Radicación:11001-03-15-000-2024-01774-00 Demandante: Martha Lucía Velásquez Aristizábal Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01774-00 Demandante: MARTHA LUCÍA VELÁSQUEZ ARISTIZÁBAL Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES, MUNICIPIO DE MANIZALES -INSPECCIÓN SEGUNDA URBANA DE POLICÍA DE MANIZALES Temas: Tutela contra autoridad judicial y administrativa.
Vinculación a medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. Derecho a la restitución del espacio público, el principio de confianza legítima y el derecho al trabajo de los vendedores informales. Sujeto de especial protección constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Martha Lucía Velásquez Aristizábal1, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Caldas, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, el municipio de Manizales y la Inspección Segunda Urbana de Policía de Manizales, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, mínimo vital, igualdad y al principio de confianza legítima, que considera vulnerados por la falta de vinculación y notificación de las actuaciones surtidas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado No. 17001-33-39- 008-2018-00447-00, y el desalojo del espacio público en donde tenía ubicada la caseta denominada “Kiosko Estación Liborio”.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La demandante afirmó que desde hace veinte años tiene una caseta de comidas denominada “Kiosko Estación Liborio” de la cual deriva su sustento diario, en la que vende desayunos, almuerzos y comida de vitrina como empanadas y buñuelos. Señaló que al lugar donde tiene ubicada la caseta de comidas se presentó la Inspección de Policía con ocasión a la orden impartida por la Jueza Octava Administrativa del Circuito de Manizales, con el fin de solicitar el desalojo del lugar, a lo que agregó que “la policía donde dicen que me debo ir o que me tumban todo lo que ha sido fruto de mi trabajo”. 1 Presentada el 12 de abril de 2024.
Radicación:11001-03-15-000-2024-01774-00 Demandante: Martha Lucía Velásquez Aristizábal Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Sostuvo que no ha sido notificada de ninguna acción, ni de la decisión judicial por medio de la cual se ordenó el desalojo, emitida por la autoridad judicial o por la Inspección de Policía. Manifestó que investigó sobre el proceso en el que se dio la orden de desalojo y encontró que en el mismo se resolvió suspender la ocupación del espacio público por una controversia suscitada entre los señores Alirio Giraldo Castrillón y Omar López Castañeda “respecto a un montallantas y nada tiene que ver con mi humilde venta de comidas”.
Aludió que se oponía a la decisión judicial, debido a que la sentencia no podía vincularla sin haberle otorgado derecho a la defensa, al debido proceso y a las demás garantías constitucionales y legales. Refirió que “No tengo otro sustento que mi puesto de comidas de allí genero mi mínimo vital mi seguridad social, no le causo problemas a nadie yo pago mis servicios públicos anexo la factura de la chec”.
Agregó que “nadie en casi veinte años me ha dicho que le estorbo por lo que me parece un atropello que me hagan extensiva una demanda que fue contra un montallantas”. Por último, consideró que “no soy una persona de peleas si la Administración municipal me reubica en un sitio cerca donde no pierda mi clientela lo acepto el todo es que me garantice mi mínimo vital, por que debido al sustento que tengo de mi kiosko de comidas tengo créditos bancarios y ayudo a mi familia que es de escasos recursos económicos.
Lo que pido es justicia porque no es justo que violando el debido proceso y el derecho de defensa me quiten la comida para mi familia y mía”. 2. Fundamentos de la acción La accionante, quien actúa en nombre propio, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, mínimo vital, igualdad y al principio de confianza legítima, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Caldas, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, el municipio de Manizales y la Inspección Segunda Urbana de Policía de Manizales, con la decisión que ordenó el desalojo del espacio público en donde tenía ubicada la caseta denominada “Kiosko Estación Liborio”, y por la falta de vinculación y notificación de las actuaciones surtidas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado No. 17001-33-39-008-2018-00447-00.
Citó el artículo 29 de la Constitución Política e hizo referencia a los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, mínimo vital, igualdad y al principio de la confianza legítima. 3. Pretensiones La accionante formuló las siguientes: “PRIMERO: Que en virtud de que no existe un solo proceso en mi contra se me permita seguir laborando tal y como lo he hecho por un espacio de casi veinte años en mi caseta de comidas denominado kiosko estación Liborio ubicado en el sector del parque Liborio garantizándome mi mínimo vital.
Que se aclare por parte de los accionados que yo no fui vinculada ni notificada en ninguna acción popular ni de primera ni de segunda instancia. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA En el caso en que necesiten de manera férrea mi lugar de trabajo se me permita una reubicación en el mismo sector del parque Liborio, lugar donde existen múltiples casetas donde se me permita garantizar mi mínimo vital y el de mi familia, Radicación:11001-03-15-000-2024-01774-00 Demandante: Martha Lucía Velásquez Aristizábal Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 garantizándome ante todo mi debido proceso y mi derecho de defensa amen de la confianza legítima porque nadie me ha dicho que no puedo trabajar en el lugar”. 4.
Pruebas relevantes Obra en el expediente copia de la sentencia 13 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. Así mismo, copia del expediente digitalizado del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos promovido por el señor Alirio Giraldo Castrillón contra el municipio de Manizales -Caldas y el señor Omar López Castañeda (rad.
No. 17001-33-39-008-2018-00447-00) y de la querella policiva (rad. No. 2018-18207). 5. Trámite procesal Por auto de 18 de abril de 2024, la magistrada sustanciadora dispuso la admisión de la acción de tutela y ordenó notificar el contenido de esa providencia a la demandante, a las autoridades demandadas -Tribunal Administrativo de Caldas, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, el municipio de Manizales y la Inspección Segunda Urbana de Policía de Manizales-, y a los señores Alirio Giraldo Castrillón y Omar López Castañeda en calidad de terceros con interés, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a quienes se les remitió copia de la solicitud de amparo.
En la misma providencia se resolvió negar la medida provisional solicitada por la accionante, al encontrar que la diligencia programada por parte de la Inspección Segunda Urbana de Policía de Manizales se llevó a cabo el 15 de abril del presente año, fecha en la cual el asunto ingresó al despacho por reparto, lo que condujo a establecer que no existía una necesidad imperiosa e inminente para intervenir en el sentido de acceder a la medida invocada.
La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones Nos. 192772 a 192777 de 22 de abril de 2024, así como las notificaciones Nos. 199063 y 199064 de 6 de mayo de 2024, con el fin de poner en conocimiento de las partes y terceros el contenido de la providencia2. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Caldas El titular del despacho a pesar de que rindió informe, el mismo guarda relación con otro asunto que no está relacionado con los hechos ni pretensiones que dieron origen a la presente acción de tutela.
Adicional a ello, remitió el expediente digital con radicado No. 17001-33-39-008-2018-00447-01. 6.2. Respuesta de la Alcaldía de Manizales - Inspección Segunda Urbana de Policía de Manizales El inspector segundo urbano de la Policía de Manizales informó que en el proceso con radicado No. 2018-18207 se materializó la orden de restitución de bien de uso público de una calle del casco urbano del municipio que fue ordenada por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
Adicional a ello, refirió que la 2 Las partes y terceros con interés fueron notificadas a las siguientes direcciones de correo electrónico: usuariosdeltransportenacional@gmail.com, secadmcal@cendoj.ramajudicial.gov.co, sgtadmincld@notificacionresrj.gov.co, notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co, agencia@defensajuridica.gov.co, contacto@erum.gov.co, german.vasquez@manizales.gov.co, notificaciones@manizales.gov.co, admin08ma@cendoj.ramajudicial.gov.co, notificaciones@manizales.gov.co, electromecanicas@yahoo.es, mauricioparra14@hotmail.com Radicación:11001-03-15-000-2024-01774-00 Demandante: Martha Lucía Velásquez Aristizábal Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 accionante no fue vinculada, ni mencionada dentro del trámite judicial ni administrativo, y que, con posterioridad, tuvo conocimiento que entre la actora y el señor Omar López Castañeda existió un contrato de arrendamiento sobre el establecimiento de comercio de la señora Velásquez Aristizábal. 6.3.
El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales remitió el expediente digital con radicado No. 17001-33-39-008-2018-00447-00, sin embargo, no efectuó un pronunciamiento sobre los hechos y las pretensiones de la demanda. 7. Terceros con interés Los señores Alirio Giraldo Castrillón y Omar López Castañeda en calidad de terceros con interés, aun cuando fueron debidamente notificados del auto admisorio de la acción de tutela en debida forma, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si Tribunal Administrativo de Caldas, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, el municipio de Manizales y la Inspección Segunda Urbana de Policía de Manizales, vulneraron los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso, a la defensa, al mínimo vital, a la igualdad y al principio de confianza legítima, con la decisión por medio de la cual se ordenó el desalojo del espacio público en donde tenía ubicada la caseta denominada “Kiosko Estación Liborio”, y por la falta de vinculación y notificación de las actuaciones surtidas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado No. 17001-33-39-008-2018-00447- 00. 3.
El derecho al espacio público, el principio de confianza legítima y el derecho al trabajo de los vendedores informales El artículo 82 de la Constitución Política establece que el Estado tiene el deber de velar por la protección e integridad del espacio público. Conforme lo ha sostenido la Corte Constitucional el espacio público abarca “(i) los escenarios para la recreación pública, activa o pasiva (estadios, parques y zonas verdes, entre otras);
(ii) los andenes y demás espacios peatonales; (iii) las áreas para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje; (iv) todas las zonas en las que el interés colectivo sea manifiesto y que constituyen zonas para el uso o el disfrute colectivo3”.
En ese orden, el numeral 7º del artículo 313 de la Constitución Política dispuso que a los concejos municipales les compete regular el uso del suelo, y por su parte el artículo 315 ibídem señala que al alcalde le corresponde lo relativo al 3 Sentencia T-083 de 2024, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Radicación:11001-03-15-000-2024-01774-00 Demandante: Martha Lucía Velásquez Aristizábal Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 cumplimiento del ordenamiento jurídico, como lo es incluir normas encaminadas a proteger el acceso al espacio público.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha precisado que si bien se debe velar por la protección al espacio público, lo cierto es que tal garantía puede entrar en tensión con otras prerrogativas constitucionales como lo son el derecho a la libertad de escoger profesión u oficio y el derecho al trabajo, cuando las personas que se dedican al comercio informal se ven afectadas con las medidas de recuperación de dicho espacio.
Así las cosas, el Tribunal Constitucional4 ha sostenido que ese deber de velar por el espacio público se encuentra limitado frente a los derechos que le asisten a quienes ejercen ventas informales, pues se encuentran amparadas por la buena fe y, a partir de ello, precisó que existen al menos cuatro subreglas para resolver la controversia, a saber (i) las actuaciones administrativas que persiguen la preservación del espacio público no deben afectar injustificadamente los derechos de las personas que lo utilizan para satisfacer sus derechos fundamentales, (ii) se debe valorar el contexto social en el desarrollo de las políticas públicas para recuperar el espacio público y la identificación de los derechos e intereses constitucionales en conflicto, (iii) el respeto por el debido proceso se debe asegurar con el fin de que no se cometa alguna arbitrariedad por parte de la autoridad de policía y, (iv) la protección al principio de confianza legítima, que ha sido utilizado como parámetro cardinal de identificación de las situaciones y sujetos cuyos intereses deben ser protegidos en el marco de las medidas asociadas a la recuperación del espacio público.
En consonancia con lo anterior, debe recalcarse que los vendedores informales se consideran sujetos de especial protección constitucional por su condición de vulnerabilidad y marginación social dada la situación de pobreza o precariedad económica. Al respecto, la Corte Constitucional señaló “los vendedores informales son sujetos de especial protección constitucional, debido a que son una población en situación de vulnerabilidad y marginación social por sus condiciones de pobreza o precariedad económica -circunstancias que deben ser constatadas por el juez de tutela- y, en consecuencia, requieren una mayor atención por parte del Estado.
Además, respecto de las situaciones en las que los derechos de los vendedores informales entren en tensión con el derecho al espacio público, la Corte ha señalado que “si las razones prevalentes para que perviva la economía informal, derivan de problemas estructurales de la política de pleno empleo por parte del Estado, la ausencia de oportunidades que además origina desigualdad social, lo que corresponde es armonizar los derechos que se encuentran en tensión (…)5”.
Con todo, ha indicado que el principio de confianza legítima “busca proteger a los ciudadanos frente a cambios bruscos e intempestivos ejecutados por las autoridades, cuando a pesar de que el ciudadano no tiene un derecho adquirido, le asisten razones que le han generado la confianza de poder entender que su situación actual no será variada abruptamente por el Estado”6.
Por lo que se entiende que sobre el mismo se debe mirar el proceso de recuperación del espacio público, cuando el asunto se encuentre relacionado con vendedores informales. En igual sentido, en sentencia T-607 de 20157, la Corte Constitucional concluyó que “el mandato de proteger el espacio público debe ejecutarse respetando los mecanismos de protección reforzada creados en beneficio de los vendedores ambulantes, esto es, el diseño e implementación de políticas públicas dirigidas a regular dicha actividad y el principio de confianza legítima.
En el mismo sentido señaló que, las autoridades tienen la obligación de garantizar el uso libre del espacio público, y en esa 4 Sentencia T-243 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos. 5 Sentencia T-073 de 2022, M.P. Diana Fajardo Rivera. 6 Sentencia T-701 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. 7 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Radicación:11001-03-15-000-2024-01774-00 Demandante: Martha Lucía Velásquez Aristizábal Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 medida, recuperarlo cuando es objeto de ocupación ilegítima, no obstante, al adoptar medidas tendientes a la materialización de dichos fines, no pueden incurrir en conductas que impliquen la violación del derecho al debido proceso, la dignidad de las personas y menoscabando la propiedad.
La recuperación del espacio público no puede derivar en arbitrariedad, ni desconocer los postulados del Estado Social de Derecho”. Al hilo de lo anterior, esa corporación sostuvo que las medidas de reparación para las personas que ejercen su actividad de manera informal y que resultan afectadas por una orden de desalojo en beneficio de garantizar el goce del espacio público, con el fin de no dejar desamparado a un grupo de especial protección constitucional, “las medidas de reubicación deben darse previamente al desalojo, de tal modo que, al momento de efectuar el procedimiento, las alternativas deben estar preparadas para implementarlas inmediatamente”8.
En tal medida, la jurisprudencia constitucional9 ha indicado que en la mayoría de los casos las personas que ejercen ventas informales se pueden encontrar en una situación de informalidad e inseguridad laboral, así como ha evidenciado que muchos de esos actores son “mujeres cabezas de familia” o adultos mayores, lo que requiere una protección más amplia por tratarse de grupos sociales que han sido protegidos de manera especial.
De este modo, se concluye que la jurisprudencia constitucional ha establecido que existen límites a la recuperación del espacio público que no pueden ser traspasados cuando la controversia puede llevar a involucrar a una persona que se desempeña como vendedor ambulante o informal, puesto que en ese caso prima el principio de confianza legítima, el derecho al trabajo y al mínimo vital, de quien por buena fe ha desempeñado labores durante un lapso con el fin de subsistir.
Para ello, debe la administración desde las facultades otorgadas valorar cada situación en particular con el fin de propender por la reubicación en otro espacio ante el desalojo, que pueda garantizar sus necesidades básicas, así como contar con una autorización que provenga de un proceso judicial o policivo. 4. Estudio y solución del caso concreto La señora Martha Lucía Velásquez Aristizábal, quien actúa en nombre propio, presentó acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, mínimo vital, igualdad y al principio de confianza legítima, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Caldas, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, el municipio de Manizales y la Inspección Segunda Urbana de Policía de Manizales, con las actuaciones judiciales y administrativas, según sus competencias, por la falta de vinculación y notificación de las actuaciones surtidas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado No. 17001-33-39-008-2018-00447- 00, y el desalojo del espacio público en donde tenía ubicada la caseta denominada “Kiosko Estación Liborio”. 4.1.
El Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, no vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de la demandante En las pretensiones la accionante solicitó que se le permita continuar con su trabajo en la caseta "Kiosko Estación Liborio”, debido a que estima que no se promovió ningún proceso judicial en su contra, y pide que se aclare que no fue vinculada ni notificada de las actuaciones que se profirieron en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 8 Sentencia T-102 de 2024.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 9 Ver sentencia C-489 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos. Radicación:11001-03-15-000-2024-01774-00 Demandante: Martha Lucía Velásquez Aristizábal Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Según las pruebas documentales aportadas con el expediente de la querella policiva No. 2018-18207, se evidencia que el 2 de enero de 1997 los señores Luis Fernando Velásquez y Omar López Castañeda suscribieron un contrato de compraventa y posesión del taller de montallantas ubicado en la calle 21 No. 14- 05 en la esquina del sector parque Liborio en la ciudad de Manizales.
Conforme a las actuaciones que reposan en el Sistema para la Gestión Judicial SAMAI y en el expediente digital allegado se encuentra que el señor Alirio Giraldo Castrillón el 28 de septiembre de 2018 promovió el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el señor Omar López Castañeda y la Alcaldía de Manizales, con el fin de que se ordenara lo siguiente: “Primero: A la Alcaldía municipal de Manizales, que como protección al ‘goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público’ consagrado en el literal “d” del Artículo 4° de la Ley No. 472 de 1998, tome las medidas conducentes a través de la dependencia competente, para que recupere el espacio público que se encuentra invadido por el montallantas que sobre el andén y la calzada de la Carrera 14 con Calle 21 de la ciudad de Manizales, fue levantado sin contar con los permisos correspondientes, por el accionado Omar López.
Segundo: Al señor OMAR LÓPEZ, para que se suspenda la ocupación del andén y la vía que corresponde a la Carrera 14 con Calle 21 de la ciudad de Manizales, despejando el tránsito peatonal y la circulación vehicular en el sector, realizando a su costa las demoliciones a que haya lugar”. Por otra parte, el 29 de agosto de 2018 el señor Giraldo Castrillón interpuso queja ante la Alcaldía de Manizales por la construcción de una estructura metálica en la esquina de la carrera 14 con calle 21 de la ciudad de Manizales por ocupar el espacio público a la que le fue asignado el radicado No. 2018-18207.
Al respecto, la autoridad competente realizó visita de control en la que se ordenó la suspensión de las labores de construcción y se solicitó a la Coordinación de la Oficina de Bienes Públicos del municipio “determinar si el negocio de montallantas” y caseta de comidas ubicado en la carrera 14 con calle 21 frente a la estación “Bomba López”; es un bien de uso público o privado”, con el fin de continuar con el trámite correspondiente.
El 16 de enero de 2020, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales profirió sentencia en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado No. 17001-33-39-008-2018-00447-00, en la que resolvió entre otras cosas, lo siguiente: “( )
SEGUNDO: DECLARAR vulnerado el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, por parte del Municipio de Manizales y el señor Omar López Castañeda, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: ORDENAR al MUNICIPIO DE MANIZALES, adelantar con diligencia y celeridad, sin dilaciones [in]justificadas, la querella (expediente No. 2018-18207), que se encuentra en trámite relacionado con la recuperación del espacio público del perfil vial correspondiente a la carrera 14 entre calles 21 y 22, concediéndole el término de tres (03) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, como plazo máximo, para que en el mismo se dicte una decisión de fondo que finalice con dicho trámite.
CUARTO: ORDENAR al señor Omar López Castañeda, para que, de manera inmediata, cese la vulneración del espacio público sobre el perfil vial correspondiente a la carrera 14 entre calles 21 y 2 de esta ciudad, de modo Radicación:11001-03-15-000-2024-01774-00 Demandante: Martha Lucía Velásquez Aristizábal Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 que restituya al Municipio de Manizales y la ciudadanía en general el uso del andén.
QUINTO: De conformidad con el artículo 34 de la ley 472 de 1998, se crea el COMITÉ DE VERIFICACIÓN de cumplimiento de la sentencia, del cual formara parte el actor popular, el Ministerio Público y el Municipio de Manizales - Caldas, quienes en el término de seis (6) meses remitirán al Despacho informe sobre el cumplimiento de esta sentencia. ( )”.
La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Caldas mediante sentencia de 13 de junio de 2023, en los siguientes términos: “PRIMERO: Confirmar [la] sentencia dictada el 16 de enero de 2020 proferida por la Señoría del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, en el proceso de Acción Popular interpuesto por Alirio Giraldo Castrillón contra el Municipio de Manizales, Caldas y el señor Omar López Castañeda.
SEGUNDO: No se condena en costas en esta instancia.
TERCERO: REMITIR copia de la presente decisión a la Defensoría del Pueblo (art. 80 Ley 472 de 1998).
CUARTO: Ejecutoriada la sentencia, remítase juzgado de origen, previas las anotaciones respectivas y archívese”. Con posterioridad al fallo de segunda instancia, el apoderado judicial del señor Alirio Giraldo Castrillón solicitó ante el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales que se desplegaran todas las actuaciones necesarias con el fin de dar cumplimiento a la orden judicial.
En razón a ello, esa autoridad judicial mediante auto de 14 de marzo de 2024 requirió a la Alcaldía del municipio de Manizales y al señor Omar López Castañeda, con el fin de que informaran las gestiones realizadas para el cumplimiento de la sentencia del 16 de enero de 2020. Al respecto, la Inspección Segunda Urbana de Policía de Manizales llevó a cabo audiencia pública de cumplimiento el 18 de marzo de 2024, a la que comparecieron los señores Alirio Giraldo Castrillón y Omar López Castañeda y en la que se consignó por parte del último “ahora que entiendo que la solicitud surge de una acción popular donde se pide el respeto del espacio público o calle con sus andenes me daré a la tarea de buscar un local entonces creo poder entregar antes del 15 de abril del año en curso”.
Así mismo, por medio de oficio No. I2UP 268-2024 de 4 de abril de 2024, la precitada Inspección de Policía le informó al juzgado accionado que (i) ofició a la Secretaría de Movilidad y Tránsito para evitar el parqueo de vehículos en la zona y, (ii) solicitó la presencia de la Inspección de Control del Espacio Público para determinar lo relacionado con el desmonte de materiales y elementos ubicados sobre el andén de la carrera 14 entre calles 21 y 22.
Bajo ese contexto, del material probatorio que reposa en el expediente la Sala advierte que la accionante no participó en la acción popular, como tampoco en lo relativo al trámite policivo que desencadenó en el desalojo del establecimiento de comercio que tenía bajo el nombre de “Kiosco Estación Liborio”, ni en el trámite incidental. Radicación:11001-03-15-000-2024-01774-00 Demandante: Martha Lucía Velásquez Aristizábal Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En ese sentido, se tiene que tanto el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos como la querella policiva, se promovieron por un tercero contra quien ocupaba el espacio público del que se requería su restitución. Como se vio, fue con ocasión a la orden de amparo dada por la autoridad judicial que el municipio de Manizales, actuando por intermedio de la Inspección Segunda Urbana de Policía de Manizales, se presentó al lugar para dar cumplimiento a la sentencia. Al mismo tiempo, no se encontró demostrado que la accionante una vez hubiese conocido de los procesos judicial y administrativo -querella policiva- promovidos con la finalidad de proteger el goce del espacio público donde tenía su establecimiento de comercio, solicitara la intervención en calidad de tercero con interés o presentara algún escrito encaminado a obtener la nulidad de todo lo actuado por la falta de vinculación. Por lo anterior, es dable concluir que en el mencionado trámite judicial no se vulneró a la demandante su derecho fundamental al debido proceso, en tanto como se observa del trámite procesal, la demanda se interpuso contra el señor Omar López Castañeda y la Alcaldía de Manizales, sin que en principio se evidenciara que la señora Martha Lucía Velásquez Aristizábal debiera ser parte procesal.
Sin embargo, la Sala no puede pasar por alto que fue en la ejecución de la sentencia que accedió al amparo del derecho colectivo al espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, que el municipio de Manizales pasó por alto las garantías constitucionales que le asisten a la accionante en su calidad de vendedora informal.
No está en discusión que las órdenes judiciales deben cumplirse de manera inmediata, lo que en efecto hizo la referida autoridad administrativa, empero, era necesario de manera concomitante brindar alguna protección a la demandante como sujeto de especial protección constitucional y en circunstancia de debilidad manifiesta. 4.2. La Alcaldía Municipal de Manizales vulneró a la demandante los derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital y libertad de escoger profesión u oficio y al principio de confianza legítima, en su condición de vendedora informal 4.2.1.
En el caso bajo examen, la señora Martha Lucía Velásquez Aristizábal manifestó que con el trámite de desalojo de su lugar de trabajo se le vulneraron sus derechos fundamentales, razón por la que solicitó al juez constitucional que se le permita continuar laborando en la caseta de comidas “Kiosko Estación Liborio”, como lo viene realizando por más hace más de veinte años o que de manera subsidiaria se le reubique su puesto de trabajo en el mismo sector del parque Liborio, con el fin de que se le garantice el mínimo vital. 4.2.2.
Según se advirtió en las consideraciones de esta providencia, las personas que se dedican a las ventas ambulantes o informales son sujetos de especial protección constitucional por las condiciones de debilidad, vulnerabilidad y precariedad económica que presentan10. En relación con el principio de la confianza legítima en los casos en los que exista controversia entre el goce del espacio público y un vendedor informal, se deben tener en cuenta los límites que han sido establecidos para recuperar el espacio público sin afectar el sustento económico del que derivan los vendedores informales y prever con medidas que 10 Corte Constitucional, sentencia SU-599 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; sentencia T-129 de 2019, M.P. José Fernando Reyes Cuartas; sentencia T-834 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y sentencia T- 192 de 2010, Jorge Iván Palacio Palacio.
Radicación:11001-03-15-000-2024-01774-00 Demandante: Martha Lucía Velásquez Aristizábal Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 permitan la reubicación en un lugar donde se pueda ejercer la misma actividad en condiciones similares con las que se contaba, para que se garantice la protección de sus derechos fundamentales, como lo son, el mínimo vital, trabajo, libertad de escoger profesión u oficio y el principio de confianza legítima.
Frente a lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia T-102 de 202411 consideró que “cualquier política o medida que pretenda recuperar el espacio público y que, por su puesto, suponga una afectación al goce de derechos fundamentales como el mínimo vital y el trabajo de vendedores informales, quienes son sujetos de especial protección constitucional, debe hacerse “con la plena observancia de la totalidad de los imperativos fundamentales consagrados en la Carta, especialmente aquellos dirigidos a proteger a las personas en situación de vulnerabilidad” económica”.
Y agregó que las “ventas informales ‘son una forma de precariedad laboral’ en la que un abundante número de personas deben acudir a esta clase de economías, para así poder garantizar los mínimos de su subsistencia y la de sus familias. En Colombia, esta forma de trabajo se caracteriza porque las y los trabajadores no tienen un salario establecido, no se encuentran protegidos por los sistemas de protección social y no gozan de estabilidad laboral”.
En la misma decisión, esa corporación judicial indicó que se vulnera el principio de la buena fe de los vendedores informales cuando el desalojo (i) se da de forma intempestiva, (ii) ocurre sin previo aviso, ni trámite administrativo, y (iii) no se evalúan las circunstancias que rodean la situación de la persona que ejerce la actividad informal, ante lo cual la administración se abstiene de realizar trámites preventivos encaminados a ofrecer una alternativa para continuar con su labor y, por ende, para su subsistencia. Bajo ese contexto, es posible sostener que la protección deviene de la ponderación entre las garantías que le asisten a un sujeto de especial de protección constitucional, en razón al tiempo que lleva ejerciendo determinado oficio informal.
Sin embargo, aun cuando pueden suscitarse casos en los que la actuación de la administración se enmarca en el cumplimiento de una orden judicial, lo que no puede ser objeto de dilaciones injustificadas, resulta del caso valorar cada situación en particular que permita no solo el disfrute del espacio público, sino la reubicación del vendedor informal a un lugar donde no vuelva a ser desalojado y que le ofrezca las mismas condiciones que venía presentado en el sitio del cual fue removido.
En otros términos, no basta con entender que el desalojo se debe realizar en cumplimiento de una orden judicial. El imperativo constitucional que emerge para los vendedores informales como sujetos de especial protección constitucional, exige que la Administración se pregunte si esa orden puede comprometer sus derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital y a escoger profesión u oficio, y si en virtud del principio de confianza legítima es necesario, de manera concurrente al cumplimiento de la orden judicial, garantizar la reubicación o alguna alternativa supletoria para que la dignidad humana no se vea seriamente afectada o comprometida.
Según las cifras del DANE12, el empleo informal para el total nacional, en el trimestre marzo a mayo de 2024 fue del 55%9%, y por sexo la proporción de hombres informales en el mismo lapso fue de 57,9%, lo que representó una disminución de 1,1 puntos porcentuales respecto al mismo trimestre del año anterior. En el caso de las mujeres es del 53%, lo que implicó en el mismo periodo una disminución de 0,3 puntos porcentuales.
Por cuidades, Manizales presenta un porcentaje de informalidad del 33,7%, de lo cual da cuenta la siguiente imagen: 11 M.P. Natalia Ángel Cabo. 12 En: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/mercado-laboral/empleo-informal- y-seguridad-social Radicación:11001-03-15-000-2024-01774-00 Demandante: Martha Lucía Velásquez Aristizábal Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Lo anterior, evidencia que en términos cuantitativos la informalidad laboral sigue siendo un problema social estructural en Colombia, lo que justifica que frente a una orden de desalojo la autoridad administrativa no solamente debe hacerlo en cumplimiento de un mandato judicial, como ocurrió en el presente asunto, sino que debe ir más allá como una forma de garantizar la procura existencial como rasgo característico del Estado social y democrático de derecho.
De allí que deban existir medidas afirmativas que garanticen la protección de los derechos de los vendedores informales, con mayor razón cuando se trata de mujeres. 4.2.3. Bajo ese escenario, la Sala advierte que si bien la Inspección Segunda Urbana de Policía de Manizales actuó en cumplimiento de una orden judicial, actuación que es coherente con el marco constitucional porque las órdenes judiciales se deben acatar, lo cierto es que en uso de sus competencias pasó por alto analizar la situación de la accionante, quien es una mujer vendedora informal, que según manifestó solo cuenta con ese ingreso para el sustento de su familia y lleva ejerciendo su oficio en dicho lugar por más de veinte años, y contaba con su caseta de comidas ubicada en la zona que fue desalojada en virtud de la garantía del goce del espacio público.
Valga indicar que según lo informado por la Alcaldía de Manizales, Inspección Segunda Urbana de Policía de Manizales, entre la actora y el señor Omar López Castañeda -demandado en la acción popular-, existió un contrato de arrendamiento del “Kiosko Estación Liborio”. En este orden de ideas, la Sala encuentra que aun cuando la Inspección Segunda Urbana de Policía de Manizales actuó en cumplimiento de una orden judicial, desconoció los derechos fundamentales de la señora Martha Lucía Velásquez Aristizábal al proceder con el desalojo de la caseta de comidas que ella ocupaba, de donde provenía su único ingreso económico, lo que no fue desvirtuado en el informe rendido por la precitada autoridad, sin adoptar medidas de carácter preventivo y afirmativo como lo es, valorar su condición para determinar si resultaba procedente la reubicación de la caseta de comidas en un lugar que cuente con condiciones similares.
Sin que ello signifique que la autoridad administrativa pueda otorgar el permiso para continuar en el espacio público que fue desalojado, pues como se dijo en líneas anteriores, el restablecimiento de dicho lugar se dio en razón a una orden judicial. Por las razones expuestas, la Sala amparará los derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital y libertad de escoger profesión u oficio y al principio de confianza legítima de la demandante, quien actúa en nombre propio.
En consecuencia, ordenará a la Alcaldía de Manizales -Inspección Segunda Urbana de Policía de Manizales-, que (i) dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia proceda a verificar la situación personal, familiar, social y económica de la señora Martha Lucía Velásquez Aristizábal y, como Radicación:11001-03-15-000-2024-01774-00 Demandante: Martha Lucía Velásquez Aristizábal Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 consecuencia de ello, (ii) en un término no mayor a treinta (30) días siguientes, ofrezca a la accionante una alternativa económica, laboral o de reubicación, en la que se tenga en consideración su condición de mujer vendedora informal.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- NIÉGANSE las pretensiones de la acción de la acción de tutela respecto del Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, por las razones aquí expuestas. Segundo.- AMPÁRANSE los derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital y libertad de escoger profesión u oficio y al principio de confianza legítima de la señora Martha Lucía Velásquez Aristizábal, quien actúa en nombre propio.
En consecuencia, Tercero.- ORDÉNASE a la Alcaldía de Manizales -Inspección Segunda Urbana de Policía de Manizales-, que (i) dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia proceda a verificar la situación personal, familiar, social y económica de la señora Martha Lucía Velásquez Aristizábal y, como consecuencia de ello, (ii) en un término no mayor a treinta (30) días siguientes, ofrezca a la accionante una alternativa económica, laboral o de reubicación, en la que se tenga en consideración su condición de mujer vendedora informal.
Cuarto.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Sexto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN