15001333170620050163201 — Consejo de Estado

ANTECEDENTES El señor José del Carmen Peñarete Velásquez, mediante apoderada, incoó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Boyacá, con el fin de obtener la anulación del Decreto 3 de 4 de enero de 2005, con el cual el gobernador de ese ente territorial suprimió el cargo que desempeñaba en el Hospital Regional de Garagoa y, como consecuencia de lo anterior, se ordene el reintegro al empleo y el pago de los salarios y emolumentos dejados de recibir, pretensiones que negó el 31 de mayo de 2012 el Juzgado Sexto (6º) Administrativo de Descongestión de Tunja, decisión confirmada el 10 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Boyacá (sala de descongestión) porque que el acto administrativo acusado se dictó de conformidad con el ordenamiento jurídico (ff. 1 a 17).

Contra esa última determinación judicial el demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en virtud del artículo 256 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) [f. 20], el cual fue rechazado el 15 de abril de 2015 por el referido Tribunal al estimar que no era aplicable en el sub lite, toda vez que el expediente ordinario se tramitó a la luz del Código Contencioso Administrativo (CCA) y aquel es propio de la Ley 1437 de 2011 (ff. 22 a 24).

Contra el anterior proveído el actor presentó recurso de reposición y en subsidio de queja, al considerar que el mencionado recurso extraordinario procede contra todos los fallos mediante los cuales los tribunales administrativos terminan el proceso (ff. 25 a 27). No obstante, el Tribunal Administrativo de Boyacá (sala de descongestión), con auto de 13 de mayo de 2015, confirmó la decisión adoptada en el auto recurrido, pues el expediente contencioso-administrativo promovido por el señor José del Carmen Peñarete Velásquez se surtió en vigencia del CCA y, por tanto, no era dable aplicar el CPACA (ff. 30 a 35), por lo que ordenó expedir las respectivas copias para el correspondiente trámite del recurso de queja.

II.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO El demandante sustenta el recurso de queja con el argumento de que la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no está supeditada a la norma conforme a la cual se adelantó el proceso dentro del que se dictó la sentencia cuestionada, premisa que impedía que el aludido Tribunal lo rechazara por improcedente, sino que «[…] resulta totalmente impugnable extraordinariamente, máxime cuando el artículo 228 Superior prescribe que debe primar el derecho sustancial sobre el meramente formal y, en este evento, lo sustancial es el acceso al recurso extraordinario […]»..

III. ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Esta Corporación, a través de auto de 16 de julio de 2015 (f. 42), dispuso correr el traslado de que trata el artículo 353 del Código General del Proceso (CGP), por el término de tres (3) días, que trascurrieron entre el 14 y el 19 de agosto siguiente, oportunidad en la que la parte demandada guardó silencio.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1 Competencia. Corresponde al despacho, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 245 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 352 y 353 del CGP, decidir el recurso de queja interpuesto por el actor contra el auto de 15 de abril de 2015, con el que el Tribunal Administrativo de Boyacá (sala de descongestión) declaró improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promovido contra la sentencia de 10 de marzo de ese año, mediante la cual esa Corporación confirmó la de 31 de mayo de 2012, con la que el Juzgado Sexto (6º) Administrativo de Descongestión de Tunja negó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia. 4.2 Problema jurídico.

Se contrae a establecer si fue acertada la decisión del a quo de rechazar por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra la aludida providencia de 10 de marzo de 2015, dictada en segunda instancia dentro del citado expediente. 4.3 Caso concreto. Con la finalidad de determinar si el mencionado fallo, proferido en el presente proceso contencioso-administrativo (surtido en atención al CCA), es susceptible del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, resulta necesario precisar que este instrumento tiene como finalidad asegurar que las sentencias emitidas por los tribunales administrativos en única o segunda instancias estén en correspondencia con el criterio que sobre determinada materia haya fijado el Consejo de Estado en una providencia de unificación, con lo cual se garantiza la vinculación al precedente vertical fijado por esta Corporación (órgano de cierre de la jurisdicción contencioso-administrativa) y, en consecuencia, la salvaguarda de la seguridad jurídica e igualdad[2].

En virtud del carácter correctivo del referido recurso y su naturaleza extraordinaria, debe considerarse como una nueva actuación, regla que impone concluir que no conforma una unidad con el proceso en el que se dictaron los fallos que a través de él se reprochan y, por ende, para su procedencia resulta irrelevante que los trámites contencioso- administrativos en los que se dictaron esos pronunciamientos se hayan surtido en vigencia de la normativa anterior, esto es, del CCA.

Sobre el particular, esta Corporación[3] explicó: […] Valga aclarar -para finalizar- que lo que aquí se decide no puede dar lugar a confusión respecto del trámite de los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia contenidos en la Ley 1437 de 2011, en la medida en que al trámite de tales recursos le resultan aplicables las normas del C.P.A.C.A. En efecto, resultan aplicables las disposiciones de la referida Ley a los trámites que versen sobre el recurso extraordinario de revisión y el de unificación de jurisprudencia, sin importar si los procesos primigenios -o de los que se deriva la posibilidad de recurrir- hayan sido tramitados, decididos y cobrado ejecutoria sus sentencias bajo el imperio de leyes anteriores a la vigencia del C.P.A.C.A (2 de julio de 2012), pues, dada la naturaleza extraordinaria de su proposición, deben ser considerados como una nueva actuación reglada por la Ley vigente al tiempo de su iniciación, a lo cual se suma que ese tipo de recursos no hace parte del proceso ordinario contencioso administrativo original […].

Esta postura jurisprudencial fue reiterada por la sección segunda del Consejo de Estado, en proveído de unificación de 28 de marzo de 2019[4], en los siguientes términos: 24. El hecho de que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sea de tipo correctivo tiene importantes consecuencias prácticas. En efecto, la naturaleza extraordinaria del recurso hace que, como se dijo, este solo proceda respecto de sentencias que han puesto fin a un proceso en única o segunda instancia y ello, a su vez, significa que su trámite debe entenderse como una nueva actuación que, en tal virtud, ha de estar reglada por la ley vigente al tiempo de su iniciación. 25.

Sobre esta base, es preciso entender que los recursos extraordinarios no conforman una unidad con el proceso judicial primigenio y, por consiguiente, los de revisión y unificación jurisprudencial contenidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sí son procedentes respecto de aquellos procesos judiciales que se iniciaron, tramitaron y terminaron bajo el imperio de leyes anteriores a la vigencia de aquel.

En atención a lo expuesto, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es considerado una actuación autónoma y, por tanto, no constituye una unidad con el proceso dentro del cual se dictaron las sentencias reprochadas por su conducto, circunstancia por la que su procedencia no está supeditada a la normativa bajo la que se surtió aquel, por cuanto tiene su propia regulación en el CPACA.

En ese orden de ideas, es dable interponer el mencionado recurso contra fallos definitivos emitidos por tribunales administrativos en trámites contencioso-administrativos adelantados en vigencia del CCA, regla que se aplica de «[…] manera retrospectiva o retroactiva a todos los casos pendientes de discusión tanto en sede administrativa como en vía judicial, siendo inmodificables los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica»[5].

Ahora bien, acerca de este medio de impugnación, los artículos 256 y 257 del CPACA prevén:

ARTÍCULO 256. FINES. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.

ARTÍCULO 257. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso Los artículos 257 y siguientes del CPACA establecen los requisitos de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, a saber: (i) que el pronunciamiento atacado se haya proferido por un tribunal administrativo en única o segunda instancia, (ii) que el recurrente goce de legitimación en la causa (artículo 260[6] ibidem), (iii) que se interponga oportunamente, esto es, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la providencia enjuiciada (artículo 261[7] ibidem), y (iv) que la cuantía sea igual o mayor a los montos fijados en el artículo 257[8] ibidem.

En lo que atañe a este último presupuesto, esta Corporación explicó en el citado auto de unificación que en controversias patrimoniales o económicas derivadas de relaciones laborales diferentes a las propias de un contrato de trabajo, no resultaba viable exigirlo cuando en el caso concreto se evidenciara que constituye un obstáculo al acceso a la administración de justicia, caso en el cual era imperativo inaplicarlo.

Al respecto, se fijó la siguiente regla: En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, son requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (i) que la decisión impugnada haya sido proferida en única o segunda instancia por un Tribunal Administrativo;

(ii) que el recurrente goce de legitimación en la causa y (iii) que se interponga oportunamente y por escrito. Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva.

De acuerdo con lo expuesto, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra sentencias que deciden demandas de nulidad y restablecimiento del derecho concernientes a aspectos laborales no derivados de contratos de trabajo, cuando aquellas sean dictadas por un tribunal administrativo en única o segunda instancia y se interponga por alguna de las partes o terceros procesales de manera oportuna, es decir, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la providencia impugnada.

Visto lo anterior, en el asunto sub judice se evidencia que (i) el fallo de 10 de marzo de 2015 fue proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá (sala de descongestión) en segunda instancia, (ii) el asunto allí decidido versaba sobre una controversia laboral no originada en un contrato de trabajo, puesto que se discutía el retiro del servicio del actor por la supresión del empleo que ocupaba en el Hospital Regional de Garagoa; y (iii) el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se interpuso oportunamente, pues la sentencia se notificó por edicto desfijado el 19 de marzo de 2015[9] y aquel se presentó el 20 de los mismos mes y año[10].

Ahora bien, respecto de la cuantía, se advierte que si bien en el expediente no obra la demanda y, por ende, no es factible verificar el monto de las pretensiones del accionante, ello no impide decidir el asunto, toda vez que aquella no se constituye en una limitante al ejercicio de este recurso, en observancia de la garantía superior de acceso a la administración de justicia (la cual se vería trasgredida de exigirse la acreditación de tal presupuesto), conforme lo explicó esta sección en el auto de unificación citado en precedencia, situación que impone inaplicar ese requisito en el caso concreto.

En virtud de lo expuesto, se constata que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, contrario a lo afirmado en la providencia objeto del recurso de queja que se desata, procede contra el fallo de 10 de marzo de 2015, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Boyacá (sala de descongestión) confirmó el de 31 de mayo de 2012, con el que el Juzgado Sexto (6º) Administrativo de Descongestión de Tunja negó las pretensiones de la demanda de la referencia, por tanto, resulta imperioso concederlo y disponer su trámite.

Así las cosas, se declarará indebidamente rechazado por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el actor contra la referida sentencia de 10 de marzo de 2015 y se concederá. En mérito de lo expuesto, se DISPONE 1º Declarar mal denegado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, interpuesto por el actor contra la sentencia de 10 de marzo de 2015 del Tribunal Administrativo de Boyacá (sala de descongestión), de acuerdo con la parte motiva. 2º.

Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al Tribunal de origen, para que verifique el cumplimiento de los requisitos previstos en el CPACA, con el propósito de decidir sobre la concesión del aludido recurso extraordinario, previas las constancias y anotaciones que fueren menester Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Si bien es cierto que el proceso contencioso-administrativo, dentro del cual se profirió el fallo de 10 de marzo de 2015, se tramitó en vigencia del CCA, también lo es que el presente recurso de queja está sometido al CPACA, porque el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es una nueva actuación, como se estudiará más adelante. [2] Corte Constitucional, sentencia C-335 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto: «[…] la vinculatoriedad de los precedentes garantiza de mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera.

Así mismo, la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las Altas Cortes asegura una mayor seguridad jurídica para el tráfico jurídico entre los particulares […]». [3] Sala plena de lo contencioso-administrativo, auto de 16 de febrero de 2016, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, expediente 70001-33-31-007- 2005-01762-01. [4] Expediente 15001-23-33-000-2003-00605-01. [5] Consejo de Estado, sección segunda, auto de unificación de 28 de marzo de 2019, expediente 15001-23-33-000-2003-00605-01. [6] «LEGITIMACIÓN. Se encuentran legitimados para interponer el recurso cualquiera de las partes o de los terceros procesales que hayan resultado agraviados por la providencia, quienes deberán actuar por medio de apoderado a quien se haya otorgado poder suficiente; sin embargo, no se requiere otorgamiento de nuevo poder.

PARÁGRAFO. No podrá interponer el recurso quien no apeló la sentencia de primer grado ni adhirió a la apelación de la otra parte, cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente confirmatorio de aquella». [7] «El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá interponerse por escrito ante el Tribunal Administrativo que expidió la providencia, a más tardar dentro los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta. […]». [8] «El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos.

Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 1. Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. 2.

Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. 2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales. 3.

Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes. 4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas. […]». [9] Folio 19. [10] Folio 20. ----------------------- Expediente: 15001-33-31-706-2005-01632-01 (2129-2015) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de José del Carmen Peñarete Velásquez contra el departamento de Boyacá