Igualmente, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social – UGPP, reliquidar los ajustes a cargo de la demandante, en el entendido que los conceptos de i) bonificaciones (semestral, anual diferida, extraordinaria, descanso anual y descanso anual en liquidación de contrato), ii) ayuda de transporte y iii) auxilio de alimentación no son compensaciones extraordinarias y, por tanto, no hacen parte del IBC para la liquidación de los aportes de salud, pensión, riesgos profesionales y contribuciones a las cajas de compensación. 2.

Confirmar en lo demás la sentencia de primera instancia. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00110-01 (25521) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado, Trabajo Especial Cooperado TECOP C.T.A. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO