CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-10020-00 Accionante: LUZ AMPARO LÓPEZ PABÓN Accionados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO Auto que niega acumulación, que admite y niega medida provisional[1] El Despacho procede a emitir un pronunciamiento en relación: i) con la eventual acumulación del presente expediente al proceso con radicado número 11001-03-15-000-2021-07578-00 (Actora: Ana de Jesús Gallo), ii) con el estudio de admisibilidad de la acción de tutela de la referencia y de la ampliación de esta, y iii) con la resolución de la medida cautelar solicitada por la accionante.

I.

ANTECEDENTES Con ocasión de la expedición del Decreto número 1408 de 3 de noviembre de 2021[2], se presentaron acciones de tutela en todo el país en las que se solicita que se deje sin efectos dicho acto administrativo, por cuanto, a juicio de los accionantes, dicha decisión administrativa resulta lesiva de sus derechos fundamentales: «[…] a la libre locomoción, mi libertad de reunión, mi libertad de conciencia, mi derecho al trabajo, mi libre desarrollo de la personalidad, mi derecho a la igualdad y mi derecho fundamental a la dignidad y a la vida digna […]».

El primer proceso admitido y notificado corresponde al expediente de tutela con radicado 11001-03-15-000-2021-07578-00 (Actora: Ana de Jesús Gallo), el cual fue asignado por reparto a esta autoridad judicial. De allí que los distintos despachos judiciales del país remitieron, con destino al citado proceso, todas las acciones de tutela radicadas en contra del referido decreto, para su eventual acumulación a este.

Mediante los autos de 22 y 29 de noviembre de 2021, el Despacho acumuló 811 acciones de tutela que habían sido remitidas para que formaran parte del expediente de antes mencionado. En esa oportunidad, únicamente se acumularon aquellas demandas que fueron remitidas al Despacho hasta el 29 de noviembre de 2021. El 17 de enero de 2022 la Sala de Decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado dictó fallo de primera instancia dentro del expediente número 1001-03-15-000-2021-07578-00 -principal-.

II. CONSIDERACIONES II.1. De la procedencia de la acumulación de expedientes en materia de acciones de tutela El Decreto 1834 de 2015, en los artículos 2.2.3.1.3.1. y 2.2.3.1.3.3., fija, respectivamente, la regla para el reparto de tutelas masivas y la procedencia de la acumulación en acciones de tutelas, en los siguientes términos: […] Artículo 2.2.3.1.3.3.

Las acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán, todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas.

A dicho Despacho se remitirán las tutelas de iguales características que con posterioridad se presenten, incluso después del fallo de instancia. Artículo 2.2.3.1.3.3. Acumulación y fallo. El juez de tutela que reciba las acciones tutela podrá acumular los procesos en virtud de la aplicación de los artículos 2.2.3.1.3.1. y 2.2.3.1.3.2. del presente decreto, hasta antes dictar sentencia, para fallarlos todos en la misma providencia […].

(Subrayado por fuera del texto original) Como puede apreciarse, a través de la norma transcrita se pretende que las acciones de tutela que tengan una misma causa, objeto y parte pasiva[3], sean resueltas por el juez que, en primer lugar y de acuerdo con las reglas de competencia, hubiere avocado el conocimiento de la primera de ellas, incluso después de haberse proferido el respectivo fallo; sin embargo, la acumulación de expedientes únicamente procede hasta antes de dictarse sentencia. Con fundamento en las anteriores premisas, para el Despacho es claro que no resulta procedente acumular el proceso de la referencia al expediente 11001- 03-15-000-2021-07578-00, toda vez que en este último ya se dictó sentencia el 17 de enero de 2022.

Sin embargo, teniendo en cuenta que se cumplen los supuestos del artículo 2.2.3.1.3.1 del Decreto 1834 de 2015, se avocará el conocimiento de la acción de tutela de la referencia, en aras de garantizar de que, frente a una misma situación de hecho, no se produzca una decisión disímil en detrimento de la seguridad jurídica y la igualdad. II.2.

De la admisibilidad de la acción de tutela de la referencia La ciudadana Luz Amparo López Pabón presentó acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, de los ministerios del Interior, de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria y Turismo, al considerar que vulneraron sus derechos fundamentales «[…] a la libre locomoción, mi libertad de reunión, mi libertad de conciencia, mi derecho al trabajo, mi libre desarrollo de la personalidad, mi derecho a la igualdad y mi derecho fundamental a la dignidad y a la vida digna […]», con ocasión de la expedición del Decreto 1408 de 2021, por medio del cual se reglamenta la exigencia de la presentación del carné de vacunación para ingresar a ciertos lugares.

Posteriormente y mediante escrito de 15 de marzo de 2022[4], la accionante presentó ampliación del escrito de tutela de la referencia, al considerar, en síntesis, que el Decreto 1615 de 2021, al regular la obligatoriedad de la exigencia del carné de vacunación o certificado digital para ingresar a ciertos lugares, también vulneraba sus derechos fundamentales, dado que mantuvo las medidas adoptadas inicialmente en el Decreto 1408.

En atención a que el escrito de tutela se ajusta a lo previsto en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 y la ampliación de esta resulta procedente[5] se admitirán, igualmente, se vinculará como tercero con interés en el resultado del proceso al Departamento Administrativo de la Función Pública -firmante del Decreto 1615 de 2021. También se dispondrá notificar al Ministerio Público para lo de su competencia. II.3.

De la solicitud de decreto de la medida provisional La parte actora solicita como medida provisional que se suspendan los efectos de los decretos 1408 y 1615 de 2021. En relación con la procedencia de la precitada solicitud, es de recordar que el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991, preceptúa lo siguiente: […] Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho.

Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere. Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público.

En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante. La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso […].

Al tenor de la norma citada, las medidas provisionales constituyen una herramienta excepcional del juez constitucional para la protección de derechos fundamentales presuntamente afectados, siempre que se advierta la necesidad y urgencia de su adopción; o la posibilidad de evitar un daño más gravoso, de tal manera que la decisión adoptada en el fallo de tutela resulte eficaz.

En este sentido, la Corte Constitucional ha precisado que, para la procedencia del decreto de las medidas provisionales, la autoridad judicial debe: (i) contar con una duda razonable respecto de la legalidad de la actuación cuestionada, y (ii) garantizar que, con la adopción de las órdenes, se evite que la amenaza del derecho fundamental invocado se concrete en una vulneración o se agrave el daño[6].

Ahora bien, de la lectura de la solicitud de medida provisional presentada por la parte actora, el Despacho advierte lo siguiente: i) se tiene que la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados se originó con ocasión de la expedición y aplicación del Decreto 1615 de 2021; decisión que se encuentra amparada por el principio de legalidad, el que solo puede ser desvirtuado luego de un riguroso análisis por parte del juez constitucional, en el que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra acto administrativo; estudio que no se puede realizar en esta etapa procesal, y (ii) el juez de tutela está facultado para adoptar, en la providencia que defina el fondo del asunto -que deberá dictarse en el término señalado en el artículo 86 constitucional-, las medidas necesarias con la finalidad de que se garantice el pleno goce de los derechos fundamentales invocados e, incluso, ordenar volver las cosas al estado anterior a la violación, cuando fuere posible; todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 del Decreto 2591 de 1991.

Por lo anterior, se negará la medida provisional solicitada por la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la acumulación del presente expediente al proceso número 1001-03-15-000-2021-07578-00 (Actora Ana de Jesús Gallo), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ADMITIR tanto la acción de tutela de la referencia como la ampliación de esta presentada por la ciudadana Luz Amparo López Pabón en contra de la Presidencia de la República, de los ministerios del Interior, de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria y Turismo.

TERCERO: NEGAR la solicitud de medida provisional pedida por la parte actora, por las razones expuestas en la parte motiva.

CUARTO: NOTIFICAR esta decisión al Presidente de la República y a los ministros del Interior, de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria y Turismo. También se notificará al agente del Ministerio Público ante esta Sección, para lo de su competencia. Igualmente se REMITIRÁ, a todos los notificados, copia de la solicitud de tutela para que rindan informe sobre el particular, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de esta providencia.

QUINTO: VINCULAR al director del Departamento Administrativo de la Función Pública, como tercero con interés en el resultado del proceso y, en consecuencia, se dispone REMITIRLE copia de la solicitud de tutela, para que, si lo estima pertinente, se pronuncie sobre el particular, contando para ello con un término de dos (2) días a partir de la notificación de este proveído.

Vencido el plazo antes señalado, vuelvan las diligencias al despacho para resolver lo pertinente.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P(18) ----------------------- [1] El presente expediente ingresó, por primera vez, al Despacho el 15 de marzo de 2022, tal como se advierte del índice 9 del aplicativo Samai. [2] «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID - 19, Y el mantenimiento del orden público», expedido por el Ministro del Interior con delegatario de funciones presidenciales, la Viceministra de Protección Social encargada de las funciones del despacho del Ministro de Salud y Protección Social y el Viceministro de Turismo encargado de las funciones del despacho de la ministra de comercio, industria y turismo. [3] Sobre el análisis de los elementos que deben configurarse para predicar la aplicabilidad del artículo 2.2.3.1.3.1. del Decreto 1069 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1834 de 2015, ver: Corte Constitucional, Auto 172 de 2016, C.P. Alberto Rojas Ríos. [4] El referido escrito ingresó al Despacho el 17 de marzo de 2022, tal como se observa del índice 10 del aplicativo Samai. [5] El Despacho en esta oportunidad prohíja las consideraciones que ya fueron expuestas por esta agencia judicial en providencias de 11 y 18 de enero de 2022, dentro del expediente 11001-03-15-000-2021-10157-00 (Yuli Giraldo Giraldo); decisiones en las que se admitieron los escritos de ampliaciones presentados por los actores, quienes señalaron los mismos argumentos que se exponen en el caso de autos. [6] Corte Constitucional, Auto A142A de 2014.