CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicado: 88001-23-33-000-2015-00032-02 Nº Interno: 1536-2022 (Expediente digital) Demandante: Orlando de Jesús Solano Bárcenas Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación Acción: Ejecutivo – Ley 1437 de 2011.
Tema: Apelación auto – Niega mandamiento de pago. Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandante contra el auto de 3 de mayo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante el cual repuso la providencia de 16 de marzo de 2021, que había librado mandamiento ejecutivo de pago contra la entidad demandada.
I.
ANTECEDENTES La parte accionante, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de obtener la anulación del Decreto 294 de 8 de julio de 1996, proferido por el Procurador General de la Nación (E), mediante el cual se declaró insubsistente el nombramiento en el cargo de Procurador Delegado para la Vigilancia de la autonomía, descentralización y los derechos de las entidades territoriales que desempeñaba el señor Orlando de Jesús Solano Bárcenas.
Como restablecimiento del derecho, exigió el reintegro a un cargo de igual o superior jerarquía, y solicitó el reconocimiento y pago de los emolumentos dejados de percibir desde la fecha de su retiro y hasta cuando efectivamente fuera reintegrado. Con sentencia de 11 de marzo de 2004, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina accedió a las pretensiones de la demanda; dicha decisión fue apelada por el apoderado judicial de la entidad accionada y el recurso fue resuelto en providencia de 3 de mayo de 2007, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la cual se confirmó el fallo de primera instancia. Dichas decisiones quedaron debidamente ejecutoriadas el 2 de octubre de 2007.
En cumplimiento de las citadas providencias, la Procuraduría General de la Nación expidió actos administrativos a través de los cuales realizó pagos parciales de la suma adeudada al señor Orlando de Jesús Solano Bárcenas; el último de ellos fue la Resolución 2550 de 28 de diciembre de 2009, en la que se reconoció la suma de tres mil seiscientos veintiséis millones novecientos setenta y siete mil setecientos noventa y siete pesos $3.626.977.797 m/cte.
Durante el tiempo en el que se profirieron los anteriores actos administrativos, la Procuraduría General de la Nación presentó cuatro acciones de tutela con el fin de cuestionar las sentencias dictadas el 11 de marzo de 2004 y el 3 de mayo de 2007, respectivamente, por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y el Consejo de Estado, las cuales fueron negadas.
Sin embargo, uno de los fallos, expedido el 29 de octubre de 2008 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura fue objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional, quien mediante sentencia SU-448 de 26 de mayo de 2011, dejó sin efectos la providencia de 3 de mayo de 2007. El 30 de enero de 2015, el señor Orlando de Jesús Solano Bárcenas, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva contra la Procuraduría General de la Nación, en aras de lograr el pago total de la obligación contenida en la Resolución 2550 de 28 de diciembre de 2009. 1.1 La providencia recurrida A través de auto de 3 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina repuso la providencia de 16 de marzo de 2021, mediante la cual había librado mandamiento ejecutivo contra la entidad demandada y, en su lugar, se abstuvo de librar el mandamiento de pago solicitado por la parte ejecutante.
El a quo precisó que “(…) reposan dentro del libelo petitorio las copias de los fallos proferidos por esta jurisdicción y sus respectivas constancias de ejecutoria; sin embargo, el hecho puesto de presente por el recurrente demuestra efectivamente la ausencia de exigibilidad del título ejecutivo base de este proceso, según se sustrae del numeral tercero del fallo de tutela SU448 de 2011 que en su tenor literal reza: Tercero.- Por ende, DEJAR SIN VALOR Y SIN EFECTOS JURÍDICOS la Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de 3 de mayo de 2007 proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Orlando de Jesús Solano Bárcenas contra el Decreto 294 de 8 de julio de 1996 expedido por el Procurador General de la Nación (E), por el cual se declara insubsistente su nombramiento en el cargo de Procurador Delegado para la Vigilancia, la Autonomía, la Descentralización y los Derechos de las Entidades Territoriales.
La pérdida de los efectos jurídicos del fallo que confirmó la nulidad del Decreto 294 del 8 de julio de 1996, compete necesariamente la ausencia de ejecutoriedad del fallo de primera instancia, pues el cese de valor y efectos jurídicos del fallo del 3 de mayo de 2007 se traduce en que la discusión sobre la legalidad del decreto de insubsistencia del ejecutante aun es objeto de estudio de parte de esta jurisdicción, hecho que impide la formación del título ejecutivo con fundamento en el numeral 1ero del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 (…)”. 1.2 Del recurso de apelación Con escrito de 11 de mayo de 2021, el apoderado judicial del señor Orlando de Jesús Solano Bárcenas presentó recurso de apelación contra la providencia de 3 de mayo de la misma anualidad, señalando que: “(…) la providencia invocada por la parte ejecutando (sic) en su defensa no ha alterado la exigibilidad de la obligación a su cargo, lo cual se puede confirmar, inclusive, mediante revisión de las actuaciones procesales del proceso declarativo en donde no se evidencia providencia alguna que haya modificado o alterado la decisión del máximo órgano de lo contencioso administrativo como consecuencia de la sentencia invocada por la parte ejecutada en su defensa, razón por la cual las sentencias base de ejecución (la de primera y segunda instancia de la jurisdicción contencioso administrativa, así como los actos administrativos que las reconocen) se encuentran en firme sin que se haya alterado la exigibilidad mediante providencia emitida por el juez natural, dentro del trámite procesal del proceso declarativo por parte de la jurisdicción competente y confirmado por el Honorable Consejo de Estado en su sentencia hoy en día debidamente ejecutoriada.
Así las cosas, en el presente caso y sin lugar a dudas, existe una obligación clara, expresa y actualmente exigible en favor del ejecutante, la cual se encuentra haciendo efectiva a través del presente proceso de ejecución y por tanto, debe expedir de manera definitiva el respectivo mandamiento de pago, como ya lo había ordenado el Consejo de Estado mediante el Auto del 11 de mayo de 2020 (…)”.
II. CONSIDERACIONES Conforme a lo previsto en el literal g) del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, el numeral 1º del artículo 243 del CPCA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 y, el numeral 3º del artículo 244 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el artículo 438 del Código General del Proceso -CGP-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 2.1 Problema jurídico La Sala se contraerá a establecer si en el sub judice, es procedente abstenerse de librar mandamiento ejecutivo de pago contra la entidad demandada, teniendo en cuenta que en el presente asunto no existe certeza de la exigibilidad de la obligación contenida en la providencia que se pretende dar cumplimiento (sentencia de 3 de mayo de 2007).
Para ello, se harán las siguientes precisiones: i) del proceso ejecutivo en materia contenciosa administrativa y; ii) caso concreto. 2.2 Del proceso ejecutivo en materia contenciosa administrativa El proceso ejecutivo en materia contenciosa administrativa constituye aquel mecanismo que faculta al administrado para exigir por vía judicial la ejecución de aquellas obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles, las cuales están contenidas en las sentencias judiciales proferidas por la Jurisdicción Contenciosa Administrativo, conforme a lo previsto en el artículo 297 del CPACA, en concordancia con el artículo 422 del CGP.[1] En efecto, el numeral 1º del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estableció: “(…) Artículo 297.
Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. (…)”. En efecto, la Sala precisa que, respecto a la exigibilidad por vía ejecutiva del cumplimiento de una sentencia judicial, basta con acreditar la existencia del título ejecutivo (providencia judicial) al momento de presentar la demanda, para exigir el cumplimiento de aquellas condenas impuestas contra una entidad pública, obligadas al pago de sumas dinerarias; toda vez que, en tal decisión se consignan obligaciones expresas, claras y actualmente exigibles a cargo de la autoridad administrativa.
Esta Corporación en providencia de 21 de octubre de 2021[2], indicó que: “(…) El proceso ejecutivo en materia contenciosa administrativa constituye aquel mecanismo que faculta al administrado para exigir por vía judicial la ejecución de aquellas obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles, las cuales están contenidas en las sentencias judiciales proferidas por la Jurisdicción Contenciosa Administrativo, conforme a lo previsto en el artículo 297 del CPACA, en concordancia con el artículo 422 del CGP. […] [E]l numeral 1º del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estableció: “(…) Artículo 297.
Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. (…)” 2.3 Caso concreto Revisado el expediente, la Sala encuentra que con auto de 3 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina repuso su providencia de 16 de marzo de la misma anualidad, mediante la cual había librado el mandamiento de pago solicitado por la parte actora y; en su lugar, se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo contra la entidad accionada porque la obligación contenida en la sentencia que se pretende ejecutar (sentencia de 3 de mayo de 2007) no era actualmente exigible.
En virtud de lo anterior, el actor insiste en que las sentencias objeto de ejecución se encuentran en firme y debidamente ejecutoriadas; de allí que las mismas contienen obligaciones claras, expresas y exigibles a favor del señor Orlando Bárcenas. Ahora bien, esta Sala evidencia que en el trámite de revisión de tutela del fallo proferido el 29 de octubre de 2008 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en relación con la acción de tutela promovida por la Procuraduría General de la Nación contra las sentencias objeto de ejecución, la Corte Constitucional en sentencia SU- 448 de 26 de mayo de 2011, resolvió lo siguiente: “(…) Así las cosas, esta Corte constata que la Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de 3 de mayo de 2007, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Orlando de Jesús Solano Bárcenas, incurrió en defectos sustantivos por cuanto (i) tomó como fundamento una norma que no era pertinente al caso, (ii) dejó de aplicar las normas que eran pertinentes para la decisión, y (iii) no hizo valer las sentencias con efectos erga omnes dictadas por esta Corte respecto de las normas que debía aplicar, defectos estos que trajeron como consecuencia la violación del derecho fundamental al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, esta Corte revocará la Sentencia de tutela de segunda instancia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de 29 de octubre de 2008, que modificó en su integridad el fallo de primera instancia declarando improcedente la acción, para en su lugar tutelar el derecho fundamental al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación. (…) Primero. LEVANTAR la suspensión de términos ordenada en el presente proceso.
Segundo. - REVOCAR la Sentencia de Tutela de Segunda Instancia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de 29 de octubre de 2008, que modificó en su integridad el fallo de primera instancia declarando improcedente la acción, para en su lugar TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación. Tercero.- Por ende, DEJAR SIN VALOR Y SIN EFECTOS JURÍDICOS la Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de 3 de mayo de 2007 proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Orlando de Jesús Solano Bárcenas contra el Decreto 294 de 8 de julio de 1996 expedido por el Procurador General de la Nación (E), por el cual se declara insubsistente su nombramiento en el cargo de Procurador Delegado para la Vigilancia, la Autonomía, la Descentralización y los Derechos de las Entidades Territoriales (…)”.
(Negrilla y resaltado fuera del texto) En efecto, como el proceso ejecutivo faculta al titular de un derecho reconocido y probado para hacerlo exigible ejerciendo la actuación jurisdiccional contemplada en los artículos 422 a 445 del Código General del Proceso. A su vez, el referido artículo 422[3] prevé que podrán ser demandadas ejecutivamente las obligaciones claras, expresas y exigibles, siempre y cuando emanen, como en el caso en asunto, de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial.
Con relación a las características de la obligación esbozadas con anterioridad, la Corte Constitucional dispuso que “(…) Es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan. Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y manifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada”[4].
En ese sentido, es requisito sine qua non acreditar el título ejecutivo para incoar la demanda, el cual se traduce en la existencia del documento que contenga la obligación clara, expresa y exigible. En efecto, conforme el recuento procesal realizado en precedencia, la Sala considera que el asiste razón al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina al abstenerse de librar el mandamiento ejecutivo de pago solicitado por el señor Orlando Bárcenas, toda vez que para el 30 de enero de 2015 (fecha de presentación de la demanda ejecutiva) la providencia objeto de ejecución perdió sus efectos jurídicos, de modo que, las obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles contenidas el título ejecutivo desaparecieron con la expedición de la sentencia SU-448 de 26 de mayo de 2011, que ordenó dejar sin valor y efectos jurídicos la decisión de 3 de mayo de 2007, proferida, en su momento, por el Consejo de Estado en el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento promovido por el señor Orlando de Jesús Bárcenas.
Así las cosas, en el presente asunto no existe mérito para reclamar ejecutivamente pago alguno proveniente de la sentencia de 3 de mayo de 2017, toda vez que, no se cumple el requisito de actualidad en la exigibilidad de la obligación contenida en el titulo ejecutivo, por lo que Sala confirmará la decisión de 3 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante la cual se abstuvo de librar mandamiento de pago a favor del accionante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 3 de mayo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. [2] Auto de 21 de octubre de 2021. MP. CESAR PALOMINO CORTÉS. Radicado. 25000-23-42-000-2017-04625-01 (0536-21) [3] Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. [4] Corte Constitucional, Sentencia T-747/13.